Pubblicato il 29/04/2025

N. 03632/2025REG.PROV.COLL.

N. 06086/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6086 del 2024, proposto da
Centro Informazione e Educazione Allo Sviluppo Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG 9878151C12, rappresentato e difeso dall'avvocato Claudio Giangiacomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, Ufficio Territoriale del Governo Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Interpreti Traduttori Mediatori S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Massimiliano Terrigno, Giovanni Giampaolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima ter) n. 12182/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno e di Interpreti Traduttori Mediatori S.r.l. e di Ufficio Territoriale del Governo Roma;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 gennaio 2025 il Cons. Diana Caminiti e uditi per le parti gli avvocati Nicola Lais in sostituzione dell'avv. Claudio Giangiacomo e preso atto che l'avvocato Massimiliano Terrigno ha depositato istanza di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Centro Informazione e Educazione allo Sviluppo ONLUS (per brevità d’ora in poi CIES) ha interposto appello avverso la sentenza del Tar per il Lazio, sez. I ter , 14 giugno 2024, n. 12182 che ha respinto il ricorso proposto avverso il provvedimento della Prefettura - Ufficio territoriale del Governo di Roma - Ufficio Attività Contrattuale e Servizi Generali, prot. uscita n. 0071967 del 22.2.2024, comunicato in pari data, con il quale il R.U.P. ha disposto la sua esclusione dalla procedura di gara ai sensi dell’art. 97 d.lgs. n. 50/2016 avente per oggetto “ Procedura aperta telematica per l’affidamento di contratto pubblico di servizi sottosoglia comunitaria, con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, relativamente al servizio di interpretariato in consecutiva e di traduzione a supporto della Commissione Territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale - Sezione di Roma. Periodo 2024. CIG 9878151C12 ”.

1.1. Nello specifico, la Commissione riscontrava che la ricorrente aveva proposto un ribasso percentuale del 22,08%, rispetto al prezzo posto a base di gara di € 24,32 per singola ora e, ritenendo la proposta anomala, rimetteva gli atti al R.U.P. per la valutazione di congruità ex art. 97, commi 3 e 6, d.lgs. n. 50 del 2016.

1.2. Il R.U.P. quindi inviava una richiesta di chiarimenti, riscontrata dal CIES con una nota del 7.12.2023, nella quale veniva specificato “ Che il costo orario del personale interpreti e traduttori pari a euro 14,60 su base oraria è determinato come segue. II CIES ONLUS è una ONLUS di diritto in quanto ONG e sarà inquadrata nel Terzo Settore. In quanto ONG ha stipulato, perché aderente all’AOI, un accordo collettivo nazionale per la regolamentazione delle collaborazioni coordinate e continuative, in vigore dal 24.4.2018, successivamente rinnovato e tutt’ora vigente, con le organizzazioni sindacali CISL, CGL, UIL. Per la parte economica è stato previsto il rinvio al CCNL UNEBA (servizi socioassistenziali). L’interprete/traduttore è inquadrato nel profilo professionale C che corrisponde al livello 3º super del contratto UNEBA. L’importo mensile è € 1509,07 per 14 mensilità pari ad € 21.126,98, al quale si deve aggiungere, in forza dell’accordo collettivo di cui sopra, il 6%, pari a € 1.267,62 per un totale di 22.394,60 annuali. Il coefficiente previsto per la determinazione del compenso orario su base annua è 2.016. Pertanto, 22.394,60: 2016 = € 11,11, che arrotondato per eccedenza in considerazione di costi imprevisti, si porta a € 11,20. Gli oneri a carico del Committente previsti sono: contributi INPS, INAIL, tributi IRAP e assicurazioni (R.C.) pari a 30% e quindi per € 3,40. Quindi, il costo totale orario è pari a € 14,60 ” (cfr. gli allegati al ricorso, da cui risulta, peraltro, che il CIES ONLUS al costo del personale ha aggiunto anche altre voci, per un totale finale di € 18,95).

1.3. L’Amministrazione, tuttavia, con il provvedimento impugnato, escludeva la ricorrente dalla procedura di gara ai sensi dell’art. 97 d.lgs. 50 del 2016, valutando l’offerta come “ non seria e inattendibile ai fini di un serio affidamento circa la corretta e adeguata esecuzione del servizio ed è pertanto da ritenersi incongrua e anomala ”.

Parte ricorrente con il ricorso di prime cure, con un unico motivo di ricorso, lamentava “ eccesso di potere, per carenza di istruttoria e per difetto di motivazione; violazione degli artt. 30 e 97 d.lgs. 50/2016; violazione della lex specialis di gara; violazione dell’Accordo Collettivo Nazionale per la Regolamentazione delle Collaborazioni Coordinate e Continuative firmato il 9.4.2018 e della proroga al 31.3.2023; illogicità, erroneità e irragionevolezza manifesta.

1.4. Ha altresì chiesto di disporre l’aggiudicazione e/o il subentro nell’aggiudicazione della gara per il servizio in questione e/o il subentro nel contratto eventualmente stipulato, nonché in via subordinata di condannare l’Amministrazione al risarcimento del danno subito, da quantificarsi nella misura dell’utile, oltre ai danni da perdita di chance e per danno curriculare e di immagine, ciò anche previa consulenza tecnica d’ufficio, con vittoria delle spese, onorari e diritti di difesa, oltre al rimborso del contributo unificato.

2. Si costituivano in giudizio la Prefettura di Roma ed il Ministero dell’Interno, nonché la controinteressata ITM - Interpreti Traduttori Mediatori srl, unico altro operatore ammesso in gara, chiedendo la reiezione del ricorso proposto.

3. Il primo giudice, dopo aver evidenziato che l’art. 97 comma 5 lett. d) d.lgs. 50 del 2016, come da giurisprudenza in materia, si applichi solo al personale legato da vincolo di subordinazione con l’amministrazione, ha tuttavia respinto il ricorso sulla base del rilievo che rientrasse comunque nella discrezionalità della stazione appaltante la verifica di congruità dell’offerta.

4. Avverso tale sentenza, in un unico motivo di appello, CIES ha formulato le seguenti censure:

Eccesso di potere; violazione degli articoli 30 e 97 del d.lgs. 50/2016; violazione del comma 2 dell’articolo 296 Tfue oltre che dell’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea; errore manifesto, irragionevolezza, illogicità e contraddittorietà della motivazione; omessa motivazione su aspetti rilevanti; difetto di istruttoria.

5. Si sono costituiti in resistenza il Ministero dell’Interno e la controinteressata Interpreti Traduttori Mediatori S.r.l., instando per il rigetto dell’appello, sulla base del rilievo che nell’ambito del presente appalto la componente del costo del lavoro costituirebbe un elemento preponderante dell’offerta.

5.1. Le parti, in vista dell’udienza di discussione, hanno prodotto articolate memorie di discussione ex art. 73 comma 1 c.p.a. e la controinteressata ha altresì prodotto memoria di replica.

6. La causa è stata trattenuta in decisione all’esito dell’udienza pubblica del 16 gennaio 2025.

DIRITTO

7. Viene in decisione l’appello avverso la sentenza in epigrafe indicata con cui il Tar capitolino ha respinto il ricorso proposto da CIES avverso il provvedimento della Prefettura - Ufficio territoriale del Governo di Roma - Ufficio Attività Contrattuale e Servizi Generali, prot. uscita n. 0071967 del 22.2.2024, comunicato in pari data, con il quale il R.U.P. ha disposto la sua esclusione dalla procedura di gara ai sensi dell’art. 97 d.lgs. n. 50/2016 avente per oggetto “ Procedura aperta telematica per l’affidamento di contratto pubblico di servizi sottosoglia comunitaria, con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, relativamente al servizio di interpretariato in consecutiva e di traduzione a supporto della Commissione Territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale - Sezione di Roma. Periodo 2024. CIG 9878151C12 ”.

Nello specifico il R.U.P., cui la commissione aveva inviato gli atti ai fini della verifica dell’anomalia dell’offerta, dopo avere richiesto chiarimenti a CIES in ordine alle modalità di calcolo del costo del lavoro, ne disponeva l’esclusione in quanto il costo del lavoro avrebbe dovuto essere determinato usando come coefficiente (numero delle ore lavorate effettive) “1548” e non “2016” alla luce delle tabelle ministeriali relative al costo del lavoro per le lavoratrici e i lavoratori di cooperative sociali del settore socio-sanitario, assistenziale-educativo e di inserimento lavorativo.

Pertanto, a detta del R.U.P., essendo il divisore inferiore (22.394,60 : 1548 = € 14,46), la retribuzione oraria su base annua sarebbe dovuta essere di almeno € 14,46 anziché di € 11,20, cifra quest’ultima offerta dal CIES ONLUS e ritenuta, però, dal R.U.P. “ estremamente ridotta e tale da configurare un’offerta eccessivamente bassa e tale da pregiudicare la qualità delle prestazioni rese … tale circostanza assume rilievo nell’ambito del presente appalto, ove la componente costo del lavoro costituisce un elemento preponderante dell’offerta ”.

8. Il giudice di prime cure, pur avendo evidenziato l’inapplicabilità al personale co.co.co. che veniva in considerazione del disposto dell’art. 97 comma 5 lett d) del d.lgs. 50 del 2016 e pertanto delle tabelle ministeriali, ha ritenuto corretto l’operato della stazione appaltante sulla base del rilievo che dette tabelle ben potessero essere utilizzate ai fini della verifica della congruità dell’offerta, rimessa alla valutazione discrezionale della stazione appaltante.

Ha pertanto respinto il ricorso compensando le spese di lite.

Ha al riguardo evidenziato “ il Consiglio di Stato ha sul punto osservato quanto segue con riferimento al personale non dipendente: “resta salvo il potere dell’Amministrazione di valutare l’anomalia dell’offerta anche in relazione al medesimo personale, sebbene non possa assumersi quale parametro vincolante quello corrispondente ai minimi contrattuali, tenuto conto della facoltà per le parti di pattuire in modo autonomo il corrispettivo; ciò perché tale libertà di contrattazione deve comunque rispettare i limiti di una ragionevole remunerazione della prestazione professionale, ai fini della cui valutazione è legittimo assumere, sebbene come detto quale parametro non vincolante, la retribuzione contrattuale minima prevista per i lavoratori subordinati affidatari di analoghe mansioni” (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 25 marzo 2019, n. 1979).

Detto altrimenti, nel valutare l’anomalia delle offerte relative a partecipanti alla gara che fanno ricorso a personale non dipendente, la stazione appaltante può legittimamente assumere come parametro valutativo non vincolante (perché, come indicato, non trova applicazione l’art. 97 co. 5 lett. d e l’art. 23 co. 16 d.lgs. cit.) la retribuzione contrattuale minima prevista per i lavoratori subordinati a cui sono affidate analoghe mansioni e nell’effettuare questa operazione servirsi delle tabelle ministeriali richiamate dal codice dei contratti pubblici…

Spetta alla stazione appaltante il controllo sulla serietà e sostenibilità del costo del lavoro delle offerte presentate. E, sebbene non può essere sindacata la modalità di organizzazione interna di un operatore economico, né possono essere imposti determinati tipi contrattuali in luogo di altri, è, però, legittimo, come meglio indicato sopra, che la stazione appaltante assuma come parametro valutativo non vincolante la retribuzione minima prevista per i lavoratori subordinati a cui sono affidate analoghe mansioni.

Orbene, come specificato nella parte in fatto, l’Amministrazione ha applicato proprio tale principio, in quanto, a fronte del divisore utilizzato dalla ricorrente e tratto dall’accordo collettivo nazionale per la regolamentazione delle collaborazioni coordinate e continuative, il R.U.P. ha fatto uso del diverso divisore previsto per lavoratori subordinati a cui sono affidate analoghe mansioni alla luce delle tabelle ministeriali sul costo del lavoro per le lavoratrici e i lavoratori di cooperative sociali del settore socio-sanitario, assistenziale-educativo e di inserimento lavorativo.

In ragione di ciò, come sopra riportato, essendo il divisore inferiore (22.394,60: 1548= € 14,46), la stazione appaltante ha calcolato che la retribuzione oraria, data quella annua complessiva (22.394,60 €), sarebbe dovuta essere almeno di € 14,46 e non di € 11,20, cifra quest’ultima ritenuta estremamente ridotta e tale da configurare un’offerta eccessivamente ridotta e tale da pregiudicare la qualità delle prestazioni future.

Tale scelta, alla luce del sindacato che compete al giudice amministrativo sulla valutazione operata dall’amministrazione in sede di anomalia, non appare al Collegio inficiata da illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento dei fatti, con la conseguenza che deve essere rigettata la domanda volta ad ottenere l’annullamento dell’atto impugnato e, di conseguenza, anche quelle conseguenti proposte dal CIES.

In effetti, come chiarito anche nella memoria del 15.4.2024, la soluzione per la quale ha optato il R.U.P. è derivata dalla circostanza di tenere in debito conto che il ristoro percepito dal lavoratore parasubordinato deve comprendere pure la monetizzazione delle ferie, festività, malattia ed altri diritti normativamente garantiti al lavoratore subordinato, onde evitare illegittime massimizzazioni del profitto in favore del datore. Rischio quest’ultimo confermato per l’Amministrazione dal fatto che il CIES ONLUS nel 2021 aveva offerto per lo stesso servizio di interpretariato alla Prefettura di Roma € 20,93 a fronte dei € 18,95 offerti nel 2023 nella gara in oggetto, questo malgrado la forte spinta inflazionistica registratasi a partire dal 2022 in poi e i conseguenti effetti molto negativi sulle retribuzioni”.

9. Con l’unico motivo di appello CIES critica l’ iter logico seguito dal primo giudice, affermando che lo stesso, pur partendo da una premessa sicuramente condivisibile in base alla quale le tabelle ministeriali non potrebbero trovare applicazione con riguardo al personale non dipendente, era arrivato a conclusioni errate e contrastanti con la premessa.

9.1. Ciò in quanto il CIES, in quanto ONG aderente all’AOI, aveva stipulato un accordo collettivo nazionale con le organizzazioni sindacali comparativamente maggiormente rappresentative (Cisl, Cgil, Uil), proprio per la regolamentazione delle collaborazioni coordinate e continuative, che per la parte economica rinvierebbe al CCNL UNEBA (servizi socioassistenziali), dove l’interprete/traduttore è inquadrato nel profilo professionale C - livello 3°super. In tale accordo si prevedeva, a fronte di un compenso mensile di €1.509,07 per 14 mensilità (e cioè € 21.126,98), un aumento del 6% (ovvero €1.267,62, per un totale di € 22.394,60 annuali) e un coefficiente per la determinazione del compenso orario su base annua di 2016.

Alla luce di ciò parte appellante evidenza come il costo orario sia € 11,11 (22.394,60: 2016), arrotondato a € 11,20, al quale si aggiungerebbe il 30% (€ 3,40) di oneri contributivi, previdenziali, assistenziali e assicurativi per un costo orario totale pari ad € 14,60.

Al costo orario del personale così determinato, nell’offerta economica CIES aveva poi aggiunto: € 2,00 alla voce “amministrazione”; € 0,05 come oneri per la sicurezza; € 1,00 per spese generali; € 1,00 per utile dell’offerta; così determinando il costo generale orario in € 18,95.

Riguardo al coefficiente orario, tale accordo, mai contestato dalla stazione appaltante nella motivazione del provvedimento di esclusione, all'art. 4 lett. f) espressamente prevede: " Il compenso sarà proporzionato alla quantità e all'impegno temporale del lavoro da eseguire. Nel caso sia necessario rapportare il corrispettivo sopra individuato, anche ai soli fini di rendicontazione, convenzionalmente verranno utilizzati i seguenti coefficienti: a mese di prestazione, si utilizzerà il coefficiente 12; giorno di prestazione, si utilizzerà il coefficiente 312; ad ora di prestazione, si utilizzerà il coefficiente 2016. I corrispettivi (importi lordi annuali) per profilo professionale sono determinati sulla base del CCNL di settore applicato al personale dipendente. Tali corrispettivi annui verranno aggiornati automaticamente sulla base dei rinnovi dei rispettivi CCNL."

Il provvedimento di esclusione era stato comminato solo ed esclusivamente per il diverso numeratore preso in considerazione dal R.U.P., applicando sic et simpliciter le tabelle ministeriali, per contro non applicabili al personale non dipendente.

9.2. Né il provvedimento di esclusione, in tesi si parte appellante, potrebbe ritenersi legittimo sulla base di quanto ritenuto dal Tar ovvero che “…la soluzione per la quale ha optato il R.U.P. è derivata dalla circostanza di tenere in debito conto che il ristoro percepito dal lavoratore parasubordinato deve comprendere pure la monetizzazione delle ferie, festività, malattia ed altri diritti normativamente garantiti al lavoratore subordinato, onde evitare illegittime massimizzazioni del profitto in favore del datore”; ciò in quanto, non trovando applicazione le tabelle ministeriali, il CIES, in base all’accordo firmato dalle organizzazioni sindacali comparativamente maggiormente rappresentative, aveva riconosciuto una maggiorazione del 6% del corrispettivo annuo rispetto quanto previsto per i lavoratori subordinati aventi le medesime qualifiche; lo stesso accordo aveva poi previsto a favore dei lavoratori parasubordinati anche il riconoscimento della 13° e 14° mensilità ed il pagamento, a carico del datore di lavoro dei contributi INPS e INAIL, nonché per le collaborazioni che superano i 4 mesi, 30 giorni di recupero psicofisico per 12 mesi continuativi di collaborazione, periodo che, come recita l'art. 4 che non prevedeva la riduzione del corrispettivo.

9.2.1. La valutazione della stazione appaltante era quindi manifestatamente illogica ed erronea ed il Tar Lazio, a differenza di quanto affermato, aveva la piena titolarità a sindacarla.

9.3. La sentenza oggetto di gravame inoltre sarebbe in tesi gravemente viziata poiché totalmente motivata non sul provvedimento impugnato, ma sulla inammissibile integrazione dello stesso fornita dalla stazione appaltante con il documento depositato il 14 maggio 2024 e cioè sulla nota prot. 0148798 del 15 aprile 2024 contenente la relazione della Prefettura all’Avvocatura dello Stato, nel quale il responsabile del servizio aveva fornito motivazioni nuove e mai indicate nel provvedimento di esclusione, al fine di giustificarne le carenze e i vizi, in relazione alla quale la difesa della ricorrente aveva immediatamente eccepita l’inammissibilità.

9.4. Pertanto l’amministrazione aveva diversamente e nuovamente motivato il provvedimento di esclusione del CIES dalla procedura di gara: dapprima, col provvedimento del RUP oggetto di impugnativa, l’esclusione del CIES veniva motivata solo con riferimento all’erroneo calcolo del costo della manodopera dovuto ad un diverso divisore orario; poi, con la memoria del 14 maggio 2024, invece, l’esclusione veniva motivata dalla presunta incongruità dell’offerta dovuta ad un costo del personale interpreti/traduttori non allineato a quello dei lavoratori dipendenti delle cooperative sociali per lo stesso profilo.

Parte appellante ribadisce quindi che con la nota del 14 maggio la stazione appaltante avrebbe introdotto una motivazione evidentemente nuova del provvedimento impugnato in primo grado, nel quale non vi era alcuna contestazione relativa all’applicazione del contratto UNEBA e dell’accordo per la regolamentazione delle collaborazioni coordinate e continuative sottoscritto anche dal CIES con Cgil, Cisl e Uil.

Peraltro, nella detta nota del 14 maggio 2024, l’errore del R.U.P. nell’applicare ai contratti di collaborazioni coordinata e continuativa le medesime tabelle orarie previste per i lavoratori subordinati, era di fatto ammesso, quasi esplicitamente, anche dalla stazione appaltante, che nella inammissibile integrazione della motivazione, aveva sostenuto che il R.U.P. avrebbe utilizzato le tabelle relative al CCNL cooperative sociali relative al rapporto di lavoro subordinato, “ come mero indicatore di confronto” … “ Nella sostanza il RUP ha ritenuto che la retribuzione dell’interprete/traduttore impiegato astrattamente nell’esecuzione del servizio appaltato potesse ritenersi congrua solo laddove fosse allineata a tale importo ritenuto parametro di riferimento ai fini della ragionevole renumeratività della professione ”.

In sintesi, a detta della stazione appaltante, CIES andrebbe escluso non perché ritenuto erroneo il calcolo del costo della manodopera a causa del diverso divisore orario, ma perché la remunerazione riconosciuta dal CIES ai propri collaboratori non sarebbe “allineata” a quella dei lavoratori dipendenti delle cooperative sociali.

9.5. Il Tar peraltro, a dire di parte appellante, avrebbe dovuto rilevare come in nessuna parte del bando di gara, indetto in vigenza del d.lgs. 50 del 2016, fosse previsto a pena di esclusione, l’obbligo di applicazione del CCNL delle cooperative sociali, né tantomeno l’obbligo di prevedere una retribuzione ad esso parametrata. L’unico obbligo, infatti, era quello previsto dall’art. 30 comma 4 del medesimo Codice, e cioè l’applicazione di un contratto di lavoro stipulato dalle organizzazioni comparativamente maggiormente rappresentative: obbligo evidentemente rispettato dal CIES che aveva applicato, nella proposta, il contratto UNEBA e l’accordo per la regolamentazione delle collaborazioni coordinate e continuative, sottoscritto da Cgil, Cisl e Uil.

9.6. Inoltre l’appellante censura la sentenza anche laddove aveva ritenuto che “ CIES ONLUS nel 2021 aveva offerto per lo stesso servizio di interpretariato alla Prefettura di Roma € 20,93 a fronte dei € 18,95 offerti nel 2023 nella gara in oggetto, questo malgrado la forte spinta inflazionistica registratasi a partire dal 2022 in poi e i conseguenti effetti molto negativi sulle retribuzioni…” e “… dalla lettura degli allegati al ricorso, emerge che vi sono state anche gare nelle quali l’offerta è stata superiore (ad esempio per Bologna è stata di 22,20 euro e per CC è stata di 24,70 per singola ora di lavoro) a quella in esame (18,95 euro quale costo orario totale generale)…”.

Ciò in quanto scorrendo gli allegati depositati in primo grado, era possibile evincere come il costo orario totale del personale (al lordo, quindi, degli oneri previdenziali, assistenziali e assicurativi quantificati nel 30%) non fosse stato in nessun caso superiore ad € 14,60, che era la cifra da tenere in esame.

10. Le appellate hanno insistito nel rigetto dell’appello, ritenendo non fosse configurabile alcuna motivazione postuma nelle difese spiegate in giudizio dall’amministrazione.

10.1. La controinteressata ha altresì evidenziato come fosse irrilevante il riferimento operato da parte appellante al numero di ore indicate alla lettera f) dell’art. 4 dell’Accordo del 2018, il quale in tesi, non rappresenterebbe affatto il monte ore teorico annuale dei lavoratori con rapporto co.co.co. - e men che meno il monte ore effettivo - non riferendosi il predetto divisore 2016 ad alcun dato concreto inerente al rapporto interno tra lavoratore e datore di lavoro, considerato tra l’altro che l’art. 50 del CCNL UNEBA, da cui sarebbe stata attinta da CIES la base remunerativa, prevede una settimana lavorativa di 38 ore, corrispondente ad un monte ore teorico di 1976 (38 x 52), cui, in analogia alla tabella ministeriale, corrisponderebbero 1548 ore mediamente lavorate.

11. Prima di addentrarsi nell’esame delle censure, conviene sinteticamente richiamare i consolidati principi affermati, in materia di verifica della congruità dell’offerta, nel vigore del d.lgs. 50 del 2016, applicabile ratione temporis alla procedura de qua, dalla giurisprudenza (ex multis, Cons. Stato, sez. V, 15 settembre 2023, n, 8356) secondo cui:

- il procedimento di verifica dell'anomalia non ha carattere sanzionatorio e non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell'offerta economica, mirando piuttosto ad accertare se in concreto l'offerta, nel suo complesso, sia attendibile ed affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell'appalto: esso mira, infatti, a valutare la complessiva adeguatezza dell’offerta rispetto al fine da raggiungere (cfr., ex multis , Cons. Stato, V, 22 marzo 2022, n. 2079; 24 novembre 2021, n. 7868);

- nelle gare pubbliche il giudizio di verifica dell’anomalia dell’offerta ha natura globale e sintetica, costituendo espressione di un tipico potere tecnico-discrezionale, riservato alla Pubblica Amministrazione, che è insindacabile in sede giurisdizionale, salvo che nelle ipotesi di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza dell'operato della Commissione di gara che rendano palese l'inattendibilità complessiva dell'offerta (Cons. Stato, V, 20 dicembre 2018, n. 7178; sez. V, 27 dicembre 2017, n.7251);

- il giudice amministrativo può sindacare le valutazioni dell’Amministrazione sotto il profilo della logicità, ragionevolezza ed adeguatezza dell'istruttoria, senza poter tuttavia procedere ad alcuna autonoma verifica della congruità dell'offerta e delle singole voci, ciò rappresentando un'inammissibile invasione della sfera propria della Pubblica amministrazione (si veda ex multis Consiglio di Stato, sez. V, 12 febbraio 2020, n. 1066, che richiama Adunanza Plenaria, 29 novembre 2012, n. 36 e sez. V, 28 ottobre 2019, n.7391; III, 20 maggio 2020, n. 3207 che richiama Sezione V, 30 dicembre 2019, n. 8909 e giurisprudenza ivi citata);

- nell’ambito del contraddittorio che va assicurato nel sub-procedimento in questione, a fronte dell'immodificabilità dell'offerta economica nel suo complesso, sono tuttavia modificabili le relative giustificazioni, e in particolare sono consentite giustificazioni sopravvenute e compensazioni tra sottostime e sovrastime, purché l'offerta risulti nel suo complesso affidabile al momento dell'aggiudicazione e a tale momento dia garanzia di una seria esecuzione del contratto (Cons. Stato, III, 31 maggio 2022, n.4406; V, 2 agosto 2021, n. 5644; id. 15 luglio 2021, n. 5334; Cons. Stato, sez. V, 28 febbraio 2020, n. 1449; V, 8 gennaio 2019, n. 171);

- le singole voci di costo possono essere modificate per sopravvenienze di fatto o normative che comportino una riduzione dei costi o per originari comprovati errori di calcolo o per altre plausibili ragioni (Cons. Stato, sez. V, 16 marzo 2020, n. 1874; V, 26 giugno 2019, n. 4400; V, 10 ottobre 2017, n. 4680; V, 15 dicembre 2021, n. 8358);

- in sede di verifica di anomalia dell'offerta i valori indicati nelle relative Tabelle ministeriali sono utilizzabili dalla stazione appaltante come indici valutativi dell'adeguatezza economica dell'offerta privi di inderogabile vincolatività ( ex multis , Cons. Stato, V, 2 agosto 2018, n. 4785; 7 maggio 2018, n. 2691; 25 ottobre 2017, n. 4912; 5 ottobre 2017, n. 4644; III, 18 settembre 2018, n. 5444; 14 maggio 2018, n. 2867); pertanto, non può essere dichiarato il carattere anomalo di un’offerta per il solo fatto che il costo del lavoro sia stato indicato secondo valori in ipotesi inferiori rispetto a quelli risultanti dalle tabelle ministeriali, essendo per converso consentiti scostamenti dalle voci di costo ivi riassunte, spettando alla stazione appaltante valutare se si tratti di scostamenti talmente significativi e, comunque, del tutto ingiustificati, da poter compromettere la complessiva affidabilità dell'offerta e indurre ad un giudizio di anomalia della stessa (cfr., per tutte, Cons. Stato, VI, 4 novembre 2020, n.6791; V, 3 dicembre 2020, n.7652; Cons. di Stato, V, 28 gennaio 2019, n. 690);

- le tabelle ministeriali recanti il costo della manodopera espongono dati non inderogabili, assolvendo a una funzione di parametro di riferimento dal quale è possibile discostarsi, in sede di verifica, sulla scorta di una dimostrazione puntuale e rigorosa in ordine alle ragioni che giustificano lo scostamento (Cons. Stato, V, 26 aprile 2018, n.2540; 30 marzo 2017, n. 1465);

- un pur esiguo margine positivo impedisce di considerare antieconomica e dunque anomala l’offerta (Cons. Stato, V, 7 novembre 2018, 6295 e giurisprudenza ivi richiamata); eventuali scostamenti tra i dati reali e quelli previsionali possono essere infatti coperti con il margine di utile previsto, tenendo conto che anche un utile modesto può comportare un vantaggio significativo per l’impresa derivante dall’esecuzione di un appalto pubblico (Cons, di Stato, V, 24 gennaio 2020, n. 607).

12. Ciò posto l’appello è fondato sotto l’assorbente profilo del difetto di istruttoria e di motivazione del provvedimento di esclusione gravato in prime cure e dell’erroneità della sentenza di prime cure per avere valorizzato la motivazione introdotta con la nota difensiva depositata in giudizio dall’Avvocatura erariale, a firma del Responsabile del servizio (ovvero del medesimo soggetto che in qualità di R.U.P. aveva proceduto all’esclusione).

12.1. Ed invero il provvedimento di esclusione, come evincibile claris verbis dalla sua motivazione, è motivato sic et simpliciter con riferimento all’applicazione da parte di CIES di un divisore orario diverso da quello evincibile dalle tabelle ministeriali riferibili al CCNL cooperative sociali relative al rapporto di lavoro subordinato e quindi sull’erroneità del calcolo del costo del lavoro nei termini di seguito evidenziati: “ con riferimento al calcolo del costo medio orario della manodopera, rilevano, ai fini della congruità dell’offerta nella logica delle tabelle ministeriali, le ore mediamente lavorate (o monte ore effettivo): al costo medio annuo del personale viene applicato un divisore inferiore rispetto a quello puramente teorico, al fine di determinare un costo orario più elevato, idoneo a coprire anche la frazione di costo che l’appaltatore dovrà sostenere per sostituire il personale assente (malattia, ferie e altre evenienze). Ciò in quanto l’appaltatore medesimo dovrà comunque garantire il servizio in caso di assenze del personale al fine di adempiere integralmente all’obbligazione assunta verso la stazione appaltante in base al monte ore contrattuale indicato in offerta; solo quest’ultimo, dunque, esprime il tempo reale del servizio per cui la concorrente si è impegnata contrattualmente in sede di offerta […….].

Nelle giustificazioni rese da CIES illustra le modalità di calcolo del costo medio orario della manodopera indicato nel quadro economico trasmesso pari ad € 14,60; - tale valore - in misura inferiore rispetto a quello previsto nelle tabelle retributive ministeriali - si legge nelle giustificazioni prodotte, è dato dalla somma di un “compenso orario su base annua” pari ad € 11,20 e gli oneri contributivi, assicurativi e fiscali a carico del committente per € 3,40; - tale compenso orario di € 11,20 è determinato dalla divisione della retribuzione annua lorda per il numero delle ore teoriche annue, denominato dall’operatore “coefficiente” e stabilito in 2016; - non è condivisibile tale modalità di calcolo in quanto la retribuzione annua lorda avrebbe dovuto essere parametrata alle ore mediamente lavorate in un anno (quelle previste nelle tabelle ministeriali sono pari a 1.548) in modo da comprendere nella valutazione di costo medio quello riferito anche alle assenze del dipendente; - aumentato il numero delle ore effettivamente lavorate fino alla concorrenza del numero delle ore teorico di fatto si sono soppresse le assenze legate alle festività, malattia, infortuni e maternità; - ciò ha determinato una indebita sottostima del costo medio orario della manodopera rispetto ai dati riportati nelle tabelle ministeriali; - il compenso orario così calcolato arriva a determinare una retribuzione oraria estremamente ridotta (in quanto lascia a carico del dipendente tutte le assenze anche quelle retribuite dal CCNL) tale da configurare una offerta eccessivamente bassa e tale da pregiudicare la qualità delle prestazioni rese; - il “compenso orario su base annua” avrebbe dovuto essere calcolato dividendo la retribuzione annua lorda per 1.548 (anziché 2.016) ed essere quindi pari ad € 14,46 (anziché € 11,11 poi arrotondato ad € 11,20); - sommando poi al suddetto importo di € 14,46 il costo orario relativo agli oneri previdenziali assicurativi e fiscali di € 3,40 si otterrebbe un “costo personale interpreti e traduttori” di € 17,86 (anziché 14,60) ed un costo complessivo totale pari ad € 22,21; - la rielaborazione del quadro economico così determinata, con il costo orario complessivo correttamente calcolato (€ 22,21), rende palese che, viene superato l’importo orario offerto dall’operatore (€ 18,95) e si realizza una perdita a carico dell’operatore di € 3,26, rendendo di fatto l’offerta dello stesso non affidabile; - tale circostanza assume rilievo nell’ambito del presente appalto, ove la componente costo del lavoro costituisce un elemento preponderante dell’offerta; - all’esito della valutazione dei chiarimenti resi dall’operatore emerge pertanto che: - il costo del lavoro rappresentato è stato erroneamente calcolato; - il compenso dei interpreti/traduttori non fornisce evidenza della corretta remunerazione del lavoro; - l’offerta si presenta nel suo insieme non seria ed inattendibile e non soddisfa l’esigenza della Stazione appaltante di assicurare la compatibilità con la futura esecuzione a regola d’arte del servizio”.

12.2. Alcuna valutazione in ordine alla corretta applicazione ad opera di CIES dell’accordo collettivo nazionale per la regolamentazione delle collaborazioni continuate e continuative, firmato il 9.4.2018 e della proroga al 31.3.2023, con le organizzazioni sindacali CISL, CGIL, UIL che per la parte economica rinviava al CCNL UNEBA (servizi socio-assistenziali), né in ordine alla legittimità di detto accordo è stata pertanto operata dal R.U.P., che per contro avrebbe dovuto effettuare siffatta valutazione, posto che la lex specialis della gara de qua , bandita nel vigore del d.lgs. 50 del 2016 non prevedeva l’applicabilità di un determinato CCNL, per cui ai fini della verifica della congruità dell’offerta il parametro di riferimento non poteva che essere dato dal disposto dell’art. 30 comma 4 del d.lgs. n. 50 del 2016.

12.3. Ed invero le disposizioni contenute nel d.lgs. n. 50 del 2016 di cui all’art. 23, sedicesimo comma (secondo cui, nella predisposizione delle tabelle ministeriali sul costo del lavoro, in mancanza di contratto collettivo applicabile, il costo del lavoro « è determinato in relazione al contratto collettivo del settore merceologico più vicino a quello preso in considerazione »), e all’art. 97, quinto comma, lettera d), in tema di verifica dell’anomalia dell’offerta (l’offerta è anormalmente bassa se « il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all'articolo 23, comma 16 ») e sesto comma (« Non sono ammesse giustificazioni in relazione a trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge »), non prefigurano un potere dell’amministrazione appaltante volto a imporre ai concorrenti l’applicazione al personale impiegato nei servizi oggetto dell’appalto di uno specifico contratto collettivo di lavoro, né impongono alle imprese un obbligo del medesimo contenuto (diversamente da quanto invece previsto nel nuovo codice dei contratti pubblici, approvato con il d.lgs. n. 36 del 2023, in particolare all’art. 11). La questione della scelta del contratto collettivo di lavoro applicabile nella disciplina del d.lgs. n. 50 del 2016 rileva pertanto, diversamente rispetto al d.lgs. n. 36 del 2023, sul piano della verifica dell’affidabilità dell’offerta. Dal canto suo l’art. 30, quarto comma, del d.lgs. n. 50 del 2016 impone unicamente l’applicazione dei contratti collettivi di lavoro stipulati « dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale » (in tal senso Cons. Stato, sez. V, 26 luglio 2024 n. 6770 che ha respinto l’appello proposto dal secondo graduato in un appalto indetto da NS per l’affidamento del servizio di contact center , fondato tra l’altro sull’asserita incongruità dell’offerta dell’aggiudicataria che in tesi applicava il c.c.n.l. stipulato da Cisal, ritenendo come la stessa non fosse organizzazione sindacale comparativamente più rappresentativa, sulla base del rilievo che l’appellante, su cui gravava il relativo onere probatorio, non avesse fornito adeguati elementi al riguardo. Il Consiglio di Stato ha operato una comparazione fra la disciplina recata dal d.lgs. n. 50 del 2016 che non imponeva l’applicazione di un determinato c.c.n.l. e la disciplina recata dall’art. 11 del d.lgs. n. 36 del 2023, il quale peraltro, giova precisarlo, pur prevedendo che la stazione appaltante debba indicare nella lex specialis di gara il contratto collettivo applicabile al personale dipendente impiegato nell'appalto o nella concessione, avendo riguardo a quello in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, prevede altresì che gli operatori economici possono indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante o dall'ente concedente; prima di procedere all'affidamento o all'aggiudicazione le stazioni appaltanti e gli enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale l'operatore economico si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell'esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele; in tale ultimo caso la dichiarazione è verificata anche nell’ambito del procedimento di verifica dell’anomalia delle offerte, in forza del rinvio operato all’art. 110 del d.lgs. n. 36 del 2023).

12.4. Ciò posto, va al riguardo in primo luogo rimarcato, come innanzi evidenziato, che anche in riferimento al personale dipendente i valori delle tabelle ministeriali costituiscono un mero parametro di valutazione della congruità dell’offerta in quanto esprimono i costi medi della manodopera e svolgono una funzione indicativa, suscettibile di scostamento in relazione a valutazioni statistiche ed analisi aziendali (avuto riguardo alla circostanza che solo alcune assenze devono considerarsi come certe – ad esempio le assenze per ferie – mentre altri tipi di assenze possono variare anche in considerazione della platea dei lavoratori e della loro età - si pensi alle assenze per malattia o per studio- e pertanto dell’organizzazione aziendale).

12.5. Pertanto a maggior ragione si imponeva un approfondimento istruttorio rispetto alla fattispecie de qua in cui CIES aveva dichiarato di avvalersi di personale co.co.co. cui in tesi applicava l’indicato accordo collettivo, anche in considerazione del rilievo che nella lex specialis di gara, pur essendo indicato il costo orario a base di gara, non era indicata l’applicabilità di un determinato CCNL e CIES aveva dichiarato di applicare un accordo collettivo stipulato con le organizzazioni più rappresentative a livello nazionale.

Ed invero la differenza tra l’orario teorico e quello effettivo di lavoro previsto dalle tabelle ministeriali si riferisce ai contratti di lavoro subordinati e non può essere trasposto automaticamente ad altre forme contrattuali dove peraltro vige, in generale, un principio di libera determinazione dei compensi, fermo l’obbligo, per evitare abusi, di parametrarli su quanto previsto dai CCNL per analoghe mansioni (come desumibile anche da Cons. Stato, sez. III, 25 marzo 2019, n. 1979 citata dal primo giudice che peraltro fa riferimento ai minimi contrattuali e non al discostamento dalle tabelle ministeriali).

13. Né può valorizzarsi nei termini innanzi evidenziati, diversamente da quanto ritenuto dal primo giudice, il contenuto della relazione prodotta in prime cure dall’Avvocatura erariale proveniente dal medesimo soggetto che in qualità di R.U.P. aveva proceduto alla verifica dell’anomalia dell’offerta e all’esclusione dell’appellante, laddove evidenzia come il divisore orario desumibile dalle tabelle ministeriali sia stato utilizzato quale mero parametro di riferimento per valutare la congruità dell’offerta, in quanto contrastante con la motivazione del provvedimento di esclusione e del verbale di verifica dell’anomalia che evidenziano sic et simpliciter l’erroneità delle modalità di calcolo del costo del lavoro, in quanto facente riferimento ad un divisore orario diverso da quello risultante dalle tabelle ministeriali.

13.1. Ed invero si è al riguardo in presenza un'integrazione postuma della motivazione del provvedimento attraverso gli scritti difensivi, che per giurisprudenza consolidata (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez VII, 2 novembre 2022, n. 9458; sez. III, 13 luglio 2022, n. 5959; sez. V, 10 maggio 2022, n. 3632; sez. II, 24 giugno 2019, n. 4305; sez. VI, 8 settembre 2017, n. 4253) deve ritenersi vietata, salvo particolari ipotesi del tutto diverse dalla presente fattispecie (chiara intuibilità delle ragioni del provvedimento desumibili dalla parte dispositiva di questo, natura vincolata dell'attività della P.A.: Cons. Stato, sez. IV, 4 marzo 2014, n. 1018; id., 9 ottobre 2012, n. 5257; sez. V, 20 agosto 2013, n. 4194). Pertanto ciò che costituisce valutazione discrezionale da parte della Pubblica Amministrazione – anche sub specie di discrezionalità tecnica - rimane assoggettata al divieto di integrazione postuma della motivazione in sede processuale, che riguarda anche l'impossibilità di colmare lacune istruttorie (Cons. Stato, sez. V, 10 maggio 2022, n. 3632).

13.2. Infatti nel processo amministrativo l'integrazione in sede giudiziale della motivazione dell'atto amministrativo è ammissibile soltanto se effettuata mediante gli atti del procedimento - nella misura in cui i documenti dell'istruttoria offrano elementi sufficienti ed univoci dai quali possano ricostruirsi le concrete ragioni della determinazione assunta - oppure attraverso l'emanazione di un autonomo provvedimento di convalida (art. 21 -nonies , secondo comma, della L. n. 241 del 1990) (Cons. Stato, sez. VI, 06 settembre 2021, n. 6219). È invece inammissibile un'integrazione postuma effettuata in sede di giudizio, mediante atti processuali, o comunque scritti difensivi (Cons. Stato, sez. IV, 19 luglio 2021, n. 5401). Pertanto in questa ottica non rileva la circostanza che la relazione prodotta in corso di causa provenisse dal medesimo soggetto che in qualità di R.U.P. aveva disposto l’esclusione, essendosi in presenza di una relazione a scopo difensivo e non di un atto di convalida.

13.3. Come di recente evidenziato da questa sezione (Cons. Stato, sez. V 30 settembre 2024 n. 7856) “ l'integrazione giudiziale della motivazione di un provvedimento amministrativo è sempre esclusa "poiché senza una motivazione anteriore al giudizio, verrebbero frustati gli apporti (oppositivi o collaborativi) del partecipante al procedimento, essendo la motivazione della decisione strettamente legata alle risultanze dell'istruttoria", atteso che in questo modo si imporrebbe al privato di attivare la tutela giurisdizionale praticamente al 'buio', potendo questi conoscere le ragioni alla base della decisione soltanto nel corso del processo. E', infatti, inammissibile un'integrazione postuma effettuata in sede di giudizio, mediante atti processuali, o comunque scritti difensivi.

Per l'inammissibilità della motivazione postuma, sia attraverso gli scritti difensivi che attraverso la regola del raggiungimento dello scopo, in quanto in contrasto anche con le regole del giusto procedimento amministrativo come delineato dal diritto euro unitario (in particolare, l'art. 295 TFUE, che richiede la motivazione per tutti gli atti delle istituzioni comunitarie, inclusi quelli normativi, e il diritto a una buona amministrazione di cui all'art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea), appare orientata anche la giurisprudenza della Corte di Giustizia, che qualifica la motivazione come 'forma sostanziale' e motivo di ordine pubblico da sollevarsi d'ufficio (ex plurimis, Corte di Giustizia UE sez. VII, 11 aprile 2013, n. 652, C- 652/11).

Nella specie, non si può ritenere ammissibile un siffatto processo ermeneutico, in quanto l'approdo argomentativo del Collegio di prima istanza non è l'esito delle emergenze processuali, nella misura in cui i documenti dell'istruttoria abbiano offerto elementi sufficienti ed univoci dai quali possano ricondursi le concrete ragioni della determinazione assunta (Cons. Stato, n. 7583 del 2023).

La motivazione costituisce, infatti, il contenuto insostituibile della decisione amministrativa, anche in ipotesi di attività vincolata e, per questo, un presidio di legalità sostanziale insostituibile, nemmeno mediante il ragionamento ipotetico che fa salvo, ai sensi dell'art. 21 octies, comma 2, della L. n. 241 del 1990, il provvedimento affetto da cosiddetti vizi non invalidanti (Cons. Stato, n. 5984 del 2018). In particolare, 'la motivazione del provvedimento amministrativo rappresenta il presupposto, il fondamento, il baricentro e l'essenza stessa del legittimo esercizio del potere amministrativo (art. 3, L. n. 241 del 1990) e, per questo, un presidio di legalità sostanziale insostituibile, nemmeno mediante il ragionamento ipotetico che fa salvo, ai sensi dell'art. 21 - octies, comma 2, della L. n. 241 del 1990, il provvedimento affetto da c.d. vizi non invalidanti (si veda Cons. St., Sez. III, 7.4.2014, n. 1629), non potendo perciò il suo difetto o la sua inadeguatezza essere in alcun modo assimilati alla mera violazione di norme procedimentali o ai vizi di forma. La motivazione del provvedimento costituisce infatti "l'essenza e il contenuto insostituibile della decisione amministrativa, anche in ipotesi di attività vincolata" (Consiglio di Stato, III, 30 aprile 2014, n. 2247), e non può certo essere emendata o integrata; quasi fosse una formula vuota o una pagina bianca, da una successiva motivazione postuma, prospettata ad hoc dall'Amministrazione resistente nel corso del giudizio' (Cons. Stato, n. 5291 del 2018).

Secondo l'indirizzo prevalente della giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, che si condivide: 'il primo giudice, qualora escluda l'illegittimità del provvedimento impugnato sulla base di rationes decidendi che non trovano fondamento nell'impianto motivazionale dell'atto amministrativo, incorre nel vizio di ultrapetizione, oltre che nella violazione del principio di separazione dei poteri ex art. 34, comma 2, c.p.a.' (Cons. Stato, n. 3666 del 2021).

Ciò in quanto, il principio della domanda di cui agli artt. 99 c.p.c. e 2907 c.c., espressione del potere dispositivo delle parti, completamento del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato in base alla regola iuris di cui all'art. 112 c.p.c., e pacificamente applicabile anche al processo amministrativo, comporta che sussiste il vizio di ultrapetizione quando l'accertamento compiuto in sentenza finisce per riguardare un petitum ed una causa petendi nuovi e diversi rispetto a quelli fatti valere nel ricorso e sottoposti dalle parti all'esame del giudice, con conseguente negazione del bene o dell'utilità richiesti dalla parte ricorrente per ragioni dalla stessa non esternate. La violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato emerge, altresì, qualora, ammettendo una integrazione postuma della motivazione sottesa al provvedimento, il primo giudice statuisca su una fattispecie oggettivamente diversa da quella prospettata nel provvedimento gravato, con evidente lesione dei diritti difesa (Cons. Stato, n. 28 del 2020). ”.

14. L’appello va pertanto accolto, con conseguente accoglimento del ricorso di prime cure e annullamento del provvedimento di esclusione ai soli fini della ripetizione da parte della stazione appaltante del giudizio di verifica dell’anomalia dell’offerta, non potendo il giudice procedere ad alcuna autonoma verifica della congruità dell'offerta e delle singole voci, ciò rappresentando un'inammissibile invasione della sfera propria della Pubblica amministrazione ( ex multis Consiglio di Stato, sez. V, 12 febbraio 2020, n. 1066, che richiama Adunanza Plenaria, 29 novembre 2012, n. 36 e sez. V, 28 ottobre 2019, n.7391; III, 20 maggio 2020, n. 3207 che richiama Sezione V, 30 dicembre 2019, n. 8909 e giurisprudenza ivi citata), per cui irrilevanti al riguardo si palesano le argomentazioni svolte da parte della controinteressata, volte a sollecitare l’esercizio di un siffatto potere, a fronte peraltro di un potere non ancora esercitato dalla P.A. nei termini innanzi evidenziati, ovvero avendo riguardo all’accordo collettivo che l’appellante ha dichiarato di applicare al personale co.co.co. cui la stessa ha dichiarato di avvalersi per l’esecuzione della commessa, sia in termini di corretta applicazione di detto accordo, sia ai fini dell’eventuale valutazione della legittimità dello stesso.

14.1. Stante la necessità di riesercizio del potere nei termini innanzi evidenziati non può pertanto trovare accoglimento né la domanda diretta ad ottenere l’aggiudicazione, né quella diretta ad ottenere il risarcimento del danno.

15. In ragione della peculiarità della fattispecie, peraltro già ravvisata dal primo giudice, le spese di lite possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado annullando il provvedimento di esclusione ai fini della reiterazione del giudizio di verifica dell’anomalia.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Alessandro Maggio, Presidente FF

Alberto Urso, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

Diana Caminiti, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Diana Caminiti	Alessandro Maggio

IL SEGRETARIO