Pubblicato il 04/07/2025

N. 05801/2025REG.PROV.COLL.

N. 09592/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9592 del 2024, proposto da
IT IA LL, AT RA BI, AN MA, AL IL, ET TT, AR RE TT, CR AR UT, MO AI, AR AT, OS CA, AR IA AR, CO AR, AR RE AN, IN CO, NA LL, IN RT, IU Di RA, LO UT, ARnna TT, LI TR, ARteresa AS, DA AG, AN OT, RE PA, CO PE, GR UC, NG RI IO, AR VA ER, CR OSlia SA RE, SE EA, RB MI, rappresentati e difesi dagli avvocati Biancamaria Celletti, Francesco Vannicelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesco Vannicelli in Roma, via Varrone 9;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, Ministero dell'Università e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 20962/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione e del Merito e del Ministero dell'Università e della Ricerca;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 giugno 2025 il Cons. Marco Valentini e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Eva Ferretti e l’avvocato Francesco Vannicelli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Avanti il giudice di prime cure gli originari ricorrenti, odierni appellanti, hanno chiesto l’annullamento:

-delle note, di seguito individuate, di identico contenuto, emesse dal Ministero dell'Istruzione e del Merito Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione, Direzione generale per gli ordinamenti scolastici e la internazionalizzazione del sistema nazionale di istruzione, in asserita esecuzione delle sentenze del TAR per il Lazio, Sez. IV bis, 18 maggio 2022 n. 6320 e 6321, e della successiva sentenza di ottemperanza del medesimo TAR per il Lazio, Sez. IV bis, con le quali è stata nuovamente rigettata l'istanza presentata dai ricorrenti ai sensi dell'articolo 16, comma 1, del decreto legislativo n. 206/2007, finalizzata al riconoscimento del titolo di specializzazione su posto di sostegno acquisito in Spagna, all'esito del riesame disposto dal TAR Lazio: 1) Nota prot. 2367 del 30 settembre 2024; 2) Nota prot. 2368 del 30 settembre 2024; 3) Nota prot. 2291 del 24 settembre 2024; 4) Nota prot. 2305 del 24 settembre 2024; 5) Nota prot. 2292 del 24 settembre 2024; 6) Nota prot. 2330 del 26 settembre 2024; 7) Nota prot. 2279 del 24 settembre 2024; 8) Nota prot. 2269 del 23 settembre 2024; 9) Nota prot. 2271 del 23 settembre 2024; 10) Nota prot. 2266 del 23 settembre 2024; 11) Nota prot. 2267 del 23 settembre 2024; 12) Nota prot. 2272 del 23 settembre 2024; 13) Nota prot. 2273 del 23 settembre 2024; 14) Nota prot. 2334 del 26 settembre 2024; 15) Nota prot. 2275 del 26 settembre 2024; 16) Nota prot. 2342 del 26 settembre 2024; 17) Nota prot. 2331 del 26 settembre 2024; 18) Nota prot. 2343 del 26 settembre 2024; 19) Nota prot. 2302 del 24 settembre 2024; 20) Nota prot. 2306 del 24 settembre 2024; 21) Nota prot. 2340 del 26 settembre 2024; 22) Nota prot. 2303 del 24 settembre 2024; 23) Nota prot. 2295 del 24 settembre 2024; 24) Nota prot. 2344 del 24 settembre 2024; 25) Nota prot. 2333 del 26 settembre 2024; 26) Nota prot. 2341 del 26 settembre 2024; 27) Nota prot. 2278 del 23 settembre 2024; 28) Nota prot. 2300 del 24 settembre 2024; 29) Nota prot. 2294 del 24 settembre 2024; 30) Nota prot. 2385 del 2 ottobre 2024; 31) Nota prot. 2268 del 23 settembre 2024;

- dei pareri negativi prot. n. 8644 del 5 giugno 2024, prot. n. 16073 del 22 aprile 2024 non noti, resi dal Ministero dell’Università e della Ricerca sul riconoscimento del corso denominato: “ Curso en atención a las necesidades específicas de apoyo educativo ”, frequentato presso l’Universidad San Jorge -Gruppo San Valero e sue succursali, in Spagna, in collaborazione con l’Istituto di formazione SERCA e con il centro Piatel.

Il primo giudice ha dichiarato il ricorso inammissibile.

In particolare, il TAR adito ha ritenuto che, nella fattispecie in esame, sebbene i provvedimenti impugnati presentino omogeneità contenutistica, concernono determinazioni rese dal Ministero in procedimenti differenti e non nel medesimo procedimento, con conseguente inammissibilità del ricorso cumulativo.

Ricorre, secondo il TAR, un’ipotesi di connessione c.d. impropria, incompatibile con il giudizio impugnatorio.

La circostanza che i provvedimenti impugnati, adottati a valle di procedimenti amministrativi autonomi, siano diversi, comporta per il primo giudice la carenza di uno dei presupposti per la proponibilità del ricorso collettivo.

Il TAR conclude, come detto, dichiarando il ricorso inammissibile, ai sensi art. 35 comma 1, lett. b) c.p.a.

Avverso la sentenza impugnata in data 22 dicembre 2024 è stato depositato ricorso in appello.

Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell'Istruzione e del Merito e il Ministero dell’Università e della Ricerca.

Con ordinanza cautelare n. 305/2025 di questa Sezione è stato statuito:

“ Rilevato che gli appellanti hanno chiesto la sospensione in via cautelare della sentenza impugnata che ha dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado proposto dagli appellanti avverso i provvedimenti di diniego di riconoscimento del titolo di specializzazione su posto di sostegno acquisito in Spagna;

Ritenuto, impregiudicati gli approfondimenti riservati alla fase di merito, in particolare circa la valutazione dei profili di ammissibilità del ricorso collettivo, che l’appello non presenti prima facie indizi certi di fondatezza tali da giustificare la sospensione degli effetti della sentenza impugnata, tenuto conto della ampia motivazione del provvedimento impugnato in primo grado;

Ritenuto altresì di disporre che l’amministrazione depositi, in vista della fissazione dell’udienza di merito e nel rispetto dei termini di cui all’art. 73, co. 1 cod. proc. amm., ai sensi dell’art. 55 co. 12 cod. proc. amm., copia del parere del Ministero dell’Università e della Ricerca n. 8644 del 5 giugno 2024;

Ritenuto pertanto di respingere l’istanza cautelare, sussistendo nondimeno giusti motivi per la compensazione delle spese tra le parti della presente fase di giudizio”.

In data 9 giugno 2025 è stata depositata nota del MUR in adempimento dell’incombente istruttorio, da cui risulta il parere sfavorevole del citato Dicastero in merito al riconoscimento del corso frequentato in Spagna dagli appellanti ai fini del riconoscimento del titolo di specializzazione su posto di sostegno.

All’udienza pubblica del 10 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

In sede di appello è stato dedotto:

ERROR IN IUDICANDO – AMMISSIBILITÀ DEL RICORSO COLLETTIVO NELLA FATTISPECIE IN ESAME – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 35, COMMA 1, LETTERA B/, C.P.A.

Con il motivo di ricorso, argomentano gli appellanti che la motivazione della sentenza impugnata fa riferimento ad un orientamento giurisprudenziale generale, che non terrebbe conto della successiva specifica giurisprudenza formatasi sui procedimenti di riconoscimento dei titoli di specializzazione sul sostegno conseguiti proprio in Spagna.

Si fa riferimento in primo luogo alla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VII, n. 4839 del 14 giugno 2022, che sarebbe di segno opposto rispetto a quella del 2015 citata dalla sentenza del TAR per il Lazio impugnata, ed affronta proprio il tema del riconoscimento dei titoli esteri.

Si tratterebbe quindi di fattispecie identica a quella oggetto del presente giudizio.

Successivamente alla citata sentenza n. 4839/2022, sottolineano gli appellanti che su analoga impugnativa il Consiglio di Stato, con sentenza della Sez. VII, 14 dicembre 2023 n. 10824, confermando il sopra richiamato orientamento, ha affermato che “ Il primo motivo di appello, che censura l’erronea declaratoria di inammissibilità del ricorso collettivo e cumulativo, è fondato. Nel caso che ci occupa: 1) non sussiste alcun conflitto di interessi poiché l’oggetto del ricorso non riguarda procedure concorsuali o graduatorie; 2) il provvedimento impugnato è identico per tutti”.

Non avendo il TAR, secondo gli appellanti, in alcun modo esaminato il merito della controversia, vengono di seguito riproposti i motivi di ricorso non esaminati dalla sentenza impugnata.

In particolare:

ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA – INGIUSTIZIA MANIFESTA – ILLOGICITÀ, IRRAGIONEVOLEZZA E CONTRADDITTORIETÀ DELLA MOTIVAZIONE – VIOLAZIONE DELLA NORMATIVA COMUNITARIA E MANCATO UTILIZZO DEL MANUALE EAR (EUROPEAN AREA OF RECOGNITION) – ERRATA APPLICAZIONE DEI PRINCIPI SANCITI DALL’ADUNANZA PLENARIA DEL CONSIGLIO DI STATO CON SENTENZA N. 22 DEL 29 DICEMBRE 2022

Secondo gli originari ricorrenti, odierni appellanti, il Ministero dell’Istruzione e del Merito, Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione, Direzione generale per gli ordinamenti scolastici, la valutazione e l'internazionalizzazione del sistema nazionale di istruzione, avrebbe definito il procedimento di riconoscimento di ciascun ricorrente senza condurre una vera e propria istruttoria sul caso specifico, ma dando maggiore rilievo ad elementi meramente formali, già peraltro sconfessati dalla pronuncia dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 22 del 29 dicembre 2022.

Il Ministero dell’Istruzione e del Merito avrebbe invece dovuto effettuare una valutazione reale e specifica in concreto delle competenze acquisite dal singolo candidato nel suo percorso universitario, valutazione che il Ministero dell’Istruzione e del Merito ha posto in essere, secondo gli appellanti, in modo generico, nonostante i principi espressi dalla richiamata pronuncia dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato.

VIOLAZIONE FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 13 DEL D.M. ISTRUZIONE 10 SETTEMBRE 2010 N. 249 – CORRETTA DISTINZIONE TRA TITOLI PROPRI E TITOLI UFFICIALI RILASCIATI DALLE UNIVERSITÀ SPAGNOLE – ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DEI PRESUPPOSTI

Argomentano gli appellanti che il provvedimento impugnato, uguale per tutti gli appellanti, si dilungherebbe sulla validità del percorso formativo svolto in Spagna, e sul valore non abilitante al sostegno scolastico nell’ordinamento spagnolo, senza nulla dedurre sul valore abilitante nell’ordinamento italiano.

Evidenziano al riguardo gli appellanti che i titoli c.d. “propri” in Spagna (tituli propi) non sono “invalidi” o “inefficaci”, essendo stati istituiti a partire dagli anni ’90 con lo scopo di fornire un orientamento pratico, ed incorporando in sé non solo la possibilità di svolgere tirocini curriculari o extracurriculari, ma anche di formare professionisti del settore, fornendo loro il livello di specializzazione richiesta dal mercato del lavoro.

La rilevanza di questi corsi, pertanto, non sarebbe dettata dal loro impiego in ambito accademico, tanto più perché il tipo di formazione erogata, lungi dall’essere teorica e generale, risulta essere di taglio spiccatamente pratico e specialistico.

Tanto premesso, l’affermazione per cui il titolo spagnolo non possa essere riconosciuto, giacché proprio, deve ritenersi errata, stante la sostanziale irrilevanza, nel caso di specie, della distinzione fra “titulos propios” e “titulos oficial”.

Ed invero, la mera qualificazione formale di un corso di studi non potrebbe essere d’ostacolo alla sua validità ed efficacia nel paese di origine, in special modo laddove l’attività di formazione, indicata nei certificati prodotti dall’ente erogatore, sia stata effettivamente svolta.

VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 13 DELLA DIRETTIVA 2013/55/UE – VIOLAZIONE DELL’ART. 45 TFUE E VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELLA LIBERTÀ DI STABILIMENTO– ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE.

Con i provvedimenti identici tra loro oggetto di impugnativa in primo grado il Ministero dell’Istruzione e del Merito ha negato il richiesto riconoscimento della qualifica professionale di docente di sostegno, contestando alla parte ricorrente la natura di titolo “non ufficiale”, o “proprio” del c.d. “ curso superior de Especializacion en atencion a las necesidades especificas de apoyo educativo ” rilasciato dall’Università spagnola San Jorge di Saragozza.

Si evidenzia, tuttavia, come la distinzione fra “titoli ufficiali” e “titoli propri” sarebbe del tutto superflua, essendo frutto di un’errata interpretazione dell’art. 13 della Direttiva 2005/36/CE in materia di riconoscimento di titoli professionali.

Il Ministero dell’Istruzione, invero, nega la validità del corso spagnolo alla luce dell’asserita inidoneità del predetto ai fini dell’esercizio dell’attività di docente di sostegno in Spagna, parificando, così, il percorso di specializzazione sul sostegno di docenti già abilitati, al percorso di riconoscimento dell’abilitazione all’insegnamento di docenti che ne sono privi;

VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ART. 2 E 7 DELLA LEGGE 4 AGOSTO 1977 N. 517 – REITERATA VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL'ART. 13 DELLA DIRETTIVA 2013/55/UE – ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DEI PRESUPPOSTI, CONTRADDITTORIETÀ E MANIFESTA ILLOGICITÀ – MANCATA PREVISIONE DI EVENTUALI MISURE COMPENSATIVE IN CASO DI NON CORRISPONDENZA TRA LE FIGURE PROFESSIONALI NEI DUE STATI MEMBRI

Argomentano gli appellanti che il “sostegno scolastico” è una specializzazione, e non un’abilitazione; in altre parole, il docente è già inserito nelle graduatorie scolastiche ai fini dell’insegnamento per la propria classe di concorso.

Per il sostegno è invece sufficiente un mero percorso di specializzazione.

La circostanza sarebbe chiarita sin dall’istituzione della figura dell’insegnante di sostegno, ed in particolare dagli artt. 2 e 7 della legge 4 agosto 1977 n. 517 (che si assumono violati), laddove si precisa che “ sono previste forme di integrazione e di sostegno a favore degli alunni portatori di handicap da realizzare mediante l’utilizzazione dei docenti … in possesso di particolari titoli di specializzazione, che ne facciano richiesta ”.

Il Ministero dell’Istruzione e del Merito, asseritamente noncurante di tale fondamentale distinzione, pretenderebbe, secondo gli appellanti, di applicare la medesima disciplina per il riconoscimento delle abilitazioni all’insegnamento (l’art. 13 della Direttiva 2013/55/UE) anche ad una semplice specializzazione, per la quale appare sufficiente la verifica del complesso iter formativo svolto dai appellanti, attestato dall’Università spagnola.

Si tratterebbe, come già esposto nel punto che precede, di coincidenza sostanziale (stesse materie, stesso numero di ore, stessa formazione) tra il corso svolto dal ricorrente in Spagna, e quello che avrebbe potuto svolgere in ITlia, se solo vi fossero stati posti a disposizione. Ma tale semplice verifica oggettiva, sarebbe stata effettuata in modo generico ed evasivo dal Ministero dell’Istruzione e del Merito, che insiste come più volte esposto e ribadito per avere la certificazione del Ministero spagnolo sulla specializzazione al sostegno in Spagna.

L’appello va in parte accolto, in parte rigettato.

Quanto al motivo di appello, che censura l’erronea declaratoria di inammissibilità del ricorso collettivo e cumulativo, esso è ad avviso del Collegio fondato.

Al riguardo, si richiama la giurisprudenza di questo Consiglio, menzionata anche nell’atto di appello e qui condivisa, alla luce della quale “(…) l’indirizzo esegetico seguito dalla giurisprudenza amministrativa è consolidato nel senso che i presupposti di ammissibilità del ricorso collettivo sono:

a) la mancanza del conflitto di interesse tra i ricorrenti (Consiglio di Stato, Sezione V, sentenza 8 settembre 2008, n. 4273);

b) l’identità di situazioni sostanziali e processuali, e cioè che le domande giudiziali siano identiche nell’oggetto, e che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e vengano censurati per gli stessi motivi (Consiglio di Stato, Sezione VI, sentenza 18 luglio 1997, n. 1129).

Sulla base dei documenti e degli atti processuali, risulta che i ricorrenti hanno presentato all’Amministrazione distinte istanze di riconoscimento, ciascuna nel proprio esclusivo interesse e di contenuto analogo.

È inoltre risultato che l’Amministrazione ha tenuto un comportamento omogeneo nei confronti degli istanti, denegando le istanze con analoga motivazione.

È inoltre risultato che i ricorrenti hanno impugnato gli anzidetti provvedimenti di rigetto, lamentando le medesime censure.

In definitiva, la Sezione ritiene sussistenti i presupposti per la proposizione del ricorso collettivo, attesa l’identità del petitum e della causa petendi, e l’assenza di un conflitto di interessi interno alle singole posizioni giuridiche, in quanto il riconoscimento del titolo professionale di un ricorrente non esclude affatto il riconoscimento di quello degli altri, ma anzi si fonda sulla medesima disposizione di legge invocata(….)” ( Consiglio di Stato, Sezione VII, sentenza n. 4839/2022).

In applicazione di detti principi si osserva che sussistevano i presupposti per il ricorso collettivo e che comunque la motivazione della sentenza di primo grado non può essere considerata tautologica e quindi inesistente, dovendosi, quindi, escludere – ai sensi dell’art. 105 c.p.a. – la qualificazione in termini di nullità della sentenza.

Sono invece infondate le riproposte censure di primo grado.

Queste possono essere esaminate congiuntamente, data la loro connessione logica e giuridica.

Va in primo luogo richiamata la decisione dell’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato n. 22 del 29 dicembre 2022, con la quale è stato affermato il seguente principio di diritto:

«(…) spetta al Ministero competente verificare se, e in quale misura, si debba ritenere che le conoscenze attestate dal diploma rilasciato da altro Stato o la qualifica attestata da questo, nonché l’esperienza ottenuta nello Stato membro in cui il candidato chiede di essere iscritto, soddisfino, anche parzialmente, le condizioni per accedere all’insegnamento in ITlia, salva l’adozione di opportune e proporzionate misure compensative ai sensi dell’art. 14 della Direttiva 2005/36/CE(….) ».

Al riguardo, rileva il Collegio che i provvedimenti impugnati in primo grado risultano assistiti da ampia motivazione, dalla quale si evince che l’amministrazione competente, anche sulla base del parere endoprocedimentale reso dal MUR e acquisito agli atti a seguito di specifica istruttoria, ha operato una verifica puntuale in capo ai diversi ricorrenti del corso estero di cui si chiedeva il riconoscimento, rilevandone l’inidoneità ai fini del richiesto riconoscimento sulla base di una comparazione svolta in concreto circa il percorso formativo seguito.

In particolare, è stata esaminata la documentazione prodotta dalla quale è emerso in sintesi che i ricorrenti non presentano prova di:

-frequenza in loco (ed anche online) per 1 anno, posto che il “ curso ” è erogato in piattaforma in modalità e-learning, senza lezioni né esami in sincrona né in asincrona, come, invece dichiarato;

-aver superato esami di profitto, posto che trattasi di “autovalutazione” attraverso soluzioni di casi avvenuta in ambiente “non controllato” e quindi, privo di garanzie antifrode accademica;

- conoscenza della lingua spagnola, difettando ogni valida certificazione e addirittura non essendo richiesta per accedere ai corsi SERCA in e-learning, sussistendo traduttori ad hoc , a quanto pare, messi a disposizione dalla srl italiana, procacciatrice di siffatti corsi, denominata “Agenzia formativa” (cd tutor privati);

-aver superato una prova preselettiva all’ingresso, posto che il corso è accessibile, pagando, ai cittadini italiani (cui è espressamente dedicato) a prescindere dal titolo di studio;

-aver conseguito crediti né universitari né professionali, non necessari in un corso di “ extensión universitaria ” destinato alla collettività dei cittadini, a fini culturali;

-aver sostenuto un esame finale accademico o abilitante;

-aver svolto un tirocinio adeguato e super visionato nelle scuole.

Tanto premesso, come detto, le censure proposte in primo grado sono infondate, risultando, diversamente da quanto prospettato dagli appellanti, che il Ministero resistente ha condotto una istruttoria sui casi specifici, dando rilievo non solamente ad elementi meramente formali, bensì ai contenuti sostanziali del corso di specializzazione, comprensivi della verifica del complesso iter formativo svolto dai appellanti, in linea con il principio richiamato discendente dalla pronuncia dell’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato n. 22 del 2022 che, come richiamato, impone all’amministrazione di verificare “ (…) se, e in quale misura, si debba ritenere che le conoscenze attestate dal diploma rilasciato da altro Stato o la qualifica attestata da questo, nonché l’esperienza ottenuta nello Stato membro in cui il candidato chiede di essere iscritto, soddisfino, anche parzialmente, le condizioni per accedere all’insegnamento in ITlia (….).

L’appello, pertanto, va accolto quanto al motivo concernente l’ammissibilità del ricorso collettivo, respinto per i motivi dedotti in primo grado e riproposti in appello.

Sussistono nondimeno peculiari motivi per la compensazione delle spese tra le parti del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto,

lo accoglie in parte, in parte lo rigetta, nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, ritenuto ammissibile il ricorso di primo grado, lo respinge.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Marco Valentini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Valentini	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO