Pubblicato il 02/12/2025

N. 21676/2025 REG.PROV.COLL.

N. 10725/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10725 del 2024, proposto da NO NU, rappresentato e difeso dagli Avvocati Fausto Fioravanti e Margherita Scalise, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Gabriella Bozzone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

di A.T.E.R. ( ex I.A.C.P.), Azienda Territoriale per L’Edilizia Residenziale Pubblica del Comune di Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Monica Viarengo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento,

previa sospensione degli effetti,

della determinazione dirigenziale n. repertorio CE/1164/2024 del 03/06/2024, numero protocollo CE/74230/2024 del 03/06/2024, notificata in data 29 luglio 2024, con la quale è stata ingiunta al ricorrente, tra l’altro, l’immediata sospensione dell’attività di lottizzazione materiale abusiva dallo stesso posta in essere;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e di Ater del Comune di Roma;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 novembre 2025 il Dott. RI BI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato in data 14.10.2024 e depositato in data 18.10.2024, Graziella Graziani, in qualità di proprietaria dell’immobile sito a Roma, Via di Pietralata n. 113 (distinto al N.C.E.U. al foglio 599, part. 2141, subb 1, 2, 3), ha adito l’intestato Tribunale nei confronti di Roma Capitale, quale parte resistente, e di A.T.E.R. ( ex I.A.C.P.) - Azienda Territoriale per l’Edilizia Residenziale Pubblica del Comune di Roma, quale controinteressata, al fine di sentir, previa sospensione degli effetti in via cautelare, annullare la determinazione dirigenziale n. repertorio CE/1164/2024 del 03/06/2024, numero protocollo CE/74230/2024 del 03/06/2024, notificata in data 29 luglio 2024, con la quale è stata ingiunta, tra l’altro, l’immediata sospensione dell’attività di lottizzazione materiale abusiva dallo stesso posta in essere.

A sostegno del ricorso, il ricorrente ha articolato le censure che verranno di seguito esaminate.

In data 21.10.2024, si è costituita in giudizio Roma Capitale con atto di stile e, con memoria del 7.11.2024, ha insistito nel rigetto del ricorso.

In data 22.10.2024, A.T.E.R. ( ex I.A.C.P.) - Azienda Territoriale per l’Edilizia Residenziale Pubblica del Comune di Roma si è costituita in giudizio con atto di stile e, con memoria del 4.11.2024, ha insistito nel rigetto del ricorso.

Alla camera di consiglio del 11.11.2024, fissata ai fini cautelari, il Collegio, con ordinanza n. 5109/2024, ha respinto l’istanza di tal fatta per difetto del requisito del fumus boni iuris .

All’esito del deposito e dello scambio dei documenti e delle memorie ex art. 73 c.p.a., all’udienza pubblica del 18 novembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione

DIRITTO

1. Prima di esaminare il merito del ricorso, appare utile perimetrare la nozione di lottizzazione abusiva materiale.

Al riguardo, l’art. 30, comma 1, prima parte, TUE così recita: “ si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione ”.

In altre parole, mediante l’attività di lottizzazione si intende realizzare su una determinata area – in violazione delle prescrizioni urbanistiche che la governano – un nuovo nucleo edificato (quartieri residenziali, complessi a uso commerciale o direzionale), con conseguente necessità di costituzione o integrazione della necessaria rete di opere di urbanizzazione.

La giurisprudenza amministrativa (TAR Palermo, n. 1262/2023) ha precisato che la lottizzazione abusiva opera in modo oggettivo e indipendente sia dall’ animus degli attuali proprietari, sia da quello dei loro danti causa, cosicchè i primi, se del caso, potranno far valere la propria buona fede nell’ambito dei rapporti privatistici con i secondi. Pertanto, gli aventi causa dell’immobile che ricade nell’area lottizzata abusivamente non possono accampare la propria buona fede, sub specie di estraneità rispetto alla violazione urbanistica edilizia per la quale si procede, nel rapporto di diritto amministrativo con il Comune.

In ordine alla portata della lottizzazione, appare utile, in questa sede richiamare, la giurisprudenza della Corte di Cassazione (Cass. pen., n. 33051/2017) che, seppure al fine di perimetrare il momento di consumazione del reato di cui all’art. 44, comma 1, lett. c) TUE, ha chiarito che il reato di tal fatta (a consumazione alternativa) si perfeziona in due ipotesi tra loro alternative: a) il complesso è stato realizzato in assenza di un titolo di autorizzazione e quindi difetta la prova dello stato di legittimità dell’immobile; b) gli interessati hanno ottenuto tale titolo, ma esso si pone in contrasto con la destinazione urbanistica dell’area. E ciò in quanto è onere dei soggetti che predispongono i piani di lottizzazione, ovvero acquistano un immobile già realizzato, controllare la conformità dell’intera area lottizzata e delle singole opere ivi collocate alla normativa urbanistica e alle previsioni di pianificazione (Cass. pen., n. 17865/2009).

Inoltre, proprio la gravità della violazione della normativa urbanistico-edilizia rappresentata e concretizzata dall’attività di lottizzazione esclude che l’interessato possa avvalersi ex post del permesso di costruire in sanatoria, ovvero di condoni edilizi (C.d.s., n. 3115/2014).

Da ultimo, appare utile notare come, nell’analisi del fenomeno lottizzatorio abusivo, sia necessario effettuare una valutazione complessiva e non parcellizzata, ossia non circoscritta ai singoli edifici, delle opere realizzate: esse, infatti, devono essere esaminate nel loro complesso, quali elementi determinanti una trasformazione antropica della zona, con aggravio di carico urbanistico e conseguente adeguamento degli standard urbanistici preesistenti, in misura contraria alle norme legislative e agli strumenti urbanistici comunali (C.d.s., n. 3115/2014).

Ricostruito seppure sinteticamente l’istituto che viene in questa sede in rilievo, è ora possibile procedere all’esame delle doglianze poste dal ricorrente alla base dell’atto introduttivo del giudizio, prendendo tuttavia le mosse, sulla base del principio della gravità del vizio e della maggiore utilità che la fondatezza dello stesso arrecherebbe al ricorrente, dal secondo motivo di ricorso.

2. A tal riguardo, è stata eccepita l’illegittimità del provvedimento impugnato per difetto dei relativi presupposti di legge.

Il ricorrente ha sul punto allegato che gli immobili per cui è causa sarebbero tutti stati realizzati - sull’area che lo IACP avrebbe acquistato nell’anno 1928 - nel periodo compreso tra il 1958 e il 1962. E poiché in tale epoca la Legge Ponte (n. 765/1967) – che aveva esteso l’obbligo, sancito dall’art. 31, comma 1, della Legge urbanistica fondamentale (n. 1150/1942) di acquisizione della licenza edilizia per le nuove costruzione anche alle opere da realizzarsi al di fuori dei centri abitati e delle zone di espansione – non aveva ancora trovato applicazione, si ricava che lo stato di legittimità degli immobili per cui è causa dovrebbe essere desunto, ai sensi dell’art. 9 bis , comma 1 bis , secondo capoverso, TUE ( ante “Decreto Salva casa”, che non sarebbe applicabile ratione temporis al caso di specie), “ dalle informazioni catastali di primo impianto ovvero da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d’archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza ”.

Il motivo è infondato.

2.1. Prima ancora di indagare lo stato di legittimità dell’immobile per cui è causa, giova ribadire che la lottizzazione abusiva consiste - in disparte la legittimità della costruzione e quindi la necessità del titolo edificatorio - nel contrasto della stessa con gli strumenti urbanistici che connotano l’area in cui essa insiste.

Sul punto, dalla lettura del libello introduttivo del giudizio, proprio parte ricorrente ha richiamato (e asseverato: cfr. doc. 6) la destinazione urbanistica dell’area al tempo dell’edificazione e la relativa evoluzione temporale: il P.R.G. del 1926 destinava l’area alla “ costruzione di un asse ferroviario di raccordo tra la stazione di Portonaccio e la Città Giardino Aniene ”; il P.R.G. 1931 la destinava invece a “ strade e parco pubblico ”; il P.R.G. 1962 la destinava a “ parco pubblico (zona N verde pubblico - art. 15 NTA) ”.

Le ulteriori indicazioni urbanistiche dell’area, denominata “Valle dell’Aniene”, la riconducono, oggi, nell’ambito della “ Zona Omogenea “F”, Sistema Ambientale – Aree Naturali Protette - Parchi Istituiti ”. Si tratta quindi di un’area protetta della Riserva naturale regionale della Valle dell’Aniene, di area tutelata per legge, in cui viene in rilevo la protezione dei corsi delle acque pubbliche e l’interesse archeologico. A ciò deve essere aggiunto come essa è inserita nella classe di pericolosità “P3”, essendo a elevata probabilità di alluvioni frequenti, con rischio “R4” (molto elevato).

Alla luce delle indicazioni appena richiamate, e fornite proprio dal ricorrente, è evidente come l’area in cui insistono gli immobili abusivamente lottizzati non sia mai stata destinata, né al tempo della loro realizzazione, nè oggi, alle nuove costruzioni e agli insediamenti residenziali. Pertanto, qualsiasi tipo di costruzione di tal fatta, in disparte l’aspetto relativo alla legittimità urbanistica della stessa, si porrebbe in aperto contrasto con gli standard urbanistici di cui si è ampiamente detto.

Di qui la sussistenza dei presupposti, certamente sul piano oggettivo (essendo, come detto, irrilevante quelli soggettivi afferenti all’ animus e alla buona fede del lottizzante), atti a integrare l’istituto della lottizzazione in esame.

2.2. In disparte quanto precede e volendo, per mera ipotesi, ma così non è, focalizzare l’attenzione sul profilo relativo allo stato di legittimità dell’immobile, esso, in ogni caso, difetta integralmente.

La città di Roma risultava munita di piano regolatore che, sin dal 1909, prevedeva, in riferimento alle aree ivi prese in esame (il centro abitato), l’obbligatorietà della licenza edilizia sia per costruire nuovi edifici, sia per modificare quelli esistenti.

Ciò posto, in attuazione dell’art. 16 L. n. 502/1907 (che sanciva che “ con decreto Reale, promosso dal ministro dei lavori pubblici, su parere del Consiglio di Stato, il comune di Roma dovrà essere autorizzato ad adottare uno speciale regolamento edilizio per disciplinare la costruzione di nuovi quartieri e di nuove abitazioni così dentro come fuori il perimetro del nuovo piano regolatore ”), gli artt. 3 e 5 del regolamento edilizio del Comune di Roma, R.D. 1522/1911 avevano sancito l’obbligo, in capo al privato interessato, di dotarsi di precipua autorizzazione edilizia per le nuove costruzioni, in riferimento all’intero territorio comunale, senza quindi più distinguere, come invece avveniva nei regolamenti precedenti, tra centro abitato e zone di espansione. Tuttavia, siffatto obbligo era limitato alle nuove costruzioni ovunque realizzate e non veniva esteso alle attività di ristrutturazione di quelle già esistenti, collocate al di fuori del centro abitato.

Le circostanze appena esposte risultano, peraltro, acclarate e meglio esplicitate nella pronuncia del Consiglio di Stato n. 3816/2017.

Come pure chiarito dal Consiglio di Stato, nelle pronunce nn. 5283/2017 e 5264/2013, nonché dal TAR Lazio - Roma, Sezione II bis , n. 1877/2018, il Regolamento edilizio del Comune di Roma del 1934, adottato con delibera n. 5261 del 18 agosto 1934, ha poi previsto l’obbligo, in capo al privato interessato, di richiedere l’autorizzazione / licenza edilizia non solo per le nuove costruzioni, ovunque realizzate, ma anche per la ristrutturazione di quelle esistenti, ovunque collocate.

Infatti, l’art. 1, rubricato “ opere edilizie soggette ad autorizzazione nel territorio del Comune di Roma ”, così recitava: “ non possono essere eseguite senza autorizzazione del Sindaco le opere seguenti: 1. costruzione, restauro, riattamento, trasformazione in genere, demolizioni anche parziali, sia interne che esterne, di edifici e di muri di cinta […]”.

Consegue che la circostanza per la quale gli immobili per cui è causa sarebbero stati realizzati negli anni ‘50 - ‘60 non è idonea a sottrarli alla necessità della previa acquisizione del titolo edilizio, dovendo ritenersi sussistente, nel territorio dell’allora Comune di Roma, l’obbligatorietà del titolo edilizio, per lo svolgimento di qualsivoglia attività di tal fatta, (se non dal 1929) quantomeno dal 1934.

Nel caso di specie, poiché parte ricorrente ha dichiarato che gli immobili che in questa sede ci occupano sarebbero stati realizzati negli anni ‘50 - ‘60, consegue, da un lato, il difetto della prova della legittimità urbanistica, essendo essi sottoposti all’obbligo della licenza edilizia; e, dall’altro, che non trova applicazione, ai fini che qui interessano, il secondo capoverso dell’art. 9 bis , comma 1 bis , TUE, bensì il primo capoverso che così recita: “ lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa e da quello che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali ”.

3. Con il terzo motivo di ricorso, il ricorrente ha eccepito la violazione dell’art. 15 L.R. 28/1980 in quanto, ove l’immobile fosse abusivo, Roma Capitale avrebbe dovuto procedere alla “ perimetrazione del nucleo abusivo ” e all’adozione dei conseguenti provvedimenti urbanistici, anzichè rimanere inerte.

La doglianza è destituita di fondamento.

Come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa (C.d.s., nn. 7090/18, 499/2017, 1182/2015, 6081/2014 e Tar Veneto, n. 1177/2021, TAR Toscana, n. 499/2017), condivisa dal Tribunale, deve essere escluso, con riguardo agli atti di pianificazione e programmazione dell’assetto del territorio, la sussistenza di un obbligo di provvedere in capo alla P.A., sul rilievo per il quale l’istituto del silenzio “ non può trovare applicazione allorquando si sia in presenza di atti a contenuto generale rimessi alla scelta discrezionale dell’Amministrazione e rispetto alla quale non sia configurabile un interesse qualificato del privato tale da poter rivendicare l’esistenza di un obbligo per l’Ente di procedere all’adozione di atti a contenuto pianificatorio ”.

Infatti, le scelte di pianificazione generale, poiché vertono in ordine all’esercizio di potestà discrezionali proprie dell’amministrazione (che investono, oltre al “ quomodo ”, anche l’ “ an ” e il “quando” del provvedere), non sono di norma avviabili su impulso o istanza di parte e non sono coercibili in giudizio mediante il rito del silenzio (T.A.R. Lazio - Roma, Sez. II bis , n. 5723/2020).

Fermo quanto precede, nel caso di specie l’istante non ha nemmeno comprovato di aver compulsato l’Amministrazione in tal senso, tramite il deposito di un’istanza di tal fatta, cosicchè la doglianza è del tutto inammissibile e comunque infondata nel merito.

4. Con il quarto motivo di ricorso, parte ricorrente si duole della tardività dell’azione amministrativa, posta in essere oltre 70 anni dalla realizzazione dell’intervento abusivo e quindi la violazione del principio del legittimo affidamento di cui agli artt. 3 e 117, comma 1, della Costituzione e all’art. 6 della CEDU.

Il motivo è infondato sotto un duplice ordine di motivi.

Quanto al primo, la circostanza che sia decorso un ampio lasso di tempo (70 anni) tra la data di realizzazione dell’abuso e la data di adozione dei provvedimenti di disciplina urbanistica non consuma il potere dell’Amministrazione di attivarsi in tal senso.

Come chiarito dal C.d.s., A.P., n. 9/2017, il decorso del tempo non costituisce “ una sorta di sanatoria extra ordinem quale effetto dell’omessa o tardiva adozione ” dei provvedimenti di tal fatta.

Quanto al secondo, la circostanza per la quale il ricorrente non avrebbe posto in essere attività edilizia in contrasto con il TUE, essendosi essi limitati ad acquistare in buona fede gli immobili per cui è causa, non li esonera, anche per quanto prima detto, dagli effetti del provvedimento impugnato, atteso che la lottizzazione opera sul piano oggettivo.

Invero, la giurisprudenza amministrativa (C.d.s., sentt. nn. 3284/2024, 3345/2022, 4849/2016 e 4880/2016, TAR Lazio, Sez. II, n. 50/2024, TAR Lombardia, n. 2551/2024, TAR Sicilia, n. 166/2024, TAR Campania, n. 2714/2023), condivisa dal Collegio, in riferimento alle sanzioni edilizie in generale – e quindi le medesime circostanze valgono a fortiori ai fini che qui interessano – ha stabilito che “ è responsabile dell’abuso non solamente chi ha posto in essere materialmente la violazione contestata, ma anche colui che è subentrato nella titolarità del bene [ovvero ne abbia la disponibilità quale detentore e utilizzatore] in modo da potersi avvalere nel tempo successivo alla realizzazione dell’utilità derivante dal bene stesso senza titolo, e che perciò, avendo la disponibilità materiale di detto bene, non è esentato dal dovere di ripristino dello stato dei luoghi, pur senza essere l’autore materiale dell’abuso preesistente ”. Pertanto, anche la doglianza del ricorrente, per la quale esso non sarebbe stato il lottizzatore materiale dell’area per non aver realizzato l’opera abusiva, è priva di pregio, rilevando, piuttosto, la disponibilità concreta, che deriva dalla titolarità del diritto di proprietà, dei beni de quibus .

Del resto, sussiste, ai sensi dell’art. 27 TUE, l’interesse pubblico primario, ed è preminente rispetto agli interessi privati secondari, diretto al ripristino dell’assetto urbanistico violato.

A ciò deve essere aggiunto come il carattere abusivo di un immobile ne configura una caratteristica di natura reale, di tipo oggettivo che, da un lato, lo attinge anche nelle sue successive vicende circolatorie (con la conseguenza per la quale i provvedimenti di disciplina edilizia costituiscono atti dovuti, che prescindono dall’attuale possesso del bene e dalla coincidenza del proprietario con il realizzatore dell’abuso edilizio) e, dall’altro, priva di rilievo la buona fede e quindi l’affidamento ingenerato nel proprietario.

Quest’ultimo potrà andare esente dalla relativa responsabilità solo provando - ma così non è stato nel caso di specie, difettando sul punto qualsivoglia allegazione in tal senso - di essere del tutto estraneo all’abuso, di modo che “ risulti, in modo inequivocabile, che, essendone venuto a conoscenza, il proprietario si sia poi adoperato per impedirlo con gli strumenti offertigli dall’ordinamento ” (Cons. Stato, n. 5700/2020).

Sotto tale ultimo aspetto, il ricorrente si è limitato a produrre gli atti di acquisto degli immobili ricadenti nell’area interessata dalla lottizzazione materiale, senza comprovare in che modo esso si sarebbe adoperato, in maniera inequivocabile, per impedire siffatta lottizzazione.

5. Con il primo motivo di ricorso, parte ricorrente ha eccepito l’illegittimità del provvedimento impugnato per omessa notificazione della comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 L. 241/90 in quanto, nonostante la natura vincolata dell’attività di lottizzazione, la complessità del procedimento di lottizzazione postulerebbe la partecipazione dei controinteressati.

Il motivo è infondato.

Il Consiglio di Stato (nn. 5379/2019, 1758/2019, 4802/2012, 2953/2004, 296/2004 e 948/00) ha da tempo chiarito che “ l’individuazione della lottizzazione abusiva presuppone l’accertamento di una serie di elementi, accertamento che implica indagini complesse che impongono la necessaria partecipazione dei soggetti interessati al relativo procedimento, per cui deve essere consentita ad essi la proposizione delle rispettive osservazioni e deduzioni […] ciò anche se al provvedimento di cui all’art. 18 della L. n. 47 del 1985 deve comunque riconoscersi una indubbia natura vincolata, atteso che lo stesso deve essere preceduto dal mero accertamento della realtà materiale ed è destinato ad incidere, con funzioni di qualificazione giuridica, su di essa con provvedimenti che potranno poi comportare l’adozione di successivi provvedimenti di acquisizione delle aree lottizzate ”.

Ciò nonostante, la giurisprudenza amministrativa (C.d.s., n. n. 2772/2022), condivisa dal Collegio, interpreta le norme in materia di partecipazione procedimentale non in senso formalistico, bensì avendo riguardo all’effettivo, oggettivo e concreto pregiudizio che la sua inosservanza abbia causato alle ragioni del soggetto privato nello specifico rapporto con la Pubblica Amministrazione.

Consegue che l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento (come anche del preavviso di diniego solamente in riferimento però all’attività vincolata) non cagiona l’automatica illegittimità del provvedimento finale, qualora possa trova applicazione l’art. 21 octies , comma 2, L. 241/90.

A tal fine, è necessario però che l’Amministrazione dimostri, in sede giudiziale, che il contenuto del provvedimento, anche all’esito del contraddittorio sollecitato in via preventiva con l’interessato, non avrebbe potuto avere un contenuto diverso da quello di cui al provvedimento adottato (C.d.s., nn. 1925/2020, 1081/2020, 6209/2019, 1156/2019, 5562/2018).

Applicando tali principi al caso di specie, ritiene il Collegio che, anche alla luce della produzione documentale di parte resistente, la destinazione urbanistica dell’area in cui insistono gli immobili per cui è causa, nonché l’assenza della prova, posta dalla legge in capo a parte ricorrente (che nemmeno in questa sede è riuscita a fornire), dello stato di legittimità degli stessi sono circostanze che in alcun modo avrebbero potuto essere scalfite dal contraddittorio preventivo. Le prospettate circostanze, infatti, operando sul piano oggettivo e costituendo attività del tutto vincolata, non hanno potuto far altro che determinare Roma Capitale ad adottare il provvedimento in questa sede gravato; provvedimento quindi, che per quanto sopra ampiamente detto, non avrebbe potuto in alcun modo avere contenuto diverso.

6. Alla luce di quanto precede, s’impone la reiezione totale del ricorso.

7. Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis ), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta integralmente.

Condanna la parte ricorrente alla rifusione, in favore delle parti resistenti, delle spese di lite del presente giudizio, che liquida, per ciascuna, nella complessiva somma di € 2.000,00, oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

GE FR, Presidente

Vincenza Caldarola, Referendario

RI BI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI BI	GE FR

IL SEGRETARIO