Pubblicato il 31/03/2025

N. 02661/2025REG.PROV.COLL.

N. 03563/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3563 del 2023, proposto da
Rete Ferroviaria Italiana Società per Azioni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Luca Raffaello Perfetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 01376/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 febbraio 2025 il Cons. Stefano Lorenzo Vitale e udito per la parte appellante l’avvocato Raffaele Angelo Cassano in sostituzione dell'Avv. Luca Raffaello Perfetti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. (di seguito anche “RF”) ha appellato la sentenza in epigrafe indicata che ha respinto il ricorso proposto avverso il provvedimento n. rep. 1652/2020, datato 1° dicembre 2020 del Direttore Generale della Direzione Generale Archeologia Belle Arti e Paesaggio del Ministero della Cultura con cui è stata irrogata la sanzione pecuniaria di € 40.000 in applicazione dell’art. 160 del D.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 per la totale demolizione, senza autorizzazione, della casa cantoniera indicata in atti.

2. In punto di fatto, parte appellante ha esposto di essere concessionaria per la gestione dell’infrastruttura ferroviaria nazionale e proprietaria di una serie di beni mobili ed immobili, per la gran parte destinati all’esercizio ferroviario o ad esso collegati funzionalmente, tra cui l’immobile oggetto del decreto sanzionatorio.

3. RF ha dedotto che, avendo ritenuto lo stato di degrado dell’immobile de quo, pericoloso per la sicurezza dell’esercizio ferroviario e per l’incolumità dei passeggeri, aveva provveduto a demolirlo dandone comunicazione all’amministrazione comunale e alla competente Soprintendenza, la quale ha conseguentemente chiesto e ricevuto una relazione dettagliata relativa all’immobile e alle ragioni della sua pericolosità per il traffico ferroviario.

4. La Soprintendenza, ritenendo l’immobile di proprietà di RF sottoposto a tutela ai sensi dell’art. 10 del D.lgs. n. 42/2004, fino a quando non fosse stata effettuata la verifica di cui all’art. 12 del medesimo D.lgs. n. 42/2004, ha lamentato la mancata preventiva richiesta di autorizzazione alla demolizione del bene tutelato.

5. Con la comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio, dunque, la Soprintendenza ha affermato l’appartenenza dell’immobile al patrimonio culturale, sicché il procedimento si è concluso con l’adozione di un provvedimento ministeriale sanzionatorio, con irrogazione della sanzione pecuniaria di 40.000 euro, commisurata al valore stimato dell’immobile demolito.

6. Con il ricorso di primo grado, RF ha, quindi, impugnato il predetto decreto sanzionatorio deducendo i seguenti motivi di diritto: 1) violazione di legge per contrasto ed errata applicazione degli artt. 10, 12 e 27 del Codice dei beni culturali; 2) violazione di legge, sotto diverso profilo, per contrasto ed errata applicazione degli artt. 10, 12 e 27 del Codice dei beni culturali; 3) violazione dell’art. 32 Cost.; violazione di legge per contrasto ed errata applicazione dell’art. 27 del Codice dei beni culturali; eccesso di potere per carenza di motivazione, sviamento dall’interesse pubblico, contraddittorietà, disparità di trattamento e travisamento; 4) violazione degli artt. 3 e 4 della legge 24.11.1981 n. 689; violazione dell’art. 3 della legge 7.8.1990 n. 241; eccesso di potere per carenza di motivazione e istruttoria; 5) violazione degli artt. 3, 9 e 10 della legge n. 241/1990; violazione dell’art. 18 della legge n. 689/1981; eccesso di potere per carenza di motivazione, istruttoria e violazione di circolare; violazione del principio di completezza dell’istruttoria.

7. Il T.a.r. per la Puglia ha respinto il ricorso con motivazioni che saranno esposte nel prosieguo della presente sentenza.

8. RF ha, quindi, proposto ricorso in appello, affidato a due motivi e riproponendo ex art. 101, comma 2, c.p.a. i motivi non esaminati dal giudice di primo grado.

Si è costituito in giudizio il Ministero della Cultura chiedendo di respingere il ricorso in appello.

In vista dell’udienza pubblica del 27.02.2025 le parti hanno depositato memorie conclusionali; l’appellante ha depositato, altresì, memoria di replica.

9. All’udienza del 27.02.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con il primo motivo di ricorso in appello (Error in procedendo. Violazione e falsa applicazione degli artt. 115 cod. proc. civ. e 64 c.p.a.), la Società deduce la violazione del principio di non contestazione di cui agli artt. 115 c.p.c. e 64, comma 2, c.p.a. in quanto nel giudizio di primo grado l’amministrazione resistente si era limitata a depositare, in luogo di una memoria difensiva, una relazione della Soprintendenza, senza prendere posizione rispetto ai singoli motivi illustrati da RF.

Sul punto, l’appellante rileva che il Tar ha erroneamente valorizzato la costituzione formale dell’amministrazione, non potendosi rinvenire in tale atto una contestazione alle argomentazioni oggetto del ricorso.

La censura è infondata.

Deve in proposito evidenziarsi che l’appellante non indica puntualmente quali sarebbero i fatti, allegati nel ricorso di primo grado che, sebbene non contestati da parte del Ministero, sarebbe stati erroneamente disattesi dal giudice di primo grado. Soprattutto l’appellante non specifica le ragioni per cui tali fatti ‒ resi non bisognosi di prova per effetto del contegno della controparte ‒ avrebbero consentito di superare in radice gli argomenti giuridici posti a fondamento della decisione (basati, in sintesi, sulla violazione del vincolo culturale cui sarebbe stato assoggetto il bene demolito).

Il Collegio osserva, altresì, che il Codice di rito non prescrive alcun vincolo per il giudice di ritenere ‘vero’ il fatto non contestato, ma soltanto gli impone di assumerlo a fondamento della decisione anche se non supportato da prova, sempreché lo stesso fatto non sia contraddetto dalle altre risultanze processuali (documenti e altre attività istruttorie legittimamente acquisite).

Va pure rimarcato che il principio di non contestazione riguarda le situazioni di fatto e non, in generale, ogni “argomentazione” sollevata dalla controparte, così come sembrerebbe intendere RF.

Il primo mezzo, pertanto, è infondato.

2. Con il secondo mezzo (“Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione, sotto diversi profili, degli artt. 10, 12 e 27 del codice dei beni culturali”), l’appellante censura la sentenza per aver ritenuto RF, società per azioni di diritto privato, soggetto ricompreso nell’elenco dei soggetti di cui all’art. 10 del D.lgs. n. 42/2004 e, in definitiva, per aver ritenuto applicabile l’art. 12 del medesimo D.lgs., ossia il procedimento di verifica dell’interesse culturale, che secondo il Tar si applica anche quando i soggetti a cui i beni appartengono mutano natura giuridica, per espressa disposizione del comma 9 del medesimo art. 12.

A sostegno della censura, parte appellante rileva che, poiché RF era già stata privatizzata al momento dell’entrata in vigore dell’art. 12, comma 9, cit., la disposizione non potrebbe avere portata retroattiva.

La censura è infondata.

L’art. 10, comma 1, del D.lgs. n. 42/2004 prevede che “[s]ono beni culturali le cose immobili e mobili appartenenti allo Stato, alle regioni, agli altri enti pubblici territoriali, nonché ad ogni altro ente ed istituto pubblico e a persone giuridiche private senza fine di lucro, ivi compresi gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico”.

Tali beni sono sottoposti al regime di verificazione dell’interesse culturale di cui all’art 12, che, al comma 1, dispone che “[l]e cose indicate all'articolo 10, comma 1, che siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre settanta anni, sono sottoposte alle disposizioni della presente Parte fino a quando non sia stata effettuata la verifica di cui al comma 2”.

La norma, pertanto, per i beni di cui all’art. 10, comma 1, prevede una protezione interinale, fino all’effettuazione della verifica dell’interesse culturale, destinata ad essere sostituita con una tutela definitiva, nascente dall’esito positivo della verifica e dal conseguente accertamento dell’interesse culturale ovvero destinata a cessare a seguito dell’esito negativo della verifica medesima.

Il Collegio ritiene che, ai fini di tali disposizioni, RF deve essere considerata un soggetto pubblico per quanto riguarda i beni, già di proprietà statale, alla stessa trasferiti in esito al processo di privatizzazione.

Detti beni, difatti, sono considerati appartenenti al demanio ferroviario; si veda, in proposito, Cons. Stato, sez. IV, 14 dicembre 2002, n. 6923 secondo cui: “[l]a trasformazione delle Ferrovie dello Stato in ente pubblico economico, regolata dalla l. 17 maggio 1985 n. 210, e la successiva modifica in s.p.a., ad opera del d.l. 11 luglio 1992 n. 333 conv. con modificazioni in l. 8 agosto 1992 n. 359, ha inciso soltanto sulla disciplina organizzativa della struttura affidataria del servizio, senza far venir meno tutta la restante disciplina prevista dalla richiamata l. n. 210 del 1985, ivi compreso il regime giuridico dei beni di sua proprietà, che, quindi, resta quello tipico dei beni rientranti nel demanio accidentale, in cui va ricompreso il demanio ferroviario, cioè di quei beni in qualche modo destinati all'esercizio dell'attività ferroviaria”.

Sarebbe del tutto incongruo ritenere, da un lato, che detti beni abbiano natura demaniale e, dall’altro lato, che siano sottratti al regime di tutela che l’art. 12, comma 1, cit. prevede per i beni di proprietà pubblica.

Del resto, RF è già considerata, anche ad altri fini, un soggetto pubblico, e, come noto, la giurisprudenza si è orientata verso una nozione funzionale e cangiante di ente pubblico, con la conseguenza che il criterio da utilizzare per tracciare il perimetro di tale nozione non è sempre uguale a sé stesso, ma muta a seconda dell’istituto o del regime normativo che deve essere applicato e della relativa ratio sottostante (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 3 marzo 2016, n. 3043; Cons. Stato, sez. VI, 22 marzo 2016, n. 1164).

D’altra parte, l’Adunanza Generale del Consiglio di Stato (parere 26 maggio 2011, n. 2102), ha ritenuto che l’art. 12, comma 9, del Codice (secondo cui “[l]e disposizioni del presente articolo si applicano alle cose di cui al comma 1 anche qualora i soggetti cui esse appartengono mutino in qualunque modo la loro natura giuridica”) debba applicarsi anche ai processi di privatizzazione intervenuti prima della sua entrata in vigore.

L’Adunanza Generale ha al riguardo chiarito che quella di “bene culturale” costituisce una caratteristica intrinseca del bene stesso, sicché essa non può essere perduta in virtù del semplice mutamento del regime giuridico del soggetto a cui il bene fa riferimento.

L’espressa applicabilità delle disposizioni sulla verifica dell’interesse culturale alle cose di proprietà di enti che “mutino in qualunque modo la loro natura giuridica” costituisce un indice significativo sia della persistenza del valore culturale delle cose appartenenti a soggetti sottoposti a processi di privatizzazione, anche dopo di questa, che della normale irrilevanza dei processi di privatizzazione al fine di far derivare da essi l’esclusione delle cose di proprietà degli enti privatizzati dal regime di tutela. La disposizione in esame, infatti, trova la propria giustificazione ed il proprio presupposto nell’affermazione della persistenza dell’interesse culturale delle cose di proprietà di enti pubblici privatizzati, e tale persistenza è esplicitata dall’art. 12 del D.lgs. n. 42/2004 allorché disciplina l’istituto della verifica dell’interesse culturale.

Ad avviso dell’Adunanza generale, “[p]oiché essa [id est la norma di cui all’art. 12, comma 9, cit.] rende, come si è visto, esplicita la rilevata persistenza dell’interesse culturale delle cose di proprietà di enti sottoposti a processi di privatizzazione, sarebbe del tutto incongruo ritenere che la medesima non possa trovare applicazione anche nei confronti di cose di proprietà di enti che siano stati privatizzati prima della sua entrata in vigore. Una siffatta conclusione finirebbe, infatti, per escludere proprio la persistenza dell’interesse culturale dopo i processi di privatizzazione, che la norma, invece, testimonia ed afferma”.

In conclusione, pertanto, correttamente il Tar ha ritenuto che l’immobile per cui è causa, in attesa della verifica dell’interesse culturale, fosse sottoposto ex lege al regime di protezione previsto dal D.lgs. n. 42/2004 e, pertanto, RF avrebbe dovuto chiedere l’autorizzazione all’uopo prevista prima di procedere alla demolizione dello stesso.

Il secondo motivo, pertanto, è infondato.

3. Le censure riproposte in appello, con il motivo n. 3, possono essere trattate congiuntamente stante la loro connessione.

Con il terzo motivo del ricorso di prime cure, ora riproposto, l’appellante censura il difetto di motivazione del provvedimento impugnato lamentando che l’amministrazione non ha tenuto conto dei rischi per l’incolumità pubblica e non ha riconosciuto alcun pregio culturale all’immobile.

Deduce, inoltre, la violazione del Codice dei Beni Culturali laddove nel provvedimento impugnato si sostiene che il D.lgs. n. 42/2004 non prevede soluzioni alternative anche in caso di urgenza, richiamando a tal proposito l’art. 27 del Codice secondo cui «[n]el caso di assoluta urgenza possono essere effettuati gli interventi provvisori indispensabili per evitare danni al bene tutelato, purché ne sia data immediata comunicazione alla soprintendenza, alla quale sono tempestivamente inviati i progetti degli interventi definitivi per la necessaria autorizzazione».

Con il quarto motivo del ricorso di prime cure, ora riproposto, l’appellante invoca l’applicazione delle cause di esclusione di responsabilità previste dalla legge 24 novembre 1981 n. 689, in particolare lo stato di necessità e l’esercizio di un dovere, lamentando, da ultimo, l’insussistenza dell’elemento soggettivo.

Dette censure sono infondate.

Nell’irrogazione della sanzione ex art. 160 comma 3 Cod. beni culturali, l’amministrazione non deve tenere conto del valore culturale dell’immobile in quanto, fino alla verifica ex art. 12, lo stesso è sottoposto ex lege al regime dei beni culturali ai sensi dell’art. 10, comma 1. Peraltro, l’appellante non fornisce neppure un elemento di prova per dimostrare che l’importo sanzionato (di 40.000,00 euro) sarebbe stato incongruo rispetto «al valore della cosa perduta».

Sotto altro profilo, va rimarcato che anche l’invocato art. 27 del Codice appare inconferente rispetto alla tesi propugnata dall’appellante, in quanto la disposizione giustificava al più interventi provvisori urgenti «per evitare danni al bene tutelato» e non certo per demolirlo. A ciò si aggiunge che i rischi per l’incolumità pubblica potevano essere prevenuti attraverso misure urgenti diverse dalla demolizione, ovvero chiedendo in via d’urgenza l’autorizzazione alla demolizione [cfr. al riguardo l’art. 39, comma 2, lett d), D.P.R. n. 171/2014], così come indicato anche nel provvedimento impugnato; ciò esclude anche che RF abbia agito nell’ “esercizio di un dovere” in quanto la demolizione non era una misura nell’immediato indispensabile.

Sussiste, infine, l’elemento soggettivo dell’illecito, in quanto RF per altri edifici simili ha presentato la richiesta di verifica ex art. 12 Cod. beni culturali e, quindi, era consapevole dell’assoggettamento del bene al regime di cui all’art. 12, comma 1. Anche nella nota procedimentale del 31.7.2019, RF ha dichiarato di essere consapevole dell’assoggettamento dell’immobile al regime di tutela ope legis .

In conclusione, il terzo motivo è infondato.

4. Alla luce di quanto esposto, l’appello deve essere rigettato.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante a rifondere al Ministero appellato le spese del presente grado di giudizio quantificate in euro 3.000 (tremila), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Dario Simeoli, Presidente FF

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Lorenzo Vitale	Dario Simeoli

IL SEGRETARIO