Pubblicato il 26/02/2025

N. 01701/2025REG.PROV.COLL.

N. 02325/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2325 del 2024, proposto da:
Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

DV s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;
AI Tv WO Ltd, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Mossali e Domenico Siciliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma:

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sede di Roma (Sezione Quarta), n. 19886/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di AI Tv WO Ltd;

Viste le ordinanze cautelari n. 1324/2024 e n. 2437/2024 della Sezione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 gennaio 2025 il Consigliere Lorenzo Cordì e uditi, per le parti, l’avvocato dello Stato Giacomo Aiello e l’avvocato Domenico Siciliano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Ministero delle Imprese e del Made in Italy ha proposto ricorso in appello avverso la sentenza n. 19886/2023, con la quale il T.A.R. per il Lazio – sede di Roma (Sezione Quarta) ha: i ) respinto l’istanza di estromissione di DV s.r.l. (formulata in ragione dell’intervento in giudizio di AI Tv WO, quale successore a titolo particolare nel diritto controverso); ii ) dichiarato improcedibile la domanda di annullamento formulata da DV in ragione dell’impossibilità di conferire il bene della vita anelato, stante la liberazione dello spettro radioelettrico dagli usi televisivi conseguente alla riforma del sistema; iii ) accolto la domanda di risarcimento del danno, obbligando l’Amministrazione a formulare un’offerta che tenesse conto dell’entità dell’indennizzo compensativo che sarebbe spettato alla Società “ in ipotesi di dismissione del canale nel 2012, nel 2015 ovvero nel 2022, mediando tra i relativi criteri previsti per la Regione BA di cui al D.M. 23 gennaio 2012, al D.M. 17 aprile 2015 e al D.I.M. 27 novembre 2020 ”.

2. Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado DV aveva impugnato l’atto del 24.11.2015, con il quale il Ministero aveva concluso – in senso sfavorevole alla parte – il procedimento di assegnazione del diritto d’uso definitivo del canale 29 UHF, nonché gli ulteriori atti connessi, inclusa la graduatoria per la riassegnazione delle frequenze agli operatori di rete televisiva locale per la Regione BA e il parere dell’Avvocatura Generale dello Stato richiamato nel provvedimento impugnato. Il contenzioso in esame si origina quindi da un provvedimento di diniego di assegnazione di una frequenza trasmissiva.

2.1. In punto di fatto DV aveva dedotto: i ) di aver acquistato in data 18.9.2009 dall’emittente televisiva GET s.r.l. l’impianto operante sulla frequenza canale 10 VHF, esercito dalla località Riccetto di Montevecchia (LC), regolarmente censito dalla dante causa ai sensi dell’art. 32 della L. n. 223/1990; ii ) di aver regolarmente comunicato l’acquisto al Ministero, subentrando nella titolarità dell’impianto e mantenendolo, sin da allora, in esercizio in tecnica digitale terrestre; iii ) di aver ininterrottamente continuato ad esercire il canale in questione in tecnica digitale dopo il passaggio generale e definitivo al digitale (nel novembre del 2010) di tutte le trasmissioni in tecnica analogica; iv ) di aver impugnato il provvedimento dell’ispettorato territoriale BA del Ministero, con il quale era stata ordinata – dopo tre anni dall’acquisto – la disattivazione dell’impianto per carenza di titolo all’esercizio, ottenendone la sospensione dal T.A.R. per la BA – sede di Milano; v ) di aver partecipato alla riassegnazione dei canali televisivi dopo che l’art. 1, commi 8-12, della L. n. 220/2010, aveva destinato alla banda larga in mobilità i canali compresi tra il 61 e 69 UHF e che l’art. 4 del d.l. n. 34/2011, aveva previsto l’assegnazione dei diritti d’uso delle frequenze radiotelevisive attraverso la predisposizione di una graduatoria di soggetti legittimamente abilitati alla trasmissione radiotelevisiva in ambito locale che ne avessero fatto richiesta, per ciascuna area tecnica o Regione, previa liberazione dei canali stessi; vi ) di essersi inizialmente collocata in posizione n. 25 (non utile a fronte di 17 frequenze liberate) nella prima graduatoria pubblicata dal Ministero in data 12.12.2012 e di aver impugnato tale graduatoria; vii ) di essersi, invece, collocata in posizione utile nella seconda graduatoria pubblicata in data 10.9.2023, per la rete esercita sul canale 10 VHF, in ragione della riconsiderazione dei propri requisiti e della circostanza che il canale stesso era stato inserito tra quelli utili all’assegnazione del diritto d‘uso definitivo; viii ) di aver visto confermata la propria posizione nella terza graduatoria pubblicata il 13.7.2015 per il canale 10 VHF e di esser stata ammessa a percepire l’indennizzo per il canale 32 UHF il 29 novembre 2013, previa rinunzia al contenzioso; ix ) di aver espresso interesse a conseguire una frequenza in luogo del canale 10, non pianificato da A.G.Com. e di esser stata per ben tre volte destinataria della comunicazione di avvio del procedimento di assegnazione del diritto d’uso definitivo sulla frequenza pianificata in luogo del canale 10 precedentemente esercito; x ) di aver subito, in data 14.10.2015, la sospensione del procedimento di assegnazione della frequenza in ragione della ritenuta incompatibilità con l’area di servizio dell’operatore di rete Canale 11 s.r.l., titolare del diritto d’uso assegnato il 4.5.2015; xi ) di aver ricevuto – in data 24.11.2015 – la comunicazione della conclusione negativa del procedimento di assegnazione di tale frequenza, con conseguente revoca della nota prot. n. 50523 del 17.9.2015 di assegnazione del diritto d’uso definitivo del canale 29 UHF ( ex canale 10 VHFF) nella Regione BA.

3. Il Giudice di primo grado ha, in primo luogo, osservato come nel giudizio fosse intervenuta AI, la quale aveva acquistato (in data 9.10.2019) ogni diritto connesso all’autorizzazione all’esercizio dell’attività di operatore di rete televisiva in tecnica digitale terrestre in ambito locale. CO aveva, quindi, chiesto di essere estromessa dal giudizio e, con memoria del 28.7.2023, aveva dedotto (unitamente ad AI) la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione sul merito della causa, in ragione dell’intervenuto spegnimento del canale.

3.1. Il T.A.R. ha escluso la sussistenza dei presupposti per l’estromissione di OM (stante la mancata adesione all’istanza da parte del Ministero) e ha dichiarato improcedibile la domanda di annullamento alla luce delle azioni di liberazione dello spettro elettromagnetico intervenute in corso di causa e in ragione della stessa istanza della parte odierna appellata che aveva dichiarato di non avere più interesse ad una decisione di merito sull’annullamento del diniego di assegnazione della frequenza, insistendo per il solo risarcimento del danno.

3.2. Il T.A.R. del Lazio ha, invece, accolto la domanda risarcitoria ritenendo sussistenti gli elementi costitutivi e osservando, in particolare, che: i ) l’ingiustizia del danno si sostanziava nella violazione dell’affidamento e nel difetto di motivazione, dedotti nel motivo n. 2 del ricorso introduttivo del giudizio; ii ) l’Amministrazione aveva, difatti, ripetutamente asseverato la legittimità della situazione esistente, adottando – dopo l’iniziale contestazione del 2010 – provvedimenti espressi e tenendo comportamenti concludenti inequivoci nel senso di far ritenere la correttezza della posizione della Società; iii ) quella esposta era stata anche l’interpretazione che il T.A.R. per la BA (sentenza n. 3067/2014) aveva dato alla vicenda, atteso che - sebbene con una sentenza contenente un decisum a carattere processuale - il Giudice aveva dato atto del carattere satisfattivo del reinserimento in graduatoria della DV disposto dal Ministero senza riserve, previa correzione dei punteggi originariamente attribuiti, con pronuncia che, come si esporrà, assume un rilievo centrale nella attuale controversia; iv ) la posizione della parte si era, quindi, consolidata nel tempo e la successiva decisione del Ministero di concludere negativamente il procedimento per l’assegnazione delle nuove frequenze e revocare – dopo ben sette anni - l’autorizzazione acquistata nel 2008, reinterpretando in malam partem la sentenza del T.A.R. per la BA non era sostenuta da adeguata motivazione; v ) era sussistente anche l’elemento soggettivo, non avendo l’Amministrazione tenuto conto dell’affidamento ingenerato della Società con il pregresso comportamento e non essendo state dedotte esimenti; vi ) era sussistente il nesso eziologico tra il comportamento del Ministero e il danno ingiusto patito dalla Società, consistito – in una prima fase – nel mancato esercizio dell’attività, e – in una seconda fase – nella mancata percezione dell’indennizzo compensativo previsto dalla legge a seguito dello spegnimento dei canali; v ) non poteva, tuttavia, cumularsi il danno da perdita del bene della vita con il danno da ritardo (essendo questo assorbito dal primo) e l’ammontare andava determinato dal Ministero tenendo conto dell’entità dell’indennizzo compensativo che sarebbe spettato alla Società “ in ipotesi di dismissione del canale nel 2012, nel 2015 ovvero nel 2022, mediando tra i relativi criteri previsti per la Regione BA di cui al D.M. 23 gennaio 2012, al D.M. 17 aprile 2015 e al D.I.M. 27 novembre 2020 ”.

4. Il Ministero ha proposto ricorso in appello, ricostruendo l’intera vicenda fattuale e articolando un unico motivo con il quale ha dedotto l’erroneità della sentenza, evidenziando l’insussistenza dei presupposti di cui all’art. 2043 c.c.

5. L’Amministrazione ha, altresì, articolato istanza di sospensione dell’efficacia della sentenza. Si è costituita in giudizio AI Tv WO LT (successore nel diritto controverso), chiedendo di respingere l’istanza cautelare e il ricorso in appello, e riproponendo i motivi ritenuti assorbiti dalla decisione di primo grado.

6. Con ordinanza n. 1324/2024 la Sezione ha respinto l’istanza ritenendo non sussistenti (al momento della decisione) i presupposti per la sospensione dell’efficacia della sentenza, considerato che il contenzioso era relativo a profili meramente economici, dipendenti, tra l’altro, da una proposta ex art. 34, comma 4, c.p.a., da formularsi entro un termine, all’epoca, non ancora scaduto.

6.1. L’Amministrazione ha, successivamente proposto istanza di modifica dell’ordinanza cautelare, deducendo la sussistenza di fatti sopravvenuti, consistenti: i ) nella comunicazione del 15.5.2024 con la quale si era evidenziata l’intervenuta cessione del credito da parte di DV a AI Ltd., società inglese avente un conto bancario in Svizzera, nel quale si era richiesto di accreditare le somme dovute in forza della quantificazione effettuata in ottemperanza alla sentenza di primo grado, pari a euro 822.605,40; ii ) nella comunicazione della sentenza n. 1321/2023 con la quale il Tribunale penale di Milano aveva condannato, ex aliis , il legale rappresentante della DV s.r.l. ad anni tre di reclusione (oltre alle pene accessorie di cui all’art. 216, ultimo comma, del R.D. n. 267/1942), dichiarandolo, altresì, interdetto dai pubblici uffici per la durata di anni cinque, per i reati di bancarotta fraudolenta per distrazione e bancarotta documentale.

6.2. La Sezione ha: i ) ritenuto la documentazione prodotta ammissibile, trattandosi di evidenze ritenute indispensabili ex art. 104 c.p.a.; ii ) osservato come le circostanze indicate consentissero di ritenere integrati i presupposti di cui all’art. 58 c.p.a.; iii ) ritenuto sussistente sia il fumus boni iuris che il periculum in mora , chiarendo, ex aliis , come fosse necessario approfondire nella fase di merito l’intera vicenda sostanziale - che appariva, prima facie , ricostruita dal T.A.R. in modo non esaustivo, stante il ben più complesso quadro che emergeva dalla documentazione versata in atti - e verificare con attenzione l’effettiva natura della sentenza n. 3067/2024, da stabilirsi non tenendo conto della sola formula decisoria utilizzata ma dell’intero percorso logico-giuridico posto a fondamento della pronuncia giurisdizionale.

7. In vista dell’udienza pubblica del 23.1.2025 il Ministero ha depositato memoria conclusionale. AI ha depositato la sola memoria di replica. All’udienza del 23.1.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Entrando in medias res si osserva come le questioni sottoposte alla cognizione del Collegio impongano una disamina ab imis delle vicende fattuali oggetto di causa e delle ragioni poste a sostegno delle domande articolate dalla parte privata, che il T.A.R. ha esaminato in modo congiunto e, invero, senza una compiuta e analitica disamina degli atti e dei provvedimenti intervenuti nell’intero arco temporale in cui si è snodata la vicenda.

9. Procedendo con ordine si osserva come il T.A.R. abbia accolto la domanda risarcitoria della Società che era stata sorretta da tre motivi di dedotta illegittimità e ingiustizia dell’operato dell’Amministrazione. Tale domanda era stata fondata dalla Società anche sul disposto di cui all’art. 1, comma 13- bis , della L. n. 220/2010, che escludeva la possibilità di annullamento dei provvedimenti di assegnazione dei diritti d’uso delle frequenze, della gara e delle altre procedure, consentendo, esclusivamente, il ristoro del danno per equivalente. La Società aveva esposto di aver effettuato investimenti, confidando nella correttezza e coerenza dei comportamenti dell’Amministrazione. La condotta dell’Amministrazione avrebbe, invece, determinato un danno economico “ equivalente alle perdite subite ed ai mancati guadagni conseguiti a causa dell’interruzione delle trasmissioni, nel contatto qualificato venutosi a creare tra il Ministero e la ricorrente per effetto dell’avvio del procedimento de quo e nell’affidamento ” che aveva riposto nella correttezza e realtà dell’Amministrazione, e che si era sostanziato nell’avvio del procedimento di assegnazione del diritto d’uso e nella liquidazione dell’indennizzo previsto dal D.M. 21.1.2012. Inoltre, l’Amministrazione sarebbe stata tenuta anche a risarcire il danno da ritardo. La Società aveva, quindi, quantificato i danni patiti (v. ff . 18-20 della memoria depositata in primo grado in data 28.7.2023).

9.1. Osserva, quindi, il Collegio come la Società avesse formulata una domanda di risarcimento del danno fondata su tre distinti fondamenti: i ) l’illegittimità del provvedimento di diniego di assegnazione della frequenza; ii ) la violazione dell’affidamento e, in sostanza, del principio di buona fede e correttezza nell’azione amministrativa; iii ) la violazione dei termini per la definizione del procedimento, con conseguente configurazione di un danno da ritardo.

9.2. In relazione alla domanda di risarcimento per il danno da ritardo deve osservarsi come la stessa sia stata ritenuta assorbita dal T.A.R. dal riconoscimento del danno che il T.A.R. ha definito da “ perdita del bene della vita ”, e la relativa statuizione ( f . 7, punto 4.2 della sentenza di primo grado) non sia stata oggetto di impugnazione incidentale da parte di AI e nemmeno da parte della originaria ricorrente non costituita in appello (DV s.r.l.).

9.3. Di conseguenza, non sembra che la questione sia oggetto de l dovere decisorio del Collegio, in difetto di un’impugnazione incidentale su un capo sfavorevole alla parte. In ogni caso, deve osservarsi come tale domanda sia da considerarsi infondata, alla luce delle considerazioni che verranno esposte in relazione alle ulteriori domande e, in particolare, alla non spettanza del bene della vita anelato (l’assegnazione del diritto d’uso di una frequenza). Infatti, secondo la giurisprudenza di questo Consiglio, la pretesa risarcitoria per attività amministrativa illegittima - e dunque per lesione di interesse legittimo - è ancorata alla dimostrata spettanza del bene della vita, giacché solo in questo caso il danno invocato può ritenersi ingiusto e meritevole di riparazione (Consiglio di Stato, Sez. V, 14 giugno 2024, n. 5360; Consiglio di Stato, Sez. V, 5 aprile 2024, n. 3155; Consiglio di Stato, Sez. V, 2 febbraio 2024, n. 1087; Consiglio di Stato, Sez. V, 21 aprile 2023, n. 4050). Corollario di questa affermazione è che il danno da ritardo correlato a interesse legittimo pretensivo non può essere riconosciuto se non in ipotesi appunto di accertamento della spettanza del bene della vita, giammai, con il suddetto titolo, per il solo c.d. “ mero ritardo ” (Consiglio di Stato, Sez. V, 16 aprile 2024, n. 3446; Consiglio di Stato, Sez. III, 15 gennaio 2024, n. 514; Consiglio di Stato, Sez. 17 agosto 2023, n. 7797).

9.4. D’altra parte, in generale, “ il risarcimento del danno non è una conseguenza automatica e costante dell’annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo […] e, nel caso di richiesta di risarcimento del danno conseguente alla lesione di un interesse legittimo pretensivo, è subordinato alla dimostrazione, secondo un giudizio prognostico, con accertamento in termini di certezza o, quanto meno, di probabilità vicina alla certezza, che il provvedimento sarebbe stato rilasciato in assenza dell’agire illegittimo della pubblica amministrazione ” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 12 settembre 2023, n. 8282; Consiglio di Stato, Sez. III, 3 giugno 2022, n. 4536); con la conseguenza della necessità “ per chiunque pretenda un risarcimento, di dimostrare la c.d. spettanza del bene della vita, ovvero la necessità di allegare e provare di essere titolare, in base ad una norma giuridica, del bene della vita che ha perduto od al quale anela, e di cui attraverso la domanda giudiziale vorrebbe ottenere l’equivalente economico ” (Consiglio di Stato, n. 8282 del 2023, cit.; Consiglio di Stato, Sez. III, 9 marzo 2023, n. 2492; Consiglio di Stato, Sez. IV, 24 aprile 2023, n. 4135).

10. Operata questa precisazione – e notato che nessuna domanda di indennizzo da ritardo è stata proposta - deve passarsi a verificare il merito della pretesa risarcitoria, avendo riguardo sia alla dedotta illegittimità e ingiustizia del diniego di assegnazione della frequenza (che consente di verificare, anche, la spettanza del bene della vita) che alla violazione dell’affidamento della Società in ordine alla regolarità della posizione.

11. Procedendo con ordine, deve verificarsi, in primo luogo, se – come dedotto nel primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio – il provvedimento impugnato potesse ritenersi illegittimo e ingiusto ex art. 2043 c.c. in ragione dell’accertamento contenuto nella sentenza del T.A.R. per la BA n. 3067/2014. Su tale punto il T.A.R. ha evidenziato come la sentenza in parola avesse, in sostanza, affermato la correttezza della posizione sostanziale di DV (punto 4.1.1 della sentenza di primo grado). L’Amministrazione ha dedotto l’erroneità di questo punto della decisione, osservando come la sentenza avesse avuto valenza meramente processuale e fosse insuscettibile di passare in giudicato ( f . 6 del ricorso in appello). Di diverso avviso DV e AI, secondo le quali la sentenza aveva quale “ fatto posto a fondamento della decisione ” e non più contestabile la regolarità della posizione di DV.

11.1. Osserva il Collegio come la sentenza del T.A.R. per la BA – sede di Milano n. 3067/2024 non abbia, invero, accertato, con efficacia di giudicato sostanziale, la sussistenza della integrale legittimità della posizione di DV, e, in particolare, non abbia accertato la legittimità degli impianti alla data del 19.12.2008, presupposto necessario per ottenere il riconoscimento del diritto all’esercizio di una frequenza digitale, che il provvedimento impugnato in questo giudizio ha, invece, negato. Infatti, la sentenza in esame è stata resa a definizione del giudizio relativo alla nota del 15.2.2011, con la quale il Ministero aveva disposto la disattivazione dell’impianto operante sul canale 10 VHF sito in Milano, piazzale Biancamano, n. 2. Oggetto del giudizio era, quindi, l’ordine di disattivazione dell’impianto ed è rispetto a tale provvedimento che il T.A.R. ha dichiarato cessata la materia del contendere, ritenendo che l’inserimento in graduatoria, implicando un pieno riconoscimento della legittimazione ad operare, aveva determinato il conseguimento del bene della vita oggetto di quel giudizio, che consisteva, per l’appunto, nella possibilità di proseguire la trasmissione, inibita dall’ordine di disattivazione.

11.2. In disparte quanto si dirà di seguito sulla correlazione fra l’ordinanza di sospensione della disattivazione e l’inserimento in graduatoria che ha condotto a tale sentenza processuale, va, quindi, ribadito che il bene della vita perseguito in quel giudizio era l’eliminazione dell’ordine di disattivazione che il T.A.R. ha ritenuto conseguito in ragione dell’avvenuto inserimento in graduatoria; tale inserimento ha, quindi, costituito una mera circostanza di fatto ritenuta idonea ad incidere sul provvedimento impugnato e sull’interesse sostanziale della parte all’annullamento dello stesso. L’accertamento del T.A.R. - sul quale si è formato il giudicato - riguarda, quindi, la prosecuzione del diritto alla trasmissione e non si è esteso allo stato o diritto logicamente antecedente consistente nella legittimità integrale della posizione della Società e, in particolare, nella legittimità degli impianti sin dalla data del 19.12.2008. Il Giudice ha, infatti, affermato che l’inserimento in graduatoria era circostanza dalla quale evincere la legittimazione ad operare, ma non vi stato alcun accertamento – né, conseguentemente – alcuna statuizione sul diritto pregiudiziale (quale presupposto per invocare il risarcimento danni), essendosi il Giudice limitato a valorizzare una circostanza di fatto esterna al giudizio per trarne la conseguenza che l’interesse legittimo oppositivo fatto valere in quel giudizio si fosse, comunque, realizzato. Dalla ricognizione di un fatto esterno al giudizio incidente su un diritto diverso (quello alla prosecuzione delle trasmissioni), non può desumersi la formazione di un giudicato espresso né tanto meno implicito sulla situazione pregiudiziale (la legittimità, per l’appunto, integrale della posizione della Società, rilevante in questo giudizio). Del resto, il giudicato “ non si determina sul fatto, ma su una statuizione minima della sentenza, costituita dalla sequenza rappresentata da fatto, norma ed effetto, suscettibile di acquisire autonoma efficacia decisoria nell'ambito della controversia ” (Cassazione civile, Sez. III, 14 dicembre 2024, n. 32563). E, nel caso di specie, non vi è stata un’autonoma decisione sulla legittimità degli impianti sin dalla data rilevante in questa sede, ma solo un’affermazione la presa d’atto dell’inserimento in una graduatoria che avrebbe testimoniato la legittimità a proseguire nelle trasmissioni.

11.3. Il vincolo precettivo della pronuncia non ha, quindi, investito l’accertamento della legittimità integrale della posizione di DV, ma solo della sua possibilità di continuare a trasmettere essendosi il T.A.R. limitato a constatare come l’inserimento in graduatoria fosse indice della legittimazione (transitoria o definitiva) ad operare, ma non avendo espressamente statuito su tale legittimazione. In parte qua la sentenza ha richiamato le considerazioni espresse in fase cautelare, ove il Tribunale aveva affermato solo che la Società irradiava le proprie trasmissioni da un canale per il quale “ pare [va]” titolare della relativa autorizzazione, e, nella sentenza di merito oggetto di disamina non ha esplicitato alcuna ulteriore ragione a sostegno di tale tesi, ritenendo, evidentemente, sufficiente per la definizione di quel giudizio l’inserimento in graduatoria. Del resto, da tali considerazioni il T.A.R. non ha fatto discendere la fondatezza del ricorso, annullando il provvedimento impugnato per erroneità del presupposto costituito dalla ritenuta non regolarità della posizione, ma ha solo ritenuto l’interesse fatto valere in giudizio realizzato dall’inserimento in graduatoria. In sostanza, la pronuncia del T.A.R. si è esaurita nell’accertamento del venir meno all’interesse ad una decisione di merito, avendo tratto da un fatto esterno al giudizio (l’inserimento in graduatoria) la non necessità di una pronuncia sul merito del ricorso, comprovata – come spiegato – dal mancato annullamento dell’atto per erroneità del suo presupposto. La portata del giudicato non ha, quindi, investito la legittimità integrale della posizione della Società (nei termini sopra chiariti), con la conseguenza che la stessa ben poteva essere vagliata dall’Amministrazione nel successivo provvedimento di riesame della graduatoria o nel procedimento successivo (qui in esame) di assegnazione definitiva della frequenza (conclusosi con un diniego).

11.2. Alla luce di quanto esposto, è, quindi, errata la statuizione di primo grado nella parte in cui ha evidenziato come la pronuncia del T.A.R. per la BA avesse affermato la legittimità della situazione esistente e sono, altresì, infondate le censure racchiuse nel primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio.

12. Sono infondate – proseguendo nell’analisi - le censure racchiuse nel terzo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, non esaminate dal T.A.R. e che il Collegio ritiene di trattare prima delle questioni relative all’affidamento della Società in ragione della loro minor complessità e, quindi, della più agevole definizione di tale motivo che consente di concentrarsi, nel prosieguo, sulle tematiche centrali del giudizio.

12.1. Con tali censure la parte ha evidenziato l’illegittimità del provvedimento impugnato, deducendo l’insussistenza delle possibili sovrapposizioni con l’area di servizio dell’operatore di rete Canale 11 s.r.l. Deve, tuttavia, osservarsi come tale tematica sia stata evidenziata nella nota di avvio del procedimento, nella quale l’Amministrazione si è limitata a segnalare tale aspetto, evidenziando di dover richiedere un parere all’Avvocatura Generale dello Stato in ordine alla portata della sentenza del T.A.R. esaminata in precedenza. Tale tematica non è stata, poi, posta a fondamento del provvedimento, incentrato sulla sola questione relativa alla sussistenza di un titolo per l’inserimento in graduatoria. La questione relativa alle possibili sovrapposizioni e/o interferenze ha, quindi, costituito, in ipotesi, una mera “ occasio ” per la disamina della questione relativa al titolo, ma non, certamente, una ragione fondante del provvedimento impugnato che non ha neppure richiamato tale aspetto. Si tratta, quindi, di questioni non rilevanti in quanto estranee al perimetro del contenuto del provvedimento impugnato.

13. Passando all’aspetto centrale della vicenda si osserva come il T.A.R. abbia ritenuto ingiusta la condotta dell’Amministrazione per aver ingenerato un affidamento della Società in ordine alla propria posizione, mediante provvedimenti espressi e con comportamenti concludenti inequivoci. A fondamento di tale statuizione il T.A.R. ha richiamato la ricostruzione fattuale effettuata dalla Società e sintetizzata al punto 2 della presente sentenza, a cui si rinvia.

13.1. Tale vicenda va, invero, analizzata in modo analitico alla luce della documentazione prodotta in giudizio, ivi compresa la documentazione prodotta in questo grado dal Ministero che è indispensabile ai fini del decidere.

13.2. Sul punto si osserva come la giurisprudenza della Sezione abbia evidenziato che, ai sensi dell’art. 104, comma 2, c.p.a., è preclusa la produzione in appello di “ nuovi documenti, salvo che il collegio li ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa, ovvero che la parte dimostri di non avere potuto proporli o produrli nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile ”. Secondo la Sezione – “ in disparte la considerazione che l’art. 104 c.p.a. sembra riferirsi al ricorrente che, soccombente in primo grado, propone appello, il quale non può ampliare il thema decidendum del giudizio dallo stesso instaurato, piuttosto che all’amministrazione appellante, la quale potrebbe non essere costituita in primo grado, se non nel caso in cui quest’ultima abbia già proposto in primo grado un’eccezione non rilevabile d’ufficio senza produrre un adeguato corredo probatorio ” – risulta condivisibile l’orientamento giurisprudenziale ampiamente prevalente, secondo cui la citata norma detta criteri alternativi e non cumulativi, destinati a essere analizzati separatamente, nel riferirsi all’ammissibilità di “ nuovi documenti ” ( cfr ., ex multis , Consiglio di Stato, VI, 2 gennaio 2024, n. 64; Id., Sez. V, 13 settembre 2023, n. 8301; Id., Sez. VI, 9 giugno 2023, n. 5670). Ne consegue che la produzione di nuovi documenti nel processo amministrativo è ammissibile in due ipotesi alternative: i ) la loro indispensabilità ai fini della decisione della causa; ii ) la impossibilità di produzione nel giudizio di primo grado per causa non imputabile. D’altra parte, “ ovvero ” è una forma rinforzata della congiunzione disgiuntiva semplice “ o ”, con lo stesso valore di “ oppure ”, sicché anche da un punto lessicale, nessun dubbio può sorgere sulla corretta esegesi della norma (Consiglio di Stato, Sez. VI, 9 febbraio 2024, n. 1321). In sostanza, diversamente da quanto previsto dal codice di procedura civile, il codice del processo amministrativo “ permette l’ingresso nel grado di appello anche di documenti che non siano nuovi in senso stretto, in quanto materialmente sopravvenuti, e anche al di là del caso in cui la parte dimostri di non aver potuto proporli o produrli nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile, purché si tratti di documenti indispensabili ai fini della decisione della causa ” (Consiglio di Stato, Sez. VI, 9 febbraio 2024, n. 1321). Nel caso di specie, si tratta – come anticipato – di documenti necessari per ricostruire l’intera vicenda e verificare la sussistenza dei presupposti dell’azione risarcitoria articolata dalla Società. Per la stessa ragione si ritiene di acquisire al giudizio i documenti prodotti da AI in data 12.12.2014.

13.3. Procedendo, quindi, all’esame indicato si osserva, in primo luogo, come la Società abbia esposto di aver acquistato dall’emittente GET l’impianto operante sulla frequenza canale 10 VHF, esercito dalla località Riccetto di Montevecchia (LC) e regolarmente censito dalla dante causa ai sensi dell’art. 32 della L. n. 223/1990. La Società aveva chiesto al Ministero il rilascio di autorizzazione generale ex art. 25 del D.Lgs. n. 259/2003, esponendo di aver intenzione di acquistare l’impianto canale H VHF (ubicato in località Riccetto nel Comune di Montevecchia) e il canale 30 UHF (ubicato in località Monte Bruciato, nel Comune di Canneto Pavese), impegnandosi a trasmettere l’atto di cessione. Tale trasmissione era stata effettuata in data 30.9.2009, allegando la relativa scrittura privata (allegato n. 1 delle produzioni del Ministero). Dalle deduzioni delle parti e dalla disamina della documentazione versata in atti non risulta che il Ministero avesse adottato provvedimenti in relazione a tale istanza o, comunque, provvedimenti espressi o impliciti di accertamento della legittimità del titolo.

13.4. Va considerato come, successivamente, DV avesse inoltrato all’Arpa BA un’istanza per l’inizio di attività di un diffusore televisivo operante sul canale CH H VHF dalla postazione di Milano, piazzale Biancamano, n. 2 (allegato n. 3 delle produzioni del Ministero). In tale istanza era stato precisato come non si ritenesse necessario un provvedimento da parte dell’ispettorato del Ministero, essendovi un’autorizzazione da parte dell’Autorità giudiziaria ordinaria. L’ispettorato aveva, quindi, chiesto la presentazione di un’istanza di ratifica ai sensi dell’art. 28 del D.Lgs. n. 177/2005, ma tale istanza non risulta essere stata formulata. Successivamente, il c.t.u. nominato nel ricorso R.G. n. 4597/2008 del Tribunale civile di Como (nominato nell’ambito di una controversia tra G.e.t. e Studio TV 1) aveva comunicato all’Amministrazione di aver autorizzato l’avvio di una sperimentazione temporanea della durata di quattro mesi che avrebbe coinvolto diversi diffusori di proprietà della Get s.r.l., della DVBCOM 3 s.r.l. e della Ati s.r.l. Tale sperimentazione aveva previsto la disattivazione di alcuni impianti e la contestuale attivazione di altri; in particolare, si era prevista la dismissione dell’impianto di Montevecchia, relativo al canale H VHF, e l’attivazione dell’impianto di piazzale Biancamano in Milano, dal quale avrebbe diffuso il CH H VHF; in ultimo, si era prevista la modifica dell’impianto di Monte Bruciato dal quale avrebbe dovuto esercire il CH 30 UHF. In relazione a tale comunicazione, l’ispettorato aveva espresso parere negativo in ragione della mancanza dei requisiti di legittimità di tali impianti atteso che: i ) l’impianto ubicato in Montevecchia risultava esser stato smantellato e rimosso, come comunicato dal Comune e verificato dalla stessa Amministrazione; ii ) il CH 32 UHF era stato oggetto di un provvedimento di reiezione di un’istanza ex L. n. 112/2004, ed era, quindi, allo stato, illegittimo; iii ) l’impianto censito sul canale 32 UHF in Cerreto Pavese era stato considerato dismesso in ragione della prolungata inattività, come comunicato dalla stessa GET; vi era, inoltre, una nota di Arpa BA che evidenziava come da tale impianto nessuna emittente TV aveva operato diffusioni (allegato n. 5 delle produzioni del Ministero). In relazione a quest’ultimo impianto deve poi osservarsi come la sentenza del T.A.R. per la BA – sede di Milano n. 2270/2012 (prodotta da AI in data 12.12.2024) non risulti particolarmente significativa ai fini del presente giudizio, essendosi il T.A.R. limitato ad annullare l’ordine di disattivazione per non aver consentito alla parte di mettersi in regola ai sensi dell’art. 52, comma 3, del D.Lgs. n. 177/2005, vigente ratione temporis , senza, tuttavia, affermare la regolarità e il funzionamento di tale impianto. L’omessa impugnazione di tale sentenza ( ff . 9-10 della memoria di replica di Isai) è circostanza, quindi, non rilevante ai fini del presente giudizio, non avendo nemmeno tale pronuncia stabilito la regolarità dell’impianto; inoltre, non è stato neppure dedotta (né risulta in atti) la presentazione di tale istanza di regolarizzazione né vi è un provvedimento emesso dall’Amministrazione sul punto.

13.5. Da questa prima esposizione emerge, quindi, come il Ministero avesse dato comunicazione della situazione di illegittimità che interessava gli impianti. La nota esaminata in precedenza era stata inviata sia al c.t.u. che a DV s.r.l. e non risulta in atti alcuna contestazione da parte di tale Società dei contenuti della nota ministeriale, che, invero, non sono stati contestati neppure nel presente giudizio. Nonostante la chiara presa di posizione del Ministero la Società aveva comunicato che, sebbene non risultava dal Masterplan delle frequenze digitali l’attribuzione di alcuna canale, la stessa avrebbe continuato, comunque, ad operare. A tale nota aveva fatto seguito il riscontro con cui l’Amministrazione aveva comunicato che: i ) la Società non risultava concessionaria di alcuna abilitazione alla radiodiffusione in tecnica analogica nell’area tecnica 3: ii ) il relativo Master Plan non aveva riportato, pertanto, impianti di tale società, né risultavano successive autorizzazioni; iii ) la Società non avrebbe potuto essere destinataria di un diritto d’uso temporaneo della frequenza analogica CH 10 VHF, assegnato all’operatore di rete Tele Sol Regina s.r.l. per la provincia di Milano, limitatamente all’impianto di Morimondo. L’Amministrazione aveva, quindi, esposto in questa ulteriore occasione l’insussistenza di una posizione regolare e legittima della Società.

13.6. Su richiesta del Ministero l’ispettorato aveva, quindi, verificato se l’impianto fosse operativo, dando risposta positiva. Il Ministero aveva, quindi, ribadito – con nota dell’8.2.2011 – come la Società non fosse destinataria di diritti d’uso delle frequenze nell’area tecnica 3, e, per tale ragione, aveva ordinato agli organi periferici di procedere alla disattivazione. L’ispettorato aveva, pertanto, adottato l’ordine di spegnimento dell’impianto che era stato, tuttavia, sospeso dal T.A.R. con l’ordinanza del 7.4.2011, n. 911, resa nel giudizio R.G. n. 775/2011, poi definito dalla sentenza n. 3067/2014, esaminata supra .

13.7. Dalla ricostruzione sin qui effettuata deve escludersi sia che la Società avesse un titolo legittimo sia che il comportamento dell’Amministrazione potesse aver ingenerato un affidamento in ordine alla legittimità della posizione della Società. Al contrario, come emerge dalla documentazione di causa l’Amministrazione aveva, in plurime occasioni, contestato la legittimità della posizione fino a giungere all’ordine di disattivazione dell’impianto, che era la diretta conseguenza di tale situazione di non regolarità. Un ordine che è stato sospeso dal T.A.R. in ragione di una valutazione necessariamente sommaria (quale quella tipica della fase cautelare), nella quale – come già esposto – il Tribunale di era limitato ad affermare che la Società pareva titolare di un’autorizzazione, senza, invero, indicare in base a quali elementi venisse formulata tale affermazione.

13.8. Passando ad esaminare le vicende relative alla procedura per la riassegnazione delle frequenze televisive agli operatori di rete locali nella regione BA, si osserva come, nella graduatoria del 12.12.2012, la Società fosse stata collocata al 25° posto, con un punteggio pari a zero per tutte le voci previste (decisione impugnata dinanzi al T.A.R. per il Lazio con ricorso R.G. n. 1787/2013, poi dichiarato perento con decreto n. 3178/2019). Nella successiva graduatoria la Società era stata invece collocata al 18° posto, con attribuzione di alcuni punti per le varie voci oggetto di valutazione. In entrambi i casi la Società era, comunque, collocata in posizione non utile.

13.8.1. La collocazione in tali graduatorie di DV è, in sostanza, considerata dalla sentenza appellata asseverazione della legittimità della situazione esistente (punto 4.1.1 della sentenza di primo grado). Ma simile argomentazione sconta una fallacia logica, discendete anche dalla mancata valutazione delle vicende antecedenti. Infatti, dall’inserimento in graduatoria il T.A.R. fa discendere l’affermazione della regolarità della posizione, senza considerare come i due elementi non siano in legame inferenziale necessario. Infatti, se, ordinariamente, la collocazione in una graduatoria di merito postula la sussistenza dei relativi presupposti, questa regola logica non è, tuttavia, assoluta, sussistendo situazioni nelle quali l’inserimento in graduatoria non consegue ad una valutazione positiva espressa o implicita della situazione dell’operatore concorrente.

13.8.2. Nel caso di specie, in particolare, occorre considerare come fosse precluso all’Amministrazione negare l’inserimento della Società in graduatoria per mancanza di titolo, atteso che, come spiegato, il T.A.R. per la BA aveva motivato la sospensione dell’ordine di disattivazione in ragione dell’apparente titolarità della relativa autorizzazione (v., f . 3 dell’ordinanza n. 911/2001). In sostanza, su un piano prettamente giuridico-amministrativo l’ordine cautelare del T.A.R. inibiva la possibilità di escludere la Società per mancanza di titolo senza, al contempo, tradursi nell’affermazione della sussistenza dello stesso, esplicata con un giudizio di mera verosimiglianza dal T.A.R. per la BA. Né tanto meno l’inserimento in graduatoria poteva interpretarsi come una implicita acquiescenza alla pretesa della Società o in un atto di autotutela implicita da parte dell’Amministrazione. Deve, infatti, considerarsi come l’adempimento di un provvedimento giurisdizionale cautelare non possa ritenersi espressione di un riconoscimento implicito della fondatezza della domanda, se non nei casi in cui siano posti in essere atti dai quali possa desumersi in modo preciso e univoco una simile circostanza, che difettano nel caso di specie. Né può affermarsi, quindi, una forma di autotutela implicita, interpretando l’inserimento in graduatoria come un inespresso atto di secondo grado, sostanziatosi nel disconoscimento dei precedenti atti con i quali era stata affermata, invece, l’irregolarità della posizione della Società. A prescindere da ogni ulteriore rilievo, si osserva come i presupposti della figura dell’atto implicito risiedano: i ) nell’esistenza, a monte, di una manifestazione espressa di volontà da cui possa desumersi l’atto implicito; ii ) nella provenienza della manifestazione di volontà a monte da un organo amministrativo competente e nell’esercizio delle sue attribuzioni, e nella competenza del medesimo organo all’adozione dell’atto implicito a valle; iii ) nell’insussistenza di un obbligo di forma solenne; iv ) nell’emersione in modo non equivoco della volontà provvedimentale, dovendo esistere un collegamento esclusivo e bilaterale tra atto implicito e atto presupponente, nel senso che l’atto implicito deve essere l’unica conseguenza possibile di quello espresso (non potendo attivarsi, in difetto, il meccanismo inferenziale di necessaria implicazione); v ) nell’emersione dal complesso fattuale degli elementi necessari alla ricostruzione del potere esercitato (Consiglio di Stato, Sez. VI, 30 agosto 2023, n. 8074). Nel caso di specie, non vi sono evidenze né di una manifestazione di volontà a monte, né di un collegamento esclusivo e bilaterale tra atto implicito e atto presupponente, atteso che l’affermazione implicita di legittimità della posizione non è l’antecedente logico-giuridico necessario dell’inserimento in graduatoria, che trova sostegno, invece, nell’esecuzione della misura cautelare.

13.8.3. Alla luce di quanto evidenziato deve, quindi, evidenziarsi come se, da un lato, il punteggio pari a zero della graduatoria del 2012 non possa essere interpretato, a sua volta, come un’implicita esclusione (come sembra paventato dall’Amministrazione appellante), dall’altro, il mero inserimento nella graduatoria di merito non possa essere inteso come una implicita affermazione della legittimità degli impianti, trattandosi, come spiegato, di una conseguenza doverosa alla luce dell’ordinanza cautelare del T.A.R. per la BA ma non anche del riconoscimento implicito della fondatezza della pretesa della Società.

13.9. Proseguendo nella disamina della vicenda di fatto, deve osservarsi come il 18° posto della graduatoria del 10.9.2013 fosse divenuto utile per l’attribuzione dei diritti d’uso a seguito della sentenza del T.A.R. per il Lazio n. 9310/2014 che aveva accolto, in parte qua , il ricorso di Canale 11 s.r.l. All’esito di tale pronuncia l’Amministrazione aveva avviato il procedimento di assegnazione del canale CH 35 UHF, indirizzando apposita nota a tutti i soggetti collocati al 18° posto, tra cui DV (nota del 9.10.2024). Questa circostanza è ritenuta - anch’essa – espressiva di un contegno idoneo a ingenerare un legittimo affidamento in capo alla Società ma in relazione a tale nota valgono, invero, le medesime considerazioni formulate in relazione alla graduatoria. La ricomprensione della Società nell’atto di avvio è, infatti, conseguenza logica e giuridica della collocazione in graduatoria della Società, che, tuttavia, era – come spiegato – misura di necessaria attuazione dell’ordinanza cautelare del T.A.R. per la BA. Pertanto, anche tale nota deve essere, correttamente, inquadrata e interpretata in ragione della vicenda sottostante che ne ha fatto da sfondo e non come indice della volontà dell’Amministrazione di ritenere regolare la posizione della Società, che era – all’epoca – ancora sub iudice .

13.10. Dopo la pubblicazione della sentenza del T.A.R. per la BA n. 3067/2014 (18.12.2014) il Ministero aveva ripubblicato la graduatoria delle frequenze digitali della Regione BA, inserendo al 18° posto DV con il CH 10 VHF e con nota del 17.9.2015 aveva comunicato anche a DV l’avvio del procedimento per l’assegnazione del CH 29 UHF (v., inoltre, la nota del 13.3.2015 di avvio del procedimento per l’assegnazione del diritto d’uso e la nota del 24.6.2015, con la quale il Ministero aveva richiesto di esprimere la propria manifestazione di interesse per una frequenza da attribuire in luogo del canale 10). Successivamente tale procedimento era stato sospeso proprio al fine di verificare la posizione di DV che, di seguito, era stata esclusa per carenza dei presupposti con il provvedimento impugnato in primo grado. Ora l’inserimento nella graduatoria del 2015 e le note richiamate non possono, tuttavia, ritenersi fondanti un legittimo affidamento in capo alla Società, trattandosi di due decisioni amministrative errate e che sono state, infatti, tempestivamente riviste dall’Amministrazione. Deve, infatti, considerarsi come la posizione della Società continuava ad essere non regolare, in difetto del titolo necessario con riferimento all’impianto CH 10 VHF e in considerazione delle altre situazioni riscontrate dall’Amministrazione, che escludono che la Società potesse ritenersi titolare legittima di concessioni/autorizzazioni per l’esercizio di una frequenza in tecnica analogia alla data del 19.12.2008. Del resto, su tali aspetti l’accertamento della regolarità della posizione della Società è rimasto indimostrato anche in questo giudizio, non avendo la parte articolato deduzioni sostanziali in ordine al possesso dei requisiti prescritti alla data indicata, incentrando le censure sulla portata della sentenza n. 3067/2014 del T.A.R. e sul significato dei provvedimenti adottati dall’Amministrazione, ma senza, invero, articolare specifiche doglianze in ordine al presupposto del provvedimento, costituito dalla affermata non sussistenza di una legittima autorizzazione o concessione alla data del 19.12.2008, che consentisse di aspirare all’assegnazione di una frequenza digitale o, in caso, ad ottenere l’indennizzo prescritto dalla legge.

13.11. Inoltre, deve evidenziarsi come, secondo la costante giurisprudenza della Corte di Giustizia, “ quale corollario del principio della certezza del diritto, il diritto di invocare la tutela del legittimo affidamento si estende a qualunque soggetto che si trovi in una situazione dalla quale risulti che l'amministrazione dell'Unione ha fatto nascere in lui fondate aspettative. Costituiscono assicurazioni idonee a far nascere siffatte aspettative, quale che sia la forma in cui vengono comunicate, eventuali informazioni precise, incondizionate e concordanti che promanino da fonti autorizzate ed affidabili. Per contro, nessuno può invocare una violazione del principio suddetto in assenza di precise assicurazioni che gli siano state fornite dall'amministrazione. Allo stesso modo, qualora un operatore economico prudente ed avveduto sia in grado di prevedere l'adozione di una misura dell'Unione idonea a ledere i suoi interessi, egli non può invocare il beneficio di detto principio nel caso in cui tale misura venga adottata ” (Corte giustizia dell’Unione europea, Grande Sezione, 30 aprile 2019, in C-611/17). Lo evidenzia anche la giurisprudenza di questo Consiglio notando come in ambito unionale sia stato precisato “ che il diritto di avvalersi del principio di tutela del legittimo affidamento si estende a ogni individuo in capo al quale un'autorità amministrativa nazionale abbia fatto sorgere fondate speranze a causa di assicurazioni precise, incondizionate e concordanti, provenienti da fonti autorizzate e affidabili, che essa gli avrebbe fornito (Corte di Giustizia, 31 marzo 2022, in causa C 195-21, punto 65) ” (Consiglio di Stato, Sez. VI, 10 novembre 2022, n. 9874).

13.12. Nel caso di specie, DV doveva ritenersi in grado di comprendere, valutando la situazione con la doverosa diligenza richiesta ad un operatore economico professionale, l’erroneità della graduatoria e delle comunicazioni inviate dal Ministero, considerato proprio che l’inserimento nelle precedenti graduatoria doveva imputarsi – come spiegato – all’ordine cautelare del T.A.R., mentre non vi erano espresse o implicite affermazioni da parte del Ministero in ordine alla regolarità della sua posizione. Non può, quindi, ritenersi che gli atti adottati nel 2015 (successivi, quindi, alla sentenza del T.A.R. per la BA n. 3067/2014) fossero idonei ad ingenerare un legittimo affidamento in capo all’operatore privato, che, come detto, era in grado – o lo sarebbe dovuto essere usando l’ordinaria diligenza – di apprezzare l’erroneità di atti tesi a conferire un diritto d’uso non spettante.

13.13. Omologhe considerazioni valgono per l’indennizzo erogato, in data 29.11.2013, per l’indennizzo erogato ex art. 3 del D.M. 23.1.2012 per il canale 32 UHF, per il quale la Società si era collocata in posizione non utile nella graduatoria del settembre del 2013. Infatti, proprio valorizzando il canone di buona fede e correttezza evocata dalle parti appellate, deve osservarsi come sia stata, piuttosto, la condotta della Società in parte qua non ispirata a tale canone, avendo accettato l’erogazione di tale indennizzo, pur in una situazione nella quale la vicenda relativa alla regolarità della propria posizione era ancora sub iudice e le valutazioni espresse in precedenza sul punto dal Ministero erano state chiare nel stigmatizzare tale non regolarità. Pertanto, anche questa circostanza non può, certamente, ergersi a fatto costitutivo di un affidamento legittimo in capo alla Società.

14. Alla luce delle circostanze indicate deve escludersi la sussistenza dei presupposti per il risarcimento del danno sia da provvedimento illegittimo che da violazione del legittimo affidamento dell’operato privato, essendo esclusa (seppur nella cognizione della sola domanda risarcitoria) sia l’illegittimità del provvedimento impugnato che la sussistenza di un legittimo affidamento e la sua violazione. Pertanto, in accoglimento del ricorso in appello e in riforma della sentenza di primo grado, deve respingersi la domanda risarcitoria formulata da DV.

15. Le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante; cfr ., ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 settembre 2021, n. 6209; Id., 13 settembre 2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso. Ciò vale, in particolare, per le vicende a latere di quella oggetto di causa, tra cui quelle esposte dall’Amministrazione appellante a sostegno dell’istanza di revoca della misura cautelare, rilevanti per quella fase di giudizio ma non per la presente decisione di merito, che – in difetto di ulteriori provvedimenti amministrativi – ne ha prescisso.

16. Le spese di lite del doppio grado di giudizio possono essere compensate in ragione della peculiarità della controversia, della risalenza nel tempo dei fatti di causa, e della complessità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza di primo grado, respinge la domanda risarcitoria formulata da DV.

Compensa integralmente le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Stefano Toschei, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Lorenzo Cordi'	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO