Pubblicato il 11/03/2025

N. 02000/2025REG.PROV.COLL.

N. 08060/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8060 del 2024, proposto da:
CO AL, rappresentato e difeso dagli avvocati Aldo Sandulli e Benedetto Cimino, con domicilio digitale pec in registri di giustizia;

contro

Università degli studi di Milano “Bicocca”, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui è domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

MA TO CU, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione quinta, n. 1993/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Università degli studi di Milano “Bicocca”;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il Consigliere Laura Marzano;

Udito, nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2025, l’avvocato Aldo Sandulli per l’appellante;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il prof. CO AL ha impugnato la sentenza del Tar Lombardia, sezione quinta, n. 1993, del 27 giugno 2024 con cui è stato respinto il ricorso proposto per l’annullamento del decreto rettorale n. 2982 del 13 settembre 2023, con cui sono stati approvati gli atti della procedura selettiva per la copertura di un posto di professore di seconda fascia, mediante chiamata ai sensi dell’art. 18, comma 4, della legge n. 240 del 2010, per il settore concorsuale 12/G1 - diritto penale (s.s.d. IUS/17 - diritto penale), presso il Dipartimento di Giurisprudenza ( School of Law ) dell’Università degli studi di Milano “Bicocca”, di cui è stata dichiarata vincitrice la prof.ssa MA TO CU. Con la stessa sentenza il Tar ha, altresì, dichiarato inammissibili i motivi aggiunti proposti contro la relazione integrativa della commissione, depositata in primo grado in vista dell'udienza cautelare.

Si è costituita l’Università depositando successiva memoria con cui ha argomentato le ragioni di infondatezza dell’appello, chiedendone la reiezione.

L’appellante ha replicato con memoria depositata il 10 febbraio 2025.

All’udienza pubblica del 4 marzo 2025, sentito il difensore dell’appellante che ha nuovamente illustrato le ragioni dell’appello, la causa è stata trattenuta in decisione.

2. L’appellante ha partecipato, insieme ad altri 3 candidati, al concorso per la chiamata di un professore di seconda fascia nel settore concorsuale 12G1 e nel settore scientifico disciplinare IUS/17 (diritto penale) presso il dipartimento di giurisprudenza dell'Università degli studi di Milano "Bicocca", all’esito del quale è risultata vincitrice la controinteressata prof.ssa MA TO CU.

In corso di procedura gli altri due candidati hanno rinunciato quindi la commissione ha effettuato la valutazione finale soltanto con riguardo all’appellante e alla controinteressata.

Avverso gli esiti della procedura l’appellante, in primo grado, ha proposto ricorso lamentando:

- con il primo motivo la “ radicale assenza di motivazione alla base della designazione della Prof.ssa CU quale candidata più idonea alla chiamata ”;

- con il secondo motivo che emergerebbe “ dal confronto tra i curricula presentati e da una più attenta valutazione dell’attività didattica e della produzione scientifica, l’irrefutabile divario fra i profili dei due candidati, che avrebbe dovuto senz’altro determinare la Commissione a designare l’odierno Ricorrente quale candidato “comparativamente più meritevole” ”, operando egli stesso la comparazione, contestando che la controinteressata fosse in possesso di titoli asseritamente valutati, infine assumendo quale criterio comparativo “ le critiche mosse alle opere della Prof.ssa CU, contenute in giudizi pubblici espressi dai professori membri delle commissioni di abilitazione scientifica nazionale ” e concludendo che “ in applicazione del criterio di cui all’art. 3, co. 7, della legge n. 127 del 1997, che dispone che venga preferito, a parità di merito, il candidato più giovane d’età, la scelta non avrebbe potuto che vertere sul Prof. AL ”.

Con i motivi aggiunti ha impugnato la “relazione integrativa” della commissione, depositata in giudizio, da una parte evidenziando come dalla stessa risultasse a suo dire confermata l’assenza di motivazione negli atti della procedura e, dall’altra, deducendone l’inammissibilità trattandosi di motivazione postuma. Sempre con i motivi aggiunti ha poi formulato ulteriori censure avverso gli atti della procedura impugnati con il ricorso introduttivo.

3. Il Tar Lombardia, cui è stata demandata la sollecita decisione della causa con ordinanza n. 426 del 7 febbraio 2024 di questa sezione, ha respinto il ricorso introduttivo affermando che dagli atti della commissione risulta la prevalenza della controinteressata ed ha dichiarato inammissibili i motivi aggiunti, quanto all'impugnazione della relazione integrativa perché trattasi di atto endoprocedimentale privo di valenza provvedimentale, quanto alle ulteriori censure per tardività.

4. L’appellante ritiene errata la sentenza per i motivi di seguito sintetizzati.

I) Con il primo motivo sostiene che il giudice di primo grado si sarebbe sostituito alla commissione nell’effettuare la valutazione comparativa, riportando giudizi assenti nei verbali nella procedura.

Quindi lamenta che, nel giudizio collegiale e nel giudizio complessivo finale, non vi sarebbe traccia del confronto fra i due candidati. Sostiene che non affiorerebbe con immediatezza alcun elemento lampante e decisivo in favore della vincitrice. Quindi ribadisce la censura di difetto di motivazione formulata in primo grado.

II) Con il secondo motivo censura la sentenza nella parte in cui afferma che, nella comparazione fra i candidati, non può darsi rilievo ai seguenti parametri: a) che l’appellante abbia ottenuto l’abilitazione scientifica nazionale (ASN) a professore di seconda fascia nel 2014 e a professore dei prima fascia nel 2018, mentre l’appellata ha conseguito la sola ASN di seconda fascia nel 2022, dopo una prima bocciatura nel 2020; b) che l’appellante abbia ricevuto il giudizio di “eccellente” e l’appellata il giudizio di “ottimo” all’esame di dottorato; c) che l’appellante abbia preso servizio quale professore associato di diritto penale in altro ateneo, a differenza dell’appellata; d) che l’appellante vanti la borsa di studio post dottorale dell’Alma Mater Studiorum di Bologna, nonché la titolarità di complessivi 3 assegni di ricerca della medesima università (per totali 45 mesi di finanziamento), laddove l’appellata non possiede né borse di studio post dottorali e né assegni di ricerca; e) che sono insignificanti le ore di didattica impiegate nei vari corsi tenuti dai candidati (l’appellante ne vanta 1370, di cui 432 in lingua inglese).

Inoltre censura la sentenza nella parte in cui afferma che nel ricorso introduttivo non vengono rivolte specifiche contestazioni alla attendibilità delle valutazioni della commissione sull’esperienza internazionale dei candidati, sostenendo che il Tar avrebbe recepito le motivazioni rese dalla commissione nella relazione postuma e che la netta prevalenza riconosciuta alla controinteressata per il suo profilo internazionale sarebbe frutto di macroscopici fraintendimenti di fatto in quanto:

a) non sarebbe valutabile la borsa di studio “ Marie IE Fellowship Award ” presentata quale titolo dalla prof.ssa CU, cui la commissione avrebbe attribuito un peso significativo, perchè, come dichiarato dalla stessa (pagg. 17-18 del suo curriculum ), ella ha soltanto partecipato al menzionato progetto di ricerca non conseguendo la borsa di studio che invece è stata conferita ad altri studiosi;

b) quanto ai convegni la commissione avrebbe optato per una rilevazione soltanto quantitativa dei titoli vantati dai candidati (« 21 convegni e incontri di studio svolti all’estero […] a fronte di 2 ») e osserva che, se detti titoli fossero stati sottoposti ad attento vaglio, si sarebbe accertato che nessuna delle 21 relazioni a convegni della controinteressata potrebbe farsi rientrare nel campo tecnico-scientifico del diritto penale, trattandosi per lo più di relazioni su temi di carattere criminologico e, in alcuni casi, sociologico.

Osserva che l’inattendibilità delle esperienze all’estero della controinteressata sarebbe stata evidenziata e provata in primo grado ma su tale aspetto decisivo il Tar avrebbe glissato.

In ogni caso ritiene che, anche laddove le esperienze svolte all’estero dalla controinteressata dovessero ritenersi valide e coerenti con il settore di riferimento, non sarebbe in ogni caso il profilo internazionale della stessa a prevalere, come erroneamente ritenuto dal Tar.

Quanto all’attività didattica internazionale, la controinteressata avrebbe tenuto solo complessive 70 ore di insegnamento in lingua straniera, mentre egli vanta nove anni di corso, per più di 400 ore complessive di insegnamento in lingua inglese.

Quanto ai soggiorni di ricerca all’estero, la sua esperienza maturata all’estero non sarebbe minore rispetto a quella della prof.ssa CU, vantando egli più di quattro anni e mezzo di ricerca e studio all’estero presso prestigiosi istituti di ricerca internazionali, a fronte di poco più di sei mesi in Atenei non di prima linea (spagnoli, croati, albanesi: assenti nelle principali classifiche internazionali) dell’appellata.

Contesta la statuizione di tardività di tali censure contenuta nella sentenza impugnata precisando di averle formulate non nei motivi aggiunti bensì nella memoria ex art. 73 c.p.a. in cui egli avrebbe precisato elementi già portati all’attenzione del Tar con il ricorso introduttivo, sicchè non si sarebbe verificata alcuna decadenza dall’impugnazione dell’esito della procedura.

Evidenzia che, poiché il curriculum dell’appellata è stato acquisito a seguito di accesso agli atti soltanto dieci giorni prima della scadenza per la notifica del ricorso introduttivo, egli non avrebbe potuto contestare, così analiticamente come ha fatto nella memoria del 20 maggio 2024, l’attendibilità delle esperienze all’estero dell’appellata già nell’atto introduttivo del giudizio in quanto sarebbe stato impossibile, in un lasso di tempo così breve, articolare le doglianze svolte nella memoria, che hanno richiesto un’attenta attività di studio e di ricerca su ognuna delle esperienze collezionate dalla candidata.

III) Con il terzo motivo censura la sentenza nella parte in cui ha dichiarato inammissibili i motivi aggiunti affermando che le « integrazioni motivazionali eventualmente espletate dall’amministrazione – o dai propri difensori – in sede contenziosa sono semplicemente irrilevanti ai fini del decidere, senza che occorra chiedere l’annullamento degli atti che li contengono »; osserva che, invece, la relazione di cui si discute è entrata nel processo fornendo elementi nuovi, ulteriori, del tutto inediti rispetto a quelli contenuti nei verbali della procedura.

Quindi sostiene che detta relazione integrerebbe una inammissibile motivazione postuma.

5. L’appello è infondato.

5.1. Con il primo motivo l’appellante lamenta innanzitutto che non emergerebbero, dalle valutazioni della commissione, ragioni sufficienti a rendere evidente la prevalenza della controinteressata, prospettando un sostanziale difetto di motivazione, e, quindi, censura la sentenza nella parte in cui ha invece ritenuto che dagli atti risulta migliore il profilo della stessa.

5.1.1. La censura è nel complesso infondata.

Quanto alla dedotta impossibilità di comprendere l’ iter logico attraverso il quale la commissione è giunta ad affermare la prevalenza dell’una sull’altro va osservato che, sebbene i giudizi complessivi finali siano compilativi e privi di enfasi, purtuttavia, da una attenta lettura degli stessi è possibile evincere quali siano gli elementi valorizzati dalla commissione che hanno, infine, fatto cadere la scelta sulla controinteressata.

A tale proposito è utile porre a confronto i giudizi resi sui singoli elementi di valutazione nei confronti dei due candidati.

Per il candidato CO AL:

- “ l'attività didattica è estremamente apprezzabile con esperienze anche all'estero; da circa un decennio il candidato svolge con continuità Corsi in materia penalistiche presso l'Università di Padova ”;

- “ l'attività di ricerca fondata anche su numerosi e continuativi soggiorni all'estero, presso prestigiosi enti di ricerca, appare assolutamente apprezzabile e significativa. Il candidato ha partecipato come relatore a numerosi Convegni e incontri di studio in Italia /e, in due occasioni, anche all'estero; è componente di una Unità di ricerca (Padova) di un progetto PRIN attualmente in corso ”;

- “ la produzione scientifica presentata (3 monografie, 5 articoli e 4 contributi in volume) affronta argomenti anche molto diversi tra loro, di parte generale e speciale, con ottima collocazione editoriale e con attenzione a temi nuovi e di rilevanza internazionale ”.

Per la candidata MA TO CU:

- “ l'attività didattica della candidata è estremamente apprezzabile e si è svolta con continuità da circa quindici anni, con lo svolgimento di Corsi in tutti i settori del diritto penale, anche presso differenti Università straniere, e sperimentando modalità didattiche innovative (per il Laboratorio pratico di Criminologia applicata) ”;

- “ l'attività di ricerca, con una forte connotazione internazionale, risulta assolutamente apprezzabile e variegata nei contenuti e nelle esperienze, ed è stata riconosciuta anche sul piano internazionale. Ha partecipato a diversi progetti, nazionali ed internazionali, assumendo il ruolo di responsabile della Unità di ricerca nell'ambito di un progetto PRIN e di un altro progetto internazionale. La candidata è stata relatrice in numerosi Convegni e incontri di studio, molti dei quali (21) svoltisi all'estero, presso Università europee ed extraeuropee ”;

- “ la produzione scientifica presentata (3 monografie, 5 articoli e 4 contributi in volume) affronta argomenti anche molto diversi tra loro, di parte generale e speciale, con ottima collocazione editoriale e con attenzione a tematiche di attualità e di rilevanza internazionale ”.

5.1.2. Osserva il Collegio che dalla lettura della comparazione dei due giudizi emerge con sufficiente chiarezza come la commissione abbia valorizzato sia l’originalità delle pubblicazioni, sia la maggiore durata e varietà dell’attività didattica della controinteressata, sia la forte connotazione internazionale dell’attività di ricerca della stessa, variegata nei contenuti e nelle esperienze nonché riconosciuta anche sul piano internazionale.

Si tratta di caratteristiche non rinvenibili nel giudizio riguardante l’appellante, con conseguente infondatezza della tesi per cui i due profili sarebbero equivalenti.

La sentenza impugnata, pertanto, va confermata laddove ha affermato che la controinteressata risulta essere stata preferita « per l'originalità delle pubblicazioni, per la superiore esperienza didattica e per il profilo maggiormente internazionale desumibile dall'attività didattica e di ricerca scientifica. Rispetto al ricorrente, spiccano, in particolare, gli ultimi due elementi differenziali (didattica e profilo internazionale) ».

5.1.3. Scolora, pertanto, la doglianza secondo cui il Tar avrebbe sconfinato nel suo giudizio, per di più basandosi anche sulla “relazione integrativa”.

Quanto alla prima doglianza si osserva che, quand’anche sconfinamento vi sia stato in qualche passaggio argomentativo, a rendere immune da vizi la pronuncia è sufficiente la constatazione che, in effetti, dai giudizi complessivi letti alla luce dei giudizi resi sui singoli concorrenti, le differenze fra i due candidati rilevate dalla commissione sono comunque agevolmente percepibili.

La considerazione che precede fornisce risposta anche alla seconda delle doglianze, dovendosi rilevare che, diversamente da quanto opina l’appellante, le ragioni della preferenza accordata dalla commissione alla controinteressata emergono già dagli atti della procedura, senza perciò doversi affidare ai chiarimenti resi con la “relazione integrativa”.

Tanto precisato, va anche rilevato che il dedotto difetto di motivazione non sussiste e che, anche a voler concedere che la motivazione non brilli per esaustività, un eventuale annullamento per difetto di motivazione non porterebbe alcuna utilità all’appellante, dal momento che la commissione si limiterebbe a meglio esplicitare la motivazione nei termini di cui alla “relazione integrativa” senza modificare in alcun modo gli esiti della procedura.

5.2. Con il secondo motivo l’appellante articola una pluralità di censure.

5.2.1. Con una prima doglianza censura la sentenza nella parte in cui afferma che nella comparazione fra i candidati non può darsi rilievo ai seguenti parametri: a) che l’appellante abbia ottenuto l’abilitazione scientifica nazionale a professore di seconda fascia nel 2014 e a professore dei prima fascia nel 2018, mentre l’appellata ha conseguito la sola ASN di seconda fascia nel 2022, dopo una prima bocciatura nel 2020; b) che l’appellante abbia ricevuto il giudizio di “eccellente” e l’appellata il giudizio di “ottimo”, all’esame di dottorato; c) che l’appellante abbia preso servizio quale professore associato di diritto penale in altro ateneo, a differenza dell’appellata; d) che l’appellante vanti la borsa di studio post dottorale dell’Alma Mater Studiorum di Bologna, nonché la titolarità di complessivi 3 assegni di ricerca della medesima università (per totali 45 mesi di finanziamento), laddove l’appellata non possiede né borse di studio post dottorali e né assegni di ricerca e che sono insignificanti “le ore di didattica impiegate nei vari corsi tenuti dai candidati” (l’appellante ne vanta 1370, di cui 432 in lingua inglese).

5.2.2. Osserva il Collegio che, in disparte la genericità della censura, che consiste nell’interrogativo: “ Quali elementi dovrebbe considerare, allora, una commissione di concorso per ricostruire al meglio il profilo scientifico globale del candidato e scegliere il più meritevole a salire in cattedra? ” (pag. 14 dell’appello), come correttamente ha rilevato il Tar si tratta di elementi estranei ai parametri valutativi predisposti dalla commissione nella prima seduta.

Infatti:

- il possesso di una abilitazione in più non costituisce criterio di valutazione stando ai criteri declinati nel verbale del 12 luglio 2023;

- il confronto tra i giudizi ("ottimo" per CU ed "eccellente" per AL) ricevuti dai due concorrenti all'esame di dottorato non rileva stante l'autonomia di giudizio delle commissioni;

- parimenti irrilevante, alla luce dei parametri valutativi elaborati dalla commissione oltre che per una esigenza di par condicio , è la presa di servizio quale professore associato di diritto penale in altro ateneo;

- anche le ore di didattica impiegate nei vari corsi tenuti dai candidati non rientrano tra i parametri valutativi dell'attività didattica;

- le borse di studio post-dottorale e gli assegni di ricerca conseguiti dall’appellante non sono valorizzabili sia perché i criteri dettati dalla commissione contemplano soltanto “premi e riconoscimenti nazionali e internazionali per attività di ricerca” e non anche borse di studio o assegni di ricerca, sia perché detti titoli sarebbero incompatibili con lo status di ricercatore universitario che la controinteressata riveste fin dal 2005, mentre l’appellante solo dal 2011.

Alla luce dei rilievi che precedono risulta infondata l’argomentazione secondo cui sarebbe “ illogico e distonico con l’interesse pubblico alla selezione del miglior candidato “chiudere gli occhi” di fronte a tutte le esperienze che compongono la sua personalità scientifica e limitarsi a rilevare soltanto quanti sono i titoli, le pubblicazioni, i convegni e i soggiorni senza indagarne quale pregio e peso questi assumono. Non è certo questo il compito affidato alle commissioni di concorso ” (pagg. 14-15 dell’appello).

Né può essere consentito all’appellante effettuare una “sua” comparazione fra i candidati, così inammissibilmente sostituendo il proprio giudizio a quello della commissione.

5.2.3. Ciò posto, le ulteriori censure formulate con il secondo motivo di appello sono inammissibili in appello in quanto non ritualmente proposte in primo grado.

Correttamente il Tar ha rilevato che nel ricorso introduttivo non sono state rivolte specifiche contestazioni alla attendibilità delle valutazioni della commissione sull’esperienza internazionale dei candidati.

Dal contenuto dei motivi articolati in primo grado, che a tale scopo sono stati riportati in narrativa, emerge con chiarezza che le suddette censure non sono state formulate nel ricorso introduttivo bensì nei motivi aggiunti, ossia tardivamente rispetto alla piena conoscenza degli atti.

Di ciò si trae peraltro conferma dall’argomentazione dell’appellante secondo cui, avendo acquisito il curriculum della controinteressata a seguito di accesso agli atti soltanto dieci giorni prima della scadenza per la notifica del ricorso introduttivo, egli non avrebbe potuto contestare analiticamente l’attendibilità delle esperienze all’estero dell’appellata già nell’atto introduttivo del giudizio in quanto sarebbe stato impossibile, in un lasso di tempo così breve, articolare doglianze che hanno richiesto un’attenta attività di studio e di ricerca su ognuna delle esperienze collezionate dalla candidata.

Né rileva l’obiezione secondo cui egli avrebbe svolto analitiche censure nella memoria del 20 maggio 2024, sia perché detta memoria non è stata notificata, sia perché comunque, ai fini della tempestività dell’impugnazione, anche tale memoria è tardiva.

5.3. È infondato anche il terzo motivo, con cui è censurata la statuizione di inammissibilità dei motivi aggiunti quanto all’impugnazione della “relazione integrativa”, per mancanza di valore provvedimentale della stessa.

L’infondatezza discende dalle considerazioni già svolte al precedente punto 5.1.3. dal momento che la suddetta relazione non acquisisce valore provvedimentale in quanto nulla aggiunge a quanto già ricavabile dagli atti della procedura posto che, come rilevato, le differenze fra i due candidati valorizzate dalla commissione sono agevolmente percepibili dai giudizi complessivi letti alla luce dei giudizi resi sui singoli concorrenti, senza doversi affidare ai chiarimenti resi con la “relazione integrativa”.

Conclusivamente, per quanto precede, l’appello deve essere respinto.

6. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione settima, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante alla rifusione, in favore dell’università, di spese e competenze del presente grado di giudizio, che liquida in € 4.000,00 (quattromila) oltre oneri di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2025, con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Angela Rotondano, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Laura Marzano	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO