Pubblicato il 17/03/2025

N. 02157/2025REG.PROV.COLL.

N. 08586/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8586 del 2022, proposto da
RA HI, rappresentata e difesa dall’avvocato Marco Castagnola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Sori, via Mangini 28d/1;

contro

Comune di Genova, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Caterina Chiesa e Nicola Rossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria, sez. II, 1° agosto 2022, n. 659, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Genova;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2025 il consigliere Luca Emanuele Ricci;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’appellante impugna la sentenza che ha respinto il ricorso proposto contro il diniego di sanatoria di un manufatto prefabbricato di 56,33 mq, realizzato in assenza di titolo abilitativo in zona a destinazione agricola.

1.1. I fatti rilevanti ai fini del giudizio possono essere sintetizzati come segue:

- l’appellante è proprietaria, nel Comune di Genova, di un’area che il piano urbanistico comunale (PUC) classifica come “ambito di riqualificazione delle aree di produzione agricola” (AR-PA), sulla quale ha realizzato nel 2016 un intervento di nuova costruzione;

- con sopralluogo del 31 marzo 2017, il personale ispettivo del Comune ha accertato l’abusività dell’opera, riscontrandone la destinazione residenziale e dimensioni complessive pari a 82.50 mq;

- conseguentemente sono stati adottati l’ordine di demolizione prot. 221991 del 23 giugno 2017, rimasto incontestato, e il successivo atto di accertamento dell’inottemperanza del 3 settembre 2018;

- solo in data 6 ottobre 2020, l’appellante ha presentato un’istanza volta ad ottenere un permesso di costruire in sanatoria, ai sensi dell’art. 36 del Testo unico dell’edilizia (d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380), per opere di « posizionamento di manufatto prefabbricato adibito a ricovero attrezzi per fini agricoli », di superficie pari a 56,33 mq (essendo stata medio tempore demolita parte del manufatto);

- l’istanza è stata respinta con il provvedimento prot. 200/2020 del 28 ottobre 2020, oggetto di questo giudizio.

2. Nello specifico, la motivazione del provvedimento di diniego rappresenta:

- che il fabbricato realizzato è evidentemente destinato ad un uso residenziale, « funzione ammessa dall’art. AR-PA-2 dalle Norme di Conformità del PUC solo se realizzata da soggetti aventi i requisiti di Imprenditore Agricolo Professionale » e la sua superficie utile, « eccede quella massima ammessa, per la funzione residenziale con IUI 0,01 mq/mq sul fondo agricolo in oggetto »;

- che, anche come magazzino, l’opera dovrebbe rispondere ad una delle « funzioni complementari … insediabili in sede di attuazione degli interventi di nuova costruzione, fino alla concorrenza massima del 30% della S.A. complessivamente realizzata », mentre un deposito delle dimensioni di quello edificato avrebbe potuto realizzarsi solo « se funzionale all’attività principale svolta sul fondo agricolo », che tuttavia « non risultava in essere né al momento della realizzazione delle opere né al momento della presentazione dell’istanza »;

- che, in ogni caso, l’edificio non ha le caratteristiche proprie dei magazzini agricoli, presentando « finiture tipiche della civile abitazione, avulse dal contesto, che non riprendono quelle tipiche del paesaggio rurale della Valpolcevera »;

- che pertanto, non si riscontra il presupposto dalla conformità dell’intervento alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente, né al momento della realizzazione delle opere, né al momento della presentazione della domanda, esso ponendosi « in contrasto con la disciplina degli interventi di cui all’art. AR-PA-2 delle Norme di conformità del PUC e con le Norme Progettuali di Livello Puntuale del PUC di cui all’art. AR-PA-4» .

3. La sentenza impugnata ha respinto il ricorso di primo grado, all’esito di un percorso argomentativo che può essere così sintetizzato:

- l’immobile della ricorrente ricade in zona urbanistica AR-PA ( “ ambiti di riqualificazione delle aree di produzione agricola ” ), nella quale « il vigente P.U.C. consente nuove costruzioni di manufatti tecnici per l’agricoltura, mentre la realizzazione di edifici residenziali è riservata a coloro che possiedono i requisiti dell’imprenditore agricolo professionale », pacificamente insussistente in capo all’interessata;

- non può, al contempo, dubitarsi della natura residenziale del manufatto, « dimostrata, al di là di ogni ragionevole dubbio, dalle fotografie contenute nel parere istruttorio della Direzione Urbanistica che rivelano, all’atto del sopralluogo svolto nel 2017, la presenza di finiture e arredi propri di una civile abitazione: una cucina completa di tavolo, sedie, lavello ed elettrodomestici nonché un soggiorno con televisore a muro» ;

- anche le fotografie dello stato attuale dei luoghi, allegate alla domanda di sanatoria, « rivelano la presenza di un locale igienico rivestito di piastrelle con lavandino, doccia e wc nonché caratteristiche esteriori (scalini d’ingresso con sovrastante portoncino, finestre e infissi tipici delle civili abitazioni) palesemente incompatibili con la pretesa destinazione a ricovero di attrezzi agricoli »;

- il carattere vincolato del diniego di sanatoria rende ininfluenti le ulteriori doglianze del privato, oltre ad escludere la rilevanza del suo apporto partecipativo nel procedimento, che è stato comunque puntualmente riscontrato.

4. L’appello proposto è affidato a tre distinti motivi:

I. « Erroneità della sentenza per omessa rilevazione della violazione e falsa applicazione dell’art. 36 del D.P.R. n. 380/2001, in relazione alla violazione degli artt. AR-PA-2 ed AR-PA 4 delle Norme di conformità del Piano Urbanistico Comunale (P.U.C.), approvato con Determina dirigenziale 2015-119.0.0.-18 e s.m.i. Omessa rilevazione dell’eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti e di istruttoria e per travisamento. Difetto di motivazione» ;

II. « Erroneità della sentenza per omessa pronuncia sui motivi di gravame. Violazione dell’art. 112 c.p.c. e dell’art. 111, comma 6 Cost.» ;

III. «Erroneità della sentenza per omessa rilevazione della violazione e falsa applicazione dell’art. 36 del D.P.R. n. 380/2001, in relazione alla violazione e falsa applicazione dell’art. 10 bis della Legge n. 241/1990. Omessa rilevazione dell’eccesso di potere per difetto del presupposto, di motivazione e di istruttoria e per travisamento, illogicità ed irrazionalità manifeste» .

5. Si è costituito, per resistere all’appello, il Comune di Genova. L’amministrazione ha eccepito l’inammissibilità delle nuove produzioni documentali dell’appellante (consistenti in estratti delle norme tecniche di attuazione del PUC) e argomentato per l’infondatezza di tutte le censure.

6. All’udienza pubblica del 4 febbraio 2025 il giudizio è stato trattenuto in decisione.

7. L’appello è manifestamente infondato, potendo quindi prescindersi dalle – non rilevanti – eccezioni di inammissibilità della documentazione depositata dall’appellante, sollevate dal Comune di Genova.

8. Con il primo motivo, l’appellante contesta la ritenuta natura residenziale del manufatto, valorizzando la sua conformità alle caratteristiche costruttive dei “ manufatti tecnici per l’agricoltura ”, individuate dalla disciplina urbanistica della zona AR-PA. Ritiene, invece, che la presenza di arredi, di un locale igienico, di finestre e scalini di ingresso non siano idonei ad incidere sul giudizio di conformità urbanistica.

8.1. I rilievi non sono condivisibili. La censura dell’appellante, nel ricavare la natura tecnica del manufatto dal rispetto dei requisiti previsti dalle norme urbanistiche di zona per quella specifica tipologia di opera (cfr. pag. 5, « né d’altra parte vi sono ragioni per ritenere che il manufatto realizzato non possieda natura di manufatto tecnico per l’agricoltura, essendo il medesimo conforme alle caratteristiche tecniche e dimensionali prescritte dalla disciplina urbanistica per tale tipologia di manufatti »), sottende un ragionamento “circolare” (in cui la conclusione coincide con la premessa, di cui è una semplice riformulazione), privo di qualsiasi attitudine dimostrativa.

8.2. La natura del manufatto costituisce, necessariamente, un prius , integrando il presupposto logico-giuridico che determina l’applicabilità di una determinata disciplina dei limiti e delle modalità edificatorie. La verifica del rispetto dei requisiti tecnici e dimensionali previsti dalla normativa urbanistica per una determinata destinazione d’uso è successiva e conseguente alla corretta individuazione di quest’ultima e non può dunque valere essa stessa a dimostrarla. La natura dell’opera deve ricavarsi, piuttosto, da caratteristiche funzionali oggettive, direttamente riscontrabili nell’immobile, quali le modalità costruttive, i materiali utilizzati, la suddivisione interna degli ambienti, la presenza di impianti e dotazioni tipiche di una specifica destinazione d’uso.

8.3. Alla luce di quanto sopra, assumono rilievo decisivo le fotografie scattate dagli accertatori il 31 marzo 2017 (docc. 1-2 depositati dal Comune in primo grado), da cui emerge inequivocabilmente la natura residenziale del manufatto. A tale data, l’immobile era dotato – non solo di arredi ed elettrodomestici, ma anche – di finiture e dotazioni igieniche proprie di una civile abitazione, oltre che di finestre, porte interne, dotazioni impiantistiche (come dimostra l’esistenza di una cucina dotata di lavandino, piano cottura a gas, sistema di aspirazione), elementi decorativi. L’intervento si pone, pertanto, in contrasto con la disciplina urbanistica della zona AR-PA, che consente l’edificazione di un immobile a destinazione residenziale ai soli “ soggetti aventi i requisiti di Imprenditore Agricolo Professionale ”, pacificamente non posseduti dall’appellante.

8.4. Peraltro, anche al momento dell’istanza di sanatoria, presentata a fine 2020, l’immobile conservava caratteristiche incompatibili con la dichiarata natura di « manufatto prefabbricato adibito a ricovero attrezzi per fini agricoli » (cfr. pag. 4 dell’istanza, doc. 3 in primo grado) e con le “ caratteristiche di essenzialità ” richieste per il tipo di opera. Le foto allegate alla relazione tecnica del geometra di fiducia dell’appellante (peraltro rappresentative solo di una parte dei locali interni) ritraggono un locale igienico con lavandino, doccia e wc, oltre alle stesse finiture ed opere interne ed esterne proprie di un uso abitativo, già accertate in occasione del precedente sopralluogo.

8.5. Non giova all’appellante il richiamo all’orientamento secondo cui l’uso in concreto di un immobile non incide sulla destinazione d’uso urbanisticamente rilevante (Cons. Stato, sez. VI, 26 marzo 2013, n. 1712). Tale orientamento presuppone, infatti, l’esistenza di « atti amministrativi pubblici, di carattere urbanistico o catastale » accertativi della predetta destinazione, nel caso di specie insussistenti trattandosi di un manufatto abusivo. Inoltre, la natura residenziale del manufatto è qui desunta da una serie di elementi oggettivi, strutturali e durevoli, inequivocabilmente indicativi di una destinazione stabile ad abitazione e non di un semplice utilizzo abitativo transitorio (che non potrebbe neppure ipotizzarsi all’interno di una struttura effettivamente destinata a deposito di attrezzi agricoli).

9. Con il secondo motivo, l’appellante ripropone due doglianze rimaste assorbite in primo grado, l’una volta a contestare la necessità, ai fini dell’edificazione di un manufatto tecnico, dell’effettiva utilizzazione agricola dell’area, l’altra diretta ad evidenziare la rispondenza dell’opera alle caratteristiche costruttive previste dalla norma urbanistica AR-PA 4.

9.1. Ferma la decisività delle considerazioni di cui ai precedenti punti – come correttamente ritenuto dal T.a.r. ai fini dell’assorbimento dei motivi – si rileva comunque l’infondatezza di entrambe le censure.

9.2. In primo luogo, il Comune non ha fondato il diniego sul mancato svolgimento in concreto dell’attività agricola, quanto sull’impossibilità di accertare che il manufatto costituisca effettivamente un “ricovero attrezzi per fini agricoli”, come dichiarato ai fini della sanatoria. Siffatta destinazione – a prescindere dal rilievo della qualifica soggettiva di imprenditore agricolo professionale – presuppone, infatti, l’utilizzo produttivo del fondo e quindi la dotazione di macchinari agricoli ed altre attrezzature necessarie a tale scopo, circostanze che non sono state in alcun modo documentate dall’appellante (cfr. la relazione istruttoria del Comune, sub doc. 6 in primo grado).

9.3. La destinazione dichiarata nella sanatoria non trova riscontro neppure nelle caratteristiche plano-volumetriche dell’opera, non funzionali al ricovero dei mezzi meccanici, delle attrezzature agricole e delle scorte (cfr. sempre la relazione istruttoria del Comune).

9.4. Il rispetto delle caratteristiche costruttive e dei limiti dimensionali prescritti per i manufatti tecnici destinati all’agricoltura non può valere – come si è detto supra – a dimostrare tale destinazione, peraltro smentita dalla presenza di elementi strutturali (come la sopraelevazione dell’immobile e l’accesso ai locali attraverso una rampa di scalini) che la rendono palesemente inidonea a servire da deposito agricolo.

10. Con l’ultimo motivo, infine, l’appellante ripropone la censura relativa alla violazione dell’art. 10- bis della l. 241/1990, per l’omessa considerazione del suo apporto partecipativo.

10.1. La censura è manifestamente infondata. Il provvedimento di diniego, infatti, prende in attenta considerazione la memoria prodotta dal tecnico dell’appellante dopo il preavviso di rigetto, riportandone il contenuto integrale e replicando nel dettaglio a ciascuna delle osservazioni ivi formulate (cfr. pag. 1 e 2).

11. Per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto.

11.1. Le spese seguono la soccombenza e sono quindi liquidate a carico dell’appellante e a favore del Comune di Genova, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante a rifondere al Comune di Genova le spese del grado, che si liquidano in € 3.000,00, oltre spese generali e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Luca Emanuele Ricci, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Emanuele Ricci	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO