Pubblicato il 26/03/2025

N. 02536/2025REG.PROV.COLL.

N. 01567/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1567 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Paoletti e Roberto Righi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della difesa, Ministero dell’economia e delle finanze, Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , ex lege rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sez. I stralcio, -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della difesa, del Ministero dell’economia e delle finanze e della Presidenza del consiglio dei ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2025 il consigliere Luca Emanuele Ricci e udito per parte appellante l’avvocato Roberto Righi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del presente giudizio è il provvedimento (decreto 959 del 13 maggio 2013), con cui il Ministero della difesa ha negato il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio e la liquidazione dell’equo indennizzo con riferimento alle infermità « linfoadenite latero cervicale sx cronica iperplastica biopticamente accertata», « esiti di lesione post-chirurgica del nervo accessorio spinale con ipotrofia del muscolo trapezio di sinistra e discreto danno funzionale » e « note di cervicoartrosi », sofferte dal ricorrente, conformandosi al parere (prot. 30130/2010) reso dal Comitato di verifica nell’adunanza n. 47 del 3 giugno 2011.

2. I fatti rilevanti per la ricostruzione della vicenda, come emergono dagli atti e dai documenti di causa, possono essere così sintetizzati:

- l’appellante è un generale in congedo dell’Arma dei carabinieri;

- nel corso della carriera, egli ha prestato servizio per cinque anni, dal 1975 al 1980, presso il Battaglione carabinieri paracadutisti, ove riferisce di aver compiuto « aviolanci ed esercitazioni in condizioni estreme »;

- con verbale del 13 gennaio 1977, la Commissione medica ospedaliera (C.M.O.) di Lecce ha riconosciuto la dipendenza da causa di servizio dell’infermità «linfoadenite latero cervicale sx cronica iperplastica biopticamente accertata» , riconducendone l’eziopatogenesi a quanto dichiarato in sede di anamnesi dall’appellante (ossia che « la notte del 31/3/76 durante il campo invernale presumibilmente fu punto da un insetto nella regione latero cervicale» );

- il 30 novembre 2000 egli ha presentato domanda di accertamento della causa di servizio delle infermità «note cervico artrosiche» (doc. 1) , nonché per la concessione dell’equo indennizzo quanto alle infermità « linfoadenite latero cervicale sx cronica iperplastica biopticamente accertata » e « ipotrofia del muscolo trapezio di sinistra e lesione accessorio spinale» (doc. 2);

- con verbale del 3 ottobre 2002, la C.M.O. di Firenze ha accertato le predette patologie, esprimendosi altresì in senso favorevole quanto al nesso di dipendenza da causa di servizio;

- nel parere prot. 30130/2010, il Comitato di verifica ha riconosciuto l’esistenza di un nesso di interdipendenza tra l’« ipotrofia del muscolo trapezio di sinistra e lesione accessorio spinale» e la « linfoadenite» , ma escluso, per tutte le infermità, la dipendenza da causa di servizio;

- in particolare, quanto alle «note di cerivcoartrosi», il Comitato ha ritenuto che l’infermità sia « dovuta a fatti dismetabolico-degenerativi a livello delle articolazioni, in correlazione con l’usura conseguente al progredire dell’età »; quanto alla «linfoadenite» ha rilevato invece che « non risultano sussistere nel tipo di prestazioni di lavoro rese disagi e strapazzi di particolare intensità, né elementi di eccezionale gravità, che abbiano potuto prevalere sui fattori individuali, almeno sotto il profilo concausale efficiente e determinante, tenuto conto della peculiare natura della patologia di cui trattasi».

2.1. Il predetto parere, insieme al provvedimento (decreto 959/2013) che lo ha recepito, sono stati impugnati davanti al T.a.r. che, con la sentenza appellata, ha respinto il ricorso e compensato le spese di lite tra le parti. Secondo la motivazione della sentenza:

- non sussiste alcuna violazione dell’art. 10- bis della l. 241/1990 , stante la natura vincolante del parere del Comitato, mentre non rileva la violazione dei termini procedimentali, in considerazione della loro natura ordinatoria;

- il parere del Comitato è stato reso nella vigenza del d.P.R. 461/2001 e quindi sottoposto ad una disciplina che riconosce a tale organo una competenza esclusiva a giudicare della riconducibilità delle infermità diagnosticate all’attività lavorativa;

- il Comitato « ha illustrato in maniera logica e coerente il proprio iter motivazionale, effettuando una precisa ed approfondita valutazione del caso concreto, alla luce dei documenti in possesso» , sicché non emergono quei vizi di travisamento dei fatti o manifesta irragionevolezza che legittimerebbero il sindacato del giudice.

3. Il ricorso in appello è affidato ai seguenti motivi:

I. « Violazione e falsa applicazione dei principi derivanti dagli artt. 7, 10 bis, 21 octies e 29 della l. 7 agosto 1990 n. 241 »;

II. « Violazione dei principi desumibili dagli artt. 38 e 113 Cost. Violazione dei principi desumibili dagli artt.- 1, 2 e 133 del D.lgs. 2 luglio 2010 n. 104 »;

III. « Violazione degli artt. 3 e 97 Cost. con riferimento in parte qua al d.P.R. 461/2001 »;

IV. « Violazione art. 64 del D.lgs. 2 luglio 2010 n. 104 e relativa istanza istruttoria ».

4. Il Ministero della difesa, con memoria del 6 giugno 2023, ha argomentato per il rigetto del ricorso.

5. All’udienza pubblica del 18 febbraio 2025, il giudizio è stato trattenuto in decisione.

6. L’appello è nel complesso infondato.

6.1. È opportuno prendere le mosse dall’esame del secondo motivo, che attiene al contenuto del parere del Comitato di verifica e alle valutazioni operate sul punto dal giudice di primo grado. Secondo l’appellante, la sentenza del T.a.r. avrebbe formalisticamente applicato i principi relativi alla discrezionalità tecnica, senza considerare che viene in rilievo un diritto soggettivo del lavoratore, con conseguente possibilità per il giudice di esercitare un sindacato diretto – e non meramente ab externo – sul provvedimento. Rileva, quindi, l’irragionevolezza del parere, che non ha considerato il periodo di servizio come paracadutista (dal 1975 al 1980, in coincidenza temporale con l’emersione della linfoadenite ), né si è confrontato con i verbali della C.M.O. del 1977 e del 2002, che riconoscevano il nesso di dipendenza da causa di servizio.

6.2. La doglianza non può essere condivisa. In primo luogo, la giurisprudenza costante di questo Consiglio (Cons. Stato, sez. IV, 23 settembre 2019, n. 6305; sez. VI, 31 agosto 2018, n. 5132; sez. IV, 18 giugno 2019, n. 4135, id., 9 aprile 2018, n. 2140; sez. III, 27 febbraio 2018, n. 1212) riconosce natura autoritativa – e non paritetica – ai provvedimenti in materia di riconoscimento della dipendenza da causa di servizio e spettanza dell’equo indennizzo, che incidono su posizioni di interesse legittimo e non di diritto soggettivo. Ne deriva, da un lato, l’impossibilità per il giudice di estendere il proprio sindacato al merito tecnico delle valutazioni medico-legali operate dell’amministrazione, dall’altro l’inammissibilità di azioni (e conseguenti pronunce) dirette all’accertamento del nesso di dipendenza (Cons. Stato, sez. IV, 8 gennaio 2013, n. 31).

6.3. Ciò premesso, il procedimento di cui trattasi – come correttamente rilevato dal T.a.r. – è stato definito nella vigenza del nuovo regolamento di cui al d.P.R. 461/2001 (entrato in vigore il 22 gennaio 2002) ed è quindi sottoposto ad una disciplina che attribuisce al Comitato di verifica la competenza esclusiva ad accertare « la riconducibilità ad attività lavorativa delle cause produttive di infermità o lesione, in relazione a fatti di servizio ed al rapporto causale tra i fatti e l’infermità o lesione » (art. 11) e ciò anche con riguardo ai procedimenti già pendenti alla data di entrata in vigore del regolamento (art. 18).

6.4. Nel procedimento delineato dal d.P.R. 461/2001, la valutazione del Comitato « rappresenta il momento di sintesi e di superiore valutazione dei giudizi espressi da altri organi precedentemente intervenuti, quale la Commissione medica ospedaliera, e costituisce un parere di carattere più articolato e complesso, sia per la sua composizione, nella quale sono presenti sia professionalità mediche che giuridiche ed amministrative, sia per la più completa istruttoria esperita, non limitata soltanto agli aspetti medico-legali». Essa «si impone all’amministrazione, che deve limitarsi ad eseguire soltanto una verifica estrinseca della completezza e regolarità del precedente iter valutativo e non può attivare una nuova ed autonoma valutazione che investa il merito tecnico, essendo tenuta ad esprimere una specifica motivazione solamente nei casi in cui, in base agli elementi a sua disposizione che non siano stati vagliati dal Comitato, ovvero in presenza di evidenti omissioni o violazioni delle regole procedimentali, ritenga di non poter aderire al parere del Comitato stesso, con conseguente richiesta di nuovo parere » (tra le tante, Cons. Stato, sez. I, parere 21 febbraio 2024, n. 184, sez. II, 26 gennaio 2024, n. 845; 20 luglio 2022, n. 6456; sez. IV, 27 giugno 2017, n. 5357).

6.5. Alla luce del riparto di competenze sancito dal predetto regolamento, il Comitato non era tenuto a confrontarsi con i pareri di segno opposto espressi dalla C.M.O. nel 2002 e nel 1977 e poteva legittimamente disattenderli, senza particolari oneri motivazionali (Cons. Stato, sez. II, 15 luglio 2020, n. 3854; sez. IV, 25 ottobre 2019; sez. IV, 10 ottobre 2018, n. 5822). Quanto, in particolare, al parere del 1977, questo non può essere ritenuto vincolante né dotato di una superiore valenza accertativa, essendo stato reso nella vigenza di una disciplina – quella di cui al d.P.R. 1092/1973 – che, pur se diversa da quella attuale, comunque attribuiva al Comitato per le pensioni privilegiate ordinarie (organo equivalente all’odierno Comitato di verifica) la competenza a pronunciarsi sulla dipendenza da causa di servizio delle infermità ai fini dell’equo indennizzo o della pensione privilegiata (artt. 64, 166 e 177 d.P.R. 1092/1973), mentre alla C.M.O. spettava valutarne l’eziologia ai soli effetti relativi « all’applicabilità di misure di favore attinenti allo svolgimento del rapporto di lavoro: aspettative, assenze per malattie, periodi di cura e riposo, particolari cure mediche etc .» ( ex multis, Cons. Stato, sez. III, parere 1353/2001). Si osserva, peraltro, che il giudizio operato dalla C.M.O. nel 1977 è fondato in via esclusiva sulle dichiarazioni anamnestiche rese dall’appellante, in relazione a fatti « presumibilmente» occorsi oltre un anno prima (egli riferiva, in particolare, di essere stato punto da un insetto durante un campo invernale nel marzo 1976), sicché esso non appare dotato di un’attendibilità tale da prevalere sulle diverse valutazioni del Comitato.

6.6. Ciò premesso, il Comitato di verifica ha escluso la dipendenza da causa di servizio delle infermità sofferte dall’appellato, non rinvenendo nei suoi precedenti di servizio particolari condizioni di disagio che possano essere dotate di rilevanza causale o concausale, prevalente rispetto ad altri, diversi, fattori individuali. Le valutazioni del Comitato risultano immuni da vizi logici e conformi alla giurisprudenza di questo Consiglio ( ex multis, Cons. Stato, sez. II, 30 agosto 2023, n. 8073; sez. I, parere 15 gennaio 2025, n. 99), che esclude la possibilità di rinvenire un nesso di dipendenza rispetto a condizioni di servizio ordinarie del tipo di prestazione lavorativa, benché inevitabilmente fonte di disagi, fatiche e momenti di stress. Nemmeno è sufficiente, quindi, valorizzare il servizio prestato – oltre un ventennio prima – presso il Battaglione carabinieri paracadutisti, trattandosi di attività che, sebbene fisicamente impegnativa, non presenta quei caratteri di eccezionalità o straordinarietà necessari per stabilire una correlazione causale o concausale con le infermità, in assenza di ulteriori e più specifiche allegazioni.

7. Alla reiezione del secondo motivo consegue l’infondatezza del primo – volto a censurare l’omesso invio del preavviso di rigetto – essendo emersa l’impossibilità di superare, attraverso il contraddittorio procedimentale, il parere obbligatorio e vincolante del Comitato di verifica.

7.1. Secondo la giurisprudenza di questo Consiglio ( ex multis, Cons. Stato, sez. II, 14 giugno 2023, n. 5832), in ogni caso, « nei procedimenti per il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio di una determinata infermità, il parere del Comitato di verifica, come espressamente sancito dal d.P.R. n. 461 del 2001, oltre ad essere obbligatorio, è vincolante per l’Amministrazione procedente, sicché l’Amministrazione stessa non è tenuta alla comunicazione del preavviso di rigetto, ai sensi dell’ art. 10-bis, l. n. 241 del 1990 , in quanto l’eventuale partecipazione procedimentale dell’interessato non produrrebbe effetti sul contenuto dispositivo del provvedimento impugnato» .

8. Con il terzo motivo, l’appellante ripropone la censura rivolta contro l’atto di natura regolamentare che disciplina il procedimento de quo (d.P.R. 461/2001), assorbita in primo grado. L’appellante ritiene, in particolare, che l’art. 11 del d.P.R. 461/2001 sia illegittimo ove interpretato nel senso di ssottrarre da ogni onere motivazionale il provvedimento che si pronuncia in via definitiva sulla spettanza delle indennità richieste.

8.1. Il motivo è infondato. Costituisce ius receptum il principio secondo cui il decreto ministeriale che conclude il procedimento accertativo della dipendenza può considerarsi adeguatamente motivato attraverso il richiamo al parere del Comitato di verifica, spettando esclusivamente a tale organo ogni pronuncia in ordine alla sussistenza o meno del nesso di causalità o di concausalità determinante tra il servizio e l’infermità occorsa al dipendente (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 28 giugno 2021, n. 4904; sez. II, 21 aprile 2021, n.3222).

8.2. Non viene meno, dunque, l’obbligo di esternare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche della determinazione adottata, ma se ne consente l’indicazione per relationem al giudizio tecnico del Comitato, cui spetta l’accertamento medico-legale costitutivo del giudizio di dipendenza da causa di servizio. Non vi è spazio, del resto, per configurare un onere motivazionale aggiuntivo in capo al Ministero, cui non compete alcuna ulteriore valutazione di fatti o ponderazione di interessi, ma solo un controllo di regolarità formale e congruità logica del parere, obbligatorio e vincolante, del Comitato (controllo che potrebbe legittimare, al più, la richiesta motivata di un nuovo parere, cfr. art. 14 d.P.R. 461/2001).

9. Con il quarto motivo, infine, l’appellante lamenta il mancato accoglimento delle istanze presentate in primo grado per l’ammissione di una verificazione o di una consulenza tecnica sul nesso causale.

9.1. Il motivo è infondato. La verificazione e la consulenza tecnica sono mezzi istruttori sottratti alla disponibilità delle parti e affidati al prudente apprezzamento del giudice « rientrando nel suo potere discrezionale la decisione di disporre o meno la nomina dell’ausiliario e potendo la motivazione dell’eventuale diniego essere anche implicitamente desumibile dal contesto generale delle argomentazioni svolte e dalla valutazione del quadro probatorio unitariamente considerato, sicché non può essere fondatamente predicata alcuna omessa pronuncia o violazione del giusto processo per non aver il giudice (di primo grado) dato seguito alla su citata richiesta dell’interessato» (Cons. Stato, sez. IV, 2 maggio 2024, n. 4685; in termini, Cons. Stato, sez. II, 24 dicembre 2024, n. 10387). In materia di dipendenza da causa di servizio la nomina di un consulente o di un verificatore può giustificarsi solo ove emergano gravi indizi di un uso distorto della discrezionalità spettante al Comitato di verifica, tali da rendere opportuno un controllo tecnico imparziale sul contenuto del parere, non invece al fine di supplire ad un onere probatorio non adeguatamente assolto dalla parte.

10. Per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto.

10.1. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate a favore delle amministrazioni appellate (in solido tra loro), come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante a rifondere alle amministrazioni appellate (in solido tra loro) le spese di lite, che si liquidano nella somma complessiva di € 3.000,00, oltre spese generali e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all’articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Taormina, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Luca Emanuele Ricci, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Emanuele Ricci	Fabio Taormina

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.