Pubblicato il 18/07/2025

N. 06383/2025REG.PROV.COLL.

N. 09280/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9280 del 2023, proposto da IA AN e AD MM, rappresentati e difesi dagli avvocati Giovanni Di Nola e Leopoldo Villani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Castellammare di Stabia, in persona del legale rappresentante, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 1969/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 luglio 2025 il Cons. Marco Morgantini;

Non sono presenti avvocati;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO

1. Con la sentenza appellata è stato in parte respinto ed in parte dichiarato inammissibile il ricorso proposto per l’annullamento:

- dell’ordinanza del Comune di Castellammare di Stabia di ripristino dello stato dei luoghi prot. n. 12218 del 23 marzo 2016;

- dei verbali di accertamento del personale dell’UTC del 14 novembre 2007, del 27 dicembre 2007, e del 2 gennaio 2008;

- della determina di diniego definitivo prot. n. 24564 del 28 aprile 2008 dell’istanza di condono edilizio prot. n. 53397 e 53392 del 13 dicembre 2004, e della determina prot. n. 52923 del 18 settembre 2008 di rigetto dell’istanza di condono edilizio prot. n. 53370 del 13 dicembre 2004;

- del provvedimento del Comune di Castellammare di Stabia prot. n. 53487 del 24 novembre 2017, di irrogazione della sanzione pecuniaria ex articolo 31, comma 4-bis, del D.P.R. n. 380 del 2001;

- dell’ordinanza del Comune di Castellammare di Stabia n. 128 del 28 marzo 2022, prot. n. 22905/2022.

La motivazione della sentenza appellata fa riferimento alle seguenti circostanze.

Con l’ordinanza prot. n. 12218 del 23 marzo 2016, il Comune di Castellammare di Stabia – sulla scorta dei verbali di accertamento del personale dell’U.T.C. in data 14 novembre 2007, 27 dicembre 2007 e 2 gennaio 2008 – ha ingiunto agli odierni ricorrenti la demolizione delle opere edili prive di titolo dagli stessi realizzate per complessivi 302,88 mq, consistenti nell’ampliamento al piano terra e nella sopraelevazione di un preesistente manufatto (oggetto di permesso di costruire in sanatoria n. 24 del 2002).

Per gli interventi accertati col sopralluogo del 14 novembre 2007 (ma non per le opere di completamento, di cui ai sopralluoghi successivi), risultavano presentate tre domande di condono (prot. n. 53392 e n. 53397 del 2004, a nome di AD MM, e n. 53370 del 2004 a nome di IA AN), tuttavia respinte con provvedimenti prot. n. 24564 del 28 aprile 2008 e prot. n. 52923 del 18 settembre 2008.

Il Tar ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso in relazione ai provvedimenti di diniego delle istanze di condono edilizio presentate dai ricorrenti e ai verbali di accertamento degli abusi commessi in quanto non sono state formulate censure.

Con riferimento all’ingiunzione a demolire il Tar ha respinto le censure di difetto di una motivazione “rafforzata” circa l’individuazione dell’interesse pubblico specifico all’adozione della sanzione demolitoria, diverso e ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità, stante il lungo lasso di tempo trascorso dall’abuso; della violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa, di quello di ragionevolezza e di parità di trattamento.

Il Tar ha poi respinto le censure aventi ad oggetto il provvedimento del Comune di Castellammare di Stabia prot. n. 53487 del 24 novembre 2017, di irrogazione della sanzione pecuniaria di cui all’articolo 31, comma 4-bis, del D.P.R. n. 380 del 2001, conseguente all’accertata inottemperanza all’ordine di riduzione in pristino, nella misura massima prevista.

Il Tar ha osservato che la sanzione pecuniaria – rappresenta una sanzione autonoma [rispetto all’ingiunzione demolitoria], avente come presupposto un illecito diverso dall’abuso edilizio, che consiste nella mancata ottemperanza all’ordine di demolizione in precedenza emesso dall’amministrazione.

Il Tar ha richiamato il comma 4-bis è stato introdotto dall’articolo 17, comma 1, lettera q-bis), del decreto-legge n. 133 del 2014, convertito in legge n. 164 del 2014, mentre l’ordine di demolire rimasto ineseguito porta la data del 23 marzo 2016. Con esso, i ricorrenti erano stati espressamente avvisati che “constatata l’inottemperanza all’ordinanza di ripristino, oltre all’acquisizione gratuita al patrimonio comunale, sarà irrogata una sanzione pecuniaria per un importo di 20.000 euro”.

Ne deriva che il fatto sanzionato (vale a dire l’inottemperanza all’ordine di demolire) è stato commesso nella piena vigenza della disposizione sanzionatoria applicata.

Né, ha osservato il Tar, il tempo trascorso tra la commissione dell’abuso e l’adozione del provvedimento repressivo può ridondare a vantaggio dei ricorrenti.

Quanto all’applicazione della sanzione pecuniaria nella misura massima, essa risulta adeguatamente motivata mediante il richiamo al Regolamento comunale recante “Criteri di applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie previste per abusi edilizi ai sensi del comma 4-bis dell’art. 31 del D.P.R. n. 380 del 06.06.2001”, richiamato nelle premesse del provvedimento impugnato, il quale stabilisce i criteri di determinazione della sanzione in dipendenza della natura e dell’entità dell’abuso. Peraltro, le opere ricadono in zona inedificabile “di tutela assoluta” del vigente P.R.G., dove la sanzione pecuniaria di cui all’articolo 31 del D.P.R. n. 380 del 2001 “è sempre irrogata nella misura massima” per espressa previsione del ripetuto comma 4-bis.

Con ulteriori motivi aggiunti, depositati il 3 maggio 2022, i ricorrenti impugnano poi l’ordinanza n. 128 del 28 marzo 2022, con la quale il Comune di Castellammare di Stabia – preso atto che l’area ricade in zona F10 - zona inedificabile di rispetto del P.R.G. e in zona territoriale 7 del P.U.T., e fatta salva la “porzione di fabbricato legittimo”, corrispondente alle superfici di cui al permesso di costruire in sanatoria n. 24 del 27 giugno 2002 – ha:

- ordinato ad AD MM e IA AN lo sgombero delle opere abusivamente realizzate e della superficie necessaria a garantirvi un accesso indipendente;

- disposto l’acquisizione gratuita al proprio patrimonio “delle opere abusivamente realizzate e relativa area di sedime, con riferimento alle superfici identificate nel testo dell’ordinanza prot. 12218 del 23.03.2016 nonché di quella circostante, atta a consentire l’accesso autonomo per una estensione planimetrica complessiva a quota strada di mq 597, secondo planimetria allegata che costituisce parte sostanziale del presente provvedimento, da ricavarsi all’interno della particella iscritta presso il NCT al F. 1, n. 1082”;

- ingiunto ad AD MM, in qualità di proprietaria e di committente degli abusi, il pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria di euro 20.000,00, ai sensi dell’articolo 31, commi 4-bis, 4-ter e 4-quater del D.P.R. n. 380 del 2001.

Avverso tale ultimo provvedimento, i ricorrenti allegano: la violazione dell’articolo 31 del D.P.R. n. 380 del 2001 (oltre che dell’Intesa sottoscritta il 20 ottobre 2016 in Conferenza Unificata Stato - Regioni), per la “inesistenza di un "organismo edilizio" dotato di un "autonomo" sedime in relazione al quale volgere la pretesa acquisitoria”, dovendosi le opere ricondurre piuttosto agli “incrementi superficiari da sussumersi nella fattispecie contemplata all’art. 33 del medesimo DPR n. 380/01”, non suscettibili di sanzione acquisitiva; la pendenza del ricorso avverso l’ordinanza di demolizione; il difetto di motivazione in ordine all’acquisizione di una superficie aggiuntiva rispetto a quella di sedime dell’edificio abusivo; la violazione dell’articolo 33 del D.P.R. n. 380 del 2001, per la mancata valutazione dell’(in)eseguibilità del ripristino senza pregiudizio della parte legittima preesistente dell’immobile nonché dei corpi di fabbrica confinanti, di proprietà aliena; la “carenza di potere” in ordine alla sanzione amministrativa pecuniaria, già applicata con il provvedimento dirigenziale prot. n. 53487 del 24 novembre 2017.

Il Tar ha ritenuto infondata la censura di violazione dell’articolo 33, comma 2, del D.P.R. n. 380 del 2001, il quale prevede che “qualora, sulla base di motivato accertamento dell’ufficio tecnico comunale, il ripristino dello stato dei luoghi non sia possibile, il dirigente o il responsabile dell’ufficio irroga una sanzione pecuniaria”.

Infatti, la valutazione circa la possibilità di dare corso all’applicazione della sanzione pecuniaria a fronte di una opera abusiva in luogo di quella ripristinatoria costituisce una mera eventualità della fase esecutiva, successiva alla ingiunzione a demolire, con la conseguenza che la mancata valutazione della possibile applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva non può costituire un vizio dell’ordine di demolizione ma, al più, della successiva fase riguardante l’accertamento delle conseguenze derivanti dall’omesso adempimento al predetto ordine di demolizione e della verifica dell’incidenza della demolizione sulle opere non abusive”, deriva che tale verifica “va compiuta su segnalazione della parte privata durante la fase esecutiva

Il Tar ha altresì ritenuto l’infondatezza dei motivi aggiunti nella parte in cui allegano il difetto di motivazione in ordine all’acquisizione di una superficie aggiuntiva rispetto a quella di sedime dell’edificio abusivo, atteso che – per vero – il Comune (pur avendo ritenuto astrattamente “requisibile per legge” una superficie massima di 3028,8 mq, pari a dieci volte l’abuso) si è limitato a disporre l’acquisizione dell’area abusivamente occupata e di quella necessaria a consentirvi un accesso autonomo (peraltro in zona in assoluto inedificabile, per la quale non sono perciò identificabili indici utili ad individuare l’area “necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive”).

2. Parte appellante ritiene che la sentenza appellata sia ingiusta in considerazione della mancata tutela dell’affidamento che richiederebbe una motivazione ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità.

Fa riferimento alla preesistenza di indirizzi giurisprudenziali in tal senso che rafforzerebbero la tutela dell’affidamento.

2 – bis. Le censure sono infondate.

Il collegio ribadisce che dall'abusività dell'opera scaturisce con carattere vincolato l'ordine di demolizione, che in ragione di tale sua natura non esige una specifica motivazione o la comparazione dei contrapposti interessi (così Consiglio di Stato VII n° 4319 del 20 maggio 2025).

Parte appellante non può invocare la preesistenza di indirizzi giurisprudenziali conformi a quanto dalla stessa sostenuto, essendo ogni caso deciso caratterizzato da specificità proprie.

Peraltro, l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento non può assumere carattere invalidante quando, come nel caso di specie, è palese che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso ai sensi dell’art. 21-octies della legge n. 241 del 1990.

3. Con riferimento all’applicazione della sanzione pecuniaria parte appellante lamenta che gli abusi edilizi, per i quali è stata irrogata la sanzione pecuniaria per la omessa demolizione, risultano eseguiti quando il co. 4-bis dell'art. 31 del D.P.R. 380/01 non esisteva poiché introdotto diversi anni dopo dall'art. 17, comma 1, lettera q-bis), legge n. 164 del 2014.

3 – bis. La censura è infondata perché la sanzione pecuniaria è dovuta perché l’ordinanza di demolizione non è stata ottemperata. La mancata ottemperanza ha avuto luogo dopo l’entrata in vigore dell'art. 17, comma 1, lettera q-bis), legge n. 164 del 2014.

4. Con riferimento all’ordinanza di sgombero e di acquisizione al patrimonio comunale parte appellante lamenta che la censura in ordine alla qualificazione degli abusi edilizi, che individua altresì la tipologia di sanzione applicabile, non può ritenersi tardiva.

Ritiene che l’ordinanza di demolizione del 2016 non necessitava di impugnazione sul punto, poiché è in essa che le opere edili contestate vengono qualificate di ristrutturazione edilizia.

Secondo parte appellante sarebbe proprio la pluralità di “microacquisizioni” contemplate nel provvedimento impugnato con i motivi aggiunti di cui si discute ad acclarare che si è al cospetto di un intervento di ristrutturazione edilizia dell'unità immobiliare dei ricorrenti, comportante alterazioni della preesistenza peraltro di problematica rimozione senza pregiudizio per la restante porzione legittima di edificio (oggetto della sanatoria n. 24/2002) nonché degli attigui e confinanti corpi di fabbrica di proprietà aliena.

4 – bis. La censura è infondata perché non è idonea a superare la congrua e specifica motivazione espressa dal Tar sul punto.

Così i secondi motivi aggiunti proposti in primo grado, cui fa riferimento parte appellante, sono inammissibili nella parte in cui intende censurare ormai tardivamente la presupposta ordinanza di demolizione prot. n. 12218 del 23 marzo 2016, impugnata con il ricorso introduttivo proposto in primo grado, e segnatamente la qualificazione degli abusi in essa contenuta, che individua altresì la tipologia di sanzione applicabile.

Del pari non sussiste l’invocata violazione dell’articolo 33, comma 2, del D.P.R. n. 380 del 2001, il quale prevede che “qualora, sulla base di motivato accertamento dell’ufficio tecnico comunale, il ripristino dello stato dei luoghi non sia possibile, il dirigente o il responsabile dell’ufficio irroga una sanzione pecuniaria”. Infatti, a prescindere dalla ormai avvenuta cristallizzazione della riconducibilità dell’ordine di ripristino all’articolo 31 del D.P.R. n. 380 del 2001 (nonché all’articolo 181 del decreto legislativo n. 42 del 2004) in mancanza di tempestiva censura sul punto, la valutazione circa la possibilità di dare corso all’applicazione della sanzione pecuniaria a fronte di una opera abusiva in luogo di quella ripristinatoria costituisce una mera eventualità della fase esecutiva, successiva alla ingiunzione a demolire, con la conseguenza che la mancata valutazione della possibile applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva non può costituire un vizio dell’ordine di demolizione ma, al più, della successiva fase riguardante l’accertamento delle conseguenze derivanti dall’omesso adempimento al predetto ordine di demolizione e della verifica dell’incidenza della demolizione sulle opere non abusive”, deriva che tale verifica “va compiuta su segnalazione della parte privata durante la fase esecutiva” e non già una volta scaduto il termine per ottemperare all’ordine di demolire, quando cioè si sono ormai consolidati gli effetti dell’inadempimento.

5. Parte appellante osserva che il Comune di Castellammare di Stabia ha irrogato la sanzione pecuniaria di cui all’art. 31, co. 4-bis, del D.P.R. 380/01 con il provvedimento prot. n. 53487 del 24.11.2017 impugnato con i motivi aggiunti del 15.01.2018, pertanto l’ingiunzione al pagamento di tale sanzione contenuta anche nell’ordinanza n. 128 del 28.03.2022, prot. n. 22905/2022, impugnata invece con i motivi aggiunti del 3.05.2022 non è meramente confermativa, ma applicativa di un’ulteriore sanzione pecuniaria.

Sul punto, pertanto, sarebbe evidente l’errore di valutazione del Tar, anche perché nell’ordinanza n. 128/2022 non vi è al riguardo alcun riferimento al procedente provvedimento prot. n. 53487/17.

Sarebbe violato l’art. 31 comma 4-quater del d.p.r. n° 380/2001 secondo cui “ferme restando le competenze delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano, le regioni a statuto ordinario possono aumentare l'importo delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dal comma 4-bis e stabilire che siano periodicamente reiterabili qualora permanga l'inottemperanza all'ordine di demolizione".

Invero, per quanto qui interessa, la predetta disposizione normativa è chiara nel demandare alle "regioni a statuto ordinario" la possibilità di "aumentare l'importo delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dal comma 4-bis e stabilire che siano periodicamente reiterabili qualora permanga l'inottemperanza all'ordine di demolizione".

Quindi, in assenza di un provvedimento della Regione Campania in tal senso, il Comune di Castellammare di Stabia, nel reiterare la sanzione amministrativa pecuniaria - avendola già applicata con il provvedimento dirigenziale prot. n. 53487 del 24.11.2017 impugnato con i motivi aggiunti del 16.12.2017 -, avrebbe agito in carenza di potere.

5 – bis. La censura è infondata.

Infatti l’impugnata ordinanza dirigenziale n. 128 del 2022 ha valenza meramente confermativa, ovvero contiene l’ingiunzione al concreto pagamento della sanzione in precedenza legittimamente inflitta

L’appello è in conclusione infondato.

Nulla per le spese dell’appello, non essendosi il Comune di Castellamare di Stabia costituito in giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla per le spese dell’appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Morgantini	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO