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Sentenza 21 novembre 2025
Sentenza 21 novembre 2025
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Sul provvedimento
| Citazione : | Trib. Roma, sentenza 21/11/2025, n. 16329 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Trib. Roma |
| Numero : | 16329 |
| Data del deposito : | 21 novembre 2025 |
Testo completo
N. R.G. 23161/2023
RE PU BBLICA ITALIANA
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO di ROMA
SEZIONE DIRITTI DELLA PERSONA E IMMIGRAZIONE
Il Tribunale, nella persona del Giudice dott.ssa Damiana Colla, ha pronunciato la seguente
SENTENZA EX ART. 281 TERDECIES C.P.C.
nella causa civile di I Grado iscritta al n. r.g. 23161/2023 promossa da:
eC.F. 1 Parte 2 Parte 1 nata a [...] il [...], C.F. elettivamente domiciliati in Roma, via F. Pauluccinato a Roma il 28.06.1953, C.F. C.F. 2 "
Dè Calboli, n. 60, presso lo studio dell'Avv.to Cinzia Ammirati, che li rappresenta e difende, unitamente agli
Avv.ti Maria Elisa D'Amico, Filomena Gallo e Ilaria Dello Ioio, per procure allegate, per la prima, al ricorso introduttivo e per le altre alla comparsa di costituzione del 21.7.2025
Ricorrente
contro domiciliati in Controparte_1 e Controparte_2 ,
Roma, via dei Portoghesi, n. 12, presso l'Avvocatura Generale dello Stato che li rappresenta e difende ex lege
Resistente
Oggetto: diritti di elettorato.
Esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione
Con ricorso ex art. 281 undecies cpc depositato il 28.4.2023 i ricorrenti hanno convenuto in giudizio il
Controparte_2 chiedendo di "accertare e dichiarare il e la Controparte 1 diritto dei ricorrenti a partecipare alle consultazioni elettorali, alla presentazione delle liste e all'accettazione delle candidature di cui all'art. 18-bis d.p.r. 361/1957 anche mediante documento informatico sottoscritto con firma elettronica qualificata a cui è associato un riferimento temporale validamente opponibile ai terzi depositato tramite supporto elettronico (pen-drive) quale duplicato informatico, anche ai sensi dell'art. 1 comma 1, lett. i-quinquies del Codice dell'amministrazione digitale e con accompagnamento delle sottoscrizioni con duplicato informatico, ai sensi dell'art. 1 comma 1, lett. i- quinquies del Codice dell'amministrazione digitale, dei certificati d'iscrizione nelle liste elettorali acclusi ai messaggi di posta elettronica certificata ricevuti dalle amministrazioni comunali;
previa declaratoria della illegittimità dalla esclusione di tale forma, in quanto irrazionale e lesiva del diritto elettorale del cittadino".
A tal fine hanno lamentato, quali cittadini italiani iscritti nelle liste elettorali del Comune di Roma, che il loro diritto soggettivo di elettorato e di partecipazione democratica alla vita politica del Paese costituzionalmente riconosciuto è leso e limitato nel procedimento elettorale preparatorio dall'esclusione legislativa della possibilità di utilizzazione della firma digitale (cd. SPID) per la presentazione delle liste e l'accettazione delle candidature (già concretizzatasi nel procedimento preparatorio delle elezioni politiche del 25.9.2022 da parte degli uffici elettorali relativamente ad alcune liste con sottoscrizioni digitali e dall'Ufficio elettorale nazionale presso la Corte di Cassazione, col rigetto dei relativi ricorsi), con la conseguente richiesta di sollevare la questione di legittimità costituzionale relativa agli artt. 18 bis d.p.r. 361 del 1957 - Testo Unico delle leggi recanti norme per le elezioni della Camera dei Deputati - e 9, commi 2 e 5, del d.lgs. n. 533 del
1993 Testo Unico delle leggi recanti norme per l'elezione del Senato della Repubblica -, stante il loro univoco tenore, ritenuta la sua rilevanza nell'intrapreso giudizio di accertamento e la non manifesta infondatezza della medesima (avuto riguardo in particolare alla prospettata violazione dell'art. 2 Cost., attesa la pacifica riconducibilità del diritto di voto attivo e passivo nel novero dei diritti inviolabili, dell'art. 3 Cost.,
a motivo della irragionevolezza di una scelta legislativa che accorda un trattamento ingiustificatamente diverso per situazioni concrete comparabili, oltre che dell'irragionevolezza intrinseca della preclusione vigente che esclude la presentazione e l'accettazione delle candidature con modalità digitali che garantiscono certezza e sicurezza, e degli artt. 1, secondo comma, 2, 48, 49, 51, 56, 57 e 58 Cost., nonché, in una dimensione sovranazionale, del Regolamento UE 910/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, oltre che dell'art. 117, primo comma, Cost., letto in combinazione con l'art. 3, prot. 1 CEDU e con l'art. 29 della
Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità).
In particolare, hanno evidenziato come la normativa richiamata e sospettata di incostituzionalità, prescriva, per il procedimento elettorale preparatorio relativo ad entrambi i rami del Parlamento, che le firme dei cittadini che sottoscrivono la dichiarazione di presentazione della lista dei candidati siano effettuate esclusivamente in forma analogica, in quanto necessariamente autenticate dai soggetti abilitati di cui agli artt.
14, comma 1, della legge n. 53/1990 e 6, comma 6, della legge n. 165/2017, con espressa esclusione dell'applicazione del d.lgs. n. 82/2005 (cfr., art. 2, comma 6, Codice dell'amministrazione digitale) alle
"consultazioni elettorali", a differenza di quanto invece stabilito dal legislatore con la legge n. 108 del 2021, di conversione del d.l. n. 77/2021, che ha modificato l'art. 1, comma 431, della legge n. 178/2020, prevedendo la "realizzazione di una piattaforma per la per la raccolta delle firme degli elettori necessarie per i referendum previsti dagli articoli 75, 132 e 138 della Costituzione nonché per i progetti di legge previsti dall'articolo 71, secondo comma, della Costituzione, anche mediante la modalità prevista dall'articolo 65, comma 1, lettera b), del codice dell'amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82" e che "a decorrere dal 1° luglio 2021 e fino alla data di operatività della piattaforma di cui al comma 341, le firme degli elettori necessarie per i referendum previsti dagli articoli 75 [,132] e 138 della Costituzione nonché per i progetti di legge previsti dall'articolo 71, secondo comma, della
Costituzione possono essere raccolte anche mediante documento informatico, sottoscritto con firma elettronica qualificata, a cui è associato un riferimento temporale validamente opponibile ai terzi".
Hanno rappresentato le enormi potenzialità di certezza e sicurezza dello strumento digitale alternativo rappresentato dall'utilizzo dello SPID per l'autenticazione delle firme in relazione all'esercizio di diritti politici di rango costituzionale (referendum costituzionale ed abrogativo, proposta di legge di iniziativa popolare), quantomeno analoghe agli (se non maggiori degli) standard garantiti nel procedimento elettorale preparatorio dalla (unica) modalità prevista della firma analogica autenticata dai soggetti autorizzati, richiamando la previsione dello stesso legislatore (art. 3, comma 7, della legge n. 165/2017), pur rimasta inattuata, secondo la quale "entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, con il Ministro dell'economia e delle finanze e con il Ministro per gli affari regionali, sono definite le modalità per consentire in via sperimentale la raccolta con modalità digitale delle sottoscrizioni necessarie per la presentazione delle candidature e delle liste in occasione di consultazioni elettorali, anche attraverso l'utilizzo della firma digitale e della firma elettronica qualificata. Sullo schema del decreto è acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari, che si esprimono nel termine di quarantacinque giorni". Si sono costituiti la Controparte_1 ed il Controparte_2 con memoria del
5.12.2023, nella quale hanno preliminarmente eccepito l'assoluto difetto di giurisdizione del giudice ordinario su questioni concernenti operazioni elettorali, comprese quelle preparatorie relative all'ammissione delle liste, esclusivamente rimesse alle Camere (con richiamo a Cass., nn. 9151, 9152 e 9153 dell'8.04.2008), nonché l'inammissibilità di un'azione diretta di legittimità costituzionale al di fuori dei rapporti tra Stato e regioni, stante il carattere necessariamente incidentale del giudizio di legittimità di un atto normativo ai sensi dell'art. 23 della legge n. 87/53, a fronte dell'assoluta coincidenza di oggetto, nel caso di specie, fra l'intrapreso giudizio principale ed il procedimento incidentale di incostituzionalità.
Nel merito hanno comunque chiesto il rigetto dell'avversa domanda di accertamento, stante la piena legittimità delle disposizioni di cui al DPR 361/1957, in particolare dell'art. 18-bis, comma 1 d.P.R. n. 361 del 1957, considerata l'ampia discrezionalità del legislatore nella materia elettorale, riconosciuta dalla stessa
Corte Costituzionale con la sentenza n. 48 del 2021, nonché l'inapplicabilità delle disposizioni di cui all'art. 38-quater del decreto-legge n, 77 del 2021 alla raccolta di firme per la presentazione di liste alle consultazioni politiche a causa della diversa esigenza che ha spinto il legislatore a prevedere in quelle fattispecie (referendum e proposte di legge di iniziativa popolare) l'alternativa della firma digitale, ossia quella di rimuovere gli ostacoli che impediscono la piena inclusione sociale delle persone con disabilità e di garantire loro il diritto alla partecipazione democratica, attraverso l'istituzione di un apposito fondo destinato alla realizzazione di una piattaforma di raccolta delle firme digitali.
Fissata l'udienza del 6.12.2023, il procedimento è stato rinviato per la decisione alle successive udienze del
31.1.2024, 25.9.2024, 15.1.2025 e da ultimo, su istanza di parte ricorrente, all'udienza del 15.10.2025, nella quale, presente la sola difesa dei ricorrenti, sono state precisate le conclusioni e all'esito della discussione orale la causa è stata trattenuta in decisione ai sensi dell'art. 281 sexies, terzo comma cpc.
***
L'eccezione pregiudiziale di difetto di giurisdizione del giudice ordinario adito deve essere respinta.
Gli odierni ricorrenti domandano l'accertamento del loro diritto soggettivo di elettorato (attivo) e quindi di poter partecipare alla presentazione delle liste per le consultazioni elettorali (non solo mediante sottoscrizione analogica autenticata ma) anche mediante documento informatico sottoscritto con firma elettronica qualificata a cui è associato un riferimento temporale validamente opponibile ai terzi (SPID).
Il giudizio principale riguarda quindi le modalità di sottoscrizione delle liste di candidati alle elezioni politiche ed ha ad oggetto l'accertamento della portata dei diritti politici, essendo la sottoscrizione della lista strumentale alla formazione dell'offerta elettorale, domanda sulla quale il giudice ordinario è certamente fornito di giurisdizione, non rientrando la questione nella giurisdizione delle singole camere, relativamente alla quale il perimetro è stato chiaramente delineato dalle pronunce a Sezioni Unite della Corte di Cassazione nn. 9151, 9152 e 9153 del 2008, nella parte in cui hanno affermato che: "In tema di operazioni elettorali riguardanti l'elezione del Parlamento, dall'art. 87 del d.P.R. n. 361 del 1957 (che disciplina l'elezione della
Camera dei deputati ed è richiamato, per quanto concerne l'elezione del Senato della Repubblica, dall'art. 27 del d.lgs. n. 533 del 1993) - il quale stabilisce, con disposizione attuativa del principio di autodichia delle
Camere affermato dall'art. 66 Cost., che è espressamente riservata all'Assemblea elettiva la convalida dell'elezione dei propri componenti, nonché il giudizio definitivo su ogni contestazione, protesta o reclamo presentati ai singoli Uffici elettorali circoscrizionali ed all'Ufficio centrale durante la loro attività o posteriormente - si desume che la cognizione di ogni questione concernente le operazioni elettorali, ivi comprese quelle relative all'ammissione delle liste, è affidata alla funzione giurisdizionale esclusiva delle
Camere, tramite le rispettive Giunte parlamentari, restando così preclusa qualsivoglia possibilità di intervento in proposito da parte del giudice ordinario e del giudice amministrativo. (Nella specie, le S.U., affermando l'anzidetto principio, hanno dichiarato il difetto assoluto di giurisdizione sul ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione, convertito in istanza per regolamento preventivo di giurisdizione, promosso avverso l'ordinanza cautelare, emessa il 1° aprile 2008 dal Consiglio di Stato, con la quale, in riforma della decisione negativa assunta dal giudice di primo grado, era stata disposta l'ammissione alle consultazioni elettorali, indette per i giorni 13 e 14 aprile 2008, di una lista già esclusa dall' il cui provvedimento era stato appunto impugnato dinanzi al Controparte_3 و
Tribunale amministrativo regionale, con proposizione di istanza cautelare al fine di ottenere l'ammissione in tempo utile per le elezioni)". Sulla giurisdizione del giudice ordinario adito si veda altresì la pronuncia della
Corte Costituzionale di seguito richiamata (n. 3/2025), la quale ha affermato sul punto, relativamente ad una questione affine, principi applicabili anche alla fattispecie in esame ("Su tale domanda il giudice ordinario è fornito di giurisdizione").
Ciò posto in ordine alla giurisdizione del giudice adito, nella specie, i ricorrenti, nell'ambito della menzionata richiesta di accertamento - peraltro fondata sulla pregressa esclusione delle liste presentate da sottoscrittori digitali in occasione dello svolgimento delle elezioni politiche del 25.9.2022 (cfr., riguardo al carattere permanente dell'asserita lesione dei parametri costituzionali del diritto politico di sottoscrizione della lista strumentale alla formazione dell'offerta elettorale, sentenze della Corte Costituzionale nn. 35 del
2017 e 1 del 2014 secondo le quali le disposizioni censurate si frappongono in modo continuativo all'esercizio del diritto;
cfr., altresì Corte Cost., n. 240/2021) -, chiedono che venga sollevata in via incidentale la questione della legittimità costituzionale delle norme che, allo stato, escludono la declaratoria del loro diritto soggettivo di elettorato attivo con l'ampiezza richiesta in conclusioni, ossia con la possibilità alternativa di ricorrere all'utilizzo della firma digitale tramite SPID.
Invero, non sussiste, dunque, nella fattispecie, piena coincidenza tra la domanda oggetto del presente giudizio e la richiesta pronuncia della Corte Costituzionale, con ogni conseguenza sulla ammissibilità (e quindi anche sulla rilevanza, come da sentenze della Corte Costituzionale nn. 59, 202 e 250 del 2021; cfr., sul punto, anche Cass., 9428 del 9/04/2024, secondo la quale: "Perché possa ravvisarsi la rilevanza della questione di costituzionalità è necessario un nesso strumentale tra definizione del giudizio principale e risoluzione della questione afferente al bene della vita per il quale si agisce. In assenza di tale connessione stretta tra norma censurata e thema decidendum del processo a quo, non si configura il presupposto indispensabile per sollevare una questione d'illegittimità costituzionale") della questione ai fini della definizione del presente giudizio.
In proposito, la recente pronuncia della Corte Costituzionale n. 3 del 2025 - richiamata dagli stessi ricorrenti per l'applicabilità anche alla fattispecie in esame dei principi esposti su questione affine - ha infatti affermato che: "2. Le questioni di legittimità costituzionale sollevate sono ammissibili. Il giudizio principale, riguardando le modalità di sottoscrizione di una lista di candidati alle elezioni regionali, ha ad oggetto l'accertamento della portata dei diritti politici, essendo la sottoscrizione della lista strumentale alla formazione dell'offerta elettorale. Su tale domanda il giudice ordinario è fornito di giurisdizione (; ) e ciò consente di ritenere sussistente il relativo presupposto del giudizio a quo. Inoltre, non risulta implausibile la valutazione del rimettente, secondo cui la portata (e la stessa esistenza) del diritto dell'elettore con disabilità di sottoscrivere una lista di candidati con la firma digitale può essere accertata nel contesto di una specifica consultazione elettorale anche quando il procedimento di presentazione delle liste sia ormai concluso
(sentenze n. 35 del 2017 e n. 1 del 2014). Infatti, poiché le disposizioni censurate si frappongono in modo continuativo a tale modalità di esercizio del diritto da parte di una persona con disabilità, l'asserita lesione dei parametri costituzionali assume "un carattere permanente" (sentenza n. 240 del 2021). 2.1.- Quanto, poi, alla necessità di fare applicazione delle disposizioni censurate, si deve constatare che nell'ordinamento elettorale della Regione Lazio, in effetti, mancano disposizioni specifiche per la sottoscrizione delle liste di candidati, per cui risulta applicabile in forza del rinvio stabilito dall'art. 1, comma 2, della - l', terzo
-
comma, della. L'interpretazione di tale disposizione tanto letterale, quanto sistematica, alla luce dell'ambito di applicazione del CAD - operata dal giudice a quo sorregge, quindi, più che plausibilmente la rilevanza delle sollevate questioni di legittimità costituzionale. Non vi è dubbio, infine, che l'oggetto del giudizio principale non coincide con quello del giudizio incidentale, dovendo il giudice comune sia determinare il contenuto del diritto azionato dal ricorrente - in particolare, le modalità di esercizio della facoltà di sottoscrivere una lista di candidati sia valutare la fondatezza delle ulteriori domande, di
-
risarcimento del danno e di cessazione delle condotte e rimozione degli effetti, connesse alla eventuale sussistenza della discriminazione prodotta dalle disposizioni censurate. Ed in effetti l'oggetto principale, il petitum sostanziale, dell'odierna domanda è l'accertamento della possibilità di accesso alla presentazione di liste e accettazione di candidature nelle consultazioni elettorali politiche mediante lo strumento informatico ed appare più ampio di quello cui è riferita la questione di legittimità costituzionale delle norme da applicare (cfr., altresì, sul punto, le già richiamate decisioni della
Corte Costituzionale nn. 59, 202 e 250 del 2021, citate da parte ricorrente nell'atto introduttivo).
Nel merito, il ricorso non può, tuttavia, trovare accoglimento e deve essere respinto per le motivazioni di seguito indicate, le quali escludono altresì la sussistenza del necessario, ulteriore, presupposto della non manifesta infondatezza della questione che si chiede di rimettere al giudice delle leggi.
L'equiparazione tra sottoscrizione analogica e digitale non può operare nella materia elettorale in quanto espressamente esclusa dal CAD (d.lgs. n. 82/2005, art. 2, comma 6, il quale pone una esplicita preclusione all'utilizzo delle tecnologie digitali nelle consultazioni elettorali, in base alla quale l' Controparte_3
[...] presso la Corte di Cassazione, con le decisioni 26 agosto 2022, n. 49 e n. 53 e decisioni 27 agosto 2022, n. 92 e n. 120, ha escluso la possibilità di utilizzare la firma elettronica per sottoscrivere liste di candidati), con le sole eccezioni previste dal legislatore, come quella appositamente introdotta per la sottoscrizione di richieste referendarie e iniziative di legge popolare, nulla essendo invece allo stato previsto in tema di sottoscrizione di liste per la partecipazione ad elezioni politiche, per le quali resta possibile la sola firma "analogica", con previsione normativa di univoco tenore e conseguente impossibilità di accedere ad interpretazione costituzionalmente orientata (sul punto, si veda la nota pronuncia della Corte Costituzionale
n. 356/1996 e ss., menzionate dalla stessa parte ricorrente a pag. 21 dell'atto introduttivo).
Posto tale univoco dettato normativo, a fronte del quale appare impossibile ogni tentativo di interpretazione conforme, la questione proposta risulta manifestamente infondata, con esclusione della richiesta rimessione alla Corte Costituzionale e quindi del conseguente sindacato di costituzionalità.
Al legislatore è riconosciuta una discrezionalità molto ampia in materia elettorale, in considerazione dell'interesse costituzionale al regolare svolgimento delle competizioni elettorali, per come recentemente ribadito dalla recente sentenza della Corte Costituzionale n. 3/2025. Secondo menzionata pronuncia la materia elettorale, per sua natura, è caratterizzata da un alto tasso di politicità, per cui, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, al legislatore deve essere riconosciuta una ampia discrezionalità, con il solo limite della manifesta irragionevolezza (ex plurimis, sentenze n. 62 del 2022, n. 35 del 2017, n. 193 del 2015,
n. 275 e n. 1 del 2014).
Su un piano generale, quindi, i tempi e le modalità di un eventuale, generalizzato, superamento del divieto derivante dalla previsione dell'art. 2, comma 6, CAD, rimangono rimessi alla valutazione discrezionale del legislatore.
Questi, infatti, è chiamato a bilanciare le opportunità offerte dalla modernizzazione non solo con i rischi che questa può, in ipotesi, comportare, ma anche con l'esigenza di una partecipazione politica il più possibile meditata e consapevole: principi che, nelle forme più tradizionali in cui si svolgono le operazioni elettorali, sono favoriti anche attraverso il coinvolgimento dei cittadini in una sorta di "liturgia repubblicana”>>.
E proprio nella prospettiva di una scelta rimessa alla valutazione discrezionale del legislatore la Consulta, nella medesima recente pronuncia, richiama le aperure mostrate dal legislatore nazionale (ad esempio, con le previsioni contenute nell'art. 3, comma 7, della legge 3 novembre 2017, n. 165, pur rimaste inattuate, ovvero nell'art. 1, comma 341, della legge 30 dicembre 2020, n. 178, nonché nel d.P.C.m. 18 luglio 2024 e nell'art. 1, comma 344, della legge n. 178 del 2020, come sostituito dall'art. 38-quater, comma 1, lettera c), del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 luglio 2021, n 108) ed europeo (comunicazione COM (2021) 118 final, del 9 marzo 2021 (Bussola per il digitale 2030: il modello europeo per il decennio digitale), con cui la Commissione europea ha presentato gli indirizzi per l'evoluzione digitale dell'Europa entro il 2030, anche in riferimento alla vita democratica, oltre al libro bianco «Per la partecipazione dei cittadini. Come ridurre l'astensionismo e agevolare il voto», del 14 aprile 2022, elaborato dalla Commissione istituita con decreto del Ministro per i rapporti con il Parlamento del 22 dicembre 2021) rispetto alla digitalizzazione di alcuni aspetti del procedimento elettorale nell'ottica di fronteggiare l'astensionismo involontario e di combattere la crescente disaffezione all'esercizio del diritto di voto, sottolineando anche, a favore di una possibile maggiore apertura da parte del legislatore, come non sia predicabile "nel caso del procedimento elettorale preparatorio, quale è la raccolta di firme, quel bisogno di segretezza che connota l'espressione del voto, essendo al contrario prevista la pubblicità della manifestazione di supporto alla lista di candidati".
Ciononostante, la detta sentenza appare chiara nel riconoscere al legislatore la predetta ampia discrezionalità, con il solo limite della non manifesta irragionevolezza (sentenza n. 62 del 2022) e del rispetto del nucleo essenziale di quelle garanzie che, nella fattispecie esaminata dalla sentenza n. 3/2025, riguardavano situazioni caratterizzate da particolare vulnerabilità (il giudizio a quo era intrapreso da persona affetta da sclerosi laterale amiotrofica, SLA, che a causa della malattia si trovava nell'impossibilità di apporre una sottoscrizione autografa/analogica e che invece avrebbe potuto ricorrere all'alternativa della firma digitale).
Ebbene, considerata detta discrezionalità del legislatore, non risultano, ad avviso del giudicante, nella fattispecie in esame, profili di manifesta irragionevolezza nel descritto attuale assetto normativo, secondo il quale nella fase preparatoria del procedimento elettorale per l'elezione della Camera dei Deputati e del
Senato della Repubblica, consistente nella presentazione ed accettazione delle candidature, non è ammessa l'alternativa della firma digitale a quella analogica autenticata, diversamente da quanto previsto in relazione ai referendum e alle proposte di legge di iniziativa popolare.
Le censure di manifesta irragionevolezza sollevate dai ricorrenti, con specifico riferimento all'art. 3 della
Costituzione, non appaiono infatti condivisibili. In particolare, i ricorrenti ritengono che le norme da applicare nella fattispecie in esame ed ai fini del richiesto accertamento siano illegittime, tra l'altro, per contrasto con l'art. 3 della Costituzione, in quanto, da un lato, manifestazione della scelta intrinsecamente irragionevole di escludere la presentazione e l'accettazione delle candidature con modalità digitali (atto introduttivo, parte II, punto 2.2) e, dall'altro, di una decisione che "accorda un trattamento ingiustificatamente diverso per situazioni concrete comparabili" (atto introduttivo, parte II, punto 2.3); quanto al primo aspetto, i ricorrenti evidenziano la manifesta irragionevolezza della preclusione che non consente l'utilizzo delle firme digitali in ragione della circostanza che l'attuale disciplina delle sottoscrizioni analogiche autenticate non sempre ha garantito il rispetto di quelle fondamentali esigenze di certezza e sicurezza individuate dalla stessa Corte costituzionale a fondamento dell'accertamento dell'identità dei firmatari, stante la verificazione di condotte di falso penalmente rilevanti, laddove lo strumento digitale fornirebbe garanzie di certezza e sicurezza almeno equivalenti;
relativamente al secondo, lamentano che nessuna ragionevole giustificazione sembra possibile rinvenire nella scelta legislativa di escludere dall'ambito di operatività del nuovo strumento digitale il procedimento di raccolta firme per la presentazione delle candidature alle elezioni politiche, ammesso per i referendum (ex artt. 75 e 138 Cost.) e la presentazione di leggi di iniziativa popolare (ex art. 71 Cost.), pur caratterizzato da identiche le esigenze di certezza.
Invero, proprio la stessa sentenza richiamata dai ricorrenti riconosce nella manifesta irragionevolezza (di cui alla sentenza n. 62 del 2022) e nel rispetto del nucleo essenziale delle garanzie in situazioni caratterizzate da particolare vulnerabilità l'unico limite della affermata ampia valutazione discrezionale del legislatore su tempi e modi di un (eventuale e futuro) generalizzato superamento dell'attuale divieto di firma digitale nei procedimenti elettorali previsto dall'art. 2, comma 6, CAD. I ricorrenti domandano invece, attraverso la proposta questione, il superamento generalizzato di tale divieto, tuttavia rimesso alla discrezionalità del legislatore, il quale è attualmente fermo sulla previsione normativa da ultimo indicata, laddove le aperure alla sottoscrizione digitale di tipo generalizzato non si sono sino ad ora mai concretizzate, come si dirà in seguito.
La stessa sentenza 3/25, sulla scorta delle considerazioni sopra riportate, ha infatti sancito la illegittimità costituzionale degli artt. 9 della 1. n. 108/1968, elezioni del Consiglio Regionale, e 2, comma 6, codice della amministrazione digitale (d.lgs. n. 82/2005) nella sola parte in cui non prevedono per l'elettore che non sia in grado di apporre una firma autografa per certificata impossibilità derivante da un grave impedimento fisico o perché si trova nelle condizioni per esercitare il voto domiciliare la possibilità di sottoscrivere un documento informatico con firma elettronica qualificata cui è associato un riferimento temporale validamente opponibile ai terzi. La Corte ha quindi espresso il principio di tutela di soggetti disabili con un oggettivo impedimento al voto e che quindi si trovano in una situazione di ingiustificata disparità di trattamento rispetto a soggetti sani che non hanno difficoltà a recarsi al seggio per votare (situazione nella quale peraltro non si trovano gli odierni ricorrenti, nulla essendo dedotto, né documentato al riguardo), venendo altrimenti pregiudicato senza la rimozione di tale ostacolo normativo - il diritto al voto di tali specifici soggetti.
Del resto, analogamente, la ratio sottesa alle disposizioni di cui all'art. 38-quater del decreto-legge n. 77 del
2021 (convertito dalla legge n. n. 108/2021) è quella di rimuovere gli ostacoli che impediscono la piena inclusione sociale delle persone con disabilità e di garantire loro il diritto alla partecipazione democratica relativamente ai referendum previsti dagli artt. 75, 132 e 138 Cost. e ai progetti di legge di iniziativa popolare previsti dall'art. 71, secondo comma, Cost. attraverso l'istituzione di un apposito fondo, da trasferire alla Presidenza del Consiglio dei ministri, destinato alla realizzazione di una piattaforma di raccolta delle firme digitali da utilizzare per la raccolta firme di persone con disabilità.
La circostanza, dunque, che il legislatore abbia riconosciuto la legittimazione alla raccolta di firme digitali per i referendum e per i progetti di legge di iniziativa popolare senza prevedere altrettanto per la raccolta di firme richieste per la presentazione di liste alle consultazioni politiche è quindi chiara manifestazione dell'elevata discrezionalità riconosciutagli con orientamento consolidato dalla stessa Consulta e confermata
(condivisibilmente) anche dall'Ufficio centrale elettorale in vista della consultazione elettorale del 25.9.2022, secondo il quale appare inconferente il richiamo all'art. 38-quater del decreto-legge n, 77 del 2021 come termine di paragone per l'asserita illogicità delle disposizioni censurate, posto che proprio "la previsione di utilizzazione della firma elettronica per la sottoscrizione di richieste referendarie e di iniziative di legge popolare conferma, per esclusione, che nulla è stato disposto in tema di sottoscrizioni di liste, per cui resta possibile la sola firma «analogica»>".
A ciò si aggiunga, a conferma della fondatezza del ragionevole trattamento differenziato delle due fattispecie, che mentre per le competizioni di democrazia diretta è richiesto dalla stessa Carta Costituzionale
(artt. 71 e 75) un numero particolarmente elevato di firme che giustifica la discrezionalità utilizzata nella estensione delle modalità di sottoscrizione per raggiungere anche le persone con disabilità (500.000 per il referendum, 50.000 per la legge di iniziativa popolare), per le elezioni politiche non solo è previsto un numero molto inferiore di sottoscrizioni, ma per i partiti politici presenti in entrambi i rami del Parlamento queste non sono nemmeno richieste (cfr., art. 18 bis dpr 361/1957).
Ancora, a riprova dell'affermata discrezionalità del legislatore quanto al potere di stabilire il generalizzato superamento del divieto in esame si vedano, del resto, la mancata attuazione della previsione contenuta nell'art. 3, comma 7, della legge 3 novembre 2017, n. 165, recante "Modifiche al sistema di elezione della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Delega al Governo per la determinazione dei collegi elettorali uninominali e plurinominali", secondo la quale “entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro per semplificazione e e pubblica amministrazione, con il Ministro dell'economia e delle finanze e con il Ministro per gli affari regionali, sono definite le modalità per consentire in via sperimentale la raccolta con modalità digitale delle sottoscrizioni necessarie per la presentazione delle candidature e delle liste in occasione di consultazioni elettorali, anche attraverso l'utilizzo della firma digitale e della firma elettronica qualificata. Sullo schema del decreto è acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari, che si esprimono nel termine di quarantacinque giorni”, nonché il mancato accoglimento da parte della commissione Bilancio della Camera chiamata a esprimere il suo parere sull'estensione della possibilità di raccolta con le firme digitali per la
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presentazione delle liste elettorali - dell'emendamento relativo all'introduzione della possibilità di presentare firme raccolte digitalmente in sede di conversione in legge (n. 108 del 29 luglio 2021) del decreto - legge 31 maggio 2021, n. 77 "Semplificazioni e PNRR".
Come, da ultimo, affermato nella pronuncia della Corte di Appello di Firenze (cfr., sentenza resa all'esito della camera di consiglio del 15.7.2025, nel procedimento iscritto al n. rg. 2396/2024, con la quale è stato rigettato l'appello dei ricorrenti in giudizio analogo al presente ed è stato confermato il giudizio di manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale svolto dal giudice di prime cure), depositata dalla stessa parte ricorrente, "In sintesi, se può convenirsi nella constatazione che al progresso tecnologico non è corrisposto un analogo auspicabile potenziamento delle possibilità inerenti all'esercizio del diritto di elettorato attivo e passivo, al fine di implementare la partecipazione democratica soprattutto giovanile, deve tuttavia concludersi che tale ampliamento, laddove non vengano, come in questo caso, in rilievo situazioni di concreto effettivo pregiudizio, sia rimesso al potere politico senza possibilità di supplenza".
Alla luce delle considerazioni sin qui svolte quindi la questione di legittimità costituzionale risulta manifestamente infondata rispetto agli esposti parametri di cui agli artt. 2, 3, 48, 49, 51, 56, 57 e 58, dovendo essere escluso ogni specifico e concreto pregiudizio al diritto di elettorato attivo relativamente a parte ricorrente.
Né può ritenersi che le norme sospettate di incostituzionalità contrastino con la normativa sovranazionale indicata in ricorso, ugualmente cauta nel sottrarre al legislatore nazionale la predetta discrezionalità.
Occorre premettere che la asserita violazione dell'art. 117 Cost. in combinazione con l'art. 29 della
Convenzione Onu dei diritti delle persone con disabilità è evidentemente inammissibile nella presente sede tenuto conto che non è dedotto (né provato) che i ricorrenti siano persone affette da disabilità e che quindi possano essere concretamente pregiudicate dalla disciplina attualmente in vigore che prevede la possibilità di sola firma analogica, laddove la questione di incostituzionalità è invece prospettata in linea generale al fine di permettere a tutti gli aventi il diritto di voto di utilizzare la firma elettronica nella fase preparatoria della consultazione elettorale.
Ciò posto, il parametro individuato nel Regolamento UE/910/2014 in materia di identificazione elettronica e servizi fiduciari per le transazioni elettroniche nel mercato interno, oltre che genericamente richiamato, risulta inconferente atteso che secondo l'art. 2 il regolamento non intende intervenire riguardo ai sistemi di gestione dell'identità elettronica e relative infrastrutture istituiti negli Stati membri, ma ha unicamente lo scopo di garantire che per accedere ai servizi online transfrontalieri offerti dagli Stati membri si possa disporre di un'identificazione e un'autenticazione elettronica sicura con effetti giuridici equivalenti alla firma autografa (le disposizioni ivi previste sono finalizzate a "garantire che per accedere ai servizi online transfrontalieri offerti dagli Stati membri si possa disporre di un identificazione e un'autenticazione elettronica sicura"), spettando comunque al legislatore nazionale definire gli effetti giuridici delle firme elettroniche.
Quanto, invece, alla censurata violazione dell'art. 117 della Costituzione in combinato disposto con l'art. 3, protocollo 1, CEDU, la Corte Costituzionale nella sentenza n. 35/2021, ha affermato che: "3.2.- Nel merito, nemmeno la seconda questione è fondata. 3.2.1.- I termini in cui è prospettata impongono un preliminare riferimento all'interpretazione dell'art. 3 Prot. addiz. CEDU ad opera dalla Corte EDU e ai principi dalla stessa formulati sulla portata generale della garanzia in esso prevista e sulle limitazioni che gli Stati possono introdurre in ragione della particolare natura del diritto di elettorato, in specie di quello passivo. In via generale, la Corte di Strasburgo ha affermato che la disposizione contenuta nell'art. 3 Prot. addiz. CEDU, pur formulata in termini di impegno degli Stati contraenti "a organizzare elezioni in condizioni tali da assicurare la libera espressione dell'opinione del popolo sulla scelta del corpo legislativo", deve essere interpretata alla luce dei lavori preparatori e nel quadro della Convenzione
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considerata nel suo insieme - nel senso che essa garantisce diritti soggettivi, comprendenti il diritto di voto
(che ne rappresenta l'aspetto "attivo") e il diritto di presentarsi alle elezioni (costituente l'aspetto "passivo")
Quanto alle limitazioni apportabili dal legislatore nazionale ai diritti di elettorato attivo e passivo, la
Corte EDU ha precisato che si tratta di diritti non assoluti, che possono essere fatti oggetto di "limitazioni implicite", rispetto alle quali gli Stati contraenti godono di un ampio margine di valutazione, in ragione, tra l'altro, delle peculiarità storiche, politiche e culturali di ciascun ordinamento Il carattere "implicito"
...
delle limitazioni ammissibili consente agli Stati contraenti di introdurre misure restrittive di tali diritti anche per finalità non incluse in elenchi precisi, come quelle enumerate agli articoli da 8 a 11 della CEDU, purché nelle particolari circostanze del caso concreto sia dimostrata la compatibilità del fine perseguito con il principio del primato della legge e con gli obiettivi generali della Convenzione. Per la stessa ragione, nel vagliare la compatibilità delle possibili limitazioni con le garanzie assicurate dalla Convenzione, la Corte EDU non applica i test tradizionali usati nella verifica del rispetto degli stessi articoli da 8 a 11 della
Convenzione, basati sui criteri della necessità o dell'urgente bisogno sociale, ma fa riferimento a criteri diversi e specifici. In base ad essi, in particolare: le limitazioni del diritto di voto e del diritto di candidarsi non devono violarne la sostanza, né privarli di effettività; le restrizioni devono perseguire un fine legittimo, compatibile con il principio del primato della legge e con gli obiettivi generali della CEDU, e segnatamente con la protezione dell'indipendenza dello Stato, dell'ordine democratico e della sicurezza nazionale;
i mezzi impiegati non devono essere sproporzionati (ex plurimis, Corte EDU, grande camera, sentenza 27 aprile
2010, T.
contro
Moldavia, paragrafo 161; sentenza 6 novembre 2009, E. e altri
contro
Spagna, paragrafo
47; sentenza 5 aprile 2007, K.
contro
Turchia, paragrafo 41; sentenza L.
contro
Grecia, paragrafo 52; sentenza V.S.S.
contro
Italia, paragrafo 54; sentenza H.
contro
Regno Unito, n. 2, paragrafo 62)>>.
Da tutto quanto sinora esposto consegue, pertanto, che la disciplina relativa alla presentazione delle liste di candidati in occasione delle elezioni di Camera e Senato solo attraverso sottoscrizioni analogiche
(autenticate) rimane costituzionalmente legittima malgrado l'introduzione, ad opera della legge 108/21, della possibilità per i referendum e i progetti di legge ad iniziativa popolare che le firme siano raccolte mediante documento informatico sottoscritto con firma elettronica. eCome visto, il codice dell'Amministrazione digitale, D.lgs. n. 82 del 2005, all'art. 2, espressamente legittimamente esclude l'applicabilità delle sue disposizioni alla materia elettorale, la 1. 165 del 2017
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prevede all'art. 3, comma 7, che sia il Governo “entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge" a definire "le modalità per consentire in via sperimentale la raccolta con modalità digitale delle sottoscrizioni necessarie per la presentazione delle candidature e delle liste in occasione di consultazioni elettorali” ed il d.
1. n. 77 del 2021, convertito dalla 1. n. 108 del 2021, introduce altrettanto legittimamente e
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discrezionalmente - l'equiparazione tra firma analogica e firma digitale per le sole specifiche ipotesi di referendum e proposte di legge di iniziativa popolare, con la conseguenza che, in assenza di una disciplina specifica ed in difetto di uno specifico e concreto pregiudizio, non sono ammesse nella fase preparatoria delle elezioni politiche di Camera e Senato sottoscrizioni di cui all'art. 18 bis del D.p.r. n. 361 del 1957 raccolte con modalità digitali, né appare “non manifestamente infondata” la relativa questione di legittimità costituzionale.
La domanda di accertamento del "diritto dei ricorrenti a partecipare alle consultazioni elettorali, alla presentazione delle liste e all'accettazione delle candidature di cui all'art. 18-bis d.p.r. 361/1957 anche mediante documento informatico sottoscritto con firma elettronica qualificata a cui è associato un riferimento temporale validamente opponibile ai terzi" (cfr., conclusioni ricorso introduttivo), deve in conclusione essere respinta, in applicazione della normativa vigente, da ritenersi conforme alla Carta
Costituzionale, stante la evidenziata manifesta infondatezza della questione proposta.
Sussistono tuttavia giusti motivi per compensare integralmente le spese di lite nonostante la soccombenza dei ricorrenti, considerata la pregnanza costituzionale della materia trattata e delle questioni di legittimità prospettate, relativamente alle quali l'amministrazione resistente ha peraltro partecipato con la sola costituzione del 5.12.2023.
P.Q.M.
Il Tribunale, in composizione monocratica, definitivamente pronunciando, così dispone:
• rigetta il ricorso;
compensa spese di lite.
Così deciso in Roma, in data 20.11.2025.
IL GIUDICE dott.ssa Damiana Colla
RE PU BBLICA ITALIANA
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO di ROMA
SEZIONE DIRITTI DELLA PERSONA E IMMIGRAZIONE
Il Tribunale, nella persona del Giudice dott.ssa Damiana Colla, ha pronunciato la seguente
SENTENZA EX ART. 281 TERDECIES C.P.C.
nella causa civile di I Grado iscritta al n. r.g. 23161/2023 promossa da:
eC.F. 1 Parte 2 Parte 1 nata a [...] il [...], C.F. elettivamente domiciliati in Roma, via F. Pauluccinato a Roma il 28.06.1953, C.F. C.F. 2 "
Dè Calboli, n. 60, presso lo studio dell'Avv.to Cinzia Ammirati, che li rappresenta e difende, unitamente agli
Avv.ti Maria Elisa D'Amico, Filomena Gallo e Ilaria Dello Ioio, per procure allegate, per la prima, al ricorso introduttivo e per le altre alla comparsa di costituzione del 21.7.2025
Ricorrente
contro domiciliati in Controparte_1 e Controparte_2 ,
Roma, via dei Portoghesi, n. 12, presso l'Avvocatura Generale dello Stato che li rappresenta e difende ex lege
Resistente
Oggetto: diritti di elettorato.
Esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione
Con ricorso ex art. 281 undecies cpc depositato il 28.4.2023 i ricorrenti hanno convenuto in giudizio il
Controparte_2 chiedendo di "accertare e dichiarare il e la Controparte 1 diritto dei ricorrenti a partecipare alle consultazioni elettorali, alla presentazione delle liste e all'accettazione delle candidature di cui all'art. 18-bis d.p.r. 361/1957 anche mediante documento informatico sottoscritto con firma elettronica qualificata a cui è associato un riferimento temporale validamente opponibile ai terzi depositato tramite supporto elettronico (pen-drive) quale duplicato informatico, anche ai sensi dell'art. 1 comma 1, lett. i-quinquies del Codice dell'amministrazione digitale e con accompagnamento delle sottoscrizioni con duplicato informatico, ai sensi dell'art. 1 comma 1, lett. i- quinquies del Codice dell'amministrazione digitale, dei certificati d'iscrizione nelle liste elettorali acclusi ai messaggi di posta elettronica certificata ricevuti dalle amministrazioni comunali;
previa declaratoria della illegittimità dalla esclusione di tale forma, in quanto irrazionale e lesiva del diritto elettorale del cittadino".
A tal fine hanno lamentato, quali cittadini italiani iscritti nelle liste elettorali del Comune di Roma, che il loro diritto soggettivo di elettorato e di partecipazione democratica alla vita politica del Paese costituzionalmente riconosciuto è leso e limitato nel procedimento elettorale preparatorio dall'esclusione legislativa della possibilità di utilizzazione della firma digitale (cd. SPID) per la presentazione delle liste e l'accettazione delle candidature (già concretizzatasi nel procedimento preparatorio delle elezioni politiche del 25.9.2022 da parte degli uffici elettorali relativamente ad alcune liste con sottoscrizioni digitali e dall'Ufficio elettorale nazionale presso la Corte di Cassazione, col rigetto dei relativi ricorsi), con la conseguente richiesta di sollevare la questione di legittimità costituzionale relativa agli artt. 18 bis d.p.r. 361 del 1957 - Testo Unico delle leggi recanti norme per le elezioni della Camera dei Deputati - e 9, commi 2 e 5, del d.lgs. n. 533 del
1993 Testo Unico delle leggi recanti norme per l'elezione del Senato della Repubblica -, stante il loro univoco tenore, ritenuta la sua rilevanza nell'intrapreso giudizio di accertamento e la non manifesta infondatezza della medesima (avuto riguardo in particolare alla prospettata violazione dell'art. 2 Cost., attesa la pacifica riconducibilità del diritto di voto attivo e passivo nel novero dei diritti inviolabili, dell'art. 3 Cost.,
a motivo della irragionevolezza di una scelta legislativa che accorda un trattamento ingiustificatamente diverso per situazioni concrete comparabili, oltre che dell'irragionevolezza intrinseca della preclusione vigente che esclude la presentazione e l'accettazione delle candidature con modalità digitali che garantiscono certezza e sicurezza, e degli artt. 1, secondo comma, 2, 48, 49, 51, 56, 57 e 58 Cost., nonché, in una dimensione sovranazionale, del Regolamento UE 910/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, oltre che dell'art. 117, primo comma, Cost., letto in combinazione con l'art. 3, prot. 1 CEDU e con l'art. 29 della
Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità).
In particolare, hanno evidenziato come la normativa richiamata e sospettata di incostituzionalità, prescriva, per il procedimento elettorale preparatorio relativo ad entrambi i rami del Parlamento, che le firme dei cittadini che sottoscrivono la dichiarazione di presentazione della lista dei candidati siano effettuate esclusivamente in forma analogica, in quanto necessariamente autenticate dai soggetti abilitati di cui agli artt.
14, comma 1, della legge n. 53/1990 e 6, comma 6, della legge n. 165/2017, con espressa esclusione dell'applicazione del d.lgs. n. 82/2005 (cfr., art. 2, comma 6, Codice dell'amministrazione digitale) alle
"consultazioni elettorali", a differenza di quanto invece stabilito dal legislatore con la legge n. 108 del 2021, di conversione del d.l. n. 77/2021, che ha modificato l'art. 1, comma 431, della legge n. 178/2020, prevedendo la "realizzazione di una piattaforma per la per la raccolta delle firme degli elettori necessarie per i referendum previsti dagli articoli 75, 132 e 138 della Costituzione nonché per i progetti di legge previsti dall'articolo 71, secondo comma, della Costituzione, anche mediante la modalità prevista dall'articolo 65, comma 1, lettera b), del codice dell'amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82" e che "a decorrere dal 1° luglio 2021 e fino alla data di operatività della piattaforma di cui al comma 341, le firme degli elettori necessarie per i referendum previsti dagli articoli 75 [,132] e 138 della Costituzione nonché per i progetti di legge previsti dall'articolo 71, secondo comma, della
Costituzione possono essere raccolte anche mediante documento informatico, sottoscritto con firma elettronica qualificata, a cui è associato un riferimento temporale validamente opponibile ai terzi".
Hanno rappresentato le enormi potenzialità di certezza e sicurezza dello strumento digitale alternativo rappresentato dall'utilizzo dello SPID per l'autenticazione delle firme in relazione all'esercizio di diritti politici di rango costituzionale (referendum costituzionale ed abrogativo, proposta di legge di iniziativa popolare), quantomeno analoghe agli (se non maggiori degli) standard garantiti nel procedimento elettorale preparatorio dalla (unica) modalità prevista della firma analogica autenticata dai soggetti autorizzati, richiamando la previsione dello stesso legislatore (art. 3, comma 7, della legge n. 165/2017), pur rimasta inattuata, secondo la quale "entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, con il Ministro dell'economia e delle finanze e con il Ministro per gli affari regionali, sono definite le modalità per consentire in via sperimentale la raccolta con modalità digitale delle sottoscrizioni necessarie per la presentazione delle candidature e delle liste in occasione di consultazioni elettorali, anche attraverso l'utilizzo della firma digitale e della firma elettronica qualificata. Sullo schema del decreto è acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari, che si esprimono nel termine di quarantacinque giorni". Si sono costituiti la Controparte_1 ed il Controparte_2 con memoria del
5.12.2023, nella quale hanno preliminarmente eccepito l'assoluto difetto di giurisdizione del giudice ordinario su questioni concernenti operazioni elettorali, comprese quelle preparatorie relative all'ammissione delle liste, esclusivamente rimesse alle Camere (con richiamo a Cass., nn. 9151, 9152 e 9153 dell'8.04.2008), nonché l'inammissibilità di un'azione diretta di legittimità costituzionale al di fuori dei rapporti tra Stato e regioni, stante il carattere necessariamente incidentale del giudizio di legittimità di un atto normativo ai sensi dell'art. 23 della legge n. 87/53, a fronte dell'assoluta coincidenza di oggetto, nel caso di specie, fra l'intrapreso giudizio principale ed il procedimento incidentale di incostituzionalità.
Nel merito hanno comunque chiesto il rigetto dell'avversa domanda di accertamento, stante la piena legittimità delle disposizioni di cui al DPR 361/1957, in particolare dell'art. 18-bis, comma 1 d.P.R. n. 361 del 1957, considerata l'ampia discrezionalità del legislatore nella materia elettorale, riconosciuta dalla stessa
Corte Costituzionale con la sentenza n. 48 del 2021, nonché l'inapplicabilità delle disposizioni di cui all'art. 38-quater del decreto-legge n, 77 del 2021 alla raccolta di firme per la presentazione di liste alle consultazioni politiche a causa della diversa esigenza che ha spinto il legislatore a prevedere in quelle fattispecie (referendum e proposte di legge di iniziativa popolare) l'alternativa della firma digitale, ossia quella di rimuovere gli ostacoli che impediscono la piena inclusione sociale delle persone con disabilità e di garantire loro il diritto alla partecipazione democratica, attraverso l'istituzione di un apposito fondo destinato alla realizzazione di una piattaforma di raccolta delle firme digitali.
Fissata l'udienza del 6.12.2023, il procedimento è stato rinviato per la decisione alle successive udienze del
31.1.2024, 25.9.2024, 15.1.2025 e da ultimo, su istanza di parte ricorrente, all'udienza del 15.10.2025, nella quale, presente la sola difesa dei ricorrenti, sono state precisate le conclusioni e all'esito della discussione orale la causa è stata trattenuta in decisione ai sensi dell'art. 281 sexies, terzo comma cpc.
***
L'eccezione pregiudiziale di difetto di giurisdizione del giudice ordinario adito deve essere respinta.
Gli odierni ricorrenti domandano l'accertamento del loro diritto soggettivo di elettorato (attivo) e quindi di poter partecipare alla presentazione delle liste per le consultazioni elettorali (non solo mediante sottoscrizione analogica autenticata ma) anche mediante documento informatico sottoscritto con firma elettronica qualificata a cui è associato un riferimento temporale validamente opponibile ai terzi (SPID).
Il giudizio principale riguarda quindi le modalità di sottoscrizione delle liste di candidati alle elezioni politiche ed ha ad oggetto l'accertamento della portata dei diritti politici, essendo la sottoscrizione della lista strumentale alla formazione dell'offerta elettorale, domanda sulla quale il giudice ordinario è certamente fornito di giurisdizione, non rientrando la questione nella giurisdizione delle singole camere, relativamente alla quale il perimetro è stato chiaramente delineato dalle pronunce a Sezioni Unite della Corte di Cassazione nn. 9151, 9152 e 9153 del 2008, nella parte in cui hanno affermato che: "In tema di operazioni elettorali riguardanti l'elezione del Parlamento, dall'art. 87 del d.P.R. n. 361 del 1957 (che disciplina l'elezione della
Camera dei deputati ed è richiamato, per quanto concerne l'elezione del Senato della Repubblica, dall'art. 27 del d.lgs. n. 533 del 1993) - il quale stabilisce, con disposizione attuativa del principio di autodichia delle
Camere affermato dall'art. 66 Cost., che è espressamente riservata all'Assemblea elettiva la convalida dell'elezione dei propri componenti, nonché il giudizio definitivo su ogni contestazione, protesta o reclamo presentati ai singoli Uffici elettorali circoscrizionali ed all'Ufficio centrale durante la loro attività o posteriormente - si desume che la cognizione di ogni questione concernente le operazioni elettorali, ivi comprese quelle relative all'ammissione delle liste, è affidata alla funzione giurisdizionale esclusiva delle
Camere, tramite le rispettive Giunte parlamentari, restando così preclusa qualsivoglia possibilità di intervento in proposito da parte del giudice ordinario e del giudice amministrativo. (Nella specie, le S.U., affermando l'anzidetto principio, hanno dichiarato il difetto assoluto di giurisdizione sul ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione, convertito in istanza per regolamento preventivo di giurisdizione, promosso avverso l'ordinanza cautelare, emessa il 1° aprile 2008 dal Consiglio di Stato, con la quale, in riforma della decisione negativa assunta dal giudice di primo grado, era stata disposta l'ammissione alle consultazioni elettorali, indette per i giorni 13 e 14 aprile 2008, di una lista già esclusa dall' il cui provvedimento era stato appunto impugnato dinanzi al Controparte_3 و
Tribunale amministrativo regionale, con proposizione di istanza cautelare al fine di ottenere l'ammissione in tempo utile per le elezioni)". Sulla giurisdizione del giudice ordinario adito si veda altresì la pronuncia della
Corte Costituzionale di seguito richiamata (n. 3/2025), la quale ha affermato sul punto, relativamente ad una questione affine, principi applicabili anche alla fattispecie in esame ("Su tale domanda il giudice ordinario è fornito di giurisdizione").
Ciò posto in ordine alla giurisdizione del giudice adito, nella specie, i ricorrenti, nell'ambito della menzionata richiesta di accertamento - peraltro fondata sulla pregressa esclusione delle liste presentate da sottoscrittori digitali in occasione dello svolgimento delle elezioni politiche del 25.9.2022 (cfr., riguardo al carattere permanente dell'asserita lesione dei parametri costituzionali del diritto politico di sottoscrizione della lista strumentale alla formazione dell'offerta elettorale, sentenze della Corte Costituzionale nn. 35 del
2017 e 1 del 2014 secondo le quali le disposizioni censurate si frappongono in modo continuativo all'esercizio del diritto;
cfr., altresì Corte Cost., n. 240/2021) -, chiedono che venga sollevata in via incidentale la questione della legittimità costituzionale delle norme che, allo stato, escludono la declaratoria del loro diritto soggettivo di elettorato attivo con l'ampiezza richiesta in conclusioni, ossia con la possibilità alternativa di ricorrere all'utilizzo della firma digitale tramite SPID.
Invero, non sussiste, dunque, nella fattispecie, piena coincidenza tra la domanda oggetto del presente giudizio e la richiesta pronuncia della Corte Costituzionale, con ogni conseguenza sulla ammissibilità (e quindi anche sulla rilevanza, come da sentenze della Corte Costituzionale nn. 59, 202 e 250 del 2021; cfr., sul punto, anche Cass., 9428 del 9/04/2024, secondo la quale: "Perché possa ravvisarsi la rilevanza della questione di costituzionalità è necessario un nesso strumentale tra definizione del giudizio principale e risoluzione della questione afferente al bene della vita per il quale si agisce. In assenza di tale connessione stretta tra norma censurata e thema decidendum del processo a quo, non si configura il presupposto indispensabile per sollevare una questione d'illegittimità costituzionale") della questione ai fini della definizione del presente giudizio.
In proposito, la recente pronuncia della Corte Costituzionale n. 3 del 2025 - richiamata dagli stessi ricorrenti per l'applicabilità anche alla fattispecie in esame dei principi esposti su questione affine - ha infatti affermato che: "2. Le questioni di legittimità costituzionale sollevate sono ammissibili. Il giudizio principale, riguardando le modalità di sottoscrizione di una lista di candidati alle elezioni regionali, ha ad oggetto l'accertamento della portata dei diritti politici, essendo la sottoscrizione della lista strumentale alla formazione dell'offerta elettorale. Su tale domanda il giudice ordinario è fornito di giurisdizione (; ) e ciò consente di ritenere sussistente il relativo presupposto del giudizio a quo. Inoltre, non risulta implausibile la valutazione del rimettente, secondo cui la portata (e la stessa esistenza) del diritto dell'elettore con disabilità di sottoscrivere una lista di candidati con la firma digitale può essere accertata nel contesto di una specifica consultazione elettorale anche quando il procedimento di presentazione delle liste sia ormai concluso
(sentenze n. 35 del 2017 e n. 1 del 2014). Infatti, poiché le disposizioni censurate si frappongono in modo continuativo a tale modalità di esercizio del diritto da parte di una persona con disabilità, l'asserita lesione dei parametri costituzionali assume "un carattere permanente" (sentenza n. 240 del 2021). 2.1.- Quanto, poi, alla necessità di fare applicazione delle disposizioni censurate, si deve constatare che nell'ordinamento elettorale della Regione Lazio, in effetti, mancano disposizioni specifiche per la sottoscrizione delle liste di candidati, per cui risulta applicabile in forza del rinvio stabilito dall'art. 1, comma 2, della - l', terzo
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comma, della. L'interpretazione di tale disposizione tanto letterale, quanto sistematica, alla luce dell'ambito di applicazione del CAD - operata dal giudice a quo sorregge, quindi, più che plausibilmente la rilevanza delle sollevate questioni di legittimità costituzionale. Non vi è dubbio, infine, che l'oggetto del giudizio principale non coincide con quello del giudizio incidentale, dovendo il giudice comune sia determinare il contenuto del diritto azionato dal ricorrente - in particolare, le modalità di esercizio della facoltà di sottoscrivere una lista di candidati sia valutare la fondatezza delle ulteriori domande, di
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risarcimento del danno e di cessazione delle condotte e rimozione degli effetti, connesse alla eventuale sussistenza della discriminazione prodotta dalle disposizioni censurate. Ed in effetti l'oggetto principale, il petitum sostanziale, dell'odierna domanda è l'accertamento della possibilità di accesso alla presentazione di liste e accettazione di candidature nelle consultazioni elettorali politiche mediante lo strumento informatico ed appare più ampio di quello cui è riferita la questione di legittimità costituzionale delle norme da applicare (cfr., altresì, sul punto, le già richiamate decisioni della
Corte Costituzionale nn. 59, 202 e 250 del 2021, citate da parte ricorrente nell'atto introduttivo).
Nel merito, il ricorso non può, tuttavia, trovare accoglimento e deve essere respinto per le motivazioni di seguito indicate, le quali escludono altresì la sussistenza del necessario, ulteriore, presupposto della non manifesta infondatezza della questione che si chiede di rimettere al giudice delle leggi.
L'equiparazione tra sottoscrizione analogica e digitale non può operare nella materia elettorale in quanto espressamente esclusa dal CAD (d.lgs. n. 82/2005, art. 2, comma 6, il quale pone una esplicita preclusione all'utilizzo delle tecnologie digitali nelle consultazioni elettorali, in base alla quale l' Controparte_3
[...] presso la Corte di Cassazione, con le decisioni 26 agosto 2022, n. 49 e n. 53 e decisioni 27 agosto 2022, n. 92 e n. 120, ha escluso la possibilità di utilizzare la firma elettronica per sottoscrivere liste di candidati), con le sole eccezioni previste dal legislatore, come quella appositamente introdotta per la sottoscrizione di richieste referendarie e iniziative di legge popolare, nulla essendo invece allo stato previsto in tema di sottoscrizione di liste per la partecipazione ad elezioni politiche, per le quali resta possibile la sola firma "analogica", con previsione normativa di univoco tenore e conseguente impossibilità di accedere ad interpretazione costituzionalmente orientata (sul punto, si veda la nota pronuncia della Corte Costituzionale
n. 356/1996 e ss., menzionate dalla stessa parte ricorrente a pag. 21 dell'atto introduttivo).
Posto tale univoco dettato normativo, a fronte del quale appare impossibile ogni tentativo di interpretazione conforme, la questione proposta risulta manifestamente infondata, con esclusione della richiesta rimessione alla Corte Costituzionale e quindi del conseguente sindacato di costituzionalità.
Al legislatore è riconosciuta una discrezionalità molto ampia in materia elettorale, in considerazione dell'interesse costituzionale al regolare svolgimento delle competizioni elettorali, per come recentemente ribadito dalla recente sentenza della Corte Costituzionale n. 3/2025. Secondo menzionata pronuncia la materia elettorale, per sua natura, è caratterizzata da un alto tasso di politicità, per cui, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, al legislatore deve essere riconosciuta una ampia discrezionalità, con il solo limite della manifesta irragionevolezza (ex plurimis, sentenze n. 62 del 2022, n. 35 del 2017, n. 193 del 2015,
n. 275 e n. 1 del 2014).
Su un piano generale, quindi, i tempi e le modalità di un eventuale, generalizzato, superamento del divieto derivante dalla previsione dell'art. 2, comma 6, CAD, rimangono rimessi alla valutazione discrezionale del legislatore.
Questi, infatti, è chiamato a bilanciare le opportunità offerte dalla modernizzazione non solo con i rischi che questa può, in ipotesi, comportare, ma anche con l'esigenza di una partecipazione politica il più possibile meditata e consapevole: principi che, nelle forme più tradizionali in cui si svolgono le operazioni elettorali, sono favoriti anche attraverso il coinvolgimento dei cittadini in una sorta di "liturgia repubblicana”>>.
E proprio nella prospettiva di una scelta rimessa alla valutazione discrezionale del legislatore la Consulta, nella medesima recente pronuncia, richiama le aperure mostrate dal legislatore nazionale (ad esempio, con le previsioni contenute nell'art. 3, comma 7, della legge 3 novembre 2017, n. 165, pur rimaste inattuate, ovvero nell'art. 1, comma 341, della legge 30 dicembre 2020, n. 178, nonché nel d.P.C.m. 18 luglio 2024 e nell'art. 1, comma 344, della legge n. 178 del 2020, come sostituito dall'art. 38-quater, comma 1, lettera c), del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 luglio 2021, n 108) ed europeo (comunicazione COM (2021) 118 final, del 9 marzo 2021 (Bussola per il digitale 2030: il modello europeo per il decennio digitale), con cui la Commissione europea ha presentato gli indirizzi per l'evoluzione digitale dell'Europa entro il 2030, anche in riferimento alla vita democratica, oltre al libro bianco «Per la partecipazione dei cittadini. Come ridurre l'astensionismo e agevolare il voto», del 14 aprile 2022, elaborato dalla Commissione istituita con decreto del Ministro per i rapporti con il Parlamento del 22 dicembre 2021) rispetto alla digitalizzazione di alcuni aspetti del procedimento elettorale nell'ottica di fronteggiare l'astensionismo involontario e di combattere la crescente disaffezione all'esercizio del diritto di voto, sottolineando anche, a favore di una possibile maggiore apertura da parte del legislatore, come non sia predicabile "nel caso del procedimento elettorale preparatorio, quale è la raccolta di firme, quel bisogno di segretezza che connota l'espressione del voto, essendo al contrario prevista la pubblicità della manifestazione di supporto alla lista di candidati".
Ciononostante, la detta sentenza appare chiara nel riconoscere al legislatore la predetta ampia discrezionalità, con il solo limite della non manifesta irragionevolezza (sentenza n. 62 del 2022) e del rispetto del nucleo essenziale di quelle garanzie che, nella fattispecie esaminata dalla sentenza n. 3/2025, riguardavano situazioni caratterizzate da particolare vulnerabilità (il giudizio a quo era intrapreso da persona affetta da sclerosi laterale amiotrofica, SLA, che a causa della malattia si trovava nell'impossibilità di apporre una sottoscrizione autografa/analogica e che invece avrebbe potuto ricorrere all'alternativa della firma digitale).
Ebbene, considerata detta discrezionalità del legislatore, non risultano, ad avviso del giudicante, nella fattispecie in esame, profili di manifesta irragionevolezza nel descritto attuale assetto normativo, secondo il quale nella fase preparatoria del procedimento elettorale per l'elezione della Camera dei Deputati e del
Senato della Repubblica, consistente nella presentazione ed accettazione delle candidature, non è ammessa l'alternativa della firma digitale a quella analogica autenticata, diversamente da quanto previsto in relazione ai referendum e alle proposte di legge di iniziativa popolare.
Le censure di manifesta irragionevolezza sollevate dai ricorrenti, con specifico riferimento all'art. 3 della
Costituzione, non appaiono infatti condivisibili. In particolare, i ricorrenti ritengono che le norme da applicare nella fattispecie in esame ed ai fini del richiesto accertamento siano illegittime, tra l'altro, per contrasto con l'art. 3 della Costituzione, in quanto, da un lato, manifestazione della scelta intrinsecamente irragionevole di escludere la presentazione e l'accettazione delle candidature con modalità digitali (atto introduttivo, parte II, punto 2.2) e, dall'altro, di una decisione che "accorda un trattamento ingiustificatamente diverso per situazioni concrete comparabili" (atto introduttivo, parte II, punto 2.3); quanto al primo aspetto, i ricorrenti evidenziano la manifesta irragionevolezza della preclusione che non consente l'utilizzo delle firme digitali in ragione della circostanza che l'attuale disciplina delle sottoscrizioni analogiche autenticate non sempre ha garantito il rispetto di quelle fondamentali esigenze di certezza e sicurezza individuate dalla stessa Corte costituzionale a fondamento dell'accertamento dell'identità dei firmatari, stante la verificazione di condotte di falso penalmente rilevanti, laddove lo strumento digitale fornirebbe garanzie di certezza e sicurezza almeno equivalenti;
relativamente al secondo, lamentano che nessuna ragionevole giustificazione sembra possibile rinvenire nella scelta legislativa di escludere dall'ambito di operatività del nuovo strumento digitale il procedimento di raccolta firme per la presentazione delle candidature alle elezioni politiche, ammesso per i referendum (ex artt. 75 e 138 Cost.) e la presentazione di leggi di iniziativa popolare (ex art. 71 Cost.), pur caratterizzato da identiche le esigenze di certezza.
Invero, proprio la stessa sentenza richiamata dai ricorrenti riconosce nella manifesta irragionevolezza (di cui alla sentenza n. 62 del 2022) e nel rispetto del nucleo essenziale delle garanzie in situazioni caratterizzate da particolare vulnerabilità l'unico limite della affermata ampia valutazione discrezionale del legislatore su tempi e modi di un (eventuale e futuro) generalizzato superamento dell'attuale divieto di firma digitale nei procedimenti elettorali previsto dall'art. 2, comma 6, CAD. I ricorrenti domandano invece, attraverso la proposta questione, il superamento generalizzato di tale divieto, tuttavia rimesso alla discrezionalità del legislatore, il quale è attualmente fermo sulla previsione normativa da ultimo indicata, laddove le aperure alla sottoscrizione digitale di tipo generalizzato non si sono sino ad ora mai concretizzate, come si dirà in seguito.
La stessa sentenza 3/25, sulla scorta delle considerazioni sopra riportate, ha infatti sancito la illegittimità costituzionale degli artt. 9 della 1. n. 108/1968, elezioni del Consiglio Regionale, e 2, comma 6, codice della amministrazione digitale (d.lgs. n. 82/2005) nella sola parte in cui non prevedono per l'elettore che non sia in grado di apporre una firma autografa per certificata impossibilità derivante da un grave impedimento fisico o perché si trova nelle condizioni per esercitare il voto domiciliare la possibilità di sottoscrivere un documento informatico con firma elettronica qualificata cui è associato un riferimento temporale validamente opponibile ai terzi. La Corte ha quindi espresso il principio di tutela di soggetti disabili con un oggettivo impedimento al voto e che quindi si trovano in una situazione di ingiustificata disparità di trattamento rispetto a soggetti sani che non hanno difficoltà a recarsi al seggio per votare (situazione nella quale peraltro non si trovano gli odierni ricorrenti, nulla essendo dedotto, né documentato al riguardo), venendo altrimenti pregiudicato senza la rimozione di tale ostacolo normativo - il diritto al voto di tali specifici soggetti.
Del resto, analogamente, la ratio sottesa alle disposizioni di cui all'art. 38-quater del decreto-legge n. 77 del
2021 (convertito dalla legge n. n. 108/2021) è quella di rimuovere gli ostacoli che impediscono la piena inclusione sociale delle persone con disabilità e di garantire loro il diritto alla partecipazione democratica relativamente ai referendum previsti dagli artt. 75, 132 e 138 Cost. e ai progetti di legge di iniziativa popolare previsti dall'art. 71, secondo comma, Cost. attraverso l'istituzione di un apposito fondo, da trasferire alla Presidenza del Consiglio dei ministri, destinato alla realizzazione di una piattaforma di raccolta delle firme digitali da utilizzare per la raccolta firme di persone con disabilità.
La circostanza, dunque, che il legislatore abbia riconosciuto la legittimazione alla raccolta di firme digitali per i referendum e per i progetti di legge di iniziativa popolare senza prevedere altrettanto per la raccolta di firme richieste per la presentazione di liste alle consultazioni politiche è quindi chiara manifestazione dell'elevata discrezionalità riconosciutagli con orientamento consolidato dalla stessa Consulta e confermata
(condivisibilmente) anche dall'Ufficio centrale elettorale in vista della consultazione elettorale del 25.9.2022, secondo il quale appare inconferente il richiamo all'art. 38-quater del decreto-legge n, 77 del 2021 come termine di paragone per l'asserita illogicità delle disposizioni censurate, posto che proprio "la previsione di utilizzazione della firma elettronica per la sottoscrizione di richieste referendarie e di iniziative di legge popolare conferma, per esclusione, che nulla è stato disposto in tema di sottoscrizioni di liste, per cui resta possibile la sola firma «analogica»>".
A ciò si aggiunga, a conferma della fondatezza del ragionevole trattamento differenziato delle due fattispecie, che mentre per le competizioni di democrazia diretta è richiesto dalla stessa Carta Costituzionale
(artt. 71 e 75) un numero particolarmente elevato di firme che giustifica la discrezionalità utilizzata nella estensione delle modalità di sottoscrizione per raggiungere anche le persone con disabilità (500.000 per il referendum, 50.000 per la legge di iniziativa popolare), per le elezioni politiche non solo è previsto un numero molto inferiore di sottoscrizioni, ma per i partiti politici presenti in entrambi i rami del Parlamento queste non sono nemmeno richieste (cfr., art. 18 bis dpr 361/1957).
Ancora, a riprova dell'affermata discrezionalità del legislatore quanto al potere di stabilire il generalizzato superamento del divieto in esame si vedano, del resto, la mancata attuazione della previsione contenuta nell'art. 3, comma 7, della legge 3 novembre 2017, n. 165, recante "Modifiche al sistema di elezione della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Delega al Governo per la determinazione dei collegi elettorali uninominali e plurinominali", secondo la quale “entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro per semplificazione e e pubblica amministrazione, con il Ministro dell'economia e delle finanze e con il Ministro per gli affari regionali, sono definite le modalità per consentire in via sperimentale la raccolta con modalità digitale delle sottoscrizioni necessarie per la presentazione delle candidature e delle liste in occasione di consultazioni elettorali, anche attraverso l'utilizzo della firma digitale e della firma elettronica qualificata. Sullo schema del decreto è acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari, che si esprimono nel termine di quarantacinque giorni”, nonché il mancato accoglimento da parte della commissione Bilancio della Camera chiamata a esprimere il suo parere sull'estensione della possibilità di raccolta con le firme digitali per la
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presentazione delle liste elettorali - dell'emendamento relativo all'introduzione della possibilità di presentare firme raccolte digitalmente in sede di conversione in legge (n. 108 del 29 luglio 2021) del decreto - legge 31 maggio 2021, n. 77 "Semplificazioni e PNRR".
Come, da ultimo, affermato nella pronuncia della Corte di Appello di Firenze (cfr., sentenza resa all'esito della camera di consiglio del 15.7.2025, nel procedimento iscritto al n. rg. 2396/2024, con la quale è stato rigettato l'appello dei ricorrenti in giudizio analogo al presente ed è stato confermato il giudizio di manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale svolto dal giudice di prime cure), depositata dalla stessa parte ricorrente, "In sintesi, se può convenirsi nella constatazione che al progresso tecnologico non è corrisposto un analogo auspicabile potenziamento delle possibilità inerenti all'esercizio del diritto di elettorato attivo e passivo, al fine di implementare la partecipazione democratica soprattutto giovanile, deve tuttavia concludersi che tale ampliamento, laddove non vengano, come in questo caso, in rilievo situazioni di concreto effettivo pregiudizio, sia rimesso al potere politico senza possibilità di supplenza".
Alla luce delle considerazioni sin qui svolte quindi la questione di legittimità costituzionale risulta manifestamente infondata rispetto agli esposti parametri di cui agli artt. 2, 3, 48, 49, 51, 56, 57 e 58, dovendo essere escluso ogni specifico e concreto pregiudizio al diritto di elettorato attivo relativamente a parte ricorrente.
Né può ritenersi che le norme sospettate di incostituzionalità contrastino con la normativa sovranazionale indicata in ricorso, ugualmente cauta nel sottrarre al legislatore nazionale la predetta discrezionalità.
Occorre premettere che la asserita violazione dell'art. 117 Cost. in combinazione con l'art. 29 della
Convenzione Onu dei diritti delle persone con disabilità è evidentemente inammissibile nella presente sede tenuto conto che non è dedotto (né provato) che i ricorrenti siano persone affette da disabilità e che quindi possano essere concretamente pregiudicate dalla disciplina attualmente in vigore che prevede la possibilità di sola firma analogica, laddove la questione di incostituzionalità è invece prospettata in linea generale al fine di permettere a tutti gli aventi il diritto di voto di utilizzare la firma elettronica nella fase preparatoria della consultazione elettorale.
Ciò posto, il parametro individuato nel Regolamento UE/910/2014 in materia di identificazione elettronica e servizi fiduciari per le transazioni elettroniche nel mercato interno, oltre che genericamente richiamato, risulta inconferente atteso che secondo l'art. 2 il regolamento non intende intervenire riguardo ai sistemi di gestione dell'identità elettronica e relative infrastrutture istituiti negli Stati membri, ma ha unicamente lo scopo di garantire che per accedere ai servizi online transfrontalieri offerti dagli Stati membri si possa disporre di un'identificazione e un'autenticazione elettronica sicura con effetti giuridici equivalenti alla firma autografa (le disposizioni ivi previste sono finalizzate a "garantire che per accedere ai servizi online transfrontalieri offerti dagli Stati membri si possa disporre di un identificazione e un'autenticazione elettronica sicura"), spettando comunque al legislatore nazionale definire gli effetti giuridici delle firme elettroniche.
Quanto, invece, alla censurata violazione dell'art. 117 della Costituzione in combinato disposto con l'art. 3, protocollo 1, CEDU, la Corte Costituzionale nella sentenza n. 35/2021, ha affermato che: "3.2.- Nel merito, nemmeno la seconda questione è fondata. 3.2.1.- I termini in cui è prospettata impongono un preliminare riferimento all'interpretazione dell'art. 3 Prot. addiz. CEDU ad opera dalla Corte EDU e ai principi dalla stessa formulati sulla portata generale della garanzia in esso prevista e sulle limitazioni che gli Stati possono introdurre in ragione della particolare natura del diritto di elettorato, in specie di quello passivo. In via generale, la Corte di Strasburgo ha affermato che la disposizione contenuta nell'art. 3 Prot. addiz. CEDU, pur formulata in termini di impegno degli Stati contraenti "a organizzare elezioni in condizioni tali da assicurare la libera espressione dell'opinione del popolo sulla scelta del corpo legislativo", deve essere interpretata alla luce dei lavori preparatori e nel quadro della Convenzione
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considerata nel suo insieme - nel senso che essa garantisce diritti soggettivi, comprendenti il diritto di voto
(che ne rappresenta l'aspetto "attivo") e il diritto di presentarsi alle elezioni (costituente l'aspetto "passivo")
Quanto alle limitazioni apportabili dal legislatore nazionale ai diritti di elettorato attivo e passivo, la
Corte EDU ha precisato che si tratta di diritti non assoluti, che possono essere fatti oggetto di "limitazioni implicite", rispetto alle quali gli Stati contraenti godono di un ampio margine di valutazione, in ragione, tra l'altro, delle peculiarità storiche, politiche e culturali di ciascun ordinamento Il carattere "implicito"
...
delle limitazioni ammissibili consente agli Stati contraenti di introdurre misure restrittive di tali diritti anche per finalità non incluse in elenchi precisi, come quelle enumerate agli articoli da 8 a 11 della CEDU, purché nelle particolari circostanze del caso concreto sia dimostrata la compatibilità del fine perseguito con il principio del primato della legge e con gli obiettivi generali della Convenzione. Per la stessa ragione, nel vagliare la compatibilità delle possibili limitazioni con le garanzie assicurate dalla Convenzione, la Corte EDU non applica i test tradizionali usati nella verifica del rispetto degli stessi articoli da 8 a 11 della
Convenzione, basati sui criteri della necessità o dell'urgente bisogno sociale, ma fa riferimento a criteri diversi e specifici. In base ad essi, in particolare: le limitazioni del diritto di voto e del diritto di candidarsi non devono violarne la sostanza, né privarli di effettività; le restrizioni devono perseguire un fine legittimo, compatibile con il principio del primato della legge e con gli obiettivi generali della CEDU, e segnatamente con la protezione dell'indipendenza dello Stato, dell'ordine democratico e della sicurezza nazionale;
i mezzi impiegati non devono essere sproporzionati (ex plurimis, Corte EDU, grande camera, sentenza 27 aprile
2010, T.
contro
Moldavia, paragrafo 161; sentenza 6 novembre 2009, E. e altri
contro
Spagna, paragrafo
47; sentenza 5 aprile 2007, K.
contro
Turchia, paragrafo 41; sentenza L.
contro
Grecia, paragrafo 52; sentenza V.S.S.
contro
Italia, paragrafo 54; sentenza H.
contro
Regno Unito, n. 2, paragrafo 62)>>.
Da tutto quanto sinora esposto consegue, pertanto, che la disciplina relativa alla presentazione delle liste di candidati in occasione delle elezioni di Camera e Senato solo attraverso sottoscrizioni analogiche
(autenticate) rimane costituzionalmente legittima malgrado l'introduzione, ad opera della legge 108/21, della possibilità per i referendum e i progetti di legge ad iniziativa popolare che le firme siano raccolte mediante documento informatico sottoscritto con firma elettronica. eCome visto, il codice dell'Amministrazione digitale, D.lgs. n. 82 del 2005, all'art. 2, espressamente legittimamente esclude l'applicabilità delle sue disposizioni alla materia elettorale, la 1. 165 del 2017
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prevede all'art. 3, comma 7, che sia il Governo “entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge" a definire "le modalità per consentire in via sperimentale la raccolta con modalità digitale delle sottoscrizioni necessarie per la presentazione delle candidature e delle liste in occasione di consultazioni elettorali” ed il d.
1. n. 77 del 2021, convertito dalla 1. n. 108 del 2021, introduce altrettanto legittimamente e
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discrezionalmente - l'equiparazione tra firma analogica e firma digitale per le sole specifiche ipotesi di referendum e proposte di legge di iniziativa popolare, con la conseguenza che, in assenza di una disciplina specifica ed in difetto di uno specifico e concreto pregiudizio, non sono ammesse nella fase preparatoria delle elezioni politiche di Camera e Senato sottoscrizioni di cui all'art. 18 bis del D.p.r. n. 361 del 1957 raccolte con modalità digitali, né appare “non manifestamente infondata” la relativa questione di legittimità costituzionale.
La domanda di accertamento del "diritto dei ricorrenti a partecipare alle consultazioni elettorali, alla presentazione delle liste e all'accettazione delle candidature di cui all'art. 18-bis d.p.r. 361/1957 anche mediante documento informatico sottoscritto con firma elettronica qualificata a cui è associato un riferimento temporale validamente opponibile ai terzi" (cfr., conclusioni ricorso introduttivo), deve in conclusione essere respinta, in applicazione della normativa vigente, da ritenersi conforme alla Carta
Costituzionale, stante la evidenziata manifesta infondatezza della questione proposta.
Sussistono tuttavia giusti motivi per compensare integralmente le spese di lite nonostante la soccombenza dei ricorrenti, considerata la pregnanza costituzionale della materia trattata e delle questioni di legittimità prospettate, relativamente alle quali l'amministrazione resistente ha peraltro partecipato con la sola costituzione del 5.12.2023.
P.Q.M.
Il Tribunale, in composizione monocratica, definitivamente pronunciando, così dispone:
• rigetta il ricorso;
compensa spese di lite.
Così deciso in Roma, in data 20.11.2025.
IL GIUDICE dott.ssa Damiana Colla