Pubblicato il 29/09/2025

N. 07595/2025REG.PROV.COLL.

N. 05668/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5668 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Claudio Manzia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Piazzale Clodio n. 14;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Umberto Garofoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Tempio di Giove n. 21;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 160/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 2 luglio 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e udito per le parti l’avvocato Manzia Claudio; si dà atto che l’avvocato Umberto Garofoli ha presentato istanza di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. -OMISSIS- e -OMISSIS- proponevano ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio per l’annullamento del diniego di condono edilizio n. 9 del 29 febbraio 2021, illustrando quanto segue.

La sig. -OMISSIS-, in data 2 febbraio 2004, aveva presentato all’Amministrazione capitolina una domanda di condono edilizio ex d.l. n. 269 del 2003 (conv. in l. n. 326 del 2003) avente ad oggetto la realizzazione di un nuovo fabbricato ad uso residenziale di mq. 55 X 3h, mc. 165, tipologia di abuso 1, in via del Fosso di Monte Oliviero n. 195, in area soggetta a vincolo paesaggistico.

Si trattava di un manufatto adibito a residenza dei ricorrenti e dei propri familiari, i quali svolgevano sul posto in forma associativa attività agricola, facente parte di un corpo di fabbrica realizzato nel 1998, per il quale la Soprintendenza per i Beni Ambientali e Architettonici di Roma aveva rilasciato in data 2.4.1997 l’autorizzazione paesistico – ambientale ex art. 7 l. 1497 del 1939. A sua volta la Soprintendenza Archeologica per l’Etruria Meridionale aveva rilasciato parere favorevole con nota prot. 15246 del 26.11.1997.

Con determina n. 9 del 29 febbraio 2012, preceduta dal preavviso di diniego del 14 novembre 2011, l’Amministrazione capitolina respingeva l’istanza di sanatoria, ex art. 3, comma 1b, della l.r. n. 12 del 2004, trattandosi di un fabbricato abusivo, non conforme alla disciplina urbanistica (tipologia 1), in quanto realizzato in area vincolata.

Con il ricorso introduttivo, -OMISSIS- e -OMISSIS-, proprietari del fabbricato, denunciavano l’illegittimità del diniego, censurandolo per violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990, dell’art. 6 della legge n. 15 del 2005, degli artt. 1, 2, 3 della l.r. n. 12 del 2004, dell’art. 32 del d.l. n. 269 del 2003 (conv. in legge n. 326 del 2003), dell’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, dell’art. 32 della legge n. 47 del 1985, nonché per eccesso di potere sotto il profilo dell’errore e del travisamento dei presupposti, del difetto di istruttoria e di motivazione.

I ricorrenti facevano presente che erano state presentate osservazioni controdeduttive in data 16 febbraio 2012 a seguito della notifica del preavviso di diniego del 14 novembre 2011, nelle quali si faceva riferimento all’autorizzazione paesaggistica; che l’opera abusiva era parte di un manufatto per cui era stata rilasciata l’autorizzazione paesistica del 2 aprile 1997; che vi era anche il parere favorevole della Soprintendenza Archeologica del 26 aprile 1997; che il PTPR della zona era sovraordinato al PRG.

2. Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con sentenza n. 160 del 2022, respingeva il ricorso, ritenendolo infondato.

Il Collegio di prima istanza rilevava, in primo luogo che, in disparte la presumibile tardività delle controdeduzioni, in ogni caso, le stesse erano riferite al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica del 2 aprile 1997 e quindi non idonee a mutare i termini della questione in senso favorevole ai ricorrenti. L’autorizzazione paesaggistica del 1997 non poteva valere per opere che erano da considerarsi ultimate nel 1998, e dunque successivamente, anche rispetto al parere favorevole sul vincolo archeologico, reso nel 1997. Infine, la disciplina contenuta nell’art. 32, comma 27d, del d.lgs. n. 269 del 2003, conv. in l. n. 326 del 2003, a cui si allineava la legge regionale sul punto, prevedeva l’incondonabilità, in presenza contestuale dell’abusività dell’opera per carenza del titolo abilitativo, del vincolo paesaggistico e del contrasto con la disciplina urbanistica vigente.

3. -OMISSIS- e -OMISSIS- hanno proposto appello avverso la suddetta pronuncia, chiedendone la riforma, sulla base delle seguenti censure: “ I. Error in iudicando, violazione degli artt. 63 e 64 c.p.a., travisamento ed errore in relazione a: -Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 bis legge 07.08.1990 n. 241, aggiunto dall’art. 6 legge 11.02.2005, n. 15 – Eccesso di potere per errore nei presupposti, difetto di istruttoria, vizio del procedimento e conseguente difetto di motivazione (primo motivo del ricorso di primo grado); II. Error in iudicando, travisamento ed errore in relazione a: -Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 legge Reg. Lazio 08.11.2004, n. 12 – Conseguente violazione degli artt. 1 e 2 stessa legge, dell’art. 32 del D.L. 30.09.2003, n. 269, convertito con legge 24.11.2003, n. 326, dell’art. 146 del d.lgs. 22.01.2004, n. 42 e dell’art. 32 legge 28.02.1985, n. 47 e succ. mod. – Eccesso di potere per errore e travisamento dei presupposti e difetto di istruttoria (secondo motivo del ricorso di primo grado)”.

4. Roma Capitale si è costituita in resistenza, concludendo per il rigetto del gravame.

5. Le parti, con rispettive memorie hanno precisato le proprie difese.

6. All’udienza straordinaria del 2 luglio 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

7. Con il primo mezzo, si censura la sentenza impugnata nella parte in cui il T.A.R. afferma che, dopo la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, le controdeduzioni sono state prodotte tardivamente, laddove al contrario il provvedimento impugnato non farebbe alcun riferimento a una pretesa tardività delle controdeduzioni, ma si fonderebbe sull’assunto che le osservazioni dei ricorrenti non siano state presentate.

8. Con il secondo motivo di appello, i ricorrenti lamentano che il Collegio di prima istanza avrebbe erroneamente respinto il secondo motivo del ricorso introduttivo, con il quale si era dedotta l’illegittimità del diniego per non avere l’Amministrazione tenuto conto che l’opera oggetto della richiesta di sanatoria faceva parte di un manufatto regolarmente assentito, a livello paesistico – ambientale, mediante autorizzazione ex art. 7 legge n. 1497 del 1939, rilasciata in via surrogatoria dalla Soprintendenza per i Beni Ambientali e Architettonici di Roma in data 2.4.1997, con la quale era stata appurata la compatibilità dell’opera con le valenze ambientali e paesaggistiche e con la destinazione a zona di tutela paesaggistica TPc/5 prevista dal Piano Territoriale Paesistico n. 15/7 Vejo – Cesano. Gli appellanti deducono, inoltre, che è stato rilasciato anche il parere favorevole della Soprintendenza Archeologica per l’Etruria Meridionale, con nota prot. 15246 del 26.11.1997.

Ne consegue che, nella specie, non potrebbe trovare applicazione la previsione dell’art. 3, comma 1, lett. b) l.r. n. 12 del 2004, presupponendo questa la mancanza dell’autorizzazione paesistica, e ciò avuto anche riguardo al carattere di strumento sovraordinato del Piano Territoriale Paesistico, come previsto dall’art. 145 del d.lgs. n. 42 del 2004. Gli appellanti argomentano che, nel giudizio di primo grado, a sostegno dell’assunto, hanno richiamato la nuova formulazione dell’art. 10, comma 1, della l.r. n. 12 del 2004, secondo cui le domande di condono presentate, come quella per cui è causa, sono definite ai sensi del d.l. n. 269 del 2003. Le argomentazioni sostenute nella sentenza appellata non sarebbero corrette, atteso che il Giudice a quo non avrebbe considerato che proprio l’acquisizione in via preventiva dell’autorizzazione paesaggistica e del parere favorevole sul vincolo archeologico consentono la piena condonabilità del bene, essendo stata acclarata anteriormente alla realizzazione di questo la compatibilità paesistico – archeologica delle opere. Nella specie, gli artt. 2 e 3 della l.r. n. 12 del 2004 non sarebbero applicabili ratione temporis alla domanda di sanatoria di che trattasi, considerato che la stessa è stata presentata in data 2.2.2004, ossia in epoca anteriore all’entrata in vigore della l.r. n. 12 del 2004, avvenuta l’11.11.2004, con la conseguenza che, ai sensi dell’art. 10, comma 1, della L. R. n. 12 del 2004, le domanda in sanatoria andava valutata con esclusivo riferimento all’art. 32 del d.l. n. 269 del 2003.

9. I motivi di ricorso, da esaminarsi congiuntamente in quanto attinenti a profili connessi, non possono trovare accoglimento.

9.1. Risulta dai fatti di causa che il manufatto oggetto di condono è sito in un’area interessata dai seguenti vincoli:

-paesistico ai sensi del d.lgs. n. 42 del 2004, p.lll d.G.R. n. 338 del 31.1.1989;

-paesaggistico ai sensi del d.lgs. n. 157 del 2006 p.lll art. 12 lettera f parchi;

-parchi e riserve ai sensi della l.r. 29 del 6.10.1997 – Veio;

-P.T.P. 15/7 Veio Cesano TP c/5.

L’Amministrazione capitolina, con nota prot. n. 56645 del 14.11.2011, ha provveduto a comunicare a -OMISSIS- e -OMISSIS- il preavviso di rigetto dell’istanza di condono ai sensi dell’art. 10 bis della l. n. 241 del 1990, relativamente alla realizzazione delle opere abusive, di cui si discute, su area ricadente nella perimetrazione del Parco di Veio.

Orbene, le critiche illustrate con il primo mezzo non sono condivisibili, atteso che la signora IA, con nota prot. UCE n. 13875/2012, ha provveduto, in data 23.2.2012, a presentare le controdeduzioni al preavviso di rigetto dichiarando di avere ottenuto l’autorizzazione paesistica – ambientale ex art. 7 della l. n. 1497 del 1939 da parte della Soprintendenza per i Beni Ambientali e Architettonici di Roma e il parere favorevole della Soprintendenza Archeologica per l’Etruria Meridionale.

Tuttavia, in disparte l’asserita tardività delle suddette controdeduzioni, non assume rilievo la circostanza che l’Amministrazione abbia ritenuto o meno che non siano state presentate, come non assume rilievo il fatto che il provvedimento impugnato abbia correttamente fatto riferimento a questo specifico profilo, atteso che ciò che rileva è il fatto che l’eventuale esame delle stesse non avrebbe determinato una differente valutazione da parte dell’Ufficio preposto.

Tale circostanza è stata correttamente evidenziata dal Collegio di prima istanza, il quale ha osservato che: “ in ogni caso, per quanto meglio appresso precisato, dette osservazioni, riferite al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica del 2 aprile 1997, non erano comunque idonee a mutare i termini della questione in senso favorevole ai ricorrenti ”.

Tanto per i rilievi che vengono di seguito illustrati al fine del rigetto del secondo mezzo.

Non è contestato che l’autorizzazione paesaggistica e il parere favorevole sul vincolo archeologico sono stati resi nel 1997, mentre le opere, come affermato dai ricorrenti, sono state ultimate nel 1998.

Nella specie, la questione dell’applicabilità ‘ ratione temporis ’ della l.r. n. 12 del 2004, in ragione della disciplina di cui all’art. 10 citato dai ricorrenti, non supera la questione della incondonabilità delle opere abusive, ai sensi e per gli effetti dell’art. 32, comma 27 d, del d.l. n. 269 del 2003 (conv. in l. n. 326 del 2003), che esclude la sanatoria di opere abusive realizzate in carenza del titolo abilitativo in area sottoposta a vincolo paesaggistico.

Il manufatto di proprietà degli appellanti è un’opera abusiva realizzata senza titolo, in contrasto con la disciplina urbanistica vigente, di tipologia 1, in un’area plurivincolata, sottoposta anche a vincolo paesaggistico.

L’art. 32, comma 26, lettera a) della l. n. 326 del 2003 consente la sanatoria edilizia, nell’ambito di immobili soggetti a vincolo, solo ed esclusivamente per le opere di restauro e di risanamento conservativo, opere di manutenzione straordinaria, opere o modalità di esecuzione non valutabili in termini di superficie o di volume.

Evenienze non riscontrabili nel caso di specie, tenuto conto delle caratteristiche del manufatto sopra specificate.

Ai sensi della disposizione invocata, gli abusi edilizi commessi in aree sottoposte a vincolo paesaggistico sono suscettibili di sanatoria solo ove si tratti di interventi di minore importanza (tipologie 4, 5 e 6 dell’Allegato 1 alla l. n. 326 del 2003) e sempre che essi siano conformi alle prescrizioni urbanistiche, previo parere dell’Autorità preposto alla relativa tutela.

L’applicabilità della sanatoria, nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico, alle sole opere di restauro o risanamento conservativo o di manutenzione straordinaria, su immobili già esistenti, se ed in quanto conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, è stata poi confermata anche dalla costante giurisprudenza penale secondo cui: “ In tema di abusi edilizi commessi in aree sottoposte a vincolo paesaggistico, il condono previsto dall’art. 32 del d.l. n. 269 del 2003 (convertito, con modificazioni, dalla l. n. 326 del 2003) è applicabile esclusivamente agli interventi di minore importanza indicati ai numeri 4,5, e 6 dell’Allegato 1 del citato d.l. (restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria) e previo parere favorevole dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo, mentre non sono in alcun modo suscettibili di sanatoria le opere abusive di cui ai precedenti numeri 1, 2 e 3 del medesimo allegato, anche se l’area è sottoposta a vincolo di inedificabilità relativa e gli interventi risultano conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici” (Cass. penale, n. 40676 del 2016).

La condonabilità è, invece, in ogni caso, esclusa per le opere riconducibili alle tipologie 1, come quella in esame, e alla tipologia 2 e 3 dell’Allegato 1 alla l. n. 326 del 2003.

La giurisprudenza amministrativa ha, in più occasioni, affermato che: “ Ai sensi del combinato disposto dell'art. 32 della L. n. 47/1985 e dell'art. 32, comma 27, lettera d), del D.L. n. 269/2003, gli abusi commessi su beni sottoposti a vincolo di inedificabilità, sia esso di natura relativa o assoluta, non possono essere condonati quando ricorrono le seguenti condizioni: a) l'imposizione del vincolo di inedificabilità è precedente all'esecuzione delle opere; b) la realizzazione del manufatto avviene in assenza o difformità dal titolo edilizio; c) l'intervento non è conforme alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici (sicché nelle zone sottoposte a vincolo paesistico, sia esso assoluto o relativo, è consentita la sanatoria dei soli abusi formali) .”(Cons. Stato, n. 5977 del 2024).

Ne consegue che il parere favorevole dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo consente la sanatoria degli abusi edilizi commessi in aree sottoposte a vincolo paesaggistico, solo in ipotesi di interventi di minore importanza, e non, come nella specie, per opere che comportano un aumento di volumetria.

L’opera oggetto dell’istanza di condono consiste nella realizzazione di un immobile destinato a civile abitazione di circa mq. 55, 00, ossia una tipologia 1, e quindi è un intervento di nuova edificazione consistente in una nuova superficie e una nuova volumetria.

Gli abusi in questione esulano dall’ambito applicativo della disposizione speciale sul condono, per la quale, come si è chiaramente precisato, nelle aree soggette a vincolo paesaggistico la sanatoria è ammessa solo per gli abusi c.d. minori (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria), nel cui ambito non può rientrare il manufatto per cui è causa.

Il che rende irrilevante la doglianza relativa alla omessa considerazione dei pareri resi da parte dell’Autorità preposte al vincolo, trattandosi di adempimenti superflui a fronte della evidente non sanabilità dell’abuso.

Né si può predicare un vizio di motivazione del provvedimento impugnato, atteso che, come chiarito dalla giurisprudenza prevalente ( ex multis , da Cons. Stato, n. 10540 del 2023), i provvedimenti in materia edilizia, ivi compreso il diniego alla richiesta di condono, non richiedono una specifica motivazione, se non con riferimento all'abusività delle opere ed al contrasto insanabile con la normativa edilizia.

Da siffatti rilievi consegue che il diniego di condono è stato correttamente emesso dall’Amministrazione, trattandosi di un atto vincolato, in ragione dell’assenza delle condizioni di legge per la concessione della sanatoria, dovendosi ribadire il principio che un abuso comportante la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in area assoggettata a vincolo paesaggistico non può essere sanato (Cons. Stato, n. 3550 del 2025; id. n. 9856 del 2024).

10. In definitiva, l’appello va respinto e ogni altra questione dedotta deve ritenersi assorbita, tenuto conto che l’eventuale esame della stessa non determinerebbe una soluzione di segno contrario.

11. Le spese di lite del grado seguono il criterio della soccombenza e vanno liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna gli appellanti, in solido tra loro, alla rifusione delle spese di lite del grado a favore di Roma Capitale da liquidarsi in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 2 luglio 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

Giovanni Sabbato, Presidente FF

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Giovanni Sabbato

IL SEGRETARIO