Pubblicato il 02/04/2025

N. 02844/2025REG.PROV.COLL.

N. 09139/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 9139 del 2024, proposto da NA ID, rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Ranalli, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia

contro

Comune di Configni, non costituito in giudizio

nei confronti

ER LL, non costituito in giudizio

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sede di Roma (sezione seconda) n. 9048/2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 marzo 2025 il consigliere Fabio Franconiero, sull’istanza di passaggio in decisione di parte appellante;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’appellante indicata in intestazione è proprietaria di un fabbricato sito nel Comune di Configni, frazione Lugnola, piazza Oberdan, catastalmente distinto al foglio 3, particella 194, confinante con quello di proprietà del controinteressato parimenti indicato in intestazione, censito alla particella 196. Nella descritta qualità, agisce nel presente giudizio contro l’amministrazione comunale per fare accertare lo sconfinamento in area di proprietà pubblica, ex particella n. 283, oggi parte di piazza Oberdan, di una costruzione realizzata dal controinteressato in forza di una licenza edilizia risalente al 1973 (in data 20 agosto, n. 27) per la realizzazione di una porzione di fabbricato delle dimensioni di 4,70 x 8.35 metri.

2. A causa di alcune difformità accertate ed in particolare della maggiore superficie edificata era dapprima disposta la sospensione dei lavori e ne era in seguito ordinata la demolizione (con ordinanza comunale in data 10 giugno 1993, n. 4). Sulla base di un progetto finalizzato a ridurre l’ingombro ai limiti dimensionali assentiti, l’interessato domandava la sanatoria ex art. 13 della legge sul primo condono, 28 febbraio 1985, n. 47. L’intervento riduttivo non veniva tuttavia mai eseguito.

3. Nondimeno, nel conseguente giudizio amministrativo promosso dall’odierna appellante per sollecitare l’esecuzione dell’ingiunzione a demolire (r.g. n. 2806/2013 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sede di Roma) si accertava che l’abuso era stato condonato, su istanza dell’interessato ai sensi dell’art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, con provvedimento comunale del 17 giugno 1997, n. 24. Il ricorso era pertanto respinto e nella sentenza resa a definizione del contenzioso (in data 6 novembre 2013, n. 9475) veniva escluso che la costruzione fosse sconfinata in area demaniale, posto che in base alla relazione depositata in giudizio dall’amministrazione comunale, su ordine istruttorio del Tribunale amministrativo, si accertava che la particella catastale n. 283 era divenuta di proprietà pubblica solo dal 21 febbraio 1997, e cioè in epoca successiva alla realizzazione dell’abuso.

4. Sennonché la ricorrente riteneva di trarre elementi per sostenere l’opposta ipotesi della natura demaniale della particella in questione già in epoca anteriore al 1997. Ciò sulla base della nota comunale del 23 maggio 1996, n. 1765, indirizzata all’Ufficio tecnico erariale (UTE), e facente parte della menzionata relazione depositata in giudizio, posto che il documento recava l’attestazione che la particella era erroneamente intestata a privati, mentre dagli atti del « vecchio catasto » essa era invece censita come demaniale.

5. Seguiva pertanto una diffida rivolta all’amministrazione affinché l’abuso fosse demolito, previo annullamento in autotutela della sanatoria a suo tempo rilasciata. La diffida era riscontrata in via interlocutoria dall’amministrazione comunale, con nota del 27 maggio 2014, prot. n. 1091, nella quale era rappresentata l’esigenza di svolgere approfondimenti, senza che a questo proposito fosse poi stato dato seguito.

6. L’interessata agiva pertanto nella presente sede giurisdizionale amministrativa con ricorso contro il silenzio-rifiuto, ai sensi degli artt. 31 e 117 cod. proc. amm., accolto dall’adito Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sede di Roma, con sentenza del 29 luglio 2015, n. 10445, con cui era ordinato all’amministrazione comunale di provvedere sulle istanze della ricorrente. In esecuzione del giudicato, le istanze della ricorrente erano infine riscontrate negativamente, con provvedimento del 7 ottobre 2015, prot. n. 1929.

7. Quest’ultimo provvedimento è oggetto della presente controversia.

8. Con ricorso di annullamento l’odierna appellante censurava il diniego comunale di intervento in autotutela del titolo in sanatoria rilasciato al controinteressato innanzitutto per difetto di presupposti di legge, ed in particolare per violazione dell’art. 33 della sopra menzionata legge sul primo condono edilizio, 28 febbraio 1985, n. 47, che vieta la sanatoria edilizia straordinaria in caso di costruzioni realizzate su aree su cui insistono vincoli di inedificabilità; inoltre per omesso invio all’istante del preavviso di diniego ex art. 10- bis della legge generale sul procedimento amministrativo, 7 agosto 1990, n. 241; ed infine per elusione del giudicato tra le parti di cui alla sopra menzionata sentenza del 29 luglio 2015, n. 10445, del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sede di Roma, che aveva imposto all’amministrazione comunale di determinarsi sull’istanza della ricorrente sulla base degli specifici elementi da essa esposti a sostegno dell’illegittimità del titolo in sanatoria, laddove invece il provvedimento impugnato era da considerarsi una mera conferma di quest’ultimo.

9. In primo grado il ricorso è stato respinto con la sentenza i cui estremi sono indicati in intestazione.

10. La pronuncia di primo grado ha ritenuto condivisibile l’esito dell’approfondimento svolto dall’amministrazione comunale sulla natura demaniale o meno della particella n. 283, attraverso l’incarico ad un tecnico, il quale ha accertato che nel periodo compreso tra il 1° aprile 1987 e il 3 marzo 2015 non risultano trascrizioni di titoli di acquisto a favore di qualsiasi ente pubblico. Al medesimo riguardo è stato inoltre rilevato che in origine, e precisamente a partire dall’istituzione dell’impianto meccanografico in data 20 dicembre 1971, la particella era classificata come « Ente Urbano con una superficie di mq. 66 », mentre dalla consultazione degli archivi cartacei la stessa risultava censita come « corte comune ad altri immobili, nello specifico alle particelle 190 sub 1, 194 sub 2 e 196 sub 3 tutte del foglio 3 », e che dunque « era “intestata a privati” ». La pronuncia di primo grado ha poi affermato che la sua natura privata è rimasta immutata fino alla sua soppressione, avvenuta il 20 maggio 1996 da parte dell’Ufficio tecnico del Territorio « giusta variazione n. 457.1/1997 in data 21/02/1997 inserita in atti il 03/10/2003 a seguito della predetta istanza del Comune ». A questo specifico riguardo ha precisato che malgrado la circostanza che si sia trattato di una « richiesta di rettifica intestazione catastale », la nota era in realtà diretta a sollecitare un « accertamento » sulla « natura privata o meno della particella, previe le necessarie verifiche del caso, stante la diversa risultanza del “vecchio catasto” (che la classificava come demaniale) ».

11. L’originaria ricorrente censura il ragionamento così sintetizzato che ha condotto al rigetto della propria impugnazione a mezzo del presente appello.

DIRITTO

1. Un primo errore commesso dalla sentenza sarebbe consistito nell’attribuire valore di prova all’accertamento tecnico allegato al provvedimento impugnato e alle cui risultanze quest’ultimo fa rinvio. In secondo luogo si sarebbe irragionevolmente svalutata l’indicazione espressa dell’amministrazione comunale di « rettifica di intestazione catastale NCT foglio n. 3 particella 283 » nella sopra menzionata nota del 23 maggio 1996, prot. n. 1765, in assenza di concreti elementi testuali dai quali possa desumersi un errore materiale, e del fatto che la particella 283 fosse stata di proprietà di privati.

2. Le conclusioni cui è giunta la sentenza di primo grado sarebbero inoltre contrastanti « con la reale situazione di fatto e la documentazione agli atti », posto che nelle annotazioni contenute nella visura storica allegata alla contestata perizia del tecnico incaricato dall’amministrazione si ricaverebbe che « la particella 283 era stata unita alle strade pubbliche per errore commesso nella verifica periodica del 1963 ». A conferma della circostanza si sottolinea che con la menzionata istanza all’Ufficio tecnico erariale del 23 maggio 1996, il Comune di Configni aveva chiesto testualmente « la rettifica di intestazione catastale NCT foglio n. 3 particella 283 », e non già un accertamento della relativa demanialità, la quale sarebbe stata in tesi risultante dagli atti del « vecchio catasto ».

3. Nella medesima direzione, l’assenza di titoli di acquisto a favore dell’amministrazione comunale, come accertata dal suo tecnico incaricato, deporrebbe per il fatto che la particella non è mai stata in proprietà privata, posto che in questo caso per acquistarne la proprietà la medesima amministrazione « avrebbe dovuto avvalersi di un titolo legale reso pubblico », necessario inoltre sul piano catastale per unire la particella alle strade pubbliche, senza invece potersi procedere ad una variazione d’ufficio. Inoltre la sentenza non avrebbe considerato i rilievi del perito di parte ricorrente, laddove questi ha sottolineato che dalle annotazioni relative alla particella n. 283, poi soppressa, si ricaverebbe che la stessa è stata unita alle strade pubbliche per errore commesso nella verifica periodica del 1963.

4. Con un secondo motivo d’appello viene riproposta la censura di violazione dell’art. 10- bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, respinta dalla sentenza di primo grado sul rilievo dell’assenza di margini di valutazione in base alla relazione peritale del tecnico incaricato dall’amministrazione comunale, alla quale invece si contrappone quella di parte ricorrente.

5. Infine, con un ultimo ordine di censure si lamenta l’omessa pronuncia da parte della sentenza sulla censura con cui si prospetta l’intervenuta sdemanializzazione dell’area occupata dalla costruzione del controinteressato in assenza di un provvedimento del competente consiglio comunale.

6. Le censure così sintetizzate sono infondate e ciò esime dalla verifica sull’integrità del contraddittorio in appello, in relazione alla quale dagli atti del fascicolo non consta alcuna notifica dell’atto introduttivo del presente giudizio all’amministrazione comunale resistente.

7. L’infondatezza delle medesime censure si trae dal fatto che esse si imperniano sull’indimostrato assunto secondo cui lo sconfinamento in area pubblica della costruzione realizzata dal controinteressato legittimerebbe l’annullamento in autotutela del titolo in sanatoria rilasciato in favore di quest’ultimo e quindi la demolizione dell’intero manufatto. La domanda azionata nel presente giudizio suppone quindi che lo sconfinamento, di modeste dimensioni secondo la stessa relazione tecnica di parte ricorrente (5,96 metri), costituirebbe una ragione ostativa al rilascio del titolo in sanatoria che a suo tempo avrebbe dovuto essere opposta dall’amministrazione comunale o comunque una legittima causa di demolizione dell’opera sanata.

8. Sennonché, la pretesa azionata trascura di considerare che ai sensi dell’art. 31 del testo unico dell’edilizia di cui al DPR 6 giugno 2001, n. 380, la sanzione ripristinatoria è prevista per i casi di interventi edilizi realizzati in assenza di permesso di costruire, in totale difformità da esso o con variazioni essenziali, nei termini precisati dal comma 1 della disposizione di legge ora richiamata (e dal successivo art. 32 per quanto riguarda le variazioni essenziali). Alle ipotesi ora richiamate si contrappone il caso della difformità parziale prevista dall’art. 34 del medesimo testo unico dell’edilizia, per le quali l’intervento repressivo è limitato all’abuso commesso senza estendersi alla parte legittima della costruzione, e per il quale è data l’alternativa della fiscalizzazione di esso attraverso il pagamento della sanzione pecuniaria, in caso di « pregiudizio della parte eseguita in conformità », ai sensi del comma 2.

9. Tutto ciò precisato, nell’ambito delle censure dedotte nel presente giudizio non è specificato quale delle ipotesi complessivamente richiamate si sarebbe realizzata nel caso di specie per effetto dello sconfinamento in area pubblica dedotto a fondamento delle censure proposte nel presente giudizio.

10. Del pari la prospettazione è carente con riguardo al pregiudizio risentito per la proprietà privata della ricorrente. Sotto il profilo ora esposto, in base ai fatti introdotti in giudizio l’unica lesione ipotizzabile in base ad esso è riferibile alle ragioni dell’amministrazione comunale vistasi invadere in parte un’area di sua proprietà. La stessa che nondimeno ha rilasciato il titolo in sanatoria in favore del controinteressato, con il sopra richiamato provvedimento comunale del 17 giugno 1997, n. 24, e che si è rifiutata di intervenire in autotutela sul titolo in questione persino una volta accertata la sua proprietà sulla particella catastale sulla quale insiste parte della costruzione realizzata dal medesimo controinteressato, all’esito di approfondimenti richiesti dalla ricorrente sul regime dominicale del sedime.

11. Se ne ricava dunque che le contestazioni svolte nel presente giudizio, lungi dal perseguire un interesse proprio della parte ricorrente, tendono a sostituirsi all’amministrazione, unica titolare dell’interesse tanto di tipo pubblicistico a rimuovere interventi edilizi in ipotesi non conformi all’ordinato assetto urbanistico del territorio ed in contrasto con i titoli rilasciati; quanto di tipo dominicale a non vedersi invasa da costruzioni private in aree di proprietà pubblica. La descritta portata della causa petendi azionata in giudizio si palesa dunque per un verso carente delle necessarie condizioni dell’azione data dalla legittimazione ed interesse ad agire, per le quali si fa rinvio ex art. 88, comma 2, lett. d), cod. proc. amm. ai principi affermati proprio in materia edilizia dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato con sentenza del 9 dicembre 2021, n. 22. Per altro verso la pretesa risulta in ogni caso infondata, nella misura in cui pretende si sostituirsi a valutazioni di carattere ampiamente discrezionale dell’amministrazione riconducibili alla scelta se intervenire in autotutela su un titolo edilizio in sanatoria già rilasciato; e in apice formulata in modo generico, posto che tanto più in presenza di un rilevante periodo temporale trascorso dall’epoca del rilascio del titolo, l’intervento in autotutela richiede un interesse pubblico concreto e attuale alla relativa rimozione prevalente rispetto al contrapposto affidamento privato, secondo quanto parimenti stabilito in sede nomofilattica (Cons. Stato, Ad. plen., 17 ottobre 2017, n. 8). Come poc’anzi accennato, la prospettazione sul punto è carente, cosicché anche sotto questo profilo la domanda è infondata.

12. L’assenza di profili di illegittimità sul piano sostanziale consente di derubricare a mera irregolarità non invalidante, ai sensi dell’art. 21- octies , comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241, la censura oggetto del secondo motivo d’appello con cui si lamenta l’omesso invio del preavviso di diniego ai sensi dell’art. 10- bis della medesima legge generale sul procedimento amministrativo.

13. Infine, la censura con cui si prospetta una sdemanializzazione tacita dell’area occupata dalla costruzione del controinteressato in assenza di formale provvedimento del competente consiglio comunale va dichiarata inammissibile perché proposta per la prima volta in appello, in violazione dell’art. 104, comma 1, cod. proc. amm.

14. L’appello deve quindi essere respinto.

Non vi è luogo a provvedere sulle spese di causa, in ragione della mancata costituzione delle parti resistenti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza di primo grado.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere, Estensore

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Daniela Di Carlo, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Fabio Franconiero	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO