Pubblicato il 26/08/2025

N. 07108/2025REG.PROV.COLL.

N. 02122/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2122 del 2025, proposto da “EW OD Società Cooperativa” cooperativa a r. l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B13981BD75, rappresentata e difesa dall’avvocato Paolo Cantile, con domicilio eletto presso lo studio Mario Caliendo in Roma, via del Trullo n. 6,

contro

il Comune di Casagiove, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Clemente Manzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

nei confronti

il Comune di Casapulla e la Provincia di Caserta, non costituiti in giudizio;
La ER Soc. Coop., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Alberto Pellegrino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 1749/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di La ER soc. coop. e del Comune di Casagiove;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 5 giugno 2025, il Cons. Angelo Roberto Cerroni e uditi per le parti gli avvocati come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Il Comune di Casagiove ha deliberato di indire una gara a procedura aperta, con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi degli artt. 71 e 108 del d.lgs. 36/2023 per l’affidamento del servizio di refezione scolastica in favore degli alunni frequentanti le scuole dell’infanzia statali e le scuole primarie statali cittadine per gli anni scolastici 2024/2025 e 2025/2026.

Hanno partecipato alla procedura evidenziale, tra le altre, la EW OD società cooperativa a responsabilità limitata e La ER società cooperativa.

Alla luce delle operazioni svolte e delle risultanze di gara, nonché della relativa graduatoria, la commissione giudicatrice ha proposto l’aggiudicazione provvisoria in favore dell’operatore economico La ER soc. coop., classificatosi provvisoriamente al primo posto con un ribasso sull’offerta economica del 7,14% e, conseguentemente, il Comune ha disposto l’aggiudicazione a suo favore con successiva determina del 30 ottobre 2024, comunicata il 6 novembre 2024.

2. – Esperita la procedura di accesso documentale, la EW OD, seconda graduata, ha impugnato innanzi al TAR per la Campania, la determinazione dirigenziale di affidamento del servizio in parola, con contestuale domanda cautelare e risarcitoria. Segnatamente, con l’impugnazione la ricorrente ha denunciato l’insussistenza di uno degli elementi premiali decisivi ai fini dell’aggiudicazione e segnatamente la disponibilità di un centro di cottura nell’ambito territoriale di 10 km: ha dedotto, in particolare, la EW OD che il centro di cottura ubicato nel Comune di Casapulla, di cui l’aggiudicataria La ER si avvarrebbe “ ultra vires ”, sarebbe, comunque, disponibile temporalmente solo fino al mese di giugno 2025 e non avrebbe il corretto dimensionamento per sopperire a tutti gli appalti di ristorazione aggiudicati in favore della stessa e, da ultimo, alla procedura per cui è causa.

3. – Il primo giudice ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso dopo aver rilevato la nullità della procura ad litem giacché quella depositata in ricorso indicava, come oggetto, “ annullamento del provvedimento di esclusione disposto dalla amministrazione comunale di Santa Maria Capua Vetere per il servizio di refezione scolastica” , mentre l’oggetto del ricorso è costituito da « la determinazione dirigenziale n. RCG n° 688/2024 del 31/10/2024 - N° Det. Set 75/2024 del 30/10/2024 con cui il Comune di Casagiove ha affidato alla LA MEDITERRANEA SOC COOP il servizio di refezione scolastica per gli anni 2024/2025-2025/2026 ». La conseguente declaratoria di inammissibilità del ricorso introduttivo ha travolto anche i due ricorsi per motivi aggiunti, non potendo essi configurarsi come ricorso autonomo in difetto di rituale notifica presso il domicilio dell’Amministrazione.

4. – In appello, la EW OD deduce tre motivi di gravame rispettivamente volti a stigmatizzare, in rito, la ritenuta nullità della procura e l’inammissibilità dei motivi aggiunti e, nel merito, l’inidoneità del centro di cottura del comune di Casapulla a soddisfare il relativo criterio premiale. Segnatamente i motivi di appello sono così rubricati e compendiabili:

4.1. – “ Error in iudicando – error in procedendo - violazione di legge dell’art. 97 cost. – violazione degli artt. 40, 30, e segg. del c.p.a. – iniquità ”

L’appellante precisa che il ricorso introduttivo riportava a margine la procura di talché era chiaro che il ricorso non poteva che riferirsi all’appalto aggiudicato a La ER dal Comune di Casagiove e che venivano impugnati gli atti di aggiudicazione in favore dell’attuale resistente.

In subordine, invoca la sanabilità della procura stessa ex artt. 39 c.p.a. e 182 c.p.c. rimarcando, di contro, che l’eventuale sanzione processuale dell’inammissibilità avrebbe dovuto essere prevista expressis verbis come nella fattispecie di cui all’art. 365 c.p.c..

4.2. – “ Error in iudicando – error in procedendo – violazione e falsa applicazione dell’articolo 40 c.p.a. – erroneità della sentenza appellata ”

L’appellante insiste sulla circostanza che il ricorso per motivi aggiunti configuri ricorso autonomo e che la mancata notifica personale al Comune resistente sia stata sanata dalla formale costituzione in giudizio dello stesso Comune in omaggio al principio del raggiungimento dello scopo ex art. 156 c.p.c..

4.3. – “ Error in iudicando – error in procedendo – violazione e falsa applicazione dell’articolo 97 della Cost. – violazione e falsa applicazione del codice dei contratti pubblici – eccesso di potere – sviamento ”

Nel merito, EW FO insiste sulla censura sostanziale in base alla quale La ER non avrebbe disposto di alcun potere di godimento sul centro di cottura di Casapulla all’infuori delle esigenze connesse al servizio di refezione in favore dello stesso comune, a cui afferisce il centro di cottura sito in via della Rimembranza.

A tutto concedere, tale titolo di godimento sarebbe cessato nel mese di giugno 2025 indi La ER non avrebbe potuto garantire la continuità del criterio premiale per ben oltre la metà dell’appalto in questione. Infine, il centro di Casapulla sarebbe, comunque, sottodimensionato, oltre a non disporre delle occorrenti autorizzazioni sanitarie, per la produzione di quel volume cumulativo di pasti che ammonterebbe a circa 1230 pasti al giorno includendo, oltre ai pasti dell’affidamento in discussione, anche i servizi di refezione già aggiudicati dalla Prefettura di Caserta, dal Comune di Casapulla e dal Comune di Santa Maria Capua Vetere.

5. – Il Comune di Casagiove ha eccepito preliminarmente l’inammissibilità per carenza di interesse del ricorso introduttivo in quanto l’appellante – terzo classificato nella procedura de qua - non avrebbe alcun interesse qualificato ad anelare al bene della vita, atteso che avrebbe dovuto notificare il ricorso al secondo classificato G.F.I. OD s.r.l. (punti 75.734 a fronte di EW OD che ha conseguito 75.535 punti) e contestare nei confronti di quest’ultima il difetto di uno o più requisiti suscettibile di sfociare nella sua estromissione dalla procedura concorsuale.

L’appellante ha replicato all’eccezione del Comune appellato producendo in giudizio il verbale n. 5 del 9 aprile 2025 recante la correzione del refuso materiale da cui si evince che effettivamente EW OD si è collocata al secondo posto con 75, 535 punti seguita da G.F.I. OD s.r.l. con 75,534 punti.

6. – All’esito della trattazione cautelare nella camera di consiglio del 27 marzo 2025, il Collegio ha respinto l’istanza sospensiva sul duplice rilievo che i profili di rito posti alla base della statuizione di inammissibilità non erano prima facie destituiti di fondamento e che l’unico profilo di periculum in mora paventato dall’appellante atteneva all’avvio del servizio per il nuovo anno scolastico 2025/26 previsto per il mese di settembre appalesandosi, pertanto, sprovvisto degli estremi di gravità ed irreparabilità prescritti normativamente per la somministrazione della tutela cautelare.

7. – Espletato lo scambio di memorie difensive ex art. 73 c.p.a. la causa è venuta in discussione all’udienza pubblica del 5 giugno 2025 e conseguentemente trattenuta in decisione.

8. – L’appello è infondato per quanto si espone dappresso.

9. – Merita condivisione, in punto di rito, la statuizione di inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado per nullità assoluta e insanabile della procura speciale ad litem .

9.1. – Da una piana verifica testuale della procura speciale rilasciata al difensore dell’odierna appellante a margine del ricorso di primo grado si constata che essa riportava gli estremi di un giudizio del tutto diverso, sia per soggetto ricorrente (“ Società “EW FOOD Società Cooperativa” Cooperativa a r.l., con sede legale in Avellino (AV), Via Fioretti, 2, C.F. / P. IVA 06618771213, che interviene in nome proprio e per conto dell’ATI partecipante EW FOOD / GFI FOOD ”), sia per petitum impugnatorio (“ annullamento del provvedimento di esclusione disposto dalla Amministrazione Comunale di Santa Maria Capua Vetere per il servizio di refezione scolastico ”), sia per soggetto pubblico resistente (Comune di Santa Maria Capua Vetere): segnatamente, l’appellante EW OD ha predisposto il mandato a margine non come singolo operatore economico, bensì come raggruppamento d’imprese, ha indicato come parte resistente il Comune di Santa Maria Capua Vetere ed il provvedimento “incriminato” è stato solo genericamente impugnato, privo di identificativo, in quanto EW OD si era limitata nel mandato a margine ad indicare l’esclusione dalla gara del servizio di refezione scolastica. In definitiva, tutti gli elementi identificativi specificamente richiesti per il ricorso impugnatorio ex art. 40 c.p.a. erano erroneamente emarginati con inevitabile riflesso negativo sulla specialità della procura stessa.

9.2. – Al riguardo, un condivisibile indirizzo della giurisprudenza amministrativa ha ritenuto la nullità della procura speciale come vizio processuale insanabile suscettibile di dar luogo all’inammissibilità del ricorso: “ L’art. 40 c.p.a., esigendo che il ricorso sottoscritto dal solo difensore indichi l’esistenza della procura speciale, palesa che essa deve esistere prima del ricorso stesso, così contraddicendo l’idea che la medesima possa essere rilasciata in un momento successivo (salvo il caso di sostituzione dell’originario difensore); la previsione a pena di inammissibilità ricollegata alla proposizione del ricorso, d’altro canto, comportando che il relativo requisito debba sussistere al momento di detta proposizione, impedisce la configurabilità del potere di rinnovazione, che in generale concerne la categoria delle nullità sanabili e non quella distinta delle inammissibilità ” ( cfr . Cons. Stato, sez. IV, 3 gennaio 2024, n. 108; Cons. Stato, sez. II, 9 febbraio 2023, n. 1446).

A tutto voler concedere, anche accedendo a quell’indirizzo pretorio che ammette la sanabilità del vizio della procura mediante rinnovazione in forza dell’art. 182, co. 2 c.p.c. in quanto espressivo di un principio generale applicabile anche nel processo amministrativo ex art. 39 c.p.a. ( cfr . Cons. Stato sez. IV, 3 settembre 2024, n. 7370), la parte appellante non ha comunque provveduto a tale sanatoria nel corso del giudizio di primo grado anche dopo il rilievo officioso del vizio da parte del giudice di primo grado.

9.3. – Né soccorre al caso di specie l’ordinanza n. 10830/2025 della Corte di Cassazione, depositata dall’appellante in vista della discussione di merito, la quale ammette che il mandato alle liti conferito con procura a margine o in calce è presuntivamente riferibile all’attività difensiva compiuta con l’atto cui accede, stante la riferita specialità necessaria della procura così collocata, risultando irrilevante l’eventuale presenza di un errore materiale di videoscrittura: nel caso ivi esaminato vi è stata una duplice spendita di potere rappresentativo e il refuso concerneva isolatamente il nome di uno dei mandanti. Tale ratio decidendi non è, quindi, traslabile de plano nel caso oggetto del presente giudizio ove l’intera procura si riferisce ad altro giudizio.

9.4. – Non colgono parimenti nel segno gli argomenti tesi a far valere la natura autonoma del ricorso per motivi aggiunti, stante la stretta presupposizione col ricorso introduttivo e la mancata notifica alla parte personalmente.

10. – Ad ogni buon conto, il gravame è, comunque, infondato nel merito.

10.1. – A dispetto delle allegazioni svolte dalla Società appellante è comprovata per tabulas la disponibilità giuridica del centro di cottura di Casapulla per le esigenze dell’appalto de quo - disponibilità accordata con scrittura privata sottoscritta tra il Comune e l’impresa in data 20 febbraio 2023 e prodotta agli atti del giudizio di primo grado il 16 dicembre 2024. In base al tenore testuale dell’accordo, il Comune di Casapulla “ si impegna a garantire […] la continuità e la qualità del funzionamento per tutta la durata dell’appalto, di tale Centro abilitato alla produzione, cottura, confezionamento e distribuzione dei pasti destinati alla ristorazione collettiva ” a fronte dell’impegno dell’impresa di organizzare un buffet culinario per almeno 200 persone in occasione di eventi indicati a discrezione dello stesso Comune.

10.2. – Ad abundantiam giova rilevare che lo stesso Comune di Casagiove nella fase di verifica dei requisiti di esecuzione ha accertato che l’operatore economico aggiudicatario è in possesso nell’arco di 10 km dalla città di Casagiove anche di altri appalti – come quello presso il Comune di San Prisco -, quindi, dispone, all’occorrenza, anche di altri centri cottura idonei a garantire la durata biennale del servizio, laddove venisse meno la disponibilità del centro di Casapulla dopo il mese di giugno 2025.

Da ultimo, i rilievi riguardanti il sottodimensionamento e l’assenza di autorizzazioni sanitarie restano mere illazioni indimostrate documentalmente giacché dal compendio versato in atti non è dato desumere il limite al volume dei pasti erogabili allegato dall’appellante.

11. – In conclusione, l’appello deve essere respinto in quanto infondato sotto tutti i profili.

12. – Sussistono giustificati motivi per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angelo Roberto Cerroni	Michele Corradino

IL SEGRETARIO