Pubblicato il 02/12/2025

N. 09468/2025REG.PROV.COLL.

N. 07527/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7527 del 2025, proposto da
CH CI S.r.l. in proprio ed in qualità di capogruppo mandataria del costituendo R.T.I. con CL Team S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Reggio D'Aci e Elisa Toffano, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Andrea Reggio D'Aci in Roma, via degli Scipioni n. 268/A;

contro

RI 129 S.r.l. Safety And Security in proprio ed in qualità di capogruppo mandataria del costituendo R.T.I. con IA Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro Carlo Licci Marini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Bressanone, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Roberto Brocco e Nicola De Nigro, con domicilio eletto presso lo studio Roberto Brocco in Roma, via Cavour n. 325;

per la riforma

della sentenza del T.R.G.A. - Sezione Autonoma della Provincia di Bolzano n. 149/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli appelli incidentali proposti da RI 129 S.r.l. Safety And Security e dal Comune di Bressanone;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di RI 129 S.r.l. Safety And Security e del Comune di Bressanone;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 il Cons. NN GA e uditi per le parti gli avvocati Andrea Reggio D'Aci, Alessandro Carlo Licci Marini e Roberto Brocco;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con bando e disciplinare pubblicati il 23 dicembre 2022 il Comune di Bressanone ha indetto, ex art. 60 del d.lgs. n. 50/2016, una procedura aperta per l’affidamento della “fornitura ed installazione dell’impianto di videosorveglianza e ZTL per la città di Bressanone” (CIG 954927248B), per l’importo, del lotto 1, di € 427.020,95, fino al valore massimo stimato in € 628.744,91 comprensivo del lotto opzionale 2 da espletarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Dal progetto esecutivo posto a base di gara emerge che per il nuovo sistema di videosorveglianza e controllo viabilità destinato al controllo del territorio cittadino è stata prevista “un’unica piattaforma software centralizzata, basata su un unico database” implementato nel server centrale, la quale permetterà la contemporanea fruizione, da parte di più operatori, delle diverse funzioni applicative, tra le quali quelle dedicate: - alla gestione degli accessi alla ZTL del centro storico del Comune, - al controllo delle aree sensibili e di determinati varchi di transito identificati dal Comune, - alla supervisione degli stalli di sosta regolati da disco orario / carico scarico, nonché la possibilità di essere ampliata per successive estensioni progettuali e di essere interfacciata al sistema di analisi del traffico della Provincia autonoma di Bolzano.

1.1 Alla suddetta procedura hanno partecipato tre operatori economici tra cui anche il R.T.I. costituendo tra IA Italia S.p.a. (capogruppo, in seguito anche solo “Anxians”) e RI 129 S.r.l. Safety and Security (mandante, in seguito anche solo “RI” e “R.T.I. IA - RI”) e il R.T.I. costituendo tra CH CI s.r.l. (capogruppo, in seguito anche solo “CH CI”) ed CL Team s.r.l. (mandante, in seguito anche solo “CL” e “R.T.I. CH CI - CL”).

La procedura si è conclusa con la determina dirigenziale n. 1074 del 28 luglio 2023 con la quale la fornitura è stata aggiudicata al R.T.I. CH CI– CL, per un importo pari a € 390.724,17, oltre I.V.A. al 10%.

Il R.T.I. IA - RI si è collocato al secondo posto.

1.2 In data 11 luglio 2023, il R.T.I. IA - RI ha presentato istanza di accesso ex art. 53, D.Lgs. n. 50/2016 agli atti di gara rappresentando:

- che “Il Comune di Bressanone, con sede in Portici Maggiori 5, 39042 Bressanone (BZ), bandiva una procedura aperta per l’affidamento della fornitura, impianto di videosorveglianza e ZTL per la città di Bressanone; -il criterio prescelto per l’aggiudicazione era quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa al prezzo e qualità ai sensi dell’art. 33 l.p. 16/2015 e dell’art. 95 del d.lgs. 50/2016, in quanto compatibile, e secondo il metodo del ribasso percentuale sull’elenco prezzi posto a base di gara; -il costituendo RT IA Italia S.p.a. RI 129 srl Safety and Security prendeva parte alla procedura, presentando la propria offerta; - l’ATI CH CI S.r.l. - CL Team s.r.l. risulta aggiudicatario, come si evince dal Verbale di gara telematica della terza seduta”;

- di aver “appreso di occupare la seconda posizione in graduatoria avendo presentato un’offerta pari ad € € 392.304,14 (trecentonovantaduetrecentoquattro/14) e avendo ottenuto 45,90 come punteggio tecnico”.

Ha, quindi, chiesto di aver accesso “alla seguente documentazione di gara: A titolo esemplificativo: - copia della deliberazione di indizione della procedura di gara; - copia della deliberazione di nomina della Commissione di gara e dei curricula dei membri della Commissione medesima; - copia di tutti i verbali di gara, ivi compresi quelli relative alle sedute riservate; - copia della documentazione amministrativa, dell’offerta economica e dell’offerta tecnica presentata dalla società aggiudicataria l’ATI CH CI S.r.l. - CL Team s.r.l.; - documentazione di comprova sul possesso dei requisiti auto-dichiarati l’ATI CH CI S.r.l. - CL Team s.r.l. ; - copia dell’eventuale documentazione richiesta per la verifica di congruità dell’offerta; - copia del provvedimento di aggiudicazione provvisoria (ove disposto) e di aggiudicazione definitiva”.

Con comunicazione del 24 luglio 2023 il Comune ha evaso solo parzialmente detta istanza di accesso. In particolare, ha comunicato la determina di aggiudicazione del 28 giugno 2023 fatta eccezione per l’offerta tecnica dell’aggiudicataria ritenendo quest’ultima coperta da segreto industriale/commerciale, ai sensi dell’articolo 53, comma 5, lettera a). d. lgs. n. 50/2016.

1.3 Con successiva istanza d’accesso del 31 luglio 2023 il costituendo R.T.I. IA – RI ha chiesto l’ostensione della seguente documentazione relativa all’operatore economico risultato aggiudicatario provvisorio: “BUSTA AMMINISTRATIVA: -Allegato A1 -Copia cauzione provvisoria e/o ISO 9001; -Copia dichiarazione di impegno ad emettere cauzione definitiva; -Copia pagamento ANAC; -Copia documento attestante l’assolvimento dell’imposta di bollo; BUSTA TECNICA -Copia documentazione relativa ai punti 1, 2 e 3 della “documentazione tecnica” come indicata nel disciplinare di gara; BUSTA ECONOMICA: -copia dell’offerta economica (allegato C)”.

A detta istanza la stazione appaltante ha dato riscontro, ancora una volta solo parziale, con PEC dell’1 agosto 2023, allegando una versione oscurata dell’offerta tecnica del R.T.I. primo classificato.

1.4 Il 7 agosto 2023 il costituendo R.T.I. RI - IA ha nuovamente sollecitato l’accesso rappresentando che “- in data 1° agosto 2023, la Stazione appaltante ha riscontrato la richiesta da ultimo citata nuovamente in maniera incompleta, allegando – per quanto riguarda l’offerta tecnica prima classificata - una versione del documento quasi del tutto oscurata; - tale situazione non permette al RT aggiudicatario di avere una sufficiente cognizione dei contenuti della proposta dell’aggiudicataria provvisoria, né di poterne verificare la rispondenza alle prescrizioni della lex specialis”.

Con nota del 17 agosto 2023 (avente ad oggetto “diniego di accesso agli atti ed informazione sullo stato della procedura di gara avente ad oggetto “Fornitura ed installazione dell'impianto di videosorveglianza e ZTL per la città di Bressanone” - CIG 954927148B l CUP C89D20000520005”) l’amministrazione ha nuovamente negato l’accesso integrale all’offerta tecnica anzidetta.

Nel medesimo diniego il Comune ha informato il R.T.I. IA - RI di aver adottato la determina di aggiudicazione n. 1074 del 28 luglio 2023 (“A livello meramente informativo si comunica che, ai sensi del combinato disposto degli articoli 32 e 33 del d.lgs. 50/2016, è stata adottata la determinazione di aggiudicazione n.1074 del 28/07/2023”).

1.5 L’11 settembre 2023 il R.T.I. IA - RI ha indirizzato al Comune un atto di diffida a: i) consentire l’accesso alla versione integrale dell’offerta tecnica prima classificata; ii) ad adottare, in via di autotutela, tutti i provvedimenti necessari al fine di rimuovere, mediante annullamento d’ufficio, l’aggiudicazione della gara al costituendo R.T.I. CH CI – CL.

A sostegno di detta diffida ha osservato che “ il RT esponente nutre serie ragioni per ritenere illegittima l’aggiudicazione in favore del RT CH CI s.r.l. – CL Team s.r.l. In particolare (e ciò anche a riprova del prevalente diritto di accesso all’offerta prima graduata) risulta che indebitamente la commissione di gara abbia valutato in modo favorevole la previsione, da parte del Raggruppamento vincitore, di una «piattaforma centrale unica» presso i varchi ZTL, anche per svolgere funzionalità non consentite dalla normativa di settore. Tuttavia, in base alla normativa vigente non è possibile interfacciare il sistema ZTL omologato con altri software (quali ad esempio un VMS) ed inoltre, ai sensi dell’art. 5 D.P.R 250/1999 modalità di esercizio dell'impianto: 1. L'esercizio degli impianti ha luogo nel rispetto delle norme di omologazione od approvazione, per le finalità per cui sono stati autorizzati, e comunque nei limiti di cui all'articolo 17, comma 133-bis, della legge 15 maggio 1997, n. 127, introdotto dall'articolo 2, comma 33, della legge 16 giugno 1998, n. 191. 2. Gli impianti non sono interconnessi con altri strumenti, archivi o banche dati. ... ai sensi dell’art. 3 comma 1 del predetto D.P.R. 250/1999, «Gli impianti sono utilizzati per la rilevazione dei dati riguardanti il luogo, il tempo e l'identificazione dei veicoli che accedono al centro storico o nelle zone a traffico limitato. Gli impianti raccolgono dati sugli accessi rilevando immagini solamente in caso di infrazione» Quanto precede, anziché portare all’affidamento dell’appalto, avrebbe dovuto comportare l’esclusione del RT aggiudicatario ”.

1.6 In data 28 settembre 2023 è stato pubblicato l’esito della procedura di che trattasi sul portale della Provincia Autonoma di Bolzano denominato “Sistema Informativo Contratti Pubblici”.

1.3 In data 29 settembre 2023 RI, in proprio e in qualità di mandante del costituendo RT con la IA, ha proposto un ricorso ex art. 116, comma 1, c.p.a. innanzi al T.R.G.A. chiedendo l’annullamento del suddetto diniego di ostensione del 17 agosto 2023.

Quest’ultimo con sentenza n. 402 del 27 dicembre 2023 ha accolto il gravame, accertando l’illegittimità del diniego parziale opposto all’istanza di accesso, nonché il diritto di parte ricorrente di accedere alla documentazione richiesta nella sua versione integrale, con il conseguente obbligo in capo al Comune di Bressanone di consentire, entro il termine di quindici giorni dalla comunicazione della sentenza, l’accesso integrale a tutta la documentazione richiesta dalla ricorrente nelle proprie istanze.

Con successiva sentenza n. 85 del 26 marzo 2024 il T.R.G.A. di Bolzano ha, poi, dichiarato inammissibile il ricorso proposto, ai sensi dell’art. 112, comma 5 c.p.a., dal Comune di Bressanone per chiarimenti in ordine alle modalità di esecuzione della prefata sentenza n. 402/2023.

1.4 In data 13 febbraio 2024 il Comune di Bressanone ha osteso, in ottemperanza della sentenza n. 402 del 27 dicembre 2023 del T.R.G.A., una versione dell’offerta tecnica del R.T.I. aggiudicatario priva degli allegati e ancora parzialmente oscurata (anche se in misura notevolmente minore rispetto alla versione esibita in precedenza).

Il Comune ha, infine, esibito, in adempimento della pronuncia del T.R.G.A., l’intera documentazione richiesta solo in data 9 aprile 2024.

2. Con ricorso introduttivo notificato il 6 marzo 2024 e depositato il 14 marzo 2024 RI, in proprio e in qualità di mandante del costituendo R.T.I. IA, ha impugnato sempre dinanzi al T.R.G.A. di Bolzano, domandandone l’annullamento, i seguenti atti:

- la determina dirigenziale del Comune di Bressanone n. 1074 del 28 luglio 2023 di aggiudicazione, in favore del RT CH CI S.r.l. - CL Team S.r.l., della procedura aperta per l’affidamento dell’appalto di “Fornitura ed installazione dell'impianto di videosorveglianza e ZTL per la Città di Bressanone” (CIG: 954927248B, CUP: C89D20000520005);

- ogni atto e provvedimento, comunque denominato, con cui il Comune di Bressanone ha disposto in favore del RT CH CI S.r.l. - CL Team S.r.l., l’aggiudicazione del predetto appalto di “Fornitura ed installazione dell'impianto di videosorveglianza e ZTL per la Città di Bressanone”;

- la determina dirigenziale del 28 giugno 2023 di aggiudicazione provvisoria disposta dal Comune anzidetto, nonché del parere tecnico, rilasciato dal Servizio Informatica del Comune, sulla regolarità tecnico-amministrativa della bozza della determina di aggiudicazione; - della mancata esclusione del RT CH CI S.r.l. - CL Team S.r.l. dalla gara de qua;

- il verbale di gara datato 19 giugno 2023 e sottoscritto il 23 giugno 2023 di approvazione della graduatoria;

- la graduatoria definitiva e degli esiti finali della procedura e degli atti, comunque denominati, di approvazione degli stessi;

- tutti i verbali delle sedute della Commissione giudicatrice, nelle parti di interesse, e gli eventuali ulteriori verbali delle sedute di gara, riservate e pubbliche, le determine, o atti comunque denominati, di approvazione dei verbali di gara, nei limiti dell'interesse;

- il bando, del Disciplinare, il Capitolato speciale e relativi allegati, nella ipotesi in cui siano interpretati in senso difforme da quanto in questa sede argomentato e censurato;

- ogni altro atto comunque presupposto, connesso, collegato o consequenziale.

RI ha, altresì, domandato la condanna della stazione appaltante al risarcimento in forma specifica mediante l’adozione del provvedimento di aggiudicazione in favore del R.T.I. IA - RI e, in subordine, la condanna della stazione appaltante al risarcimento per equivalente dei danni subiti e subendi a causa della mancata aggiudicazione, con espressa riserva di quantificarli in corso di causa.

Infine, ha chiesto di dichiarare l’inefficacia del contratto d’appalto eventualmente stipulato medio tempore dal Comune di Bressanone con il R.T.I. CH CI – CL, per il quale ha contestualmente formulato anche espressa domanda di subentro.

2.1 A sostegno del ricorso introduttivo RI ha indicato i motivi così rubricati:

1) Violazione dell’art. 97, Cost. – Violazione e falsa applicazione degli artt. 45, 142, 146 e 201, D.Lgs. 285/1992 – Violazione e falsa applicazione dell’art. 192 e dell’art. 345, D.P.R. 495/1992 – Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 5, D.P.R. 250/1999 – Violazione dell’art. 1, L.P. Bolzano 16/2015. - Violazione e falsa applicazione dell’art. 30, D.Lgs. 50/2016; dell’art. 60, D.Lgs. 50/2016. - Violazione e falsa applicazione dell’art. 68, D.Lgs. 50/2016. - Violazione e falsa applicazione degli artt. 94 e 95, D.Lgs. 50/2016. – Violazione e falsa applicazione degli artt. 8, 33, L.P. Bolzano 16/2015. - Violazione del principio della par condicio - Eccesso di potere per carenza e contraddittorietà della motivazione; difetto, erroneità e insufficienza d’istruttoria; carenza ed erroneità dei presupposti; irragionevolezza, illogicità e contraddittorietà manifeste – Sviamento di potere ;

2) Violazione dell’art. 97, Cost. – Violazione e falsa applicazione degli artt. 45, 142, 146 e 201, D.Lgs. 285/1992, sotto altro profilo – Violazione e falsa applicazione dell’art. 192 e dell’art. 345, D.P.R. 495/1992, sotto altro profilo – Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 5, D.P.R. 250/1999 – Violazione dell’art. 1, L.P. Bolzano 16/2015. - Violazione e falsa applicazione dell’art. 30 e dell’art. 60, D.Lgs. 50/2016. - Violazione e falsa applicazione dell’art. 68, D.Lgs. 50/2016; Violazione e falsa applicazione degli artt. 94 e 95, D.Lgs. 50/2016. – Violazione dell’art. 86, D.Lgs. 50/2016 - Violazione e falsa applicazione degli artt. 8, 33, L.P. Bolzano 16/2015. - Violazione del principio della par condicio - Eccesso di potere per erroneità; travisamento; illogicità carenza di motivazione; difetto dei presupposti; carenza d’istruttoria; ingiustizia manifesta ;

3) Violazione dell’art. 97, Cost. – Violazione e falsa applicazione dell’art. 80, comma 5, lett. c), c-bis), c-ter) e f-bis, D.Lgs. 50/2016 - Violazione degli artt. 45, 142, 146 e 201 D.Lgs. 285/1992, sotto altro profilo – Violazione e falsa applicazione dell’art. 192 e dell’art. 345, D.P.R. 495/1992, sotto altro profilo – Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 5, D.P.R. 250/1999 – Violazione dell’art. 1, L.P. Bolzano 16/2015. - Violazione e falsa applicazione dell’art. 30 e dell’art. 60, D.Lgs. 50/2016, sotto altro profilo. - Violazione e falsa applicazione dell’art. 68, D.Lgs. 50/2016; violazione e falsa applicazione degli artt. 94 e 95, D.Lgs. 50/2016. – Violazione dell’art. 86, D.Lgs. 50/2016 - Violazione e falsa applicazione degli artt. 8, 33, L.P. Bolzano 16/2015, sotto ulteriore profilo. - Violazione del principio della par condicio, sotto ulteriore profilo - Eccesso di potere per difetto dei presupposti; travisamento; illogicità carenza di motivazione; difetto d’istruttoria; ingiustizia manifesta ;

4) Violazione dell’art. 97 Cost. – Violazione degli artt. 94 e 95, D.Lgs. 50/2016, sotto altro profilo. – Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 33, L.P. Bolzano 16/2015. – Violazione dell’art. 6, L.P. Bolzano 17/1993. - Violazione dei principi di imparzialità e di par condicio. – Violazione del principio di immodificabilità dell’offerta; del principio di divieto di offerta plurima, alternativa, condizionata, incerta o indeterminata. – Violazione della lex specialis. - Eccesso di potere per erroneità; travisamento; illogicità carenza di motivazione; difetto d’istruttoria; ingiustizia manifesta .

3. Con ricorso incidentale notificato il 5 aprile 2024 e depositato l’11 aprile 2024 CH CI in proprio ed in qualità di capogruppo mandataria del costituendo R.T.I. con CL ha impugnato, domandandone l’annullamento, i seguenti atti:

- la valutazione da parte della Commissione di gara dell’offerta tecnica ed economica del R.T.I. IA- RI siccome risultante dai verbali di gara e dalla tabella Valut Qualit, in specie nella parte in cui quest’ultima non è stata esclusa dalla procedura;

− per quanto occorrer possa, nei limiti dell’interesse, tutti i verbali di gara nella parte in cui non hanno disposto l’esclusione del R.T.I. IA - RI;

− ogni altro atto, presupposto e/o connesso e/o consequenziale e/o successivo.

Parte ricorrente in via incidentale ha altresì impugnato ex art. 116 c.p.a., domandandone l’annullamento, il provvedimento del 23 aprile 2024 con cui il Comune di Bressanone le ha negato parzialmente l’accesso all’offerta anche tecnica del R.T.I. IA - RI con conseguente declaratoria del proprio diritto di accesso agli atti nonché condanna dell’amministrazione all’ esibizione ex art. 116 comma 4 c.p.a. dei medesimi.

Ha, quindi, avanzato, anche nelle forme dell’art. 116, comma 2, c.p.a. istanza in via incidentale per l’accesso alla versione integrale e non oscurata dell’offerta tecnica del R.T.I. IA - RI.

3.1 A sostegno del ricorso incidentale CH CI ha dedotto i motivi così rubricati:

1) Violazione e/o falsa applicazione della lex specialis; dell’art. 1 della L.P. Bolzano 16/2015, dell’art. 30 del D.Lgs. 50/2016, dei principi di imparzialità, di correttezza, di trasparenza, di parità di trattamento, di non discriminazione e di buon andamento dell’azione amministrativa, dell’art. 97 della Cost.. Eccesso di potere per sviamento e carenza istruttoria ;

2) Violazione dell’art. 97, Cost. – Violazione e falsa applicazione degli artt. 45, 142, 146 e 201, D.Lgs. 285/1992 – Violazione e falsa applicazione dell’art. 192 e dell’art. 345, D.P.R. 495/1992 – Violazione e falsa applicazione dell’5, D.P.R. 19 250/1999 – Violazione dell’art. 1, L.P. Bolzano 16/2015. - Violazione e falsa applicazione dell’art. 30, D.Lgs. 50/2016. Violazione del principio della par condicio - Eccesso di potere per carenza e contraddittorietà della motivazione; difetto, erroneità e insufficienza d’istruttoria; carenza ed erroneità dei presupposti; irragionevolezza, illogicità e contraddittorietà manifeste – Sviamento di potere ;

3) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 7, 22, 24 e 25 della L. 241/1990. - Violazione e falsa applicazione dell’art. 53 del D.Lgs. 50/2016. – Violazione e falsa applicazione degli artt. 98 e 99 del D.Lgs. 30/2005 – Violazione della lex specialis, con particolare riferimento al paragrafo 4.4. del Disciplinare di gara -Violazione dei principi di pubblicità e trasparenza dell’attività amministrativa. – Violazione dei principi di proporzionalità e di ragionevolezza. - Eccesso di potere per difetto di motivazione; difetto, erroneità e insufficienza d’istruttoria; genericità e indeterminatezza. – Illogicità - Sviamento di potere .

4. L’adito T.R.G.A., dopo aver disposto una verificazione ed aver accolto parzialmente l’istanza di accesso ex art. 116, comma 2 c.p.a. della ricorrente in via incidentale, con la sentenza indicata in epigrafe, disattese le eccezioni di irricevibilità per tardività nonché inammissibilità per mancata immediata impugnazione della lex specialis del ricorso principale, ha:

- accolto il ricorso principale ritenendo fondati i suoi primi due motivi;

- accolto anche il ricorso incidentale ritenendo fondato sia il suo primo motivo (ancorché limitatamente alla sola censura sviluppata alla lettera F), che il suo secondo motivo.

Per l’effetto ha, quindi, annullato gli atti con essi impugnati.

4.1 Nel dettaglio, il ricorso principale è stato accolto in ragione della ritenuta non conformità a legge e normativa attuativa del prodotto offerto dal R.T.I. CH CI – CL in quanto la richiesta ed offerta di una piattaforma software centralizzata unica prevedrebbe un’illegittima interconnessione di altri programmi informatici con il software di rilevazione automatica degli ingressi non autorizzati in ZTL.

Il ricorso incidentale dell’aggiudicataria è stato accolto parzialmente, in relazione alla lettera F) del primo motivo di impugnazione incidentale, riguardante i “dispositivi per il rilevamento e la classificazione del traffico veicolare” in ragione della non omologazione per l’uso stradale del prodotto offerto da RI, che avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara, nonché in relazione al secondo motivo di impugnazione, in ragione del fatto che “la telecamera contestuale di tipo multidirezionale non risulta nell’omologazione dell’apparato ZTL”.

5. Con ricorso notificato il 19 settembre 2025 e depositato l’1 ottobre 2025 CH CI S.r.l., in proprio ed in qualità di capogruppo mandataria del costituendo R.T.I. con la mandante CL Team S.r.l., ha proposto appello principale avverso la suddetta sentenza chiedendone la riforma.

5.1 In particolare, ha dedotto i seguenti motivi di gravame:

1) Erroneità della sentenza per violazione e/o falsa applicazione degli artt. 41 e 120 c.p.a. ;

2) Erroneità della sentenza per violazione e falsa applicazione del DPR n. n. 250/1999, del D.Lgs. n. 285/1992 (Codice della strada), del DPR n. 495/1992 della lex specialis di gara, del Decreto di Omologazione n. 50 del 5.3.2021 dal punto 4 del “Diritto” al punto 4.10 della sentenza qui gravata ;

3) Erroneità della sentenza per violazione e falsa applicazione del DPR n. n. 250/1999, del D.Lgs. n. 285/1992 (Codice della strada), del DPR n. 495/1992 della lex specialis di gara, del Decreto di Omologazione n. 50 del 5.3.2021 nella parte in cui dal punto 4 del “Diritto” al punto 4.10 della sentenza qui gravata .

6. Con ricorso notificato il 19 settembre 2025 RI 129 S.r.l. Safety And Security in proprio ed in qualità di mandante del costituendo R.T.I. con IA Italia S.p.A., ha proposto appello incidentale avverso la medesima sentenza chiedendone la riforma limitatamente alla parte (punti 7.2, 7.3 e 8.) in cui ha accolto, seppure parzialmente, il primo motivo di ricorso incidentale proposto in prime cure dal R.T.I. CH CI – CL, nonché il secondo motivo dello stesso gravame incidentale.

Ad eccezione di tali doglianze ha chiesto per il resto la conferma della sentenza impugnata.

6.1 Il gravame è stato affidato ai motivi che seguono:

1) Erroneità/ingiustizia della sentenza, in riferimento al capo 7.2, per: violazione dell’art. 97 Cost.; violazione dell’art. 39 CPA e dell’art. 112 CPC, violazione del principio di corrispondenza fra chiesto e pronunciato, ultrapetizione; violazione ed errata applicazione della lex specialis di gara; dell’art. 1, L.P. Bolzano 16/2015, dell’art. 30, D.Lgs. 50/2016, dei principi di parità di trattamento, di non discriminazione; contraddittorietà; travisamento; irragionevolezza; carenza di istruttoria ;

2) Erroneità/ingiustizia della sentenza, in riferimento al capo sub 8 e segnatamente ai capi sub 8.1 e 8.2, per: violazione dell’art. 97 Cost.; violazione e falsa applicazione degli artt. 45, 142, 146 e 201, D.Lgs. 285/1992 – violazione e falsa applicazione dell’art. 192 e dell’art. 345, D.P.R. 495/1992 – violazione e falsa applicazione dell’art. 5, D.P.R. 250/1999 – irragionevolezza; contraddittorietà; difetto di istruttoria .

6.2 Ha, poi, riproposto in via cautelativa ex art. 101, comma 2, c.p.a. il terzo ed il quarto motivo del proprio ricorso di primo grado dichiarati assorbiti dal T.R.G.A. e così rubricati:

3) Violazione dell’art. 97, Cost. – Violazione e falsa applicazione dell’art. 80, comma 5, lett. c), c-bis), c-ter) e f-bis, D.Lgs. 50/2016 - Violazione degli artt. 45, 142, 146 e 201 D.Lgs. 285/1992 – Violazione e falsa applicazione dell’art. 192 e dell’art. 345, D.P.R. 495/1992– Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 5, D.P.R. 250/1999 – Violazione dell’art. 1, L.P. Bolzano 16/2015. - Violazione e falsa applicazione dell’art. 30 e dell’art. 60, D.Lgs. 50/2016. - Violazione e falsa applicazione dell’art. 68, D.Lgs. 50/2016; violazione e falsa applicazione degli artt. 94 e 95, D.Lgs. 50/2016. – Violazione dell’art. 86, D.Lgs. 50/2016 - Violazione e falsa applicazione 17 degli artt. 8, 33, L.P. Bolzano. - Violazione del principio della par condicio - Eccesso di potere per difetto dei presupposti; travisamento; illogicità carenza di motivazione; difetto d’istruttoria; ingiustizia manifesta ;

4) Violazione dell’art. 97 Cost. – Violazione degli artt. 94 e 95, D.Lgs. 50/2016, sotto altro profilo. – Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 33, L.P. Bolzano 16/2015. – Violazione dell’art. 6, L.P. Bolzano 17/1993. – Violazione dei principi di imparzialità e di par condicio. – Violazione del principio di immodificabilità dell’offerta; del principio di divieto di offerta plurima, alternativa, condizionata, incerta o indeterminata. – Violazione della lex specialis. - Eccesso di potere per erroneità; travisamento; illogicità carenza di motivazione; difetto d’istruttoria; ingiustizia manifesta .

6.3 RI ha anche riproposto la domanda di declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente medio tempore stipulato nonché di tutela in forma specifica mediante adozione del provvedimento d’aggiudicazione in favore del R.T.I. di cui è parte.

7. Con ricorso notificato il 19 settembre 2025 e depositato il 3 ottobre 2025 anche il Comune di Bressanone ha proposto appello incidentale avverso la medesima sentenza.

7.1 A sostegno del gravame ha dedotto i motivi così rubricati:

1) violazione, erronea interpretazione, falsa applicazione dell’articolo 41, nello specifico, ma senza esclusione delle restanti disposizioni, del comma 2, dell’articolo 120, nello specifico, ma senza esclusione delle restanti disposizioni, del comma 2, nonché dell’articolo 35, cod. proc. amm.. Error in iudicando ;

2) violazione, erronea interpretazione, falsa applicazione del DPR n. n. 250/1999, del D.Lgs. n. 285/1992 (Codice della strada), del DPR n. 495/1992, della lex specialis di gara, del Decreto ministeriale di Omologazione n. 50 del 5.3.2021. Error in iudicando ;

3) Eccesso di potere giurisdizionale, per avere il T.R.G.A. travalicato i limiti esterni della giurisdizione amministrativa, impingendo nel merito della valutazione discrezionale dell’amministrazione .

8. Con memoria depositata il 17 ottobre 2025 RI ha nuovamente riproposto ex art. 101, comma 2, c.p.a. i propri motivi dichiarati assorbiti dal primo giudice (invero già riproposti in via cautelativa a mezzo dell’appello incidentale).

9. Nelle date del 18 e 20 ottobre 2025 e del 3, 4 e 7 novembre 2025 RI, CH CI ed il Comune hanno depositato memorie difensive anche in replica.

10. All’udienza pubblica del 20 novembre 2025 la causa è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

1. Occorre muovere, per ragioni di priorità logico-giuridica, dall’esame congiunto del primo motivo dell’appello principale di CH CI e del primo motivo dell’appello incidentale del Comune.

2. Con il primo motivo dell’appello principale CH CI censura la sentenza impugnata nella parte in cui essa respinto le eccezioni di tardività ed inammissibilità del ricorso principale.

2.1 Si osserva, anzitutto, con riguardo alle eccezioni di tardività, che il giudice di prime cure, al capo 3.5 della sentenza, ha in primo luogo statuito che “La questione sulla decorrenza del termine per l’impugnazione della determina di aggiudicazione nella vertenza che ci occupa, è già stata affrontata al punto 6 della sentenza n. 402/2023 di questo Tribunale. Tale sentenza, pronunciata nel contraddittorio delle stesse parti del presente giudizio, è rimasta inoppugnata e viene qui richiamata anche, ai sensi dell’art. 88, secondo comma, lett. d), c.p.a.”.

Detta statuizione sarebbe errata in quanto nell’ambito del giudizio RG n. 234/2023 - relativo all’impugnazione da parte dell’R.T.I. IA - RI del diniego parziale del Comune all’accesso agli atti dell’offerta tecnica del R.T.I. aggiudictario– l’odierna appellante in via principale aveva eccepito la tardività del ricorso proposto avverso il predetto diniego di accesso agli atti, mentre con l’eccezione svolta nell’ambito del giudizio di primo grado R.G. n. 79/2024 (che ha generato la sentenza qui impugnata) ha eccepito la tardività del ricorso principale dell’R.T.I. RI proposta avverso l’aggiudicazione della gara in capo all’R.T.I. CH CI. La premessa da cui parte il T.R.G.A. sarebbe pertanto inesatta trattandosi di due giudizi diversi e di due eccezione diverse.

In secondo luogo parte appellante in via principale osserva che il T.R.G.A. ha altresì affermato che “In via di estrema sintesi si ribadisce, comunque, che la Stazione appaltante non ha adempiuto a quanto espressamente previsto per legge ed espressamente ribadito anche nel Disciplinare, ossia a comunicare, ai sensi dell’art. 76, comma 5, d.lgs. 50/2016 al concorrente che seguiva in graduatoria l’aggiudicatario l’avvenuta aggiudicazione definitiva della gara (cfr. p. 6.7 sent. cit.). Del tutto irrilevante rimane, pertanto, anche la pubblicazione all’albo pretorio della determina di aggiudicazione, in quanto un’eventuale decorrenza del termine di impugnazione dalla scadenza del termine di pubblicazione è prevista, ai sensi dell’art. 41, secondo comma, c.p.a., comunque solo “per gli atti di cui non sia richiesta la notifica individuale”. Questa ulteriore statuizione non sarebbe corretta atteso che:

- come evincibile dalla PEC del 17 agosto 2023 (doc. 11 del fascicolo primo grado) il Comune – nel confermare all’R.T.I. IA - RI il diniego all’accesso – avrebbe contestualmente comunicato l’intervenuta adozione della determinazione n. 1074 del 28 luglio 2023 di aggiudicazione definitiva in capo al R.T.I. aggiudicatario;

- il punto 1.3. del disciplinare stabilisce che “le comunicazioni di cui sopra vengono trasmesse agli indirizzi e-mail indicati tramite portale. È comunque onere del partecipante verificare con costanza la presenza di comunicazioni presenti a portale” e nel portale sono state pubblicate tanto l’aggiudicazione della gara (il 28 giugno 2024) che l’esito della procedura (il 28 settembre 2024);

- ai sensi dell’art. 29 del d.lgs. n. 50 del 2016, ratione temporis applicabile, “Fatti salvi gli atti a cui si applica l'articolo 73, comma 5, i termini cui sono collegati gli effetti giuridici della pubblicazione decorrono dalla pubblicazione sul profilo del committente”.

Si deduce poi che, a seguito di PEC del Comune dell’1 agosto 2023, il R.T.I. IA -RI sarebbe venuto a conoscenza di parte dell’offerta tecnica del R.T.I. aggiudicatario e, quindi, sarebbe stato già in grado di formulare:

- il primo motivo del ricorso introduttivo di primo grado in quanto a pagina 1 (nell’indice), a pagina 9 (nel titolo) e a pag. 19 (sempre nel titolo) dell’offerta tecnica del R.T.I. CH CI era precisato che si trattava di una piattaforma “di gestione unica”; ciò sarebbe confermato dalla nota di RI dell’11 settembre 2023 nella quale aveva già anticipato quello che sarebbe stato, poi, il contenuto del primo motivo di ricorso principale affermando: “risulta che indebitamente la commissione di gara abbia valutato in modo favorevole la previsione, da parte del Raggruppamento vincitore, di una «piattaforma centrale unica» presso i varchi ZTL, anche per svolgere funzionalità non consentite dalla normativa di settore. Tuttavia, in base alla normativa vigente non è possibile interfacciare il sistema ZTL omologato con altri software (quali, ad esempio, un VMS). Inoltre, ai sensi dell’art. 5, D.P.R 250/1999 modalità di esercizio dell’impianto, «1. L'esercizio degli impianti ha luogo nel rispetto delle norme di omologazione od approvazione, per le finalità per cui sono stati autorizzati e, comunque nei limiti di cui all’articolo 17, comma 133-bis, della legge 15 maggio 1997, n, 127, introdotto dall’articolo 2, comma 33, della legge 16 giugno 1998 n. 191. 2 Gli impianti non sono interconnessi con altri strumenti, archivi o banche dati» […] ai sensi dell’art. 3, comma 1 del predetto D.P.R. 250/1999 «Gli impianti sono utilizzati per la rilevazione dei dati riguardanti il luogo, il tempo e l'identificazione dei veicoli che accedono al centro storico o nelle zone a traffico limitato. Gli impianti raccolgono dati sugli accessi rilevando immagini solamente in caso di infrazione» […] Quanto precede anziché portare all’affidamento dell’appalto, avrebbe dovuto comportare l’esclusione del RT aggiudicatario”;

-il motivo di cui al punto 2.8 del ricorso introduttivo di primo grado in ordine all’aggiornamento automatico del firmware in quanto esso sarebbe stato trattato a pagina 2 dall’offerta tecnica del R.T.I. CH CI acquisita in data 1 agosto 2023;

- il terzo motivo del ricorso introduttivo di primo grado in quanto conseguente ai primi due.

Parte appellante in via principale censura poi anche punti 3.5.2 e 3.5.3 della sentenza impugnata.

In particolare si deduce che il T.R.G.A. avrebbe ignorato quanto dedotto dal Comune ovvero che in data 28 giugno 2023 sarebbe stata già adottata la determinazione dirigenziale di aggiudicazione. Ciò in quanto:

- il programma di gestione delle deliberazioni e delle determine dirigenziali, denominato GoOffice, del Consorzio dei Comuni, in uso presso i Comuni della provincia, prevede il rilascio di un parere sulla regolarità tecnico amministrativa della determina da parte del dirigente competente ad adottarla, come se si trattasse di una deliberazione di organo collegiale (Giunta o Consiglio), in riferimento agli articoli 185 e 187 della L.R. Trentino-Alto Adige 2/2018;

- solo per tale modalità pratica di gestione del flusso informatico la determinazione di aggiudicazione riporta il n. 1074 di data 28 luglio 2023, mentre l’atto sarebbe stato in realtà già adottato dal dirigente nella data antecedente del 28 giugno 2023, come risulta dalla relativa pubblicazione sul portale dei contratti pubblici, prima del controllo di regolarità contabile, che ha rilevanza solo in relazione all’esecutività, ai fini dell’esecuzione della spesa, del provvedimento amministrativo monocratico, già venuto ad esistenza.

Quanto, poi, alla ulteriore circostanza riportata dal T.R.G.A. sub punto 3.5.4 della sentenza (“Infine, va anche rilevato che l’asserita determina di aggiudicazione, dimessa agli atti di causa come doc. 24 dal Comune, risulta non recare alcuna firma digitale, sicché deve essere escluso in radice che esso possa essere qualificato come il provvedimento di aggiudicazione della fornitura che qui ci occupa”) si evidenzia come la stessa sarebbe un fuor d’opera, in quanto lo stesso Comune ha depositato in giudizio la copia della determina di aggiudicazione attestando (come si legge nella parte finale) che trattasi di “documento firmato digitalmente”.

Si censura, poi, anche il punto 3.6 della sentenza laddove il T.R.G.A. afferma che “3.6 Priva di pregio è anche l’eccezione che la ricorrente a fronte della disclosure parziale della documentazione a seguito della tempestiva richiesta di accesso difensivo, avrebbe già conosciuto o sarebbe stata, comunque, in grado di conoscere i vizi che poi ha fatto valere con il proprio ricorso. Anche tale questione è già stata affrontata al punto 7.1 ss della citata sentenza n. 402/2023, al quale in conformità al principio di sinteticità il Collegio si richiama”.

Secondo parte appellante il T.R.G.A. avrebbe errato nel fondare il proprio ragionamento sulle considerazioni svolte al punto 7.1 della citata sentenza n. 402/2023 in quanto RI, per le ragioni prima esposte, avrebbe avuto sin dall’1 agosto 2023 la piena conoscenza della portata lesiva del provvedimento di aggiudicazione almeno con riferimento al primo motivo del ricorso di primo grado, al punto 2.8 del medesimo ricorso ed al suo terzo motivo.

Parimenti errata sarebbe la statuizione contenuta nella sentenza impugnata secondo cui “il Collegio ritiene che simili motivi di impugnazione possano essere formulati, con la specificità richiesta dall’art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a., solo a seguito dell’avvenuta piena conoscenza del contenuto dell’offerta ossia in specifico di cosa abbia concretamente proposto quel concorrente di cui si aggredisce l’offerta. La sola conoscenza della tabella di valutazione, contenente oltretutto, in modo alquanto sintetico e sommario, unicamente l’esito della valutazione della Commissione tecnica e non anche l’oggetto della stessa ossia dell’offerta, potrebbe condurre al limite alla proposizione di un mero ricorso c.d. al buio, con la formulazione di motivi di impugnazione meramente ipotetici e come tali inammissibili”.

Tale affermazione sarebbe errata in quanto la tabella di valutazione, contrariamente a quanto sostenuto dal T.R.G.A., non avrebbe indicato solo l’esito della valutazione, ma la specifica motivazione dei commissari per ogni criterio di valutazione in merito all’oggetto dell’offerta. Nel dettaglio, quanto al primo motivo del ricorso principale di primo grado – relativo alla legittimità o meno della piattaforma unica centralizzata – nella tabella in questione sarebbero state indicate chiaramente (cfr. criteri di valutazione 2.2 e 2.3) le caratteristiche dell’offerta del R.T.I. aggiudicatario ovvero: “La possibilità di gestire nella piattaforma centrale unica anche telecamere di tipo " Bodycam"; “La possibilità di gestire nella piattaforma centrale unica anche sensoristica stradale dedicata al rilevamento di veicoli in sosta negli stalli regolati da disco orario, negli stalli destinati a carico/scarico e in punti di divieto di sosta è garantita”. Sicché il R.T.I. IA - RI avrebbe potuto tempestivamente proporre il ricorso principale avverso il suddetto provvedimento di aggiudicazione almeno svolgendo il primo motivo di ricorso, quello di cui al punto 2.8 e il terzo, per, poi riservarsi la proposizione di motivi aggiunti.

In conclusione, parte appellante in via principale sostiene che il R.T.I. IA - RI avrebbe potuto tempestivamente proporre – e non al buio - il ricorso principale avverso il provvedimento di aggiudicazione almeno svolgendo il primo motivo di ricorso, quello di cui al punto 2.8 e il terzo, per, poi, riservarsi la proposizione di motivi aggiunti; di conseguenza il ricorso principale, notificato solo in data 6 marzo 2024, sarebbe tardivo almeno relativamente a tali motivi in quanto, i termini per la sua proposizione in ordine ali stessi sarebbero venuti a scadere:

- il 23 settembre 2023 se si considera la PEC del 24 luglio 2023;

- il 30 settembre 2023, se si considerano le PEC dell’1agosto 2023 e del 17 agosto 2023;

- il 28 settembre 2023, se si considera la data di pubblicazione dell’esito della gara sul portale.

Secondo parte appellante in via principale sarebbe errata anche l’ulteriore considerazione del T.R.G.A. di cui al punto 3.6.2 della sentenza impugnata laddove il giudice di prime cure ha ritenuto tempestiva la censura inerente l’aggiornamento automatico del firmware dell’impianto. Su tale aspetto il T.R.G.A avrebbe omesso di considerare che i decreti di omologazione dei sistemi di gestione ZTL sarebbero in realtà pubblicati nel sito del Ministero dei Trasporti (https://www.mit.gov.it/normativa/decreto-dirigenziale-numero-50-del-05032021) di talché il R.T.I. IA - RI ben avrebbe potuto accedervi.

2.2 Secondo parte appellante in via principale il T.R.G.A. avrebbe erroneamente respinto sub punto 3.8 della sentenza impugnata anche l’eccezione di inammissibilità per omessa impugnazione della lex specialis .

Sul punto si osserva che RI in realtà, già prima della presentazione dell’offerta, avrebbe ritenuto immediatamente lesiva la scelta tecnologica del Comune di Bressanone di dotarsi di un’unica piattaforma centrale. Ciò sarebbe desumibile dalle seguenti circostanze:

- a pagina 2 del ricorso principale di primo grado il R.T.I. IA - RI aveva in realtà chiesto anche l’annullamento del “- del bando, del Disciplinare, del Capitolato speciale e relativi allegati, nella denegata ipotesi in cui siano interpretati in senso difforme da quanto in questa sede argomentato e censurato; - di ogni atto ogni altro atto comunque contestato la decisione del Comune di voler, con la gara in parola, adottare la ben nota piattaforma unica”;

- a pag. 18 del ricorso principale il R.T.I. RI ha contestato la stessa scelta della stazione appaltante di mettere a gara la tecnologia proposta per la realizzazione di “una piattaforma centrale unica” per il controllo generalizzato dei veicoli, facendo presente di aver prodotto già in sede di gara una relazione nelle cui premesse è segnalato che, ai sensi del D.P.R. 250/1999, “non è possibile interfacciare il sistema ZTL omologato con altri software (quali ad esempio un VMS)” e che “gli impianti utilizzati per la rilevazione dei dati riguardanti il luogo, il tempo, e l’identificazione dei veicoli che accedono nelle zone a traffico limitato, dovranno limitarsi all’acquisizione delle immagini solamente in caso di infrazione e che la documentazione con immagini deve essere utilizzata per le sole finalità sanzionatorie”;

- RI, sempre a pagina 18 del ricorso introduttivo di primo grado ha ammesso che “il RT RI a costo di conseguire un punteggio più basso ha dichiarato all’amministrazione aggiudicatrice le ragioni ostative all’impiego della tecnologia proposta per la realizzazione di una “piattaforma centrale unica” e al controllo generalizzato dei veicoli”.

3. Con il primo motivo del suo appello incidentale anche il Comune censura la sentenza impugnata nella parte in cui essa ha respinto le eccezioni di tardività ed inammissibilità del ricorso principale di primo grado.

Osserva in particolare la difesa comunale che:

- in data 23 giugno 2023 è stata comunicata al R.T.I. IA -RI l’avvenuta aggiudicazione, con un messaggio del portale del seguente tenore “Gentile operatore economico, si comunica che la gara per la quale avete presentato offerta economica è stata aggiudicata provvisoriamente a: CH CI S.r.l. Distinti saluti La stazione appaltante. Questo messaggio è stato generato automaticamente dal sistema. Si prega di non rispondere a questa e-mail”;

- in data 28 giugno2023 è stata comunicata sul portale telematico l’avvenuta aggiudicazione;

- il R.T.I. IA -RI ha ricevuto in data 24 luglio 2023 il provvedimento di aggiudicazione (circostanza confermata anche dalla stessa nella reiterata richiesta di accesso agli atti di data 7 agosto 2023);

- sarebbe irrilevante la successiva pubblicazione dell’esito gara avvenuta il 28.9.2023;

- al punto 10 dell’esposizione in fatto di cui al ricorso principale di primo grado, RI avrebbe ammesso di avere conosciuto l’avvenuta adozione della determina di aggiudicazione n. 1074 di data 28.7.2023 quantomeno alla data del 17.8.2023,

- la determina di aggiudicazione n. 1074 di data 28.7.2023 è stata comunque pubblicata all’albo pretorio del Comune, ai sensi di legge (art. 183, Codice degli enti locali, L.R. 3 maggio 2018, 24 n. 2) e, quindi, decorso il termine di pubblicazione di 10 giorni, sarebbe iniziato a decorrere il termine per un’eventuale impugnazione del provvedimento;

- ai sensi del disciplinare di gara, punto 1.3. “Le comunicazioni di cui sopra vengono trasmesse agli indirizzi e-mail indicati tramite portale. È comunque onere del partecipante verificare con costanza la presenza di comunicazioni presenti a portale”.

Aggiunge la difesa comunale che non potrebbe comunque operare alcuna dilazione temporale in ragione dell’accesso poiché, come desumibile dagli atti già in suo possesso (tra cui il documento denominato Valut Qualit BX con la relativa tabella), il R.T.I. IA - RI, anche in difetto di conoscenza integrale dell’offerta tecnica concorrente, avrebbe avuto contezza degli aspetti tecnici delle offerte valorizzati dalla Commissione di gara ai fini dell’attribuzione del punteggio di qualità ai singoli concorrenti (e quindi anche del R.T.I. aggiudicatario).

4. I suddetti motivi sono infondati.

Il primo giudice ha correttamente disatteso le eccezioni di tardività del ricorso di primo grado sollevate dalle parti resistenti.

Come noto, infatti, l’Adunanza plenaria di questo Consiglio n. 12/2020, proprio con riferimento alla disciplina di cui al vecchio Codice dei contratti pubblici ( id est il d.lgs. n. 50 del 2016 qui ratione temporis applicabile) ha affermato, in materia di individuazione del dies a quo per l’impugnazione ex art. 120 c.p.a. degli atti delle procedure di affidamento di contrati pubblici, che:

“ a) il termine per l’impugnazione dell’aggiudicazione decorre dalla pubblicazione generalizzata degli atti di gara, tra cui devono comprendersi anche i verbali di gara, ivi comprese le operazioni tutte e le valutazioni operate dalle commissioni di gara delle offerte presentate, in coerenza con la previsione contenuta nell’art. 29 del d.lgs. n. 50 del 2016;

b) le informazioni previste, d’ufficio o a richiesta, dall’art. 76 del d.lgs. n. 50 del 2016, nella parte in cui consentono di avere ulteriori elementi per apprezzare i vizi già individuati ovvero per accertarne altri, consentono la proposizione non solo dei motivi aggiunti, ma anche di un ricorso principale;

c) la proposizione dell’istanza di accesso agli atti di gara comporta la ‘dilazione temporale’ quando i motivi di ricorso conseguano alla conoscenza dei documenti che completano l’offerta dell’aggiudicatario ovvero delle giustificazioni rese nell’ambito del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta;

d) la pubblicazione degli atti di gara, con i relativi eventuali allegati, ex art. 29 del decreto legislativo n. 50 del 2016, è idonea a far decorrere il termine di impugnazione;

e) sono idonee a far decorrere il termine per l’impugnazione dell’atto di aggiudicazione le forme di comunicazione e di pubblicità individuate nel bando di gara ed accettate dai partecipanti alla gara, purché gli atti siano comunicati o pubblicati unitamente ai relativi allegati ”.

Secondo il Supremo Consesso, quindi, il termine per impugnare, nell’ambito del rito speciale ex art. 120 c.p.a., decorre, di regola, dalla pubblicazione degli atti di gara sul portale e ciò anche se sia stata omessa la comunicazione dell’aggiudicazione ex art. 76, comma 5, d.lgs. n. 50/2016 determinando tale adempimento pubblicitario il sorgere di una presunzione legale di conoscenza dei medesimi.

Tuttavia, tale regola incontra un’eccezione laddove la parte interessata abbia formulato istanza di accesso (in via amministrativa) ovvero abbia proposto un giudizio per l’accesso ex art. 116 c.p.a. per prendere visione ed estrarre copia degli atti del procedimento.

In queste seconde ipotesi il termine di impugnazione decorre, secondo l’Adunanza plenaria, solo dall’intervenuta ostensione degli atti richiesti da parte dell’amministrazione ( sua sponte ovvero iussu iudicis ), a condizione, però, che i vizi dedotti con il ricorso siano emersi solo in conseguenza dell’accesso e non fossero prima altrimenti deducibili.

4.1 Facendo applicazione delle suddette coordinate ermeneutiche al caso che occupa preme rilevare che, come incontestato tra le parti, in data 28 settembre 2023 la stazione appaltante ha provveduto alla pubblicazione degli atti di gara sul portale ai sensi dell’art. 29 del d.lgs. n. 50 del 2016.

Tuttavia, la ricorrente in primo grado, già prima che ciò avvenisse, aveva formulato in via amministrativa istanza di accesso agli atti di gara.

La stazione appaltante ha, da par suo, in prima battuta, accolto solo in parte la stessa esibendo, in particolare, una versione dell’offerta tecnica del R.T.I. aggiudicatario in massima parte oscurata.

Dopo aver sollecitato l’ostensione integrale del documento, la ricorrente in primo grado ha, quindi, impugnato dinanzi al T.R.G.A. ex art. 116 c.p.a. il provvedimento del 17 agosto 2023 con cui il Comune ha ulteriormente negato l’accesso integrale a tale offerta tecnica.

Il relativo giudizio si è concluso con la sentenza n. 402 del 27 dicembre 2023 che, nell’accogliere il gravame, ha condannato l’amministrazione all’ostensione integrale dei documenti richiesti.

Il Comune ha dato parziale attuazione al dictum del T.R.G.A. solo il 13 febbraio 2024 rendendo disponibile una versione dell’offerta tecnica dell’aggiudicataria ancora parzialmente oscurata e priva degli allegati (nel mentre la versione integrale verrà finalmente ostesa solamente il 9 aprile 2024).

RI, in proprio e in qualità di mandante del costituendo R.T.I. con la IA Italia S.p.a., ha quindi notificato il ricorso introduttivo del primo grado del presente giudizio il 6 marzo 2024.

4.2 Ebbene, v’è da ritenere, anche a prescindere dalle considerazioni svolte dal T.R.G.A. nella sentenza n. 402 del 2023 (la quale non ha, per incidens forza di giudicato nella vicenda che occupa avendo avuto ad oggetto solo l’ actio ad exhibendum proposta dalla ricorrente in primo grado), che detto ricorso sia stato tempestivamente proposto nel rispetto del termine di trenta giorni ex art. 120, comma 1 c.p.a..

Il dies a quo per l’impugnazione va, infatti, individuato in applicazione dei principi stabiliti dalla Plenaria (e successivamente ripresi dal resto della giurisprudenza – cfr. ex multis Cons. Stato sez. V, 21 giugno 2021, n.4753), nella data di ostensione della seconda versione oscurata dell’offerta tecnica del R.T.I. aggiudicatario ( id est il 13 febbraio 2024).

Ciò in quanto i motivi proposti con il ricorso intoriduttivo di primo grado conseguono all’intervenuta conoscenza di talune parti dell’offerta tecnica del R.T.I. aggiudicatario che non erano visibili nell’originaria versione della medesima ostesa in sede procedimentale dalla stazione appaltante e che lo sono diventate solo nella versione esibita il 13 febbraio 2024.

Tanto è evincibile dall’esame del contenuto del ricorso introduttivo di primo grado.

In esso si fa riferimento all’offerta tecnica dell’aggiudicataria nella versione ostesa il 13 febbraio 2024 (doc. 11 allegato al ricorso di primo grado da parte ricorrente); in particolare:

- a pag. 10, rispetto al primo motivo, si richiama il paragrafo 4, pag. 13, riportandone graficamente un estratto;

-a pag. 12, rispetto al secondo motivo, si richiama il par. 4, pag. 12, riportandone graficamente un estratto;

- a pag. 16, rispetto al secondo motivo, si richiama il par. 4, pag. 9;

- a pag. 16, rispetto al secondo motivo, si richiama il paragrafo 1, pag. 2.

È fondamentale osservare che, come agevolmente apprezzabile dal confronto tra i due documenti (doc. 7 e 11 allegati al ricorso introduttivo di primo grado), tali estratti dell’offerta tecnica del R.T.I. aggiudicatario non erano visibili nella versione della medesima, sempre parzialmente oscurata, esibita nel corso del procedimento.

Ne discende la tempestività delle censure accolte in prime cure.

4.3 Per completezza va osservato che non può sostenersi che detti profili di doglianza fossero comunque conosciuti dal ricorrente in primo grado già prima dell’esibizione della seconda versione oscurata dell’offerta del R.T.I. aggiudicatario.

Più segnatamente, ciò non risulta ricavabile in maniera univoca né dalla presentazione della diffida dell’11 settembre 2023 né dal contenuto della tabella di valutazione.

E, infatti, nell’atto di diffida, pur menzionandosi l’art. 5 del D.P.R. n. 250 del 1999 (la cui violazione è stata dedotta con il primo motivo del ricorso di primo grado), si accenna genericamente all’offerta “piattaforma centrale unica” presso i varchi ZTL senza alcuna specificazione in ordine alle caratteristiche tecniche di quest’ultima (che sono invece emerse sono con l’ostensione parziale dell’offerta tecnica del 13 febbraio 2024) sicché, in assenza di ulteriori elementi, vi è da ritenere che la ricorrente principale in primo grado non fosse in grado in tale momento di formulare sul punto una doglianza sufficientemente specifica ex art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a.

In maniera analoga, non sembrano sufficienti alla formulazione di un motivo di gravame abbastanza circostanziato neppure gli elementi ritraibili dalla tabella di valutazione la quale, oltre a fare riferimento specifico alle Body Cam e ad aspetti che non sono poi stati oggetto di contestazione (quale il riferimento alla rilevazione dei “veicoli in sosta negli stalli regolati da disco orario, negli stalli destinati a carico/scarico e in punti di divieto di sosta è garantita”), non contiene una descrizione, anche solo sintetica ma completa, del contenuto tecnico dell’offerta tecnica del R.T.I. aggiudicatario.

4.4 Parimenti infondata è l’ulteriore censura in rito con cui si deduce l’omessa impugnazione della lex specialis a cura di parte ricorrente in primo grado.

Sul punto, infatti, è condivisibile quanto statuito dal giudice di primo grado nella sentenza impugnata e, segnatamente, che, per come formulate, le doglianze svolte con il ricorso di primo grado non sono state indirizzate alla disciplina di gara quanto, piuttosto, all’offerta tecnica del R.T.I. aggiudicatario sotto il profilo della compatibilità della stessa rispetto alla disciplina normativa di settore.

Di conseguenza, come correttamente ritenuto dal T.R.G.A., non v’era a carico del ricorrente in primo grado l’onere di insorgere impugnando immediatamente il bando. E tanto, a prescindere dalla circostanza che, una volta sorto un interesse concreto ed attuale a ricorrere, l’impugnazione sia stata formalmente rivolta anche agli atti recanti la lex specialis . Del resto, come evincibile dal testo del ricorso di primo grado (pag. 2), bando, disciplinare e capitolato speciale sono stati impugnati unicamente “nella denegata ipotesi in cui siano interpretati in senso difforme da quanto in questa sede argomentato e censurato”.

5. Occorre, quindi, procedere con lo scrutinio del secondo motivo dell’appello principale e del secondo motivo dell’appello incidentale del Comune atteso che essi sono entrambi rivolti alle parti della sentenza che hanno accolto il ricorso principale e, secondo gli insegnamenti ormai consolidati della giurisprudenza successiva alla nota pronuncia della Corte di giustizia UE 5 settembre 2019, causa C‑333/18, l' ordo questionum impone, in materia di procedure di affidamento di contratti pubblici, di dare priorità al gravame principale e ciò in quanto, mentre l'eventuale fondatezza del ricorso incidentale escludente non potrebbe in ogni caso comportare l'improcedibilità del ricorso principale, l'eventuale infondatezza del ricorso principale consentirebbe di dichiarare l'improcedibilità del ricorso incidentale, con conseguente economia dei mezzi processuali (in termini Cons. Stato, sez. IV, 10 luglio 2020, n. 4431; T.A.R. , Roma , sez. V , 16 dicembre 2024 , n. 22733).

6. Nel dettaglio, con il secondo motivo dell’appello principale CH CI censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto fondato il ricorso principale di primo grado.

Osserva parte appellante in via principale che il T.A.R. ha accolto il primo motivo di ricorso principale affermando che “4.4 Dall’offerta dell’odierna aggiudicataria si evince come, oltre alla dotazione omologata dei varchi ZTL, sia prevista la fornitura dell’applicazione di videosorveglianza Milestone XProtect, nella quale «la procedura di gestione ZTL è nativamente integrata e certificata dal produttore Milestone». Dal che deve concludersi che il flusso di dati e lo scambio di informazioni avviene a livello di software senza ricorso a connettori”.

Detta statuizione sarebbe errata atteso che:

- il R.T.I. aggiudicatario avrebbe proposto una piattaforma centrale unica come richiesta dal Progetto, ovvero un ambiente applicativo che - sebbene sia un unico strumento informatico - ha all’interno funzioni /parti informatiche (quali, tra l’altro, gli archivi dati e la definizione degli utenti di accesso alle singole porzioni applicative) diverse e tra loro separate, non interconnesse (come, invece, affermato dal T.R.G.A. nella sentenza impugnata);

- la legalità della piattaforma unica è stata verificata dal Ministero dei Trasporti il quale ne ha omologato, con il decreto 50 del 5 marzo 2021, la parte dedicata al sistema di gestione della ZTL elemento distintivo ed indipendente della piattaforma stessa;

- il sistema ZTL offerto dal R.T.I. aggiudicatario prevedrebbe che, quando passa un veicolo nella ZTL, il varco rileva la targa che viene confrontata con un elenco di veicoli autorizzati (c.d. white list ); se il veicolo transitato è autorizzato, allora i dati relativi a tale veicolo non vengono memorizzati; se invece il veicolo non è autorizzato, allora il dato viene mantenuto memorizzato in attesa di verifica (il vaglio) dell’operatore autorizzato; infine, come risulta dalla stessa offerta del R.T.I. aggiudicatario (pag. 11) “una volta completato il vaglio dei transiti ZTL irregolari, si procede all’esportazione dati verso qualsiasi piattaforma sanzionatoria”;

- ciò sarebbe confermato dalla Relazione Tecnica Illustrativa depositata presso il Ministero nel corso della procedura di omologazione della piattaforma offerta dal R.T.I. aggiudicatario, laddove si legge “Il software ottempera le prescrizioni riferite al codice della strada non memorizzando dati riferibili a transiti di veicoli con targa autorizzata all’accesso. I transiti non conformi sono memorizzati e consolidati nell’SQL al posto centrale ovvero quando il numero di targa rilevato non è associato a un permesso di accesso valido […] cancellando automaticamente dati e immagini e salvo i casi di accertamento in corso. Superati i termini temporali di memorizzazione ammessi/previsti, i dati sono definitivamente distrutti/cancellati”;

- il punto dell’offerta del R.T.I. aggiudicatario (paragrafo 4, pag. 14) oggetto di doglianza da parte del ricorrente principale in primo grado (“TEAS IPView PR GT integrato nello Smart Client di Milestone X Protect rende disponibile l’immagine della targa proveniente dal lettore targhe e il fotogramma di contesto a colori sincronizzato. Con un semplice click del mouse è possibile richiamare il video sincronizzato con la targa di interesse senza perdere tempo a «sbobinare» separatamente il filmato e – se sussistono le permissioni del caso – esportare immediatamente i filmati”) descriverebbe esclusivamente quello che accade solo nel momento in cui il dato è memorizzato perché il veicolo non era autorizzato al transito;

- detto assetto garantirebbe il rispetto dell’art. 3 del D.P.R. n. 250 del 1999;

- le altre funzionalità/parti all’interno della medesima Piattaforma completamente separate e distinte da quella relativa alla ZTL, richieste dal Comune (cfr. pag. 9, 10 e 11 del Progetto esecutivo), non sarebbero ricomprese nel decreto di omologazione del M.I.T. per il semplice fatto che non sono parti del dispositivo per la rilevazione degli accessi in ZTL e per il fatto che per le stesse la normativa di settore non impone alcuna omologazione;

- a tale conclusione sono giunti anche i verificatori nominati in primo grado;

- al medesimo approdo è giunta anche la consulenza tecnica di parte a firma dell’Ing. Ivan Ferrario (“Le funzioni di Anagrafica ZTL sono presenti come modulo Plug In MIP della tecnologia Milestone Integrated Platform, ciò determina un sistema unico e certificato che fu già in origine verificato con consulenza indipendente di terzo ente verificatore in fase pre-omologa addirittura dal produttore danese di XProtect, confermandone la piena rispondenza tecnica ai dettami di compatibilità e qualità software. XProtect è la piattaforma VMS che si occupa della sezione di visualizzazione delle telecamere a colori e di organizzazione delle viste applicative lato PC. In particolare, al capitolo 3.1.1 del manuale del software TEAS IPView PR GT viene spiegato come avviene l’accesso al Plug-in MIP mediante la componente applicativa Client XProtect, dove si approfondisce il relativo funzionamento. Ovvero proprio quel componente aggiuntivo cui i verificatori hanno fatto riferimento”);

Si aggiunge che il T.R.G.A. avrebbe frainteso il reale funzionamento della piattaforma offerta dal R.T.I. aggiudicatario. In particolare, non avrebbe colto che:

- la procedura relativa alla rilevazione dei transiti da parte del sistema di gestione della ZTL si concluderebbe con la memorizzazione della sola targa rilevata dal varco che non è era autorizzata al transito alla data dello stesso;

- la procedura del c.d. “vaglio” sarebbe successiva ed esterna all’impianto di ZTL e avverrebbe con l’intervento dell’operatore di Polizia autorizzato il quale dovrà verificare e confermare la validità dei rilevati dal sistema ZTL;

- per condurre tale “vaglio” possono essere utilizzate diverse componenti aggiuntive; nel caso in esame, CH CI ha offerto come componente aggiuntiva l’interfaccia grafica VAAM di propria produzione (la quale non dispone di alcuna funzione di successiva gestione sanzionatoria, demandando la gestione sanzioni ad applicazioni di terze parti) specificando che in alternativa ad essa il Comune avrebbe potuto scegliere di utilizzare anche la piattaforma esterna Cloud ConNet di CL Team con la quale è possibile procedere – oltre che alle operazioni di solo vaglio – anche alla procedura di gestione sanzionatoria secondo il Codice della Strada;

- quanto all’altro componente aggiuntivo VAAM, lo stesso renderebbe possibile il vaglio manuale dei transiti rilevati e la rappresentazione grafica dei dati statistici sfruttando la tecnologia del browser (WEB) HTML, come consentito dall’art. 6 recante “utilizzazione dei dati per altre finalità” del D.P.R. n. 250/199 il quale prevede “I dati rilevati possono essere utilizzati, in forma anonima, nel rispetto delle vigenti disposizioni di legge, a fini statistici e per studi, analisi e rilievi di traffico”; esso risulta descritto in uno dei diversi manuali depositati presso il M.I.T che lo ha omologato; rispetto ad esso anche i verificatori nominati hanno accertato, rispondendo al secondo quesito, giungendo a conclusione analoga a quella del consulente di parte Ing. Ferrario (par. E.2 della relazione finale di consulenza), che “Il componente estensivo web «VAAM», sembra essere stato introdotto da TEAS nel 2018, precedentemente all’omologazione, ma è presentato nell’offerta come componente opzionale. Tale componente, come specificato nell’offerta, è in grado di comunicare con banche dati esterne («TEAS VAAM offre funzioni di esportazione dati e integrazione da/con WEB Services di terze parti e la possibilità di un Connettore opzionale SCNTT e/o per trasferire dati da e verso servizi applicativi in hosting ti terzi ad esempio SIAG come specificato a compendio della gara.»). Inoltre, a pag. 11 dell’offerta viene esplicitata la possibilità di «esportazione dati verso qualsiasi piattaforma sanzionatoria». Nello specifico, in questo caso si tratta della possibilità (e quindi escludibile, e non automatica ed indiscriminata) di esporre il dato per la fruizione da parte di servizi esterni (ad es. sanzionatori) […]. Per le osservazioni di cui sopra, gli scriventi ritengono che non possa essere dedotto che l’offerta dell’aggiudicataria faccia riferimento ad un prodotto difforme dal prototipo di cui al decreto di omologazione del MIT 50 del 05.03.2021. […] In relazione al componente (aggiuntivo e opzionale) TEAS VAAM, i verificatori confermano che tale strumento consente lo scambio di informazioni con terze parti. Non è altresì dato per scontato che ciò avvenga in modo sistematico ed automatico, e risulta pertanto una funzionalità potenzialmente utile in ottica di future espansioni delle funzionalità”;

- ne discenderebbe, peraltro, che, contrariamente a quanto assunto dal T.R.G.A. di Bolzano, anche se il VAAM non compare “espressamente” nel decreto di Omologazione, non significherebbe che lo stesso non sia stato valutato nel corso dell’iter di verifica specialistica effettuato dal M.I.T.; ciò in quanto la normativa di settore non imporrebbe che il componente aggiuntivo di vaglio sia omologato giacché esterno al sistema ZTL.

6.1 Secondo parte appellante in via principale meriterebbero riforma anche gli ulteriori passaggi della sentenza impugnata relativi al primo motivo del ricorso di primo grado (capi da 4.4.1 a 4.5) ove si è statuito che:

- “per quanto emerge dalla formulazione testuale dell’offerta dell’aggiudicataria, sopra riportata per estratto, risulta – in modo riassuntivo - che la proposta contrattuale prevede la fornitura di un sistema di gestione ZTL omologato, nativamente integrato con la componente applicativa CloudNet, il tutto a sua volta nativamente integrato nella piattaforma di videosorveglianza della Milestone Systems alla quale si aggiunge il componente estensivo VAAM per un’asserita migliore ricerca e visualizzazione dei diversi dati”;

- va “innanzitutto rimarcato come in questa sede deve essere prioritariamente esaminata la corrispondenza alla normativa di settore di una simile architettura” alla luce della rilevata distinta natura delle certificazioni del software e della omologazione ministeriale.

Anche questi passaggi della sentenza sarebbero errati in quanto il T.R.G.A. di Bolzano muove dall’erroneo assunto che tutta la piattaforma Milestone debba essere omologata dal M.I.T.; presunzione che tuttavia contrasterebbe con l’art. 1 del D.P.R. n. 250/1999, il quale prevede invece l’omologazione solo per l’installazione e l’esercizio di impianti per la rilevazione degli accessi di veicoli nelle zone a traffico limitato e non impone che anche la relativa piattaforma in cui è integrato il sistema di gestione ZTL debba essere omologata. Si aggiunge che, nel caso di specie, il prodotto offerto dal R.T.I. aggiudicatario sarebbe conforme proprio ai dettami della legge, visto che ha conseguito il decreto di omologazione n. 50/2021 per sistema di gestione ZTL a seguito di una complessa procedura iniziata nel 2018 nel corso della quale il M.I.T. ha potuto verificare anche la piattaforma unica di cui si discute, senza tuttavia la necessità di omologarla perché normativamente non previsto.

6.2 Parte appellante in via principale censura, poi, specificatamente i capi 4.1 e 4.8 della sentenza impugnata in cui il T.R.G.A. ha accolto anche il secondo motivo di ricorso principale di primo grado (a mezzo del quale si è dedotto che dalla formulazione dell’offerta emergerebbe come essa consentirebbe un controllo sistematico anche della sussistenza della validità dell’assicurazione e revisione di tutti i veicoli rilevati mediante i lettori targhe dei varchi ZTL, il che contrasterebbe con l’omologazione dei dispositivi di rilevamento automatico delle infrazioni al Codice della strada).

Osserva parte appellante in via principale che il primo giudice ha fatto leva sulla parte dell’offerta tecnica del R.T.I. aggiudicatario (pag. 12, par. 4) in cui si legge “2) gestione mediante […] Cloud senza altri passaggi intermedi e/o adempimenti. Controllo sussistenza della REVISIONE e ASSICURAZIONE. IL software TEAS fornito permette di controllare sistematicamente la sussistenza della validità della assicurazione de revisione di tuti i veicoli, motocicli e ciclomotori italiani rilevati sul territorio mediante lettori targhe dei varchi ZTL e per quelli collocati sul territorio. La fornitura comprende anche. Sebbene non risulta richiesto in capitolato di gara – tutte le licenze di attivazione necessarie per svolgere centralmente il servizio di controllo regolarità RC/RE. Mediante accesso gratuito al portale dell’Automobilista/MCTC”.

Si deduce in proposito che:

- il primo giudice avrebbe fornito una lettura atomistica e soggettiva dell’offerta anche in ragione della circostanza che l’espressione “controllare sistematicamente” utilizzata da Techonlogy CI andrebbe necessariamente calato nel contesto in cui si inseriva e nell’ambito della complessità tecnica propria del progetto, emergendo dalla stessa in modo ragionevole che lo stesso non poteva tradursi nel senso di un controllo necessariamente automatico;

- ogni sistema ZTL rileverebbe tutti i transiti ai varchi solo quando lo stesso è attivo e rimarrebbero memorizzati solo i dati dei transiti non regolari; l’operatore disporrebbe quindi unicamente dei dati dei transiti non regolari che dovrò verificare; e solo rispetto a questi ultimi potrà, se lo vorrà, verificare se all’atto del transito al varco il veicolo, motociclo o ciclomotore in questione sia regolare anche dal punto di vista RC 24 AUTO/Revisione a solo vantaggio della sicurezza stradale;

- dalla piattaforma offerta si accederebbe alla porzione applicativa verticale della anagrafica ZTL che potrà essere utilizzata dall’operatore solo accedendo con specifiche password e utente; inoltre sarebbe possibile fruire del servizio separato offerto dalla Motorizzazione, previo ulteriore accesso mediante password distinte e separate consegnate dalla motorizzazione direttamente al Comune (“dati univoci del comune”);

- non esisterebbe alcuna funzione ex se automatica nel senso immaginato dal T.R.G.A. in quanto l’operatore autorizzato dovrebbe inserire la targa di proprio interesse direttamente nel software della motorizzazione e solo allora potrebbe disporre di altri dati relativi alla targa;

- ciò sarebbe stato appurato anche nella relazione dei verificatori e, in particolare, nella relativa pag. 9, nonché nella relazione del consulente di parte Ing. Ivan Ferrario sub paragrafo E.5;

- il R.T.I. non avrebbe descrivere specificatamente tutti i passaggi relativi a tale procedura per il semplice fatto che la lex specialis imponeva all’operatore economico di presentare una relazione tecnica di massimo 30 pagine, come peraltro precisato nell’offerta (cfr. pag. 9 laddove si precisa “Le funzioni fornite sono molteplici e in questa sede risulta impossibile documentare tutte le prestazioni disponibili e fornite. 25 Il pacchetto applicativo complessivo è molto ampio e personalizzabile. Si espongono gli elementi salienti richiesti nella tabella attribuzione punteggi”);

- la procedura sopra descritta sarebbe perfettamente in linea anche con la piattaforma Cloud ConNet laddove la frase “fornito in dotazione per completare immediatamente le procedure sanzionatorie fruendo direttamente del Cloud senza altri passaggi intermedi e/o adempimenti” sta, invece, a significare che, se il Comune avesse scelto la componente Cloud ConNet, una volta effettuata la procedura di vaglio con tale piattaforma l’operatore poteva procedere immediatamente anche alla successiva fase sanzionatoria senza dover adottare “un altro applicativo” per contro, necessario, nell’ipotesi in cui il Comune avesse deciso di utilizzare il VAAM.

6.3 Secondo parte appellante in via principale la sentenza sarebbe erronea anche nel punto 4.9 della motivazione (e relative sub articolazioni 4.9.1, 4.9.2 e 4.9.3) laddove, sempre in accoglimento del punto 2.8 del secondo motivo di ricorso principale, ha trattato il tema dell’aggiornamento del firmware del sistema.

La parte dell’offerta del R.T.I. aggiudicatario considerata dal T.R.G.A. è quella di cui alla pag. 2, paragrafo 1 (“Con riferimento ai criteri di applicazione dei massimi livelli di sicurezza cibernetica per gli impianti e tecnologie offerti, in caso di aggiudicazione, su una postazione/VM sarà implementato il software di AXIS per la manutenzione e aggiornamento automatico del firmware delle telecamere”).

Parte appellante deduce in proposito:

- che dal dato testuale della propria offerta risulterebbe in realtà molto chiaro come l’aggiornamento del firmware considerato riguardi le telecamere omologate; in particolare dall’art. 3 del decreto di omologazione si evincerebbe che la telecamera a colori ( rectius “telecamera di contesto a colori quadri-ottica”) presentata e consegnata da CH CI nell’ambito della procedura avanti al M.I.T. sarebbe stata approvata /omologata dallo stesso;

- che, in ogni caso, il decreto di omologazione – della lungehzza di sole cinque pagine - non potrebbe di certo riportare specificatamente tutte le caratteristiche di tali telecamere come, ad esempio, quella dell’aggiornamento firmware relativo alla sicurezza/vulnerabilità cibernetica descritta, tuttavia, nei manuali tecnici presentati al Ministero stesso;

- che non risulterebbe provato che il R.T.I. aggiudicatario abbia offerto la versione di firmware delle telecamere più aggiornata rispetto a quella oggetto del decreto di omologazione;

- di aver depositato il manuale relativo alla propria telecamera omologata che a pag. 49 specifica in modo puntuale il tipo di aggiornamento del firmware a prestazione standard e che sarebbe stata oggetto della procedura avanti al M.I.T. nonché alcune comunicazioni intervenute tra CH CI ed il M.I.T. che comproverebbero come l’odierna appellante stava semplicemente realizzando un percorso di naturale evoluzione finalizzata a moduli applicativi a progetto, tra cui il “componente estensivo WEB denominato TEAS VAAM” e il firmware delle telecamere per presentare al Ministero una versione ulteriormente aggiornata;

- che tali considerazioni sarebbero state confermate dalla relazione di verificazione nella parte relativa alla risposta al quesito 2 oltre che dalla consulenza tecnica di parte a firma dell’Ing. Ivan Ferrario sub paragrafo E.6.

7. Anche con il secondo motivo dell’appello incidentale del Comune si censura la sentenza impugnata nella parte in cui essa ha ritenuto fondati i primi due motivi del ricorso principale di primo grado.

Dette statuizioni sarebbero errate in quanto il prodotto offerto dal R.T.I. aggiudicatario sarebbe conforme alla normativa di settore, come risulterebbe dalla verificazione disposta in primo grado e come confermato dalla consulenza di parte prodotta in data 18 settembre 2025.

In particolare si evidenzia che, disattendendo le conclusioni cui sono giunti i verificatori, il T.R.G.A. ha ritenuto che l’offerta del R.T.I. aggiudicatario presenti una vietata interconnessione tra software relativo alla rilevazione dei transiti senza permesso nel centro storico e nelle ZTL ed altri sistemi informatici.

La difesa comunale deduce, in particolare, che:

- non esisterebbe interconnessione in senso tecnico - informatico del sistema di rilevazione ZTL con altri sistemi informatici, ma solo integrazione per la visualizzazione e l’analisi delle immagini da parte dell’operatore autorizzato/accreditato, che può avvenire con qualsiasi programma di interfaccia utente, senza alterazione del funzionamento dei sistemi di rilevazione degli accessi alla ZTL;

- la definizione “nativamente integrato”, contrariamente a quanto ritenuto dal T.R.G.A., rappresenterebbe solo la capacità del software di collegarsi o lavorare insieme ad altri componenti, sistemi o servizi, capacità inclusa “di default”, senza bisogno di connettori o senza la necessità di sviluppare personalizzazioni ad hoc , senza modificazione del codice sorgente e della configurazione dei sistemi a cui si collega, senza alterazione dei dati o i dei processi interni di tali sistemi, limitandosi a utilizzare le interfacce di comunicazione (API, SDK) messe a disposizione dai sistemi stessi;

- la telecamera di lettura targhe conserverebbe solo le immagini delle targhe delle vetture che entrano (non che escono) dalle ZTL senza permesso; il lettore targhe rileva, ovviamente, anche le targhe dei veicoli provvisti di permesso ed inseriti nell’elenco degli autorizzati, poi le scarta;

- le immagini delle targhe dei veicoli in infrazione verrebbero poi vagliate dagli operatori accreditati ai fini della contestazione delle violazioni al divieto di entrata in ZTL senza permesso; tali immagini possono essere legittimamente utilizzate anche per la verifica del rispetto degli obblighi di revisione periodica ed assicurazione obbligatoria per danni a terzi, tramite consultazione da parte dell’operatore dei portali dedicati, con evidenti vantaggi per la sicurezza stradale, senza che vi sia sanzionamento automatico;

- per espressa disposizione del decreto di omologazione del sistema di controllo ZTL dell’aggiudicataria la rete dati distribuita non sarebbe oggetto di omologazione in quanto non da omologare; oggetto di omologazione sarebbe solo il “Il dispositivo per la rilevazione degli accessi di veicoli ai centri storici, alle zone a traffico limitato, alle aree pedonali, alle piazzole di carico e scarico di merci, alla circolazione sulle corsie e sulle strade riservate, denominato «TEAS IPView® PR GT», prodotto dalla società CH CI s.r.l.” (art. 1, comma 1); viceversa ai sensi dell’articolo 1, comma 3, del decreto ministeriale la rete dati distribuita non è oggetto di omologazione;

- sarebbe quindi necessario distinguere tra l’omologazione dei dispostivi adibiti al controllo degli accessi ai varchi ZTL ed il loro accesso su un’interfaccia utente unica, senza interscambio di dati, che non fa parte dell’omologazione;

- la componente applicativa ConNet, integrata nativamente, non configurerebbe una modifica del sistema, né comporterebbe alterazioni, manipolazioni o modifiche di natura strutturale delle componenti hardware o software che compongono il sistema principale, né potrebbe incidere sulle prestazioni di rilevamento o sulla funzionalità accertate in sede di omologazione;

- l’aggiornamento del firmware , in disparte il fatto che, contrariamente a quanto ritenuto dal T.R.G.A. al capo 4.9.3 della sentenza impugnata, l’onere della prova gravava sulla ricorrente principale, riguarderebbe solo la telecamera di contesto, che non rileva le targhe dei veicoli che entrano in ZTL non è nativamente inclusa ed implementata nel sistema ZTL e non consisterebbe quindi in un elemento di difformità del prodotto offerto per la rilevazione degli accessi dei veicoli alle zone a traffico limitato (ZTL), rispetto al prototipo di cui al decreto di omologazione del MIT 50 del 5 marzo 2021; il produttore Axis avrebbe, in particolare, offerto un percorso denominato “LTS” in cui gli aggiornamenti firmware (Axis OS) non comporterebbero l’introduzione di nuove funzionalità in quanto la priorità consiste nel mantenimento della sicurezza informatica.

La difesa comunale conclude quindi con il sostenere che il progetto del R.T.I. aggiudicatario non prevedrebbe una vietata interconnessione tra le diverse sezioni applicative in quanto:

- l’accesso a tali sezioni, compreso il controllo dei varchi ZTL, sarebbe separato e consentito solo con l’inserimento di apposite credenziali da parte dell’operatore autorizzato;

- per la rilevazione di tutte le infrazioni sarebbe necessario l’intervento ed il controllo dell’operatore di polizia locale accreditato per le singole sezioni del sistema sicché non vi sarebbe un’illegittima rilevazione automatica delle violazioni del codice della strada;

- la rilevazione manuale da parte dell’operatore addetto al controllo dei varchi ZTL riguarderebbe solo i veicoli non autorizzati all’accesso.

8. I suddetti motivi possono essere esaminati congiuntamente.

Essi sono fondati anche alla luce delle conclusioni della verificazione disposta dal giudice di prime cure (e dalle cui risultanze lo stesso si è, in parte, erroneamente discostato con motivazioni non condivisibili).

La solidità degli approdi a cui sono pervenuti, nel contraddittorio delle parti, i verificatori, oltre a rendere superfluo un supplemento istruttorio, permette, peraltro, di prescindere dalle adesive considerazioni svolte dai consulenti di parte appellante in via principale nelle nuove relazioni dell’11 settembre 2025 e del 18 settembre 2025 e, quindi, anche dalla relativa eccezione di inammissibilità per violazione dell’art. 104 c.p.a. sollevata dalla difesa di RI.

8.1 Giova, all’uopo, premettere una breve ricostruzione del quadro normativo di riferimento.

Il D.P.R. 22 giugno 1999, n. 250, a più riprese invocato da parte ricorrente in via principale in primo grado a sostegno delle proprie doglianze, pone il “Regolamento recante norme per l'autorizzazione alla installazione e all'esercizio di impianti per la rilevazione degli accessi di veicoli ai centri storici e alle zone a traffico limitato, a norma dell'articolo 7, comma 133-bis, della legge 15 maggio 1997, n. 127”.

All’art. 3 esso prevede che “Gli impianti sono utilizzati per la rilevazione dei dati riguardanti il luogo, il tempo e l'identificazione dei veicoli che accedono al centro storico o nelle zone a traffico limitato. Gli impianti raccolgono dati sugli accessi rilevando immagini solamente in caso di infrazione”, con ciò perimetrando il proprio ambito applicativo e quello di operatività degli impianti di che trattasi.

Per ciò che qui più interessa il successivo art. 5 stabilisce che “L’esercizio degli impianti ha luogo nel rispetto delle norme di omologazione od approvazione, per le finalità per cui sono stati autorizzati, e comunque nei limiti di cui all'articolo 17, comma 133-bis, della legge 15 maggio 1997, n. 127, introdotto dall'articolo 2, comma 33, della legge 16 giugno 1998, n. 191” (comma 1) e che “Gli impianti non sono interconnessi con altri strumenti, archivi o banche dati” (comma 2).

Il successivo comma 3 del suddetto art. 5 aggiunge che “Gli impianti sono gestiti direttamente dagli organi di polizia stradale e devono essere nella disponibilità degli stessi”.

8.2 Sempre in limine è opportuno rammentare anche il contenuto della disciplina di lex specialis (che, come ricordato supra al punto 4.4, non ha formato oggetto di specifiche censure da parte ricorrente in via principale in primo grado).

Il progetto esecutivo del Comune di Bressanone posto a base di gara, nell’Elaborato 1-BRIXEN-DESCSTIST-R.2.0.2 ha, in particolare, prescritto che “il sistema dovrà essere costituito da un’unica piattaforma software centralizzata” che “consentirà di gestire tutti gli apparati previsti in progetto ed i relativi dati” […] “dovrà consentire al personale autorizzato di accedere a tutte le funzionalità applicative mediante Operatore previste nel progetto”. In particolare, il progetto prevede tra l’altro: 1) una «Parte software dedicata alla Videosorveglianza”; 2) una “Parte software dedicata alle Letture Targhe e alla reportistica»; 3) una «Parte software dedicata alla ZTL»”.

Inoltre, il progetto ha specificato che: “Il cuore del sistema sarà costituito dalla piattaforma software Gestionale-Applicativa centrale, ospitata su un server dedicato opportunamente dimensionato, configurato come Virtual Machine basata su un unico Data Base Microsoft SQL Server 2019 Standard Edition, mediante la quale sarà possibile: - gestire tutte le tecnologie di sicurezza e controllo previste nel progetto: o telecamere di videosorveglianza di aree sensibili; o telecamere di lettura targhe e rilevamento e classificazione dei flussi di traffico veicolare; o telecamere per il rilevamento e la classificazione dei transiti sulle piste ciclopedonali; o sistemi di gestione dell’accesso alla zona ZTL; o sistemi per il monitoraggio del tempo di sosta di veicoli nelle aree di carico scarico; o telecamere per il rilevamento e la classificazione dei transiti sulle piste ciclopedonali; o telecamere inossidabili per il personale della Polizia Municipale (Body-Cam); - consentire l’accesso al sistema per la configurazione delle risorse e il monitoraggio delle prestazioni da parte dei diversi Amministratori, secondo le rispettive autorizzazioni e nel pieno rispetto di quanto stabilito dal GDPR; - consentire l’accesso alle immagini live, alle immagini registrate e ai dati raccolti dagli apparati previsti nel progetto da parte dei diversi Operatori Locali e Remoti, mediante le postazioni operatore previste nel progetto, secondo le rispettive autorizzazioni e nel pieno rispetto di quanto stabilito dal GDPR; - consentire l’esportazione di immagini e dati da parte dei diversi Operatori locali e Remoti, secondo le rispettive autorizzazioni e nel pieno rispetto di quanto stabilito dal GDPR”.

È, quindi, evidente che il nucleo del progetto era la predisposizione di una piattaforma software unica e, quindi, di un ambiente lavorativo unitario per gli operatori di polizia. L’esigenza avuta di mira, rilevante ai fini dell’interpretazione della lex specialis ispirata al principio del risultato ex art. 1 del d.lgs. n. 36 del 2023 (principio già immanente nell’ordinamento prima della sua formale introduzione e, come tale, applicabile anche alle procedure, come quella di che trattasi, assoggettate al precedente Codice), è quella di agevolare e rendere più efficiente e veloce il lavoro di quest’ultimi attraverso un’integrazione tra strumenti altrimenti destinati ad essere impiegati separatamente (con tutti i connessi inconvenienti operativi).

8.3. È alla luce delle considerazioni che precedono che paiono, a differenza di quanto ritenuto dal T.R.G.A., del tutto condivisibili gli approdi cui sono giunti i verificatori nominati.

Il Collegio è, in particolare, del meditato avviso che, come pure notato dalle difese del Comune e del R.T.I. aggiudicatario, occorre distinguere tra integrazione in un’unica piattaforma (consentita e richiesta, nel caso di specie, dal progetto esecutivo a base di gara) e interconnessione tra software (così come presa in considerazione dal già citato art. 5, comma 2, del D.P.R. n. 250 del 1999).

Pur in mancanza di una loro definizione positiva all’interno del Codice dell’Amministrazione Digitale (d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82), il primo concetto esprime un attributo di tipo statico che riguarda la struttura della piattaforma e, in particolare, l’attitudine di quest’ultima a consentire all’utente l’impiego di diversi applicativi nel medesimo ambiente operativo anche attraverso un’interfaccia.

L’interconnessione, invece, attiene, invece, al piano dinamico del funzionamento della medesima e, più segnatamente, alla capacità dei software integrati di scambiare, in tempo reale e in maniera automatica attraverso un dialogo autonomo, informazioni e dati.

Questa impostazione trova conferma, per quanto più interessa, nel complessivo dettato dell’art. 5 del D.P.R. n. 250 del 1999.

Anzitutto, preme notare che l’art. 5 in parola, come evincibile dalla sua rubrica (“Modalità di esercizio dell'impianto”), è disposizione che regola la messa in esercizio dell’impianto (e non la sua struttura e le sue caratteristiche tecniche).

Inoltre, il suo comma 2, posto a base delle doglianze svolte da parte ricorrente in via principale in primo grado, va essere necessariamente letto in combinato disposto, oltre che con il precedente art. 3, anche con il suo successivo comma 3 il quale ritaglia, nel governo dell’impianto, uno specifico ruolo dell’operatore di polizia richiedendo una “gestione diretta” (e, quindi, non totalmente automatizzata) del medesimo impianto.

Da tale lettura a sistema è, quindi, possibile desumere che ad essere vietata è l’interconnessione intesa come scambio di informazioni che ha luogo in maniera automatica tra applicativi e database diversi. La ratio di tale divieto risiede, in particolare, nell’esigenza di impedire che si determini una circolazione indiscriminata di dati non sottoposta a vaglio e in grado di tradursi in una forma di controllo diffusivo e generalizzato sugli utenti della strada esorbitante le finalità di cui all’art. 3 del medesimo D.P.R. n. 250 del 1999.

Tanto emerge, peraltro, nella nota del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti del 7 novembre 2019 in tema di “Modalità di utilizzo dei sistemi di rilevamento automatico delle infrazioni” (doc. 13 allegato al ricorso introduttivo di primo grado) con cui questo ha a chiarito che “In ogni caso, al momento attuale, nessun dispositivo di rilevamento automatico delle infrazioni, di qualunque tipologia (controllo accessi, controllo velocità, semaforo rosso, …), può essere impiegato per un’analisi massiva dei transiti dei veicoli, al fine di verificarne lo stato in relazione ai requisiti per la circolazione, poiché, secondo quanto disposto dalle norme in materia di protezione dei dati personali, possono essere trattati esclusivamente i dati dei veicoli di cui è stata accertata l’infrazione ma non anche quelli dei veicoli solo potenzialmente in infrazione”.

8.4 Ebbene, nel caso di specie, a prescindere dalla formulazione testuale dell’offerta tecnica (la quale per rispetto dei limiti dimensionali imposti dalla lex specialis doveva essere necessariamente sintetica), i verificatori hanno, anzitutto, in concreto accertato che:

- nella piattaforma offerta dal R.T.I. aggiudicatario l’impianto ZTL non opera in interconnessione con altri applicativi;

- il transito di dati tra le sue componenti è gestito in maniera selettiva (limitatamente ai transiti non regolari a varco attivo) ed è comunque subordinato all’iniziativa dell’operatore di polizia a seguito di accesso autorizzato.

Nel dettaglio, in risposta al quesito “se l’integrazione del software «TEAS IPView PR GT integrato nello Smart Client di Milestone XProtect» comporti lo svolgimento di funzionalità non ammesse dalla normativa di settore, la quale p.es. prescrive il rilevamento di immagini «solamente in caso di infrazione» e vieta la «interconnessione degli impianti con altri strumenti, archivi o banche dati»”, si è chiarito (pag. 5 della relazione di verificazione) che:

- “Il sistema software per la rilevazione degli accessi di veicoli denominato «TEAS IPView® PR GT», prodotto dalla società CH CI s.r.l. risulta essere omologato ai sensi e per gli effetti dell’art. 45 del Codice della Strada, e quindi rispondente alla normativa vigente”;

- “Dalla documentazione disponibile sia di «TEAS IPView® PR GT» 2 che di «XProtect Smart Client» non è possibile evincere se i software comportino lo svolgimento di funzionalità non ammesse dalla normativa vigente”;

- “il sistema «TEAS IPView® PR GT» è riportato tra i sistemi perfettamente compatibili con il sistema «XProtect Smart Client»”;

- “In merito all’interconnessione con altri strumenti, archivi o banche dati, non appare che questa funzionalità sia esplicitamente presente”.

Con riguardo a quest’ultimo aspetto i verificatori hanno altresì aggiunto, a riscontro delle osservazioni delle parti sulla possibile integrazione con software di terze parti che consentono lo scambio di dati verso piattaforme esterne, che “la configurazione di tali componenti (aggiuntivi) e il loro eventuale impiego andrà valutato direttamente dal Comune o dal personale della Polizia Locale nel pieno rispetto della normativa vigente e previa stipula di opportuni contratti di fornitura del servizio” e che, in ogni caso, “tale integrazione è possibile attraverso un componente aggiuntivo, non direttamente collegato al sistema di controllo accessi”.

Rispondendo al terzo quesito “se la precisazione contenuta a pag. 12 dell’offerta (doc. 11 ricorrente) che «Il software TEAS fornito permette di controllare sistematicamente la sussistenza della validità della assicurazione e revisione di tutti i veicoli, motocicli e ciclomotori italiani rilevanti sul territorio mediante lettori targhe dei varchi ZTL e per quelli collocati sul territorio» significhi che il software offerto registri anche, in modo generico e indifferenziato, tutti i veicoli che transitano nel raggio di azione del dispositivo, permettendo di controllare sistematicamente ovvero in modo automatico, a mezzo di banche dati, anche il rispetto degli obblighi di revisione e di assicurazione”, i verificatori hanno, poi, chiarito (pag. 8 della relazione finale di verificazione) che;

- “Il sistema fornito da TEAS, ovvero IPView® PR GT (si veda il decreto di omologazione), consente a) la rilevazione della presenza dei veicoli; b) eventuale classificazione dei veicoli in funzione della lunghezza; c) acquisizione delle immagini dei veicoli; d) riconoscimento delle targhe dei veicoli mediante OCR; e) gestione dei dati, data e luogo del rilevamento; f) associazione univoca tra i dati relativi ai punti c), d) e e); g) trasmissione dei dati di cui al punto f) all’unità centrale di elaborazione. Queste funzionalità sono per i soli veicoli nel campo di operazione previsto per ognuna delle telecamere atte a rilevarne le targhe”;

- “L’estensione «TEAS VAAM» (Visual Analytics & Alert Manager), se abilitata, e solo per i veicoli rilevati dal sistema, può procedere ad analizzare la validità di revisione ministeriale e assicurazione. Può quindi essere considerata come una funzionalità opzionale, sebbene non rientri nell’omologazione, in quanto, anche stando al chiarimento del MIT (doc. 49 nota di chiarimenti del MIT prot. n. 17523 del 10.07.2024, numero atto 202400261), non sono presenti sul mercato strumenti approvati od omologati che consentano la verifica automatica delle violazioni inerenti revisione e assicurazione”.

Quanto, poi, in particolare, alla “possibilità del sistema di registrare informazioni in modo generico e indifferenziato, ovvero «sistematicamente»” (vd. pag. 8 e 9 della relazione finale di verificazione), hanno concluso nel senso che il software fornito dal R.T.I. aggiudicatario non “registri informazioni in modo generico e indiscriminato” atteso che “Seppure il flusso di elaborazione dei dati non è reso esplicito, appare che la registrazione avviene solo per i veicoli oggetto del controllo della ZTL e attraverso l’estensione TEAS VAAM (Visual Analytics & Alert Manager), se abilitata”.

Ebbene, siffatte considerazioni di ordine tecnico (ribadite anche alla luce delle controdeduzioni svolte dalla difesa di RI) non possono essere di certo disattese, come invece ha fatto il primo giudice (punto 4.8 della parte in diritto), semplicemente facendo leva sulla formulazione testuale dell’offerta presentata dall’operatore economico e, in particolare, sul significato comune (e non settoriale) della parola “sistematicamente” atteso che, ad assumere rilievo ai fini della sua ammissibilità, sono le concrete e reali caratteristiche del prodotto offerto e non, per converso, la descrizione (sommaria) che delle stesse può essere fatta in sede di procedura.

8.5 A meritare riforma sono anche i passaggi della sentenza impugnata (punti 4.7 - 4.7.3 della parte in diritto) con cui si è affermato, tra l’altro, che:

- “deve escludersi che nel caso all’esame, l’omologazione del dispositivo ZTL della TEAS si estenda anche alla piattaforma della Milestone System, nella quale il software gestione dati del varco stradale risulta essere integrato”;

- “il vaglio dei transiti ZTL, come proposto nell’offerta dell’aggiudicataria” sarebbe “eseguito da un sistema (inteso come un’integrazione di diversi componenti software) non omologato, con tutte le relative conseguenze del caso in relazione ai successivi accertamenti sanzionatori”.

E, infatti, come condivisibilmente dedotto dalla difesa di parte appellante in via principale, ad essere sottoposte a omologazione sono, ai sensi dell’art. 1 del già citato D.P.R. n. 250 del 1999 unicamente le “apparecchiature utilizzate nell'impianto di rilevazione” (così testualmente al suo comma 3). Del resto, il campo di applicazione del suddetto D.P.R., quale è tratteggiato nella sua intestazione, è quello dell’installazione ed esercizio “di impianti per la rilevazione degli accessi di veicoli ai centri storici e alle zone a traffico limitato” in ciò coincidendo con quello previsto dalla disposizione che ne costituisce la base giuridica ( id est l’articolo 17, comma 133-bis, della legge 15 maggio 1997, n. 127 secondo cui “Con regolamento da emanare ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, previo parere della Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono disciplinate le procedure per la autorizzazione alla installazione ed esercizio di impianti per la rilevazione degli accessi di veicoli ai centri storici e alle zone a traffico limitato delle città ai fini dell'accertamento delle violazioni delle disposizioni in tema di limitazione del traffico veicolare e della irrogazione delle relative sanzioni”).

Ne discende che, nel caso che occupa, risulta sufficiente, come correttamente ritenuto dal Comune, l’omologazione del solo dispositivo ZTL offerto dal R.T.I aggiudicatario concessa con decreto n. 50/2021 e non anche dell’intera piattaforma (con tutte le sue ulteriori e distinte funzionalità) in cui lo stesso è, come detto, integrato. In questo senso milita, peraltro, il tenore letterale del medesimo decreto di omologazione (doc. 17 allegato al ricorso introduttivo di primo grado) il quale, come notato dalla difesa comunale, ha ad oggetto (art. 1, comma 1) il “dispositivo per la rilevazione degli accessi di veicoli ai centri storici, alle zone a traffico limitato, alle aree pedonali, alle piazzole di carico e scarico di merci, alla circolazione sulle corsie e sulle strade riservate, denominato «TEAS IPView® PR GT»”. Del resto, come evincibile dall’offerta tecnica del R.T.I. aggiudicatario e condivisibilmente messo in rilievo dai verificatori, i componenti aggiuntivi (e segnatamente l’interfaccia VAAM), non solo possono essere impiegati solo se abilitati dall’amministrazione (a seguito della stipula di altro contratto di fornitura), ma, in ogni caso, ai soli fini del “vaglio transiti” (e, quindi, a valle della rilevazione dei medesimi, tanto da non essere non direttamente collegati al sistema di controllo accessi) a supporto dell’intervento dell’operatore semplicemente consentendo una diversa modalità di gestione di tale passaggio, sicché il loro eventuale utilizzo non compromette comunque le esigenze (viste supra al precedente punto 8.4) alla cui tutela è preposto l’obbligo di omologazione ministeriale.

Nel dettaglio, si evidenzia, solo per completezza, che, come dedotto dalla difesa di parte appellante in via principale (e non specificamente contestato dalla controparte), il VAAM è mero strumento applicativo di rappresentazione grafica e tabellare di dati statistici raccolti nel sistema (ad esempio il numero di transiti, il numero di passaggi di pedoni e biciclette, la tipologia di classe di traffico rilevato sul territorio, rappresentazione consentita ex art. 6 del D.P.R. n. 250 del 1999 secondo cui “I dati rilevati possono essere utilizzati, in forma anonima, nel rispetto delle vigenti disposizioni di legge, a fini statistici e per studi, analisi e rilievi di traffico”) che non ha accesso a banche dati (né diretto né indiretto).

Deve, infine, aggiungersi che, sempre nel caso di specie, al Ministero è stata presentata, in sede di omologazione, tutta la documentazione relativa all’intera piattaforma (compreso il Manuale di “gestione delle ZTL” che reca, peraltro, una parte dedicata anche al VAAM) sicché l’amministrazione è stata messa in condizione di appurare il rispetto della normativa di settore, arrivando ad omologare quello che la normativa stessa gli impone (e cioè il sistema ZTL).

8.6 Il Collegio ritiene di aderire alle conclusioni cui sono giunti i verificatori nominati in primo grado anche rispetto al profilo di doglianza relativo all’aggiornamento del firmware .

Rispetto ad esso si legge nella relazione di verificazione (pag. 6 e 7 in risposta al secondo quesito) si è acclarato che:

- “In relazione agli aggiornamenti automatici del firmware delle telecamere, si evidenzia che salvo diverse indicazioni, gli aggiornamenti sono mirati a risolvere eventuali problematiche della versione precedente senza alterarne le funzionalità”;

- “nel decreto di omologazione di cui sopra, non viene menzionato il firmware dei dispositivi e le relative funzionalità, similmente a quanto osservato per «IPView® PR GT». Inoltre, nel chiarimento «doc. 49 nota di chiarimenti del MIT prot. n. 17523 del 10.07.2024, numero atto 202400261» si riporta «Inoltre, si rappresenta che, gli aggiornamenti automatici del firmware qualora non modifichino la funzionalità del componente telecamera di contesto e non influenzino la capacità del rilevamento delle infrazioni non richiedono un’estensione di omologazione»”;

- “Pertanto, se non vengono alterate le funzionalità, non si può evincere che l’aggiornamento del firmware si traduca in un dispositivo difforme dal prototipo di cui al decreto di omologazione” con conseguenza che va escluso che “l’offerta dell’aggiudicataria faccia riferimento ad un prodotto difforme dal prototipo di cui al decreto di omologazione del MIT 50 del 05.03.2021”.

In risposta alle osservazioni delle parti, i verificatori hanno altresì puntualizzato che “In merito all’aggiornamento del firmware, la modalità automatica è consentita dal Ministero, così come confermato anche dalle osservazioni di RI/IA, ed è considerabile del tutto equivalente ad un aggiornamento manuale (tra l’altro più oneroso)”.

Tali conclusioni non sono superate da quanto laconicamente osservato dal primo giudice per discostarsi da esse.

E, infatti, le osservazioni svolte dal T.R.G.A. (punto 4.9 della parte in diritto) si infrangono contro le considerazioni che seguono:

- il decreto di omologazione, anche in ragione della sua lunghezza piuttosto contenuta, non può dare contezza in maniera analitica di tutti i profili esaminati in sede di verifica;

- nel caso di specie, il manuale relativo alla telecamera, che a pag. 49 specifica in modo puntuale il tipo di aggiornamento del firmware a prestazione standard, è stato trasmesso al Ministero dei trasporti sicché rientra tra i documenti dallo stesso esaminati (e valutati) ai fini dell’omologazione;

- in ogni caso, come chiarito dalla verificazione, l’aggiornamento firmware non richiede una nuova omologazione a meno che comporti un mutamento delle funzionalità;

- nel caso di specie non è emerso, neppure in sede di verificazione, che il R.T.I. aggiudicatario abbia offerto una versione di firmware delle telecamere più aggiornata rispetto a quella oggetto del decreto di omologazione e che, in ogni caso, detto aggiornamento abbia determinato un mutamento di funzionalità del dispositivo;

- tale prova non emerge neppure dalle osservazioni tecniche del consulente tecnico di parte di RI (doc. 39 della sua produzione documentale in data 2 ottobre 2025, pag. 13) che si esprime in termini di mera possibilità (“Se l’aggiornamento è automatico, significa che viene effettuato senza alcun intervento manuale e quindi senza la verifica che non influenzino la capacità del rilevamento delle infrazioni come prescritto dal chiarimento ministeriale. Ne deriva che un aggiornamento automatico potrebbe determinare una difformità all’omologazione nel caso circoscritto dal Ministero, situazione oggettivamente incontrollabile ed indeterminabile nel tempo”);

- non può comunque seguirsi il ragionamento del T.R.G.A. secondo cui “in difetto di una prova che l’aggiornamento del firmware non abbia anche inciso sulla funzionalità del componente telecamera, deve concludersi che anche la relativa criticità fatta valere dalla ricorrente non risulti infondata” posto che, ai fini dell’accoglimento di una doglianza, è necessario che si raggiunga in positivo la prova della sua fondatezza e non, in negativo, della sua “non infondatezza”.

9. Si deve, dunque, procedere, con lo scrutinio dei motivi del ricordo principale di primo grado non esaminati dal T.R.G.A. e riproposti ex art. 101, comma 2, c.p.a., dal R.T.I. RI – CL.

Con il primo di essi si deduce che il R.T.I. aggiudicatario doveva essere escluso anche per difetto dei requisiti generali di partecipazione alla gara, di cui all’art. 80, d.lgs. n. 50/2016. Sarebbe censurabile, in particolare, il fatto che il R.T.I. aggiudicatario non avesse rappresentato alla stazione appaltante che le modalità di impiego da esso proposte per i dispositivi di controllo della ZTL non erano, in realtà, ammesse dall’omologazione o, comunque, dalla cornice normativa di riferimento (come delineata nei motivi sub 1 e 2 del ricorso introduttivo di primo grado). Il R.T.I. aggiudicatario avrebbe preferito assecondare eventuali aspettative della stazione appaltante, pur di ottenere un punteggio maggiore, piuttosto che, come avrebbe imposto l’obbligo di diligenza, rappresentare all’Amministrazione il divieto di impiegare il software di gestione del dispositivo per soluzioni tecniche non ammesse.

Ad avviso del R.T.I. RI – CL, il contegno reticente assunto dal R.T.I. aggiudicatario integrerebbe, quindi, l’ipotesi di esclusione sancita dall’art. 80, comma 5, lett. f- bis), d.lgs. n. 50/2016. Il comportamento omissivo di aver taciuto circostanze impeditive all’utilizzo dei dispositivi per funzioni non consentite dalla normativa di riferimento e non ammesse dall’omologazione – certamente ben note a un operatore economico del settore – equivarrebbe, infatti, a rendere dichiarazioni non veritiere.

Si deduce, in subordine, che detto contegno varrebbe comunque ad integrare la fattispecie dell’art. 80, comma 5, lett. c) e c-bis), d.lgs. n. 50/2016.

9.1 Con il secondo ed ultimo dei motivi riproposti ex art. 101, comma 2, c.p.a. dal R.T.I. RI – CL si deduce che l’aggiudicazione in favore del R.T.I. aggiudicatario e la mancata esclusione di detto operatore economico sarebbe viziata anche perché la relativa offerta risulterebbe, per più aspetti, condizionata, o comunque plurima e alternativa in contrasto con quanto stabilito dalla lex specialis della gara (la quale ha previsto che “verranno escluse le offerte plurime, alternative, incomplete o condizionate” – vd. paragrafo sub 4 del Disciplinare, “Modalità e contenuto dell’offerta”, nella parte riferita alla “Documentazione tecnica” e che “È fatto espresso divieto, pena l’esclusione, di offerte parziali, plurime e /o condizionate” (si v. paragrafo 4.3 del Disciplinare, “Avvertenze”; pag. 50).

In particolare, si evidenzia che:

- nella proposta tecnica del R.T.I. aggiudicatario, al paragrafo 1, pag. 3 si legge: “Portale Hotel: fornibile opzionalmente a progetto. Può essere costituito un Portale WEB integrato col sito della città di Bressanone, dedicato alla predisposizione/emissione dei permessi ZTL direttamente a cura e carico delle strutture ricettive/turistiche e altre aventi diritto presenti nel centro storico. Così permettendo di ottenere permessi 24 ore su 24 in modo Self Service e, allo stesso tempo, subordinare l'emissione dei PASS al numero di stanze, alla posizione nel centro storico / portale e/o ad altri vincoli / parametri definibili. Lo sviluppo di un portale opzionale dedicato alle strutture ricettive può essere realizzato progetto previa consulenza tesa a focalizzare le esigenze che l'Amministrazione del Comune di Bressanone desidera realizzare” sicché il riferimento a un contenuto opzionale rivelerebbe la natura condizionata, alternativa e/o plurima della proposta tecnica;

- in secondo luogo, sempre al paragrafo 1, pag. 3 dell’offerta tecnica del R.T.I. aggiudicatario è riportato quanto segue: “Chioschi touch screen: opzionalmente / a progetto è possibile realizzare integrazioni con chioschi collocabili negli uffici pubblici per gestire autonomamente le 21 informazioni ZTL e/o richiedere il proprio PASS ZTL, oppure è possibile realizzare integrazioni con sistemi di chiosco esistenti ove sussistono le condizioni tecniche necessarie. In generale l'approccio ZTL - Cloud Self Service per fare richiesta di permesso di accesso ZTL può offrire un migliore servizio ai richiedenti e permette di ottimizzare procedure di gestione manuale, collezione dati e documenti che, altrimenti, sarebbero eseguite solo sportello e/o mediante email e telefono e compilando modulistica” sicché anche rispetto a tale aspetto vi sarebbe il richiamo espresso a soluzioni opzionali;

- in terzo luogo, nel paragrafo 9, pag. 29, denominato in maniera eloquente “Note a margine – Opzione”, dell’offerta tecnica del R.T.I. aggiudicatario si prevede: “Nel caso si desiderasse approfittare dei vantaggi introdotti con queste aggiornate tecnologie, per tutti i casi di installazione ove risultassero accorpabili lotti di 2 telecamere molto vicine, ad esempio, nei sottopassi - siamo disponibili a fornire al posto di 2 telecamere da 2MP (es. le fixed dome) sarà possibile implementare la singola telecamera biottica in versione 5 MP senza variazione del prezzo offerto” sicché rispetto alla prospettazione della fornitura di un’altra telecamera al posto della telecamera di contesto presentata per il varco si assisterebbe a un’offerta condizionata.

10. I suddetti motivi sono entrambi infondati.

Quanto al primo di essi, esso va respinto alla luce di ciò che si è osservato supra in ordine all’infondatezza di primi due motivi del ricorso principale di primo grado.

L’assetto offerto dal R.T.I. aggiudicatario è infatti, come visto, compatibile con l’omologazione richiesta e, in ogni caso, con la cornice normativa di riferimento. Sicché alcuna infedeltà dichiarativa può imputarsi allo stesso.

10.1 Parimenti infondato è il secondo dei motivi riproposti atteso che l’offerta formulata dal R.T.I. aggiudicatario non presenta carattere alternativo ovvero condizionato.

L'art. 32, comma 4, del d.lgs. del 18 aprile 2016, n. 50 (qui ratione temporis applicabile) nello stabilire che, in sede di gara per l'aggiudicazione dell'appalto pubblico, “ciascun concorrente non può presentare più di un'offerta”, sancisce il fondamentale principio di unicità dell'offerta.

Secondo la costante giurisprudenza di questo Consiglio “Il principio di unicità dell'offerta, che impone agli operatori economici di presentare una sola proposta tecnica e una sola proposta economica, al fine di conferire all'offerta un contenuto certo ed univoco, è posto a presidio - da un lato - del buon andamento, dell'economicità e della certezza dell'azione amministrativa, per evitare che la stazione appaltante sia costretta a valutare plurime offerte provenienti dal medesimo operatore economico, tra loro incompatibili, e che perciò venga ostacolata nell'attività di individuazione della migliore offerta, e - dall'altro - a tutela della par condicio dei concorrenti, poiché la pluralità delle proposte attribuirebbe all'operatore economico maggiori possibilità di ottenere l'aggiudicazione o comunque di ridurre il rischio di vedersi collocato in posizione deteriore, a scapito dei concorrenti fedeli che hanno presentato una sola e univoca proposta corrispondente alla prestazione oggetto dell'appalto, alla quale affidare la loro unica ed esclusiva chance di aggiudicazione. La presentazione di un'unica offerta capace di conseguire l'aggiudicazione, infatti, è il frutto di un'attività di elaborazione nella quale ogni impresa affronta il rischio di una scelta di ordine tecnico, che la stazione appaltante rimette alle imprese del settore, ma che comporta una obiettiva limitazione delle possibilità di vittoria” (cfr., ex plurimis , Cons. Stato, Sez. V, 14 settembre 2010, n. 6695; in senso analogo Cons. Stato, Sez. III, 01 aprile 2022, n. 2413).

In questo solco la giurisprudenza ha quindi precisato che il principio di unicità dell'offerta è violato nell’ipotesi “di più offerte, o di più proposte nell'ambito della medesima offerta, formulate in via alternativa o subordinata, in modo tale che la scelta ricadente su una di esse escluda necessariamente la praticabilità delle altre, poiché solo in queste ipotesi il concorrente è effettivamente avvantaggiato rispetto agli altri dall'offerta plurima, potendo contare su un più ampio ventaglio di soluzioni in grado di soddisfare le esigenze della stazione appaltante”; sicchè “possono essere considerate proposte migliorative tutte quelle precisazioni, integrazioni e migliorie che sono finalizzate a rendere il progetto prescelto meglio corrispondente alle esigenze della stazione appaltante, senza tuttavia alterare i caratteri essenziali delle prestazioni richieste; non sono invece ammesse tutte quelle varianti progettuali che, traducendosi in una diversa ideazione dell'oggetto del contratto, alternativa rispetto al disegno progettuale originario, diano luogo ad uno stravolgimento di quest'ultimo” (ex multis Cons. Stato sez. V, 22 maggio 2024, n. 4537; Cons. Stato, Sez. III, 03 maggio 2022, n. 3442).

Facendo applicazione delle suddette coordinate ermeneutiche al caso che occupa preme rilevare che il R.T.I. aggiudicatario ha formulato un’offerta certamente unica e immediatamente impegnativa non sottoposta a condizioni.

Ha, infatti, offerto un’unica piattaforma limitandosi a manifestare la propria disponibilità a fornire, a richiesta del Comune, sulla base di idoneo progetto (e quindi fuori di quello a base d’asta), ulteriori competenze di analisi e sviluppo applicativo (il “Portale Hotel” e i “Chioschi touch screen”).

Non si è, quindi, dinanzi a proposte di migliorie (tanto che a tale possibilità non risulta essere stato attribuito alcun punteggio aggiuntivo da parte della Commissione di gara), né tantomeno a proposte incompatibili con la principale (che rimane la medesima in tutte le sue caratteristiche).

Quanto, in particolare, all’offerta di una singola telecamera biottica in versione 5 MP al posto di 2 telecamere da 2MP essa costituisce una mera proposta sostanzialmente migliorativa (l’installazione di una telecamera a tecnologie più avanzata e migliori prestazioni a parità di prezzo) ammissibile in quanto non stravolge l’impianto progettuale né subordina in alcun modo l’adesione al contratto alla modifica dello schema richiesto dalla stazione appaltante (che resta libera di scegliere la soluzione preferita).

11. L’accertata fondatezza del secondo motivo dell’appello principale, conducendo, in uno con l’accertata infondatezza dei motivi riproposti ex art. 101, comma 2, c.p.a. da parte appellata, rispettivamente alla reiezione del ricorso principale ed alla improcedibilità del ricorso incidentale proposti in primo grado, permette di ritenere assorbito (e, quindi, di non esaminare) il suo terzo motivo (a mezzo del quale si censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto una parte dei motivi proposti dal R.TI. aggiudicatario con il ricorso incidentale volto all’esclusione dell’offerta dell’R.T.I. IA - RI), non potendo l’R.T.I. aggiudicatario ottenere alcuna specifica ulteriore utilità dal suo eventuale accoglimento (e, di riflesso, dalla conseguente riforma in parte qua della sentenza impugnata).

Per le medesime ragioni può ritenersi assorbito (e comunque superato nel merito) anche il terzo motivo dell’appello incidentale del Comune di Bressanone a mezzo del quale si censura la sentenza impugnata nella parte in cui il T.R.G.A., nel sindacare la scelta dell’amministrazione avrebbe travalicato i limiti esterni della giurisdizione amministrativa.

11.1 L’accoglimento, nei limiti e sensi sopra indicati, dell’appello principale e dell’appello incidentale del Comune determinano l’improcedibilità dell’appello incidentale proposto dal R.T.I. RI - IA per sopravvenuta carenza di interesse atteso che lo stesso è volto a censurare la sentenza impugnata nella parte in cui ha accolto il ricorso incidentale proposto dal R.T.I. CH CI – CL in primo grado.

E, infatti, in conseguenza dell’accoglimento dell’appello principale e dell’appello incidentale del Comune, in riforma della sentenza impugnata, va integralmente respinto il ricorso principale di primo grado proposto dal R.T.I. IA - RI (anche rispetto alle domande di tutela in forma specifica e per equivalente) in quanto infondato e va, per l’effetto, dichiarato improcedibile il ricorso incidentale in primo grado proposto dal R.T.I. CH CI – CL ( ex multis Cons. Stato, sez. V, 10 gennaio 2024, n. 334 secondo cui “Ove sia respinto il ricorso principale, con conseguente formazione del giudicato sulla legittimità della aggiudicazione controversa, il controinteressato, vale a dire l'aggiudicatario, avendo reso intangibile la soddisfazione del proprio interesse, non potrebbe nutrire alcun ulteriore interesse all'accoglimento del ricorso incidentale”).

12. In conclusione, per le ragioni esposte, l’appello principale e l’appello incidentale del Comune sono fondati nei limiti e sensi di cui in motivazione e vanno, nei medesimi termini, accolti.

Vanno, poi, respinti i motivi riproposti ex art. 101, comma 2, c.p.a. dal R.T.I. IA - RI.

L’appello incidentale proposto dal R.T.I. IA - RI va, invece, dichiarato improcedibile.

Per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va:

- respinto il ricorso principale di primo grado;

- dichiarato improcedibile il ricorso incidentale di primo grado.

13. Sussistono, anche in ragione della novità e complessità delle questioni affrontate nonché della sola parziale fondatezza dell’appello principale, giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio tra le parti costituite.

Quanto, in particolare, alle spese di verificazione, esse vanno poste, in solido tra loro ed in misura della metà per ciascuno, a carico di CH CI e di RI, che con le proprie doglianze in primo grado hanno reso necessario il suo espletamento.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti:

- accoglie, nei limiti e sensi di cui in motivazione, l’appello principale proposto da CH CI S.r.l., in proprio ed in qualità di capogruppo mandataria del costituendo R.T.I. con la mandante CL Team S.r.l., e l’appello incidentale proposto dal Comune di Bressanone;

- dichiara improcedibile l’appello incidentale proposto da RI 129 S.r.l. Safety And Security in proprio ed in qualità di mandante del costituendo R.T.I. con IA Italia S.p.A.;

per l'effetto, respinti i motivi riproposti ex art. 101 c.p.a. da parte appellata, in riforma della sentenza impugnata:

- respinge il ricorso principale di primo grado proposto da RI 129 S.r.l. Safety And Security in proprio ed in qualità di mandante del costituendo R.T.I. con IA Italia S.p.A.;

- dichiara improcedibile il ricorso incidentale di primo grado proposto da CH CI S.r.l., in proprio ed in qualità di capogruppo mandataria del costituendo R.T.I. con la mandante CL Team S.r.l..

Spese del doppio grado compensate, ad eccezione delle spese di verificazione che vanno poste, in solido tra loro, in misura della metà per ciascuno, a carico di CH CI S.r.l., in proprio ed in qualità di capogruppo mandataria del costituendo R.T.I. con la mandante CL Team S.r.l. e RI 129 S.r.l. Safety And Security in proprio ed in qualità di mandante del costituendo R.T.I. con IA Italia S.p.A..

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IO De IC, Presidente

Davide Ponte, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

NN GA, Consigliere, Estensore

Thomas Mathà, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NN GA	IO De IC

IL SEGRETARIO