Pubblicato il 31/03/2025

N. 02671/2025REG.PROV.COLL.

N. 05536/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5536 del 2024, proposto da:
NC EP e RO IN, rappresentati e difesi dall’avvocato Marcello Giuseppe Feola, con domicilio eletto in Roma, via Barnaba Tortolini, n. 30;

contro

Comune di Cava de’ Tirreni, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giuliana Senatore e Antonino Cascone, con domicilio eletto in Roma, via Barnaba Tortolini, n. 30;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, Sezione staccata di Salerno, Sezione Seconda, n. 668/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Cava de’ Tirreni;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 marzo 2025 il Cons. Francesco Cocomile;

Per le parti nessun difensore è presente;

Viste le istanze di passaggio in decisione presentate dai difensori degli appellanti e del Comune di Cava de’ Tirreni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. - Gli odierni appellanti sig.ri NC EP e RO IN sono proprietari del terreno sito in agro del Comune di Cava de’ Tirreni in via A. D’Amico, censito al N.C.E.U. al foglio 6, particella 19.

In data 10 dicembre 2004 gli stessi presentavano al Comune di Cava de’ Tirreni istanze (prot. n. 61544, n. 61546 e n. 61549) di condono edilizio ex art. 32 del decreto legge n. 269/2003 (convertito con modificazioni in legge n. 326/2003) delle opere realizzate abusivamente sul fondo de quo .

Con ordinanza n. 7 del 20 gennaio 2022 (reg. gen. n. 23 del 20 gennaio 2022), a firma del dirigente del Settore II Urbanistica e Attività Produttive, il Comune di Cava de’ Tirreni intimava ai sig.ri EP e IN la demolizione delle opere edilizie abusive realizzate in via A. D’Amico oggetto della relazione di accertamento edilizio prot. n. 828 del 7 gennaio 2022 e precisamente:

« 1) Fabbricato a due livelli, ad uso cantinato (piano seminterrato) e residenziale (piano terra) e oggetto di istanze di condono edilizio prot. n. 61546 del 10/12/2004 e prot. n. 61549 del 10/12/2004. (Visibile nell’ortofoto di Luglio 2004). (foto n. 1-2)

2) Deposito-opificio ad un livello e oggetto di istanza di condono edilizio prot. n. 61544 del 10/12/2004. (Visibile nell’ortofoto di Luglio 2004). (foto n. 3-4-5)

3) Capannone di circa 280 mq con struttura portante in acciaio con copertura in lamiera. (Visibile nell’ortofoto di Giugno 2010). (foto n. 6-7)

4) Capannone di circa 100 mq con struttura portante in acciaio con copertura in lamiera. (Visibile nell’ortofoto di Agosto 2014, la tettoia in aderenza è visibile solo nell’ortofoto di Agosto 2017). (foto n. 8)

5) Collegamento tra capannone n. 3 e n. 4 per altri 100 mq (Non visibile in ortofoto di Giugno 2016 e visibile in ortofoto di Agosto 2017). (foto n. 9)

6) L’area esterna è completamente pavimentata, in parte con pavimentazione industriale, ed è utilizzata come area di stoccaggio da parte della ditta EM srl. (foto n. 10-11-12-13)

7) Quattro cancelli in ferro, di cui n. 2 carrabili e n. 2 pedonali. (foto n. 14-15-16) ».

Dette opere - come si evince dalla motivazione della richiamata ordinanza n. 7/2022 - erano oggetto (in parte) delle predette istanze di condono. L’Amministrazione comunale disponeva, inoltre, che, in ipotesi di inottemperanza entro i successivi novanta giorni, si sarebbe proceduto all’acquisizione del bene e dell’area di sedime, con l’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria ex art. 31, comma 4- bis , del d.P.R. n. 380/2001.

Successivamente con i provvedimenti prot. n. 202200008048, n. 202200008081 e n. 202200008082, tutti adottati in data 9 febbraio 2022, a firma del dirigente del II Settore Urbanistica, Edilizia, Personale - Ufficio Condono, il Comune di Cava de’ Tirreni respingeva le suddette istanze di condono presentate in data 10 dicembre 2004 (prot. n. 61544, n. 61546 e n. 61549).

Veniva, quindi, adottata l’ulteriore ordinanza n. 6 del 18 febbraio 2022 (reg. gen. n. 61 del 18 febbraio 2022), a firma sempre del dirigente del II Settore Urbanistica, Edilizia e Personale, con la quale si disponeva nuovamente la demolizione delle opere oggetto dei provvedimenti di diniego di condono del 9 febbraio 2022 e, in ipotesi di inottemperanza entro i successivi novanta giorni, l’acquisizione del bene e dell’area di sedime, con l’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria ex art. 31, comma 4- bis , del d.P.R. n. 380/2001.

2. - Con ricorso introduttivo proposto dinanzi al T.a.r. Campania, Sezione staccata di Salerno i sig.ri EP e IN chiedevano l’annullamento dell’ordinanza di demolizione n. 7 del 20 gennaio 2022, dei tre dinieghi di condono del 9 febbraio 2022, dell’ordinanza di demolizione n. 6 del 18 febbraio 2022, deducendone l’illegittimità per i seguenti motivi:

« 1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 27 e 31 del dPR n. 380/2001; dell’art. 32 del d.l. n. 269/2003 (conv. l. n. 326/2003). Falso presupposto e travisamento dei fatti. Contraddittorietà. Illogicità. Difetto di adeguata istruttoria. Violazione del giusto procedimento.

2) Violazione e falsa applicazione degli artt. 27 e 31 del dPR n. 380/2001; degli artt. 32 del d.l. n. 269/2003 (conv. l. n. 362/2003). Violazione dell’art. 1, comma 7, L.R. Campania n. 16/2004. Falso presupposto e travisamento dei fatti. Contraddittorietà. Illogicità. Difetto di adeguata istruttoria. Violazione del giusto procedimento. Illegittimità derivata.

3) Violazione e falsa applicazione degli artt. 27 e 31 del dPR n. 380/2001; degli artt. 32 del d.l. n. 269/2003 (conv. l. n. 362/2003). Falso presupposto e travisamento dei fatti. Contraddittorietà. Illogicità. Difetto di adeguata istruttoria. Violazione del giusto procedimento. Illegittimità derivata. Violazione dell’art. 1, comma 7, L.R. Campania n. 16/2004 .».

3. - Nelle more della definizione del giudizio di primo grado, il Comune di Cava de’ Tirreni, a mezzo della relazione tecnica prot. n. 25148 del 24 aprile 2023, accertava l’inottemperanza degli esponenti ai predetti ordini demolitori.

Più precisamente, il Comune sulla base di detta relazione tecnica con atto prot. 202300025241 del 26 aprile 2023 accertava l’inottemperanza all’ordinanza di demolizione n. 7 del 20 gennaio 2022 e con atto prot. n. 202300025619 del 27 aprile 2023 accertava l’inottemperanza all’ordinanza di demolizione n. 6 del 18 febbraio 2022.

Di seguito, con atto prot. n. 202300031344 del 22 maggio 2023 la stessa Amministrazione comunale irrogava ai sig.ri EP e IN la sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4- bis , del d.P.R. n. 380/2001 nella misura massima pari ad € 20.000,00 (per l’inottemperanza all’ordinanza di demolizione n. 7/2022).

Con atto prot. n. 202300031611 del 23 maggio 2023 il Comune applicava a carico degli stessi ricorrenti la sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4- bis , del d.P.R. n. 380/2001, sempre nella misura massima pari ad € 20.000,00 (per l’inottemperanza, questa volta, all’ordinanza di demolizione n. 6/2022).

4. - Con ricorso per motivi aggiunti i sig.ri EP e IN chiedevano l’annullamento dei provvedimenti da ultimo menzionati, deducendone l’illegittimità per i seguenti motivi:

« A) Sui vizi propri dei provvedimenti impugnati

1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 27 e 31 del dPR n. 380/2001; dell’art. 32 del d.l. n. 269/2003 (conv. l. n. 326/2003). Falso presupposto e travisamento dei fatti. Contraddittorietà. Illogicità. Difetto di adeguata istruttoria. Violazione del giusto procedimento.

2) Violazione e falsa applicazione degli artt. 27 e 31 del dPR n. 380/2001; dell’art. 3 della l. n. 241/1990. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, illogicità, sviamento.

3) Violazione e falsa applicazione degli artt. 27 e 31 del dPR n. 380/2001; dell’art. 3 della l. n. 241/1990. Eccesso di per carenza di motivazione, difetto di istruttoria, illogicità, sviamento.

4) Violazione e falsa applicazione degli artt. 27 e 31 del dPR n. 380/2001; dell’art. 3 della l. n. 241/1990. Violazione del giusto procedimento. Eccesso di potere per abnormità, irragionevolezza, sviamento.

B) Sui vizi derivati

1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 27 e 31 del dPR n. 380/2001; dell’art. 32 del d.l. n. 269/2003 (conv. l. n. 326/2003). Falso presupposto e travisamento dei fatti. Contraddittorietà. Illogicità. Difetto di adeguata istruttoria. Violazione del giusto procedimento.

2) Violazione e falsa applicazione degli artt. 27 e 31 del dPR n. 380/2001; degli artt. 32 del d.l. n. 269/2003 (conv. l. n. 362/2003). Violazione dell’art. 1, comma 7, L.R. Campania n. 16/2004. Falso presupposto e travisamento dei fatti. Contraddittorietà. Illogicità. Difetto di adeguata istruttoria. Violazione del giusto procedimento. Illegittimità derivata.

3) Violazione e falsa applicazione degli artt. 27 e 31 del dPR n. 380/2001; degli artt. 32 del d.l. n. 269/2003 (conv. l. n. 362/2003). Falso presupposto e travisamento dei fatti. Contraddittorietà. Illogicità. Difetto di adeguata istruttoria. Violazione del giusto procedimento. Illegittimità derivata. Violazione dell’art. 1, comma 7, L.R. Campania n. 16/2004 .».

5. - L’adito T.a.r., nella resistenza dell’intimato Comune di Cava de’ Tirreni, con la sentenza segnata in epigrafe, dichiarava il ricorso introduttivo, integrato da motivi aggiunti, in parte inammissibile e per il resto lo respingeva, nei sensi e nei termini di cui in motivazione.

6. - Con rituale atto di appello i sig.ri EP e IN chiedevano la riforma della predetta sentenza, lamentandone l’erroneità e l’ingiustizia alla stregua dei seguenti motivi di gravame:

« 1) Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione degli artt. 27 e 31 del dPR n. 380/2001. Falso presupposto e travisamento dei fatti. Contraddittorietà. Illogicità. Difetto di adeguata istruttoria. Violazione del giusto procedimento.

2) Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione del d. lgs. n. 104/2010. Violazione e falsa applicazione degli artt. 27 e 31 del dPR n. 380/2001; dell’art. 32 del d.l. n. 269/2003 (conv. l. n. 326/2003). Falso presupposto e travisamento dei fatti. Contraddittorietà. Illogicità. Difetto di adeguata istruttoria. Violazione del giusto procedimento.

3) Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione del d. lgs. n. 104/2010. Violazione e falsa applicazione degli artt. 27 e 31 del dPR n. 380/2001; dell’art. 32 del d.l. n. 269/2003 (conv. l. n. 326/2003). Falso presupposto e travisamento dei fatti. Contraddittorietà. Illogicità. Difetto di adeguata istruttoria. Violazione del giusto procedimento.

4) Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione del d. lgs. n. 104/2010. Violazione e falsa applicazione degli artt. 27 e 31 del dPR n. 380/2001; dell’art. 32 del d.l. n. 269/2003 (conv. l. n. 326/2003). Falso presupposto e travisamento dei fatti. Contraddittorietà. Illogicità. Difetto di adeguata istruttoria. Violazione del giusto procedimento. ».

7. - Resisteva al gravame il Comune di Cava de’ Tirreni, chiedendone il rigetto.

8. - All’udienza pubblica del 25 marzo 2025 la causa passava in decisione.

9. - L’appello è infondato.

9.1. - Con il primo motivo i sig.ri EP e IN censurano la sentenza di primo grado nella parte in cui il T.a.r. ha respinto il primo dei motivi aggiunti, assumendo che l’unitarietà dell’illecito edilizio, inerente ad un “ complesso abusivo unitario ” (cfr. pag. 6 dell’atto di appello) avrebbe dovuto indurre l’Amministrazione ad applicare un’unica sanzione pecuniaria ex art. 31 comma 4- bis del d.P.R. n. 380/2001.

Gli appellanti ripropongono con il motivo in esame la questione della presunta “duplicazione” dei rimedi sanzionatori.

L’assunto non può essere condiviso da questo Giudice.

Lo stesso, infatti, muove dal presupposto dell’identità delle opere abusive oggetto delle domande di condono del 10 dicembre 2004 con quelle sanzionate rispettivamente con la prima ordinanza demolitoria (n. 7 del 20 gennaio 2022) e con la seconda n. 6 del 18 febbraio 2022 (conseguente ai dinieghi di condono del 9 febbraio 2022).

Tuttavia così non è, come correttamente rilevato dal T.a.r. nella pronuncia appellata (cfr. pag. 11) che “… la prima ordinanza aveva un oggetto più ampio della seconda (riferita, quest’ultima, unicamente agli abusi per i quali era stato nelle more negato il condono) . …”.

Invero, l’asserita identità delle res abusive è documentalmente contraddetta dall’oggetto delle istanze di condono, dalla sequenza degli atti, dall’istruttoria che ha preceduto la prima misura sanzionatoria, dal contenuto della stessa ordinanza demolitoria n. 7 del 20 gennaio 2022 (che in relazione agli abusi descritti al punto 1) e 2) [ rectius 1) Fabbricato a due livelli, ad uso cantinato (piano seminterrato) e residenziale (piano terra) e oggetto di istanze di condono edilizio prot. n. 61546 del 10/12/2004 e prot. n. 61549 del 10/12/2004. (Visibile nell’ortofoto di Luglio 2004). (foto n. 1-2); 2) Deposito-opificio ad un livello e oggetto di istanza di condono edilizio prot. n. 61544 del 10/12/2004. (Visibile nell’ortofoto di Luglio 2004). (foto n. 3-4-5) ], fa espressa menzione della pendenza delle istanze di condono ex legge n. 326/2003) ed ancora, dalla successiva ordinanza demolitoria n. 6 del 18 febbraio 2022, correttamente emessa, un mese dopo, per effetto dei tre dinieghi di condono del 9 febbraio 2022, e quindi limitatamente alle opere ivi descritte, oggetto delle istanze denegate (coincidenti con i punti n. 1 e 2 della relazione di accertamento edilizio prot. n. 828 del 7 gennaio 2022, richiamati nella prima ordinanza di demolizione n. 7 del 20 gennaio 2022).

Ciò premesso, va sul punto richiamato l’orientamento giurisprudenziale (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 19 giugno 2023, n. 5989) in forza del quale cui “… secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale: “L’interpretazione degli atti amministrativi, ivi compresi il bando di gara pubblica, soggiace alle stesse regole dettate dall’art. 1362 c.c. e seguenti per l’interpretazione dei contratti, tra le quali assume carattere preminente quella collegata alla interpretazione letterale in quanto compatibile con il provvedimento amministrativo, dovendo in ogni caso il giudice ricostruire l’intento dell’amministrazione, ed il potere che essa ha inteso esercitare, in base al contenuto complessivo dell’atto (interpretazione sistematica), tenendo conto del rapporto tra le premesse ed il suo dispositivo e del fatto che, secondo il criterio di interpretazione secondo buona fede ex art. 1366 c.c., gli effetti degli atti amministrativi devono essere individuati solo in base a ciò che il destinatario può ragionevolmente intendere, anche in ragione del principio costituzionale di buon andamento, che impone alla P.A. di operare in modo chiaro e lineare, tale da fornire ai cittadini regole di condotta certe e sicure, soprattutto quando da esse possano derivare conseguenze negative” (cfr. ex multis, Consiglio di Stato, Sez. V, 29.7.2022) . …”.

Pertanto, i vari provvedimenti demolitori adottati dalla Amministrazione comunale (n. 7 del 20 gennaio 2022 e n. 6 del 18 febbraio 2022) vanno raccordati tra loro e letti sistematicamente e in buona fede, in quanto solo una visione improntata a tali canoni esegetici e che tenga conto della specificità e della gravità degli abusi, commessi peraltro in zona plurivincolata (cfr. provvedimenti di diniego di condono del 9 febbraio 2022: “ … l’immobile ricade in ambito assoggettato a vincolo paesaggistico di cui al D.M.P.I del 12/06/1967, nel PSAI in zona di Pericolosità media P2, a Rischio idraulico R3 e a Vulnerabilità idraulica massima V4, in zona a Rischio alluvioni elevato R3 e molto elevato R4, in zona di tutela paesistica individuata per legge ai sensi dell’art. 142 del D Lgs 42/2004 e SMI - c) fiumi, torrenti, corsi d’acqua e relative sponde o piedi degli argini per una fascia di 150 m ciascuna e in fascia di rispetto ferroviario. … in zona 4 del P.U.T. ed insistono nel Sistema ambientale e insediativo in zona a Sviluppo Industriale del vigente P.R.T.C. (art. 3 N.T.A.) …”), consente di apprezzare l’operato degli uffici e la correttezza degli stessi provvedimenti.

Deve, quindi, essere ritenuta immune da vizi la decisione dell’Ufficio comunale di sanzionare le consistenze abusive ulteriori, non oggetto di condono, accertate nel corso del sopralluogo del 7 gennaio 2022, tenuto conto della rilevanza dimensionale dei manufatti abusivi, dell’insistenza degli stessi in zona plurivincolata e a elevato rischio idraulico e della tempistica delle tre procedure di condono aventi ad oggetto solo una parte di dette consistenze.

In definitiva, non può condividersi la prospettazione della parte ricorrente secondo cui per le stesse opere e per gli stessi abusi l’Amministrazione comunale avrebbe illegittimamente adottato due sanzioni pecuniarie.

Come detto, le due ordinanze demolitorie (n. 7 del 20 gennaio 2022 e n. 6 del 18 febbraio 2022), emesse in tempi diversi (a distanza di circa un mese l’una dall’altra), non sono perfettamente sovrapponibili in quanto la prima (del 20 gennaio 2022) ha ad oggetto opere abusive ulteriori rispetto a quelle indicate nel provvedimento del 18 febbraio 2022.

Gli stessi ricorrenti dimostrano di essere a conoscenza del fatto che la prima ordinanza del 20 gennaio 2022 sanziona le opere ulteriori (puntualmente descritte identificate con i numeri da 3 a 7), estranee e non oggetto delle istanze di condono (relative invece agli abusi descritti sub 1 e sub 2), mentre la seconda ordinanza del 18 febbraio 2022 è stata emessa a seguito dei tre provvedimenti di diniego di condono del 9 febbraio 2022 (di cui si fa espressa menzione nel corpo del provvedimento) ed è rivolta e circoscritta solo a detti manufatti ritenuti insanabili.

Ne consegue che per evitare la doppia sanzione pecuniaria i sig. EP - IN avrebbero dovuto ottemperare e rimuovere nel termine di legge quegli abusi ulteriori estranei alle istanze di condono, e solo per le restanti opere (oggetto delle istanze di cui alla legge n. 326/2003) attendere gli esiti dei rispettivi procedimenti.

Tuttavia, nel caso di specie nulla di tutto ciò è accaduto, non essendosi i ricorrenti conformati a tale regola di condotta e non avendo gli stessi ripristinato lo stato dei luoghi né prima, né dopo i dinieghi di condono, permanendo nell’illegalità e perseverando nella condotta omissiva e inadempiente.

Ne discende la doverosità dell’irrogazione delle ulteriori misure sanzionatorie previste dal legislatore.

Sul punto condivisibilmente il T.a.r. ha respinto le censure dei ricorrenti, rilevando che:

«… una volta decorsi infruttuosamente i 90 giorni dalla notificazione dell’ordinanza di demolizione, i destinatari della stessa si rendono autori di un illecito di natura omissiva con effetti permanenti, che si aggiunge a quello - di natura commissiva - insito nella realizzazione delle opere abusive e che comporta l’irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., n. 16 dell’11 ottobre 2023).

L’illecito, dunque, consiste nell’inottemperanza ad un’ordinanza di demolizione e l’entità della relativa sanzione, stabilita dall’art. 31, comma 4-bis, del D.P.R. n. 380/2001, è pari ad un “importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro, salva l’applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti”; inoltre, è previsto che “la sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell’art. 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima”.

Nel caso di specie, l’accertata legittimità delle ordinanze demolitorie, il carattere doveroso dell’attività sanzionatoria esercitata, la non contestata inottemperanza e la misura vincolata della sanzione pecuniaria rendono legittimi anche i provvedimenti gravati con il ricorso per motivi aggiunti, il quale va pertanto disatteso . …».

Sotto altro profilo, a conferma delle argomentazioni in precedenza esposte va evidenziato che non vi è alcuna ragione per cui l’Ufficio, una volta accertata l’autonomia degli ulteriori abusi, l’estraneità e la non interferenza degli stessi con le istanze di condono pendenti, avrebbe dovuto attendere gli esiti del condono, adottare una sola ordinanza ed applicare un’unica sanzione.

Un siffatto modus procedendi , laddove seguito dalla P.A., avrebbe dato luogo a effetti distorsivi vanificando ogni funzione deterrente del regime sanzionatorio degli abusi edilizi, portando al paradosso per cui, in pendenza delle istanze di condono, sarebbe possibile realizzare e beneficiare, impunemente, di qualsiasi grave e progressiva trasformazione abusiva dello stato dei luoghi (sfruttando l’uso dei beni abusivi), a discapito del corretto utilizzo del suolo e con rischi per la pubblica e private incolumità, tanto più che nella fattispecie oggetto del presente giudizio, si verte in tema di abusi in zona ad elevato rischia di frana.

Proprio al fine di scongiurare tali effetti, si è affermato in giurisprudenza il principio secondo cui la presentazione della domanda di condono determina la sospensione dei procedimenti sanzionatori solo se l’istanza di condono si riferisce alle opere abusive per le quali si è attivato il procedimento (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 30 maggio 2023, n. 5317: “… la difformità strutturale fra gli interventi abusivi oggetto del provvedimento demolitorio impugnato nel presente giudizio, e quelli invece oggetto della domanda di sanatoria, impediscono di considerare detto provvedimento illegittimo perché adottato in attesa della definizione della pratica di condono, posto che la demolizione ha ad oggetto un quid pluris rispetto a quanto indicato in tale pratica . …”).

La trasposizione di dette coordinate ermeneutiche (peraltro riferite ad una situazione meno grave rispetto a quella oggetto del presente giudizio, ove gli abusi ulteriori consistevano “… nell’edificazione di un ripostiglio in muratura posto sul ballatoio all’ultimo piano e nell’installazione di un cancello in ferro per l’accesso al terrazzo …” [cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 30 maggio 2023, n. 5317]) al caso di specie (ove invece gli abusi ulteriori consistono in: “ 3) Capannone di circa 280 mq con struttura portante in acciaio con copertura in lamiera. (Visibile nell’ortofoto di Giugno 2010). (foto n. 6-7); 4) Capannone di circa 100 mq con struttura portante in acciaio con copertura in lamiera. (Visibile nell’ortofoto di Agosto 2014, la tettoia in aderenza è visibile solo nell’ortofoto di Agosto 2017). (foto n. 8); 5) Collegamento tra capannone n. 3 e n. 4 per altri 100 mq (Non visibile in ortofoto di Giugno 2016 e visibile in ortofoto di Agosto 2017). (foto n. 9); 6) L’area esterna è completamente pavimentata, in parte con pavimentazione industriale, ed è utilizzata come area di stoccaggio da parte della ditta EM srl. (foto n. 10-11-12-13); 7) Quattro cancelli in ferro, di cui n. 2 carrabili e n. 2 pedonali. (foto n. 14-15-16) … ”) non può che condurre al rigetto del motivo di appello e al riconoscimento della legittimità e doverosità dei due distinti rimedi sanzionatori, seguiti dalle rispettive sanzioni pecuniarie, legittimamente irrogate nella misura massima prescritta ex lege (cfr. art. 31, comma 4- bis , secondo periodo, del d.P.R. n. 380/2001: “ La sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell’articolo 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima ”), vertendosi di zona plurivincolata anche dal punto di vista paesaggistico.

9.2. - Va disatteso anche il secondo motivo di appello relativo alla asserita illegittimità dei dinieghi di condono e incentrato sull’affermazione in forza della quale gli immobili abusivi non si troverebbero in zona vincolata.

Sul punto va rilevato che gli Uffici comunali hanno correttamente evidenziato che l’area su cui sono stati edificati i consistenti manufatti abusivi è caratterizzata da plurimi vincoli.

Invero, fin dalle comunicazioni del preavviso di rigetto del 28 dicembre 2021 (prot. n. 75445, n. 75451 e n. 75478), gli appellanti sono stati resi edotti della natura plurivincolata dell’area de qua .

Il dato è ulteriormente confermato dalla documentazione versata in atti (cfr. relazione tecnica prot. n. 828 del 7 gennaio 2022) e dall’istruttoria svolta e richiamata nel corpo dei provvedimenti impugnati.

Di contro, la parte appellante non ha offerto alcun elemento probatorio a sostegno del proprio assunto; né ha comprovato la sussistenza di tutti i presupposti necessari per beneficiare del rimedio della sanatoria speciale di cui all’art. 32 del decreto legge n. 269/2003 convertito con modificazioni in legge n. 326/2003, contravvenendo al principio, ormai consolidato in giurisprudenza, secondo cui grava sul privato interessato l’onere di dimostrare il possesso di tutti i requisiti richiesti al fine di godere della sanatoria di cui alla legge n. 326/2003 (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. II, 26 gennaio 2024, n. 853; Cons. Stato, Sez. VII, 7 agosto 2023 n. 7628; Cons. Stato, 30 marzo 2023, n. 3304; Cons. Stato, Sez. VI, 18 maggio 2021, n. 3853).

La decisione adottata dal Giudice di primo grado non è, pertanto, censurabile anche tenuto conto dell’art. 2697 del codice civile (“ Chi vuol far valere un diritto in giudizio deve provare i fatti che ne costituiscono il fondamento. Chi eccepisce l’inefficacia di tali fatti ovvero eccepisce che il diritto si è modificato o estinto deve provare i fatti su cui l’eccezione si fonda ”), dell’art. 115, comma 1, del codice di procedura civile (“ Salvi i casi previsti dalla legge, il giudice deve porre a fondamento della decisione le prove proposte dalle parti o dal pubblico ministero, nonché i fatti non specificatamente contestati dalla parte costituita ”) e dell’art. 64, commi 1 e 2, del codice del processo amministrativo (“ 1. Spetta alle parti l’onere di fornire gli elementi di prova che siano nella loro disponibilità riguardanti i fatti posti a fondamento delle domande e delle eccezioni. 2. Salvi i casi previsti dalla legge, il giudice deve porre a fondamento della decisione le prove proposte dalle parti nonché i fatti non specificatamente contestati dalle parti costituite ”).

A tale onere si è sottratta la parte appellante.

Sotto altro profilo il motivo in esame è infondato anche in considerazione dell’entità e della tipologia degli abusi oggetto delle domande denegate e della vincolatività ex lege delle ragioni opposte dall’Ufficio del Comune, discendenti direttamente dal quadro normativo che disciplina il condono di cui all’art. 32 del decreto legge n. 269/2003 convertito con modificazioni in legge n. 326/2003.

Invero, è un dato fattuale, non contestato e documentalmente provato in atti, che gli abusi, in relazione ai quali i coniugi EP e IN hanno presentato le istanze di condono ai sensi dell’art. 32 del decreto legge n. 269/2003, hanno ad oggetto locali edificati ex novo rientranti nella Tipologia di abuso 1) “ opere realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ” (cfr. Allegato 1 al decreto legge n. 269/2003 convertito con modificazioni in legge n. 326/2003).

La descrizione degli abusi (riportata nelle tre domande di condono) viene ripetuta, in carattere corsivo, nella premessa dei provvedimenti di diniego impugnati, ove si parla, quanto alla prima istanza, di un consistente locale deposito (e quindi di “ nuova costruzione non residenziale ”), e quanto alle altre due istanze di condono, rispettivamente dell’ampliamento di un fabbricato e della realizzazione di una cantina deposito (nell’ambito di un ampliamento di un fabbricato).

Si tratta, come è evidente, di opere per le quali non è ammessa la condonabilità, ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d), del decreto legge n. 269/2003 convertito con modificazioni in legge n. 326/2003, trattandosi di abusi posti in essere in zona plurivincolata, gravata da vincolo paesaggistico e idrogeologico.

In detto contesto fattuale e normativo può dunque apprezzarsi il carattere vincolato dell’azione amministrativa sottesa ai provvedimenti impugnati e la conseguente infondatezza del motivo in esame.

L’Amministrazione comunale ha, dunque, correttamente denegato il condono per assenza dei presupposti richiesti ex lege ai fini dell’assentibilità delle opere denunciate (rientranti - come detto - nella Tipologia 1 dell’Allegato 1 al decreto legge n. 269/2003 [“ Opere realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ”], in zona paesaggisticamente vincolata).

Invero, il menzionato art. 32, comma 27, lett. d), del decreto-legge n. 269/2003 stabilisce che “ Fermo restando quanto previsto dagli articoli 32 e 33 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria, qualora: … d) siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ; …”.

È noto, alla luce dell’interpretazione fornita dalla costante giurisprudenza amministrativa (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. II, 17 ottobre 2024, n. 8314), che per tale ragione le opere abusivamente realizzate - come nel caso di specie - in aree sottoposte a specifici vincoli, fra cui quello ambientale e paesistico, “… sono sanabili solo se ricorrono congiuntamente le seguenti condizioni: a) si tratti di opere realizzate prima della imposizione del vincolo; b) seppure realizzate in assenza o in difformità del titolo edilizio, le opere siano conformi alle prescrizioni urbanistiche; c) si tratti di opere minori senza aumento di superficie (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria); d) vi sia il previo parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo . …”.

Nessuna delle predette condizioni ricorre nella fattispecie per cui è causa.

La giurisprudenza amministrativa (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 27 aprile 2017, n. 1935) ha rimarcato che “… non possono essere sanate quelle opere che hanno comportato la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in zona assoggettata a vincolo paesaggistico, sia esso di natura relativa o assoluta, o comunque di inedificabilità, anche relativa (Cons. Stato, sez. VI, 2 maggio 2016 n. 1664; 17 marzo 2016 n. 1898) . …”.

Come evidenziato da Cons. Stato, Sez. VII, 15 gennaio 2025, n. 324 “… A tal riguardo, questo Consiglio si è espresso appunto nel senso che “il condono previsto dall’art. 32 del decreto legge n. 269 del 2003 è applicabile esclusivamente agli interventi di minore rilevanza indicati ai numeri 4, 5 e 6 dell’allegato 1 del citato decreto (restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria) e, previo parere favorevole dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo, mentre non sono in alcun modo suscettibili di sanatoria le opere abusive di cui ai precedenti numeri 1, 2 e 3 del medesimo allegato, anche se l’area è sottoposta a vincolo di inedificabilità relativa e gli interventi risultano conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni dei relativi strumenti” (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, n. 3508 del 5 aprile 2023) . …”.

Infine, secondo Cons. Stato, Sez. VI, 7 dicembre 2022, n. 10709 “… per consolidato orientamento giurisprudenziale, che il Collegio condivide, non possono beneficiare del condono edilizio di cui all’art. 32, commi 25 e segg., del D.L. n. 269/2003, le opere che hanno comportato la realizzazione di nuova volumetria in zona assoggettata a vincolo paesaggistico istituito prima della loro realizzazione, sia esso di natura relativa o assoluta (Cons. Stato, Sez. VI, 29/7/2022, n. 6684; 22/4/2022, n. 3088; 17/3/2020, n. 1902; 2/5/2016, n. 1664; 18/1/2019, n. 467; Sez. II, 13/11/2020, n. 7014; 15/10/2019, n. 703; Sez. IV, 27/4/2017, n. 1935; 21/2/2017, n. 813; Cass. Pen., Sez. III, 20/5/2016, n. 40676; 29/4/2011, n. 16707) . …”.

Dalle considerazioni esposte discente la reiezione del motivo di appello.

9.3. - È del pari infondato il terzo motivo di appello con cui i ricorrenti ripropongono, in sede devolutiva, il terzo motivo del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, assumendo che i provvedimenti demolitori sarebbero inficiati dall’omessa notifica alla società conduttrice del fondo (EM s.r.l.) responsabile degli abusi. I sig.ri EP e IN escludono, inoltre, che l’inottemperanza dell’ordine demolitorio possa essere ascritto a loro colpa, essendo gli stessi del tutto estranei al compimento dell’opera abusiva.

Sul punto va preliminarmente osservato che l’omessa notificazione dell’ordinanza di demolizione non incide sulla legittimità della stessa, ma al più sull’efficacia soggettiva.

In ogni caso la censura non è meritevole di positivo apprezzamento in quanto non è stato fornito alcun elemento probatorio a supporto dell’asserita estraneità degli odierni appellanti rispetto agli abusi contestati. Né è stato mai depositato il contratto di affitto; non è stata mai data prova che gli abusi siano stati compiuti dalla società conduttrice; né è stato dimostrato dai ricorrenti di essersi attivati per la rimozione dell’abuso.

Va, altresì, rimarcato che la predicata estraneità (rilevata, peraltro, solo in sede di ricorso introduttivo del giudizio di primo grado e non rappresentata agli Uffici, né all’atto dell’accertamento edilizio del 7 gennaio 2022, né in un momento successivo) è contraddetta dalla circostanza della presentazione in data 10 dicembre 2004 delle tre istanze di condono da parte degli stessi ricorrenti, evidentemente ben consapevoli degli abusi di cui chiedevano la sanatoria.

A tal proposito, si richiama Cons. Stato, Ad. Plen., 17 ottobre 2017, n. 9 secondo cui “… In definitiva l’Adunanza plenaria ritiene di confermare l’orientamento secondo cui gli ordini di demolizione di costruzioni abusive, avendo carattere reale, prescindono dalla responsabilità del proprietario o dell’occupante l’immobile (l’estraneità agli abusi assumendo comunque rilievo sotto altri profili), applicandosi anche a carico di chi non abbia commesso la violazione, ma si trovi al momento dell’irrogazione in un rapporto con la res tale da assicurare la restaurazione dell’ordine giuridico violato (in tal senso - ex multis -: Cons. Stato, VI, 26 luglio 2017, n. 3694). …”. In tal senso si è espresso Cons. Stato, Sez. VI, 10 maggio 2021, n. 3660

Ed ancora Cons. Stato, Sez. VI, 10 giugno 2023, n. 5433 ha osservato che “… La misura demolitoria può essere legittimamente irrogata nei confronti del proprietario del bene, anche se diverso dal responsabile dell’abuso e anche se estraneo alla commissione dell’abuso stesso e ciò in quanto l’abusività dell’opera è una connotazione di natura reale: segue l’immobile anche nei successivi trasferimenti del medesimo, con l’effetto che la demolizione è, di regola, atto dovuto e prescinde dall’attuale possesso del bene e dalla coincidenza del proprietario con il realizzatore dell’abuso medesimo (Cons. Stato, sez. VI, 07/02/2023, n. 1327). …”.

Infine, secondo Cons. Stato, Sez. III, 19 febbraio 2024, n. 1617 “… i provvedimenti sanzionatori sono legittimamente adottati nei confronti dei proprietari catastali degli immobili dovendosi prescindere dagli eventuali rapporti interprivati tra gli autori degli abusi e i proprietari; l’ordine di demolizione è pertanto legittimamente notificato al proprietario catastale dell’area il quale, fino a prova contraria, è quanto meno corresponsabile dell’abuso (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 22 giugno 2016, n. 2747) . …”.

Ne discende il rigetto del terzo motivo di appello.

9.4. - Con il quarto motivo di appello i sig.ri EP e IN ritornano relativa alla questione dell’asserita duplicazione dei rimedi sanzionatori, riproponendo i profili di censura dedotti con i motivi aggiunti che, a dire degli appellanti, non sarebbero stati esaminati dal T.a.r. nel corso del giudizio di primo grado.

Anche quest’ultimo motivo va disatteso.

In primis , va evidenziato che non vi è stata, da parte del primo Giudice, alcuna omessa pronuncia sui motivi aggiunti e sulla questione della cd. duplicazione delle sanzioni, espressamente affrontata e respinta dal T.a.r. che sul punto ha così statuito:

«… Infine, con riferimento ai motivi aggiunti, parte ricorrente lamenta di aver subito una duplicazione di sanzioni per lo stesso illecito, sul presupposto che le opere edilizie abusive oggetto delle due ordinanze di demolizione (dalla cui inottemperanza è derivata l’emissione dei due provvedimenti sanzionatori impugnati) siano le stesse.

Ciò, però, come sopra illustrato, è vero solo in parte, posto che la prima ordinanza aveva un oggetto più ampio della seconda (riferita, quest’ultima, unicamente agli abusi per i quali era stato nelle more negato il condono).

Occorre poi considerare che, una volta decorsi infruttuosamente i 90 giorni dalla notificazione dell’ordinanza di demolizione, i destinatari della stessa si rendono autori di un illecito di natura omissiva con effetti permanenti, che si aggiunge a quello - di natura commissiva - insito nella realizzazione delle opere abusive e che comporta l’irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., n. 16 dell’11 ottobre 2023).

L’illecito, dunque, consiste nell’inottemperanza ad un’ordinanza di demolizione e l’entità della relativa sanzione, stabilita dall’art. 31, comma 4-bis, del D.P.R. n. 380/2001, è pari ad un “importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro, salva l’applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti”; inoltre, è previsto che “la sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell’art. 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima”.

Nel caso di specie, l’accertata legittimità delle ordinanze demolitorie, il carattere doveroso dell’attività sanzionatoria esercitata, la non contestata inottemperanza e la misura vincolata della sanzione pecuniaria rendono legittimi anche i provvedimenti gravati con il ricorso per motivi aggiunti, il quale va pertanto disatteso . …».

La ricostruzione operata dal T.a.r. è condivisibile.

Sul punto va ribadito che non vi è stata alcuna duplicazione della sanzione pecuniaria, essendo stati accertati plurimi e distinti abusi edilizi sull’area di proprietà degli appellanti, abusi che hanno condotto la P.A. all’emissione di due distinte ordinanze di demolizione: la n. 7 del 20 gennaio 2022 - relativamente alle consistenze abusive, non “coperte” da condono, meglio descritte ai n. 3, 4, 5, 6 e 7 della relazione (riportata, per esteso, nell’ordinanza demolitoria) - e la n. 6 del 18 febbraio 2022, quest’ultima emessa per le opere oggetto delle istanze di condono denegate.

A fronte di due distinti ordini di demolizione, recanti termini diversi per l’ottemperanza e, quindi per la rimozione volontaria, gli odierni appellanti sono rimasti totalmente inerti, come documentato in atti dalla relazione di accertamento sul controllo delle ordinanze.

Pertanto, in conseguenza della duplice inottemperanza sono state legittimamente irrogate le conseguenziali sanzioni pecuniarie di cui all’art. 31, comma 4- bis , del d.P.R. n. 380/2001, nella misura massima prevista ex lege , vertendosi di abusi insistenti in area plurivincolata.

Proprio tale aspetto è stato correttamente valorizzato dal Giudice di primo grado, che ha ritenuto legittime le due sanzioni pecuniarie, a fronte della duplice inottemperanza alle pregresse ordinanze demolitorie, e della dualità delle autonome condotte omissive serbate dagli appellanti.

Tutto ciò è coerente con la ratio legis posta a fondamento della sanzione pecuniaria, diretta appunto a sanzionare una condotta omissiva, autonoma e ulteriore rispetto a quella commissiva degli abusi (sanzionata con l’ordinanza di demolizione), e che si sostanzia nell’omesso adempimento spontaneo all’obbligo di demolire (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 11 ottobre 2023, n. 16 [par. 41, lett. a) della motivazione] secondo cui: “… la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione entro il termine da esso fissato comporta la perduranza di una situazione contra ius e costituisce un illecito amministrativo omissivo propter rem, distinto dal precedente illecito - avente anche rilevanza penale - commesso con la realizzazione delle opere abusive …”).

In presenza di due distinte condotte omissive, l’Amministrazione comunale non poteva che adottare due distinte sanzioni pecuniarie, avendo gli odierni ricorrenti violato due volte l’obbligo di demolizione alla cui osservanza erano tenuti.

Pertanto, condivisibilmente il Giudice di primo grado ha ritenuto dirimente e assorbente la duplice condotta omissiva serbata dagli appellanti e la natura vincolata dei provvedimenti sanzionatori adottati.

10. - In conclusione, alla stregua delle considerazioni svolte l’appello deve essere respinto.

11. - Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna gli appellanti NC EP e RO IN in solido tra loro al pagamento in favore del Comune di Cava de’ Tirreni delle spese di lite che liquida in complessivi € 4.000,00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giulio Castriota Scanderbeg, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Francesco Cocomile, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Cocomile	Giulio Castriota Scanderbeg

IL SEGRETARIO