Pubblicato il 27/01/2026

N. 00687/2026REG.PROV.COLL.

N. 05079/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5079 del 2023, proposto da
VA NT, rappresentata e difesa dall'avvocato Vittoria Silvestre, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Nuova Fuel Calor S.r.l., rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Basile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Pozzuoli, via Nicola Fasano, 5;
Comune di Torre del Greco, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Adriano Licenziati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Terza) n. 7543/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Nuova Fuel Calor S.r.l. e del Comune di Torre del Greco;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 3 dicembre 2025 il Cons. DE TE e uditi per le parti gli avvocati Silvestre Vittoria e Basile Giovanni;

Viste le conclusioni del comune appellato come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso di primo grado la Nuova Fuel Calor S.r.l. ha impugnato l’ordinanza di demolizione e rispristino dello stato dei luoghi (prot. n. 257 del 28.10.2020 del Comune di Torre del Greco).

1.1. A sostegno del gravame la ricorrente ha dedotto i seguenti motivi di diritto:

a) violazione e falsa applicazione dell’art. 31 del d.P.R. 06.06.2001 n. 380 in relazione all’art. 38 del medesimo T.U., degli artt. 1, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 10 bis e 21 octies della l. 07.08.1990 n. 241;

b) eccesso di potere per violazione dei principi di proporzionalità della sanzione, di ragionevolezza, di imparzialità, del giusto procedimento e di buon andamento dell’attività della P.A. (art. 97 Cost.), contraddittorietà e illogicità, omessa ponderazione della situazione contemplata, mancato bilanciamento dell’interesse pubblico con quello del privato, difetto e carenza di istruttoria e di motivazione, manifesta ingiustizia, travisamento e perplessità.

2. Con sentenza n. 7543/2022 del 2.12.2022, non notificata, il TAR ha accolto il ricorso e per l’effetto ha annullato gli atti impugnati.

3. Avverso tale pronuncia propone appello la sig,ra VA NT – interventrice ad opponendum in primo grado – deducendo i seguenti motivi di appello.

I. ERROR IN PROCEDENDO ET IN JUDICANDO IN RELAZIONE ALL’ECCEZIONE DI INAMMISSIBILITÀ DEL RICORSO PER OMESSA NOTIFICA ALLA CONTROINTERESSATA.

Con il primo motivo d’appello è censurata la sentenza nella parte in cui ha disatteso l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado, affermando che con un’ordinanza di demolizione non sono configurabili controinteressati nei confronti dei quali sia necessario instaurare un contraddittorio.

II. ERROR IN PROCEDENDO ET IN JUDICANDO PER NULLITÀ DELLA SENTENZA PER VIOLAZIONE DEL GIUDICATO – VIOLAZIONE DI LEGGE PER CONTRASTO CON I PRINCIPI SANCITI DALL’ART. 112 C.P.A..

Il Tar avrebbe dovuto considerare che l’ordinanza di demolizione si è limitata ad eseguire il giudicato di annullamento del titolo edilizio e della autorizzazione paesaggistica (Consiglio di Stato 8072/2019).

III. IN VIA GRADATA, E NEL MERITO, ERROR IN PROCEDENDO ET IN JUDICANDO - OMESSO ESAME DELLA ECCEZIONE DI INAMMISSIBILITÀ DEL PRIMO MOTIVO DI RICORSO.

Il Tar avrebbe dovuto dichiarare inammissibile il primo motivo di ricorso avente ad oggetto l’illegittimità dell’ordine di demolizione per contrasto con l’art. 38 del DPR 380 del 2001, stante l’annullamento dell’autorizzazione unica e di tutti gli altri atti presupposti.

IV. IN VIA ULTERIORMENTE GRADATA, E SEMPRE NEL MERITO, ERRORES IN PROCEDENDO ET IN JUDICANDO RELATIVAMENTE ALLA DISAMINA CONGIUNTA ED ACCOGLIMENTO DEI MOTIVI DI RICORSO DI PRIMO GRADO – VIOLAZIONE DI LEGGE PER CONTRASTO CON GLI ARTICOLI 31 E 38 DEL DPR 38/2001.

Si censura la sentenza nella parte in cui non ha tenuto conto della natura plurivincolata del sito oggetto dell’intervento e della natura dell’ordinanza di demolizione in quanto atto dovuto per dare esecuzione al giudicato inter partes.

V. ERROR IN PROCEDENDO ET IN JUDICANDO RELATIVAMENTE ALLA PARTE DELLA SENTENZA CHE HA DECISO SULLA BASE DELLO (ASSERITO) JUS SUPERVENIENS – ECCESSO DI POTERE GIURISDIZIONALE – IN VIA GRADATA, VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL TEMPUS REGIT ACTUM.

L’appellante lamenta che il Tar avrebbe deciso il ricorso sulla base dello jus superveniens (i.e. la Delibera di C.C. del 4.2.2022 di approvazione del piano carburanti, che avrebbe reso l’abuso “fiscalizzabile”).

VI. ERROR IN PROCEDENDO ET IN JUDICANDO PER VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI CORRISPONDENZA TRA IL CHIESTO E IL PRONUNCIATO – IN VIA GRADATA, ERRORE DI GIUDIZIO E CONTRADDITTORIETÀ.

In ogni caso, contrariamente da quanto affermato in sentenza, la delibera di C.C. n. 8 del 4.2.2022 non integrerebbe un vero e proprio piano carburanti e non consentirebbe la realizzazione dell’impianto anche nelle zone vincolate.

VII. ERROR IN PROCEDENDO ET IN JUDICANDO – NULLITÀ SENTENZA PER OMESSA PRONUNCIA SU ECCEZIONE DI TARDIVITÀ – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL CONTRADDITTORIO E DEL DIRITTO DI DIFESA.

Si censura la sentenza nella parte in cui ha posto a base della decisione documenti rispetto ai quali è stato violato il diritto di difesa in assenza dei termini di legge per il giusto e doveroso contraddittorio (i.e. la memoria di replica del 16 settembre 2023 asseritamente tardiva).

VIII. IN VIA GRADATA, ERROR IN PROCEDENDO ET IN JUDICANDO NELLA PARTE IN CUI NON HA TENUTO CONTO DELLA IMPROCEDIBILITÀ DEL RICORSO DOPO IL DEPOSITO DELLA ISTANZA DI NUOVO PERMESSO A COSTRUIRE.

In via gradata al motivo che precede, l’appellante censura altresì l’errore in cui è incorsa la sentenza impugnata che ha fondato la (inammissibile) decisione “di merito” (e quindi inammissibile per eccesso di potere giurisdizionale) in ordine alla assentibilità dell’intervento basandosi sulla nuova istanza di permesso a costruire corredata di relazione tardivamente (e quindi inammissibilmente) depositate dalla odierna appellata (ricorrente in primo grado) in data 16.9.2023.

IX. IN VIA ULTERIORMENTE GRADATA, ERROR IN PROCEDENDO ET IN JUDICANDO - ECCESSO DI POTERE PER SUPERFICIALTÀ – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELLA DOPPIA CONFORMITÀ IN BASE AL PIANO PREVIGENTE ED A QUELLO ADOTTATO - VIOLAZIONE DI LEGGE PER CONTRASTO CON GLI ARTICOLI 122 E SS. DELLA L. R. 7/2020.

X. ERROR IN PROCEDENDO ET IN JUDICANDO RELATIVAMENTE AL RITENUTO DIFETTO DI MOTIVAZIONE, DI ISTRUTTORIA E DEL CONTRADDITTORIO PROCEDIMENTALE.

4. La parte appellata comunale si costituiva in giudizio con memoria formale. La parte appellata privata, originaria ricorrente, si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello.

5. All’udienza di smaltimento del 3 dicembre 2025 la causa passava in decisione.

6. Preliminarmente, va dichiarata l’inutilizzabilità del documento (sotto forma di relazione istruttoria) da ultimo depositato dal Comune per violazione del termine di deposito dei documenti in vista dell’udienza di discussione.

7. Oggetto controverso della fattispecie in esame è l’ordinanza di demolizione delle opere abusive consistenti nella "Realizzazione di un impianto di distribuzione carburanti e opere connesse all'immobile di via Cavallo, n. 6".

7.1 All’esito del giudizio di prime cure il Tar ha accolto il ricorso per difetto di istruttoria e di motivazione, ritenendo che “nel caso di opere realizzate sulla base di titolo annullato, la loro demolizione debba essere considerata quale extrema ratio, privilegiando, ogni volta che ciò sia possibile, la riedizione del permesso di costruire emendato dai vizi riscontrati”; occorre quindi la valutazione, in un confronto dialettico, della richiesta variante urbanistica idonea ad emendare i vizi sostanziali del titolo abilitativo evidenziati con l’annullamento giurisdizionale, con ciò assumendo rilevanza il mancato rispetto delle garanzie partecipative previste dalla L. 241/1990, e residuando, per vizi non emendabili, il rimedio di cui all’art. 38 del d.P.R. n. 380/2001 ai fini della eventuale irrogazione di una sanzione meramente pecuniaria.

7.2 In particolare, nel caso di specie l’adozione del PUC con delibera di G.C. n. 16 del 25.02.2021 e l’approvazione del piano di distribuzione carburanti con delibera di C.C. del 04.02.2022 confermano che trattasi di un vizio emendabile, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 38 cit., essendo ora consentita la realizzazione dell’impianto nell’area di cui è causa.

8. Le considerazioni svolte dal Tar vanno condivise e l’appello è infondato.

9. In relazione al primo motivo, va condivisa la conclusione nel senso che, qualora sia stato impugnato un diniego di un permesso di costruire o di una ordinanza di demolizione, non sono configurabili controinteressati nei confronti dei quali sia necessario instaurare un contradditorio, ciò in quanto la qualifica di controinteressato va riconosciuta solo a chi dal provvedimento stesso riceva un vantaggio diretto ed immediato (cfr. ad es. Consiglio di Stato , sez. II , 18/09/2020 , n. 5472 e sez. VI 12/07/2021, n. 5257).

10. In relazione al secondo motivo, non emerge il lamentato contrasto con le precedenti statuizioni passate in giudicato, sia a fronte del palese diverso oggetto controverso (nella specie l’ordinanza di demolizione, nei precedenti giudizi l’autorizzazione unica alla realizzazione dell’impianto oggetto ora di demolizione), sia dei principi correttamente applicati in tema di adozione dei provvedimenti sanzionatori conseguenti ad abusi “sopravvenuti”.

10.1 In proposito, l’art. 38 d.P.R. n. 380/2001 regola la situazione in cui le opere sono state realizzate in base a un titolo edilizio successivamente annullato dall'amministrazione o in sede giurisdizionale. Esso prevede la possibilità di evitare la demolizione dell'immobile imponendo una sanzione pecuniaria (la cd. fiscalizzazione dell'abuso) in due scenari distinti: quando non è fattibile rimuovere i difetti delle procedure amministrative e quando non è possibile ripristinare lo stato dei luoghi. Se in generale la protezione della legittima aspettativa del privato riguardo alla validità del titolo edilizio costituisce un limite al potere dell'Amministrazione di ripristinare lo stato dei luoghi solo se l'opera non presenta aspetti di abusività dal punto di vista sostanziale (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, 04/06/2024, n. 4997), con conseguente onere di rispettare le conseguenti necessarie garanzie partecipative al fine di fornire elementi utili alla peculiare valutazione prevista, nel caso di specie assume ulteriore rilievo la necessità di esaminare e valutare – sempre attraverso il rispetto delle predette garanzie – l’impatto delle sopravvenienze pianificatorie. L'amministrazione deve, pertanto, valutare, con specifica motivazione, in ragione delle evocate sopravvenienze di fatto o di diritto e della effettiva situazione contenutistica del vincolo, la sussistenza dei presupposti di cui alla disciplina evocata.

10.2 Pertanto anche nel caso di specie non opera l’automatismo invocato da parte appellante a seguito del passaggio in giudicato delle pronunce di annullamento del precedente titolo autorizzativo.

11. Le considerazioni sin qui svolte assumono rilievo dirimente anche in merito a tutte le rimanenti censure (in tema di interpretazione dell’art. 38 cit. e di rilevanza delle sopravvenienze, di doverosità della demolizione).

12. Il terzo motivo è inoltre privo di fondamento anche autonomo avendo ad oggetto la mancata presunta impugnazione di una nota avente carattere meramente interno ed endoprocedimentale.

In relazione alle rimanenti censure infine l’inammissibilità deriva dall’aver ad oggetto la futura valutazione imposta all’amministrazione prima della adozione della eventuale sanzione.

13. Le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante; cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 settembre 2021, n. 6209; Id., 13 settembre 2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

14. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore delle parti appellate, liquidate per ciascuna parte in complessivi euro 1.750,00 (millesettecentocinquanta/00) e così per l’importo di complessivi 3.500,00, il tutto oltre accessori dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EL Di LO, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

DE TE, Consigliere, Estensore

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DE TE	EL Di LO

IL SEGRETARIO