Pubblicato il 20/06/2025

N. 05396/2025REG.PROV.COLL.

N. 05165/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 5165 del 2024, proposto da
CE RE RO S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore GI D'TI, che agisce anche in proprio, rappresentati e difesi dagli avvocati Roberto Colagrande e Diego De Carolis, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Roberto Colagrande in Roma, viale Liegi 35b;

contro

Comune di San Vito Chietino, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Donato Di Campli, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo sezione staccata di Pescara (Sezione Prima), 31 maggio 2024, n. 172, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di San Vito Chietino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2025 il consigliere Angela Rotondano e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. È appellata la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo - sezione staccata di Pescara, i cui estremi sono indicati in epigrafe, che ha respinto il ricorso proposto dalla società CE RE RO s.r.l., odierna appellante, avverso l’ordinanza n. 36 del 19 giugno 2023 con cui il Comune di San Vito Chietino ingiungeva alla predetta società di rimuovere venti ombrelloni e relativi basamenti in tubazione di pvc stabilmente infissi al suolo, in area demaniale marittima, località Cintioni, denominata D1 del Piano Demaniale Marittimo comunale (di seguito anche solo MC ), in catasto al foglio 2, particelle 4499, 4501, e di uniformarsi nella gestione all’art.15 delle Norme Tecniche di Attuazione (di seguito “NTA” ) del menzionato Piano.

2. La sentenza impugnata ha ritenuto infondate le censure formulate, di violazione dell’art. 97 Cost., dell’art.12 delle Preleggi, dell’art. 37 del Codice della Navigazione, degli artt.1, 3, 7, 21, 21 quinquies , 21 nonies della Legge n.241 del 1990, delle prescrizioni della tavola 18 e dell’art. 21 delle NTA del MC, dell’art. 41 della Carta dei diritti UE, nonché quelle di incompetenza ed eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria e di motivazione, del travisamento, della contraddittorietà, dello sviamento.

In particolare, il giudice di primo grado, preso atto della rinuncia alla connessa domanda risarcitoria da parte delle ricorrenti, non ha condiviso la prospettazione del ricorso in ordine al fatto che la spiaggia messa al bando sarebbe differente dalle spiagge libere attrezzate; che nell’art.15 delle NTA del MC erano indicati solo i parametri da rispettare per la realizzazione delle opere strumentali all’attività; che l’affitto delle attrezzature era giornaliero, ma che le stesse potevano essere lasciate in loco per tutta la stagione balneare; che era stato stravolto il significato della disciplina da applicare, con interpretazione della stessa spettante solo al Consiglio comunale; che era mancata la comunicazione di avvio del procedimento; che trattavasi di area D (per concessione demaniale) e non di area A (per spiaggia libera attrezzata).

3. Di tali statuizioni di prime cure parte appellante chiede la riforma, deducendone l’erroneità per tre motivi di impugnazione.

4. Si è costituito in resistenza il Comune di San Vito Chietino, argomentando l’infondatezza dell’appello e chiedendone il rigetto.

Con ordinanza n. 2765 del 17 luglio 2024 la Sezione ha rigettato la domanda di concessione delle misure cautelari a fronte dell’insussistenza del fumus .

Alla camera di consiglio del 22 ottobre 2024, sull’accordo delle parti l’istanza di revocazione ex art. 58, comma 2, cod. proc. amm. dell’ordinanza cautelare è stata abbinata al merito ed è stata fissata l’udienza pubblica.

All’udienza dell’11 febbraio 2025 la causa è passata in decisione.

5. L’appello sostiene sotto diversi profili l’erroneità della sentenza per aver ritenuto immune dalle censure dedotte l’ordinanza comunale impugnata, che ha ingiunto la rimozione al termine del relativo servizio di spiaggia degli ombrelloni dall’area demaniale marittima in concessione alla società CE RE RO s.r.l.

Sarebbe dunque errata la ricostruzione della sentenza appellata in ordine alla necessità di applicare alla concessione demaniale dell’appellante la specifica regola della rimozione giornaliera delle attrezzature usate per l’ombreggio occasionale fissata dall’art. 15 delle NTA del PDCM per le spiagge libere attrezzate, siccome all’uopo richiamata dal successivo art. 21.

6. In particolare, con il primo motivo parte appellante sostiene che la sentenza sarebbe viziata per “omessa e/o travisata disamina degli elementi in fatto e in diritto in rilievo nella specie” nella parte in cui assume che, sulla scorta della disciplina del MC, applicabile alla fattispecie in esame siccome richiamata pure dal bando della procedura di assegnazione delle concessioni demaniali, le attrezzature di ombreggio andrebbero rimosse al termine di ogni servizio giornaliero e, quindi, non potrebbero restare collocate sulla spiaggia in concessione per tutta la durata della stagione balneare.

Secondo l’appellante le disposizioni di cui all’art. 15 delle norme tecniche di attuazione non sarebbero in realtà integralmente richiamate dall’art. 21 delle NTA del Piano Demaniale Marittimo comunale (MC) e comunque non si applicherebbero alla propria concessione demaniale essendo questa “ad uso stabilimento balneare” .

Ne conseguirebbe che sull’area demaniale in concessione alla società appellante sarebbe possibile esercitare tutte le attività compatibili con tale specifica destinazione, compresa quella assentita di “ombreggio occasionale” che implicherebbe soltanto che l’affitto delle attrezzature possa avere durata giornaliera oppure oraria, ma non stagionale, senza impedire tuttavia il mantenimento in loco delle attrezzature medesime per tutta la stagione balneare.

Deporrebbe in tal senso, sotto un primo profilo, il fatto che la concessione demaniale n. 109/2023 rilasciata all’appellante non contiene alcun riferimento esplicito alla disciplina di cui all’art. 15 delle NTA né preclude il mantenimento in loco dell’attrezzatura da spiaggia destinata all’ombreggio, sia pure “occasionale” , al termine del servizio o delle giornata; inoltre, nella planimetria allegata al titolo demaniale l’ “area scoperta” in concessione esclusiva all’appellante è testualmente individuata come “zona demaniale per ombreggio” .

Sotto un secondo profilo si sostiene, invece, che la disciplina dettata con riguardo specifico alle “spiagge libere attrezzate” dall’art. 15 delle Norme tecniche di attuazione – laddove prevede che il “posizionamento occasionale temporaneo dell'ombreggio” avvenga “solo su richiesta del fruitore ovvero del bagnante” con le ulteriori precisazioni secondo cui l’ombreggio occasionale può “essere richiesto solo per un giorno o porzione di giornata (periodo giornaliero del servizio)” e deve essere “rimosso di volta in volta senza nessun diritto di mantenimento di posto su spiaggia” - si differenzierebbe da quella recata dall’art. 21 delle stesse NTA, che prevede invece la “possibilità di installare un ombreggio occasionale” sulle aree date in concessione a cooperative e attività di impresa.

In quest’ultimo caso, qual è quello in esame, la norma tecnica non prevedrebbe infatti alcuna preclusione al mantenimento delle attrezzature destinate all’ombreggio per tutta la stagione balneare né stabilirebbe l’obbligo di rimozione degli ombrelloni al termine del servizio o della giornata.

In senso convergente si assume che il rinvio contenuto nell’art. 21 del MC ai “parametri” di cui all’art. 15 sarebbe il frutto di un mero refuso numerico nel coordinamento tra le previsioni delle NTA del Piano che rileverebbe soltanto con riguardo ai limiti da rispettare nella realizzazione dei manufatti destinati ai “servizi minimi” che devono essere presenti nell’area, non potendosi inferire da ciò l’applicabilità alla fattispecie delle specifiche regole dettate per le sole “spiagge libere attrezzate” in relazione al posizionamento temporaneo delle postazioni per l’ombreggio occasionale.

7. Con il secondo motivo, si assume l’erroneità della sentenza nella parte in cui non ha ravvisato la violazione degli artt. 7 e ss. della L. n. 241/1990 ed ha ritenuto che l’assenza della previa comunicazione di avvio del procedimento al privato non renda illegittimo e annullabile il provvedimento impugnato

8. Con il terzo motivo di appello, si ripropone ai sensi dell’art. 101, comma 2, cod. proc. amm. la doglianza (che la sentenza non avrebbe esaminato) riferita alla intimazione, contenuta nel provvedimento comunale impugnato, di uniformare la gestione dell’area demaniale concessa alla odierna appellante alla disciplina di cui all’art. 15 delle Norme Tecniche di attuazione del Piano Demaniale Marittimo Comunale.

Al riguardo, in aggiunta a quanto già dedotto nel primo motivo di appello, l’appellante evidenzia che nelle NTA del MC non sarebbe affatto previsto che le “aree D” (qual è quella in esame) vadano “gestite” come le “aree A” , ossia le “spiagge libere attrezzate” . L’art. 21 delle NTA si limiterebbe al più a prevedere che le aree in parola siano “attrezzate” come le spiagge libere e che con riguardo alle opere realizzabili siano rispettati i parametri costruttivi (art. 21 comma 3), senza prescrivere che la gestione dell’area in concessione e il servizio di ombreggio che può esservi svolto debba uniformarsi a tale disciplina. Infatti, solo nelle aree A è specificato che le spiagge sono disponibili liberamente e gratuitamente all’uso pubblico, a differenza delle aree D per le quali non è prevista una simile precisazione, essendo le stesse date in concessione esclusiva ad un privato.

9. Le censure così sintetizzate non sono fondate.

10. Giova premettere che la ditta appellante è titolare della concessione demaniale marittima n. 109/2023 del 15 marzo 2023, rilasciata dal Comune di San Vito Chietino a seguito di procedura di evidenza pubblica indetta con avviso n. 162 del 14 febbraio 2020 avente ad oggetto il “Bando per l'assegnazione di nuove concessioni demaniali marittime per finalità turistico ricreative – piano demaniale marittimo comunale” .

10.1. In base al titolo concessorio alla società appellante è stato concesso di occupare una zona demaniale marittima in località Cintioni, contraddistinta con la sigla DI del MC di mq. 796,38, fronte mare ml. 24,00 profondità ml. 33,18 (media), come da planimetria allegata, “ad uso stabilimento balneare” costituito da “Chiosco bar e servizi mg.51 ,58; Docce mq. 1 ,46; Piattaforma mq. 108; Area Giochi mq. 35,99; Passerella mq. 29,48; Area Scoperta mq. 569,87” ; quest’ultima area è individuata nella planimetria come zona “destinata ad ombreggio” .

10.2. Deve poi evidenziarsi che nelle NTA sono individuate diverse categorie di spiagge, alcune libere, altre in concessione, ciascuna con le proprie regole e le sue specificità.

Quella in questione è una concessione per cooperative e attività di imprese, disciplinata dall’art. 21 delle NTA.

10.3. L’ordinanza comunale impugnata è stata quindi adottata sul presupposto che l’area in concessione all’odierna appellante è disciplinata secondo quanto disposto dall’art. 15 delle N.T.A. per le “spiagge libere” ove l’unica attività esercitabile sull’arenile è il c.d. “ombreggio occasionale” costituito dal montaggio “a richiesta” per il tempo massimo di una giornata, da rimuovere al tramonto (oltre alla possibilità di utilizzare il 50 per cento della superficie d’ombreggio per spazi utili ad attività marinare). Invece, nel corso della stagione balneare dell’anno 2023 si accertava che la ricorrente posizionava sull’arenile in modo continuativo, anche durante la notte, alcuni ombrelloni e relative attrezzature da spiaggia.

10.4. Ciò posto, ritiene il Collegio che può condividersi il ragionamento sul quale il primo giudice ha incentrato la reiezione del ricorso, ossia che, sulla base dei documenti versati in giudizio, l’area in questione rientra nell’ambito oggettivo di applicazione dell’art. 15 delle NTA del MC.

10.5. Quest’ultima norma prevede, infatti, che “La spiaggia deve essere libera da istallazioni fisse di ombreggio. È consentito il posizionamento occasionale temporaneo dell'ombreggio solo su richiesta del fruitore ovvero del bagnante. L'ombreggio in parola è costituito da regolare ombrellone da mare con eventuale aggiunta di posa di attrezzatura da spiaggia quale lettino, sdraio o sedia, e deve essere rimosso al termine di ogni utilizzo sia giornaliero, sia di porzioni temporali di una giornata. L'ombreggio occasionale può essere richiesto solo durante le ore di presenza del servizio in spiaggia, e comunque non oltre il periodo cha va dall'alba al tramonto di una singola giornata. L'ombreggio occasionale su spiaggia libera attrezzata può essere richiesto solo per un giorno o porzione di giornata (periodo giornaliero del servizio) e rimosso di volta in volta senza nessun diritto di mantenimento di posto su spiaggia.” .

10.6. Al riguardo deve innanzitutto evidenziarsi che l’art.5 bis del bando per l’assegnazione delle nuove concessioni demaniali marittime per le aree D rinvia all’art.21 delle NTA del MC, nel quale è stabilito che le predette aree devono essere attrezzate come le spiagge libere e che le opere realizzabili sono disciplinate con i parametri di cui all’art.15 delle NTA del MC, relativo alle spiagge libere attrezzate, con possibilità di installare un ombreggio occasionale.

10.7. Ne discende che, alla luce delle prescrizioni sopra testualmente riportate, le attrezzature di ombreggio non potevano essere lasciate in loco per tutta la stagione balneare, ma dovevano essere rimosse al termine del servizio e comunque della giornata.

10.8. Invero, gli appellanti hanno partecipato ad un bando per la concessione di attrezzatture in spiaggia libera e non già per l’apertura di uno stabilimento balneare in privativa; se ciò fosse loro consentito – se cioè fosse possibile trasformare in via di fatto e surrettiziamente una spiaggia libera attrezzata in uno stabilimento balneare stabile - ne avrebbe immediato e grave pregiudizio tutta la collettività, perché la stessa sarebbe inevitabilmente ostacolata nel posizione le proprie attrezzature private, essendo facilmente immaginabile l’evenienza di trovare tutto lo spazio continuativamente occupato, laddove, per l’appunto, l’obbligo di rimozione giornaliera trova la sua giustificazione ragionevole e proporzionata nel fare un uso giornaliero del demanio, strettamente legato alla presenza in loco dell’utente realmente interessato a fruirne in quel momento, senza previsione di postazioni fisse.

10.9. A tale riguardo, a supporto della legittimità dei provvedimenti impugnati la difesa del Comune ha anche ragionevolmente richiamato l’intento di salvaguardare l’alta valenza paesaggistica del territorio attraverso il mantenimento di una precisa identità del luogo (che contiene anche un’area archeologica a distanza di pochi metri) e del godimento del paesaggio, favorendo allo stesso tempo un’attività di servizio alla balneazione coerente e integrata con i suddetti caratteri identitari.

11. È, quindi, infondato anche il secondo motivo di appello.

11.1. Pertanto, come correttamente rilevato dal primo giudice, il provvedimento, posta detta normativa, ha contenuto vincolato, non potendo essere diverso da quello in concreto adottato, anche con l’apporto procedimentale del privato. Ne consegue che la determina non è annullabile, ex art.21 octies , comma 2 della Legge n. 241 del 1990, anche in assenza della previa comunicazione di avvio del procedimento al privato. La mancanza di tale garanzia procedimentale non comporta, infatti, l’illegittimità del provvedimento qualora nessuna effettiva influenza avrebbe potuto avere la partecipazione del privato rispetto alla concreta portata del provvedimento finale ( ex multis Consiglio di Stato sez. VI, 28 febbraio 2019, n.1405).

11.2. Nel caso in esame il riferimento dell’art. 5 bis del bando all’art. 21 NTA e alla regolamentazione ivi contenuta per le aree scoperte, secondo le regole dell’art. 15 NTA (ombreggio occasionale), dà la possibilità di impiantare l’attrezzatura destinata all’ombreggio soltanto a richiesta dell’utente, per massimo una giornata, fino al tramonto. Sicché il provvedimento impugnato, in applicazione delle NTA alla zonizzazione di specie, non poteva che ingiungere la rimozione dell’ombreggio stabile, corredato da basamenti in tubazione di PVC, posti in essere dal concessionario.

11.3. Infatti, gli elementi installati in maniera fissa sull’arenile da parte della società appellante contrastavano con l’obbligo stabilito dalle norme tecniche, e precisamente indicato nell’atto impugnato, secondo cui “la spiaggia deve essere libera da istallazioni fisse di ombreggio” , essendo “consentito il posizionamento occasionale temporaneo dell'ombreggio solo su richiesta del fruitore ovvero del bagnante” .

12. È, infine, infondato anche il terzo motivo di appello.

12.1. Sul punto deve ribadirsi che nell’area D, ove esiste una concessione, così come nelle altre aree disciplinate dall’art. 15 (aree A), ove non c’è concessione demaniale, l’ombreggio è consentito con il carattere di “occasionalità” e, cioè, a richiesta dell’utente e solo nelle ore diurne del servizio.

12.2. Le aree D sono, infatti, soggette alla disciplina dell’art. 21 delle NTA che richiama espressamente l’art. 15 delle NTA del MC, il cui tenore letterale non lascia dubbi interpretativi.

12.3. Anche tali aree sono dunque assoggettate al limite dell’ombreggio previsto dall’art. 15 delle NTA per le spiagge libere attrezzate.

12.4. L’art. 21 prevede che le aree D siano attrezzate come le spiagge libere e fornite dei servizi minimi di tipo igienico sanitario e di accesso per persone diversamente abili.

Le opere realizzabili su tali aree sono disciplinate con i parametri di cui all’art.15 delle NTA del MC che prevede la rimozione degli ombreggi al termine di ogni utilizzo, sia giornaliero che per porzioni temporali di una giornata.

12.5. Nessuna differenza sotto il profilo della tipologia di ombreggio è dunque ipotizzabile tra le aree A e le aree D, che si differenziano tra loro soltanto per l’esclusività dell’ombreggio e per le attività consentite (attività marinare).

Infatti, l’unica differenza nella disciplina delle aree A e D sta nell’esistenza di una concessione dell’arenile e dell’area scoperta che consente al gestore di avere l’esclusiva nella gestione della spiaggia e dell’ombreggio (contraddistinta cioè dal fatto che altri non possono portare gli ombrelloni come per le aree A), oltre alla possibilità di destinare il 50 per cento delle aree ad attività marinare.

12.6. Né può ritenersi che dei limiti di ombreggio non vi sia traccia nel bando o nell’atto concessorio: infatti il bando individua le aree le cui definizioni sono contenute nelle NTA, mentre la concessione fa espresso riferimento all’area D1, senza alcuna possibilità di equivoci o fraintendimenti.

12.7. Del resto, nella stessa relazione tecnica illustrativa presentata con l’offerta dalla ditta appellante si fa espressamente riferimento al fatto che “ la proposta progettuale rispetta gli standard previsti per l’area in esame e garantisce la dotazione dei seguenti servizi minimi: - docce; - contenitori portarifiuti; -ombreggio occasionale […]” .

12.8. Non vi è dunque alcun contrasto tra le norme e gli atti impugnati, né tra il bando di assegnazione e la conseguente concessione.

In tutti questi atti si fa riferimento all’art. 21 delle NTA che rinvia all’art. 15 relativo alle spiagge libere attrezzate, disciplinandone quindi l’ombreggio con il carattere di occasionalità e, cioè, a richiesta dell’utente e solo nelle ore diurne del servizio.

Ne consegue che sull’area in concessione all’appellante gli ombrelloni non possono essere collocati e mantenuti per tutta la durata della stagione balneare in quanto ciò comporterebbe un’installazione permanente sulla spiaggia in contrasto con il concetto di “posizionamento occasionale temporaneo dell’ombreggio” espresso dalla norma tecnica, costituendo quindi operazione vietata dalla zonizzazione dettata dal Piano Demaniale Marittimo comunale.

12.9. La concessione in questione è soggetta infatti alle regole della “spiaggia libera” , da cui si differenzia solo per l’esclusività, ed è, allo stesso tempo, assimilabile alle altre concessioni da cui si differenzia solo per l’occasionalità dell’ombreggio, che può essere richiesto solo durante le ore di presenza del servizio in spiaggia e comunque non oltre il periodo cha va dall'alba al tramonto di una singola giornata.

L’appellante ha invece collocato gli ombrelloni con modalità tipiche di una installazione permanente, in contrasto con il titolo autorizzatorio e con le previsioni del Piano Demaniale Marittimo comunale.

10. In conclusione, l’appello deve essere respinto.

11. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna gli appellanti CE RE RO S.r.l. e GI D'TI, in solido tra loro, alla rifusione delle spese a favore del Comune di San Vito Chietino, che liquida forfettariamente in complessivi euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre oneri e accessori se per legge dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere, Estensore

Raffaello Sestini, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angela Rotondano	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO