Pubblicato il 11/04/2025

N. 03161/2025REG.PROV.COLL.

N. 08162/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8162 del 2024, proposto da -OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Sergio De Felice, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

Comune di Campo nell'Elba, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Lorenzo Calvani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima) n. -OMISSIS-

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Campo nell'Elba;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2025 il Cons. Daniela Di Carlo e udito per la parte appellante l’avvocato Sergio De Felice;

Viste le conclusioni come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- La società appellante ha impugnato, chiedendone l’annullamento, la sentenza di cui in epigrafe, con la quale il TAR della Toscana ha riunito, respingendoli, i ricorsi dalla medesima proposti avverso (quanto al ricorso n. -OMISSIS-) la deliberazione del Comune di Campo nell’Elba n. -OMISSIS- pubblicata il 21 dicembre 2023 avente ad oggetto “ concessioni demaniali marittime differimento del termine di scadenza art. 3 comma 3 legge 118/2022 – atto di indirizzo ”, contenente l’elenco delle concessioni differite, nella parte in cui non ha contemplato quelle che autorizzavano lo stabilimento balneare Bagni Barbatoja; e quanto al ricorso n. -OMISSIS-, avverso l’ordinanza dirigenziale del Comune di Campo nell’Elba, del -OMISSIS-, recante “ Ordinanza di ripristino ex art. 45 Codice della Navigazione di area demaniale abusivamente occupata e ingiunzione di pagamento indennizzo ex art. 8 D.L. 400/1993 ”.

2.- A sostegno, ha lamentato:

I. Violazione e falsa applicazione: artt. 47 r.d. 30.03.42 n. 327: Mancata decadenza; 1, c. 682, l. n. 145/2018;3, c. 3, l. 118/2022: Proroga ex lege; Mancato avvio procedure gara .

Sostiene che col provvedimento n. -OMISSIS-, posto a base di entrambi i provvedimenti impugnati nel presente giudizio, il Comune si è limitato a negare la proroga delle concessioni, senza però mai disporre la decadenza, come invece erroneamente ritenuto dal Comune prima e dal TAR poi.

Di conseguenza, sarebbe spettata la proroga legale prevista dalla legge n. 145/2018.

II. Violazione e falsa applicazione art. 47 R.D. 30.03.42 n. 327 – Difetto motivazione – Mancata comparazione interessi – Sproporzione fra misura adottata e interessi da tutelare.

Assume che, visto che i provvedimenti impugnati nel presente giudizio hanno come presupposto il descritto provvedimento di asserita decadenza, si ritiene opportuno riproporre le censure fatte valere avverso quest’ultimo provvedimento nel giudizio, pendente dinanzi a codesto Consiglio, n. -OMISSIS- ”, e quindi, anche volendo ammettere, per ipotesi, che il Comune abbia disposto la decadenza, questa sarebbe comunque illegittima per violazione del citato art. 47, il quale, nel prevedere che “l'amministrazione può dichiarare la decadenza del concessionario”, fra gli altri casi “per cattivo uso” e “inadempienza degli obblighi derivanti dalla concessione, o imposti da norme di legge o da regolamenti” (lett. b ed f, invocate dal Comune nel provvedimento impugnato), non soltanto prevede una mera facoltà di disporla, ma, in ogni caso, è ovvio che tale dichiarazione di decadenza presuppone un giudizio di gravità delle inadempienze contestate e una valutazione ponderata dell'assetto complessivo di interessi connotanti il rapporto concessorio e la sua evoluzione nel tempo, rendendo inattuabili gli scopi per i quali la concessione stessa è stata rilasciata ”.

III. Violazione art. 4 l. 118/22 – Violazione principio legittimo affidamento – Mancato riconoscimento equo indennizzo .

Censura il capo di sentenza in cui il TAR ha affermato che deve “ ritenersi inammissibile per genericità, non refluendo esso in una corrispondente domanda di condanna o di accertamento e comunque esulando dall’oggetto del presente giudizio, che riguarda la mancata proroga delle concessioni e non già la questione del diritto, in capo a un concessionario, di ottenere, alla scadenza della concessione, un qualsivoglia compenso per gli investimenti e per le opere (peraltro nella fattispecie abusive) che esso abbia costruito sul terreno affidatogli in concessione ”.

3.- Ha anche espressamente riproposto la domanda di risarcimento dei danni conseguenti alla mancata prosecuzione del rapporto concessorio.

4.- Ha resistito il Comune di Campo nell’Elba.

5.- Con ordinanza collegiale n. -OMISSIS-, l’istanza cautelare di sospensione dell’esecutività della sentenza impugnata è stata accolta accordandosi prevalenza, nel bilanciamento dei contrapposti interessi, alla tutela della continuità aziendale in essere, e si è fissata l’udienza per la decisione definitiva della causa al 17 dicembre 2024.

6.- Avendo eccepito la mancanza dei termini liberi a comparire ai sensi dell’art. 73, c.p.a., la società appellante ha chiesto differirsi la discussione della causa.

7.- Accordato il rinvio, le parti hanno ulteriormente insistito sulle rispettive tesi difensive.

Inoltre, parte appellante ha insistito affinché la causa venisse ancora una volta rinviata in attesa dello scioglimento della riserva assunta dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Livorno, essendo a suo dire pregiudiziale l’accertamento in sede penale della veridicità del verbale di sopraluogo redatto dal Comune di Campo nell’Elba in data 11 giugno 2020, sulla cui base sono stati emessi i provvedimenti qui impugnati.

Il Comune si è invece opposto a tale richiesta.

8.- La causa è infine passata in decisione alla udienza pubblica del 4 febbraio 2025, previa discussione delle parti.

9.- L’istanza di rinvio della causa in attesa della definizione del procedimento penale va respinta, in quanto: (i) non sussistono le condizioni previste dall’art. 73, comma 1-bis, c.p.a.; (ii) la causa è matura per la decisione e non presenta questioni che meritano di essere ulteriormente approfondite; (iii) le motivazioni alla base della richiesta non sono né rilevanti né decisive ai fini della decisione della causa, come si illustrerà nel prosieguo della motivazione (punto 12).

Del pari da respingere è la istanza di rimessione della causa sul ruolo, reiterata dalla parte in data 7 aprile 2025, per le medesime ragioni già poc’anzi illustrate, all’esito delle valutazioni nella camera di consiglio all’uopo riconvocata in data 10 aprile 2025.

10.- La vicenda è già nota alla Sezione per essere stati trattati e discussi i coevi ricorsi di appello n. -OMISSIS- e di revocazione n. -OMISSIS-.

Volendo riepilogare in breve i fatti principali, si può rammentare che la società ricorrente ha gestito per lungo tempo uno stabilimento balneare sito nel Comune di Campo nell’Elba, in località Fetovaia, in forza delle concessioni demaniali marittime nn. -OMISSIS- del 31 dicembre 2009, via via prorogate fino al 31 dicembre 2020.

In particolare, la concessione n. -OMISSIS- autorizzava l’occupazione “di mq 400 di cui 115 di superficie coperta mq. 285 di superficie scoperta, allo scopo di mantenere uno stabilimento balneare fronte mare di mt 40 con asserviti bar, pista da ballo, cabine e servizi”.

La concessione n. -OMISSIS- autorizzava invece l’occupazione di una “superficie di mq 684 allo scopo di ampliare in profondità l’arenile in concessione”.

Vi è infine un parcheggio su area di proprietà privata, autorizzato fin dal 1987, di mq. 3.402,00, ubicato nella parte retrostante dello stabilimento balneare, rispetto al quale è asservito.

Il TAR della Toscana, con la sentenza n. -OMISSIS-, ha accolto il ricorso in relazione alle cabine e al chiosco bar, accertandone la natura stagionale, mentre ha confermato la legittimità dell’ordine di demolizione dei pergolati e delle pedane, ritenuti privi dei caratteri di temporaneità e facile amovibilità.

Questa Sezione, con la sentenza n. -OMISSIS-, ha confermato la decisione del giudice di primo grado.

Nel frattempo, la società, stante l’approssimarsi della scadenza naturale delle concessioni, ha chiesto al Comune di Campo nell’Elba di attestarne la proroga per ulteriori quindici anni, in applicazione di quanto previsto dall’art. 1, comma 682, della l. n. 145 del 2018.

Il Comune, con l’ordinanza dirigenziale n. -OMISSIS-, in attuazione di quanto statuito nella sentenza del T.A.R. della Toscana n. -OMISSIS-, ha ordinato la demolizione e la rimessa in pristino dei pergolati in legno a servizio del parcheggio nonché delle pedane in legno e relativa pergola a servizio dello stabilimento balneare, entro 10 giorni dal ricevimento dell’atto. Inoltre, con provvedimento n. -OMISSIS-, di pari data, il Comune di Campo nell'Elba ha trasmesso alla Società una nota intitolata “diniego definitivo alla richiesta di estensione concessioni demaniali marittime n. -OMISSIS- del 17/18.12.2009”, con la quale ha disposto lo sgombero dell'area demaniale occupata ritenendo le concessioni demaniali marittime n. -OMISSIS- e n. -OMISSIS- cessate al 31 dicembre 2020 e decadute ai sensi dell'art. 47, lett. b) e lett. f) del Codice della Navigazione.

11.- Tali ultimi provvedimenti sono alla base degli atti qui impugnati, in quanto è sulla base di essi che la società è stata esclusa dall’elenco delle concessioni prorogabili e nuovamente intimata di sgomberare le aree, previa rimessione in pristino, nonché di pagare l’indennizzo per l’illegittima occupazione.

Le censure dedotte dai succitati atti presupposti, sostanzialmente in via derivata rispetto agli atti qui impugnati, sono infondate.

Nel disciplinare la “decadenza della concessione”, l’art. 47 del codice della navigazione prevede la facoltà, e non l’obbligo, di disporla, e rimette alla discrezionalità dell’Amministrazione di apprezzare la gravità delle inadempienze contestate, nella valutazione ponderata dell'assetto complessivo di interessi connotanti il rapporto concessorio e la sua evoluzione nel tempo: la decisione presa dall’Amministrazione nel caso in esame non presenta alcun profilo di macroscopica illogicità o mancanza di ponderazione, anche considerata la natura del bene demaniale e la sua intrinseca attitudine ad essere oggetto di fruizione generale, senza che interventi egoistici del concessionario, oggettivamente trasmodanti il titolo di concessione, possano essere di ostacolo alla suddetta fruizione.

Le considerazioni da ultimo illustrate valgono anche a smentire la censura concernente la pretesa sproporzione della sanzione, che ad avviso del Collegio non è affatto tale, dovendo il concessionario dello Stato meritarsi il diritto di privativa che la concessione gli assicura, e non indebitamente approfittarsene.

Ancora infondata è la censura che torna a insistere sulla mancata dichiarazione di decadenza nell’anzidetto provvedimento n. -OMISSIS-.

Si osserva in contrario che la decisione del primo giudice, nella parte in cui, riportandosi alla propria precedenza sentenza n. -OMISSIS-, ha motivato che “ il fatto che nel provvedimento si faccia riferimento, quale data di cessazione delle concessioni, alla naturale scadenza delle stesse, anziché alla data di adozione del provvedimento di decadenza, dipende proprio dalla oggettiva e ineludibile connessione che sussiste, nel caso in esame, tra la decadenza e la mancata proroga delle concessioni stesse che, sotto il profilo temporale, vengono pertanto a coincidere ”, sia immune da censure e vada confermata, essendo incontrovertibile che la istanza di estensione temporale richiesta dalla parte non avrebbe potuto trovare accoglimento, per ambedue le concomitanti ragioni, ciascuna di esse autonoma e da sola sufficiente a sostenere la legittimità dell’atto in questione.

Inoltre, si appalesa corretta anche la parte in cui, sempre riportandosi al prefato pronunciamento, si afferma che “ anche a voler ritenere che l’indicazione della data del 31 dicembre 2020 quale data ultima di validità della concessione sia errata, stante l’efficacia ex nunc della decadenza, la proroga non avrebbe potuto comunque operare oltre il 22 luglio 2021, quando è stato notificato il provvedimento di cui si controverte. L’indicazione di tale data, pertanto, non basta, da sola, a dimostrare che nel provvedimento non sia stata effettivamente disposta la decadenza della ricorrente dalle concessioni ad essa intestate ”.

A ciò si aggiunga che il provvedimento di decadenza è supportato da una motivazione articolata e puntuale, nella quale si riportano le ragioni sottese alla determinazione assunta, consistenti, in estrema sintesi, nella commissione degli abusi edilizi, da ultimo accertati con le sentenze n. -OMISSIS- del T.A.R. Toscana e n. -OMISSIS- del Consiglio di Stato, e nel complessivo comportamento del concessionario, che nel corso degli anni ha reiterato le proprie condotte illecite ed eluso gli ordini impartiti dall’Amministrazione concedente.

Né si rivela decisivo il riferimento di parte appellante alla sentenza n. -OMISSIS- della III Sezione penale della Corte di Cassazione, trattandosi di pronunciamento che non può fare stato circa la legittimità o la perdurante efficacia dell’atto amministrativo, che solo il giudice amministrativo può conoscere e, nel caso, annullare, e che il giudice ordinario, invece, come noto, può valutare solo ai propri fini (civili e penali) soltanto incidenter tantum e senza effetti vincolanti rispetto al giudizio amministrativo, che principaliter ne conosce.

È infatti incontrovertibile, risultando per tabulas , che l’art. 1, comma 682, della legge n. 145 del 30 dicembre 2018 presuppone, ai fini della sua operatività, che le concessioni disciplinate dal comma 1 dell'art. 1 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400 siano vigenti alla data di entrata in vigore della legge medesima, potendo solo a tale condizione prodursi l’effetto legale della loro proroga fino al 31 dicembre 2024.

Né, a maggior ragione, sarebbe dunque invocabile l’ulteriore proroga legale prevista dall’art. 3, comma 3, della legge n. 118/2022.

Le notazioni che precedono esimono il Collegio da ogni ulteriore considerazione in ordine alla legittimità unionale delle stesse disposizioni di legge nazionale che hanno disposto la proroga ex lege dei titoli concessori.

A questo proposito, il Collegio non ravvisa ragioni oggettive per discostarsi dal pronunciamento di questa Sezione reso con la sentenza del 20 maggio 2024, n. 4480, della quale si condivide il percorso motivazionale e l’esito decisionale, e alla quale dunque integralmente ci si riporta con valore di precedente specifico e conforme ai sensi degli artt. 74, comma 1 e 88, comma 2, lett. d), c.p.a..

La disposta decadenza, infine, non appare sproporzionata rispetto alle violazioni contestate alla ricorrente, di cui si è appena dato conto, che hanno certamente compromesso il rapporto fiduciario posto alla base del rapporto concessorio.

Sulla base di quanto appena illustrato, devono quindi considerarsi dati processuali acclarati sia che il Comune intimato ha disposto la decadenza, sia che lo abbia fatto legittimamente nell’esercizio del potere discrezionale che gli spetta ai sensi dell’art. 47, del codice della navigazione, avendo correttamente appurato sia il cattivo uso del bene, sia la inadempienza degli obblighi derivanti dalla concessione, o imposti da norme di legge o da regolamenti, per essersi inverate le condizioni previste dalle lettere b) e f) del prefato articolo.

Rimane infatti certo che l’estensione di durata ex lege delle concessioni richiede il permanere, in capo ai concessionari, del possesso dei requisiti oggettivi e soggettivi richiesti dalla normativa nonché il rispetto degli obblighi previsti nella concessione e nei relativi disciplinari, con la conseguenza che gli enti competenti sono tenuti a svolgere i controlli su detti presupposti e, se del caso, a dichiarare la decadenza del titolo concessorio, la quale dunque in ogni caso prevale sulla proroga ex lege .

Non è fondata, infine, la censura con cui si torna a dire che nessun abuso sarebbe stato commesso.

In particolare, sulla base della succitata sentenza n. -OMISSIS- della Sezione, oggetto di un coevo ricorso per revocazione, è possibile affermare che il pergolato è stato qualificato come consistenza edilizia ravvisandosi sussistenti le caratteristiche di durevolezza e stabilità delle opere.

Che poi ciò sia avvenuto non attraverso vere e proprie fondazioni continue di cemento armato (per inciso, difficilmente realizzabili, trattandosi di opere insistenti sulla spiaggia), bensì attraverso una tecnica costruttiva alternativa (dadi di cemento prefabbricato di cm. 50x50x25 poggiati sulla sabbia e infossati in profondità per circa 25 cm, sormontati da travi in legno sostenute da pilastri ancorati, mediante bicchieri in acciaio, ai suddetti dadi prefabbricati in calcestruzzo; in particolare, i pilastri risultavano imbullonati ai suddetti bicchieri, i quali, a loro volta, erano imbullonati ai dadi), rappresenta un elemento ininfluente ai fini della rimessione della causa sul ruolo in attesa che si pronunci il GIP del Tribunale di Livorno, posto che il giudice d’appello ha espresso un giudizio di consistenza edilizia basato su caratteristiche costruttive oggettive, idonee a conferire al pergolato garanzia di sufficiente stabilità, tenuto conto dello specifico contesto (demanio marittimo).

Ciò dimostra che, anche ove si volesse contestare al sopralluogo comunale di non essere stato del tutto preciso nel descrivere lo stato di fatto esistente, avendo fatto riferimento al concetto di fondazioni e sottofondazioni, comunque sia, va sottolineato, la sostanza della decisione non sarebbe mutata, perché il giudice ha avuto conoscenza dello stato di fatto e della tecnica costruttiva alternativa posta in essere dalla società, come poc’anzi descritta (dadi di cemento e bicchieri metallici imbullonati), tale da conferire al pergolato sicure caratteristiche di stabilità e continuità stagionale.

Tanto basta per respingere anche la censura incentrata sulla lesione del legittimo affidamento, non avendo la società ricorrente potuto giammai maturare tale situazione.

12.- In conclusione, l’appello va respinto.

13.- Di conseguenza, va respinta anche la riproposta domanda di risarcimento del danno, non essendovi alcuna illegittimità amministrativa accertata.

14.- Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e condanna la società ricorrente a rifondere in favore del Comune intimato le spese del giudizio liquidate in complessivi euro 5.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio del giorno 4 febbraio e 10 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore

Pietro De Berardinis, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

Marco Valentini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daniela Di Carlo	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO