Pubblicato il 27/01/2025

N. 00587/2025REG.PROV.COLL.

N. 05781/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5781 del 2024, proposto da -OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Federica Scafarelli e Carlo Alberto Tesserin, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Federica Scafarelli in Roma, via G. Borsi, n. 4;

contro

Ministero della Difesa e Aeronautica Militare Comando 1 Regione Aerea, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza resa in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Sezione Terza, n. -OMISSIS-resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa e dell’Aeronautica Militare Comando 1 Regione Aerea;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 105, comma 2, e 87, comma 3, del codice del processo amministrativo;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2025 il Cons. Francesco Cocomile e udito per la parte appellante l’avvocato Federica Scafarelli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. - L’odierna appellante sig.ra -OMISSIS- contraeva matrimonio in data 13 luglio 1996 con il sig. -OMISSIS-, allora militare in forza presso l’Aeronautica Militare.

I coniugi stabilivano la loro residenza presso l’immobile catastalmente censito al foglio n. 51, particella n. 168, sub. 6, sito nel Comune di Chioggia, in via -OMISSIS- appartenente all’Amministrazione militare e oggetto di concessione al sig. -OMISSIS- quale alloggio di servizio.

Detto immobile faceva parte di un gruppo di quattro analoghe unità abitative edificate al fine di alloggiare i militari in servizio presso l’adiacente base militare.

Dall’unione dei coniugi nascevano due figlie:-OMISSIS-, nata il [...], e -OMISSIS-, nata il [...].

Nel 2003 l’unione si disgregava e i coniugi proponevano davanti al Tribunale di Venezia la causa per separazione giudiziale iscritta al r.g. n. 4937/2003 definita in primo grado con sentenza n. -OMISSIS-.

In seguito veniva pronunciata la sentenza di scioglimento del matrimonio dell’8 aprile 2015, confermata con sentenza della Corte d’appello di Venezia n. 613 del 17 marzo 2016.

La casa coniugale veniva assegnata alla sig.ra -OMISSIS-che, pertanto, l’Amministrazione militare faceva subentrare nella conduzione dell’alloggio di servizio a suo tempo assegnato al sig. -OMISSIS-.

A seguito della dismissione della adiacente base militare il Ministero della difesa individuava l’immobile detenuto dalla -OMISSIS-tra quelli suscettibili di alienazione poiché alloggio non più funzionale alle esigenze istituzionali ai sensi dell’art. 403 del d.P.R. n. 90/2010; quindi, con atto n. M_D/GGEN/970/000926/110 prot. del 22 febbraio 2013 l’Amministrazione ne proponeva l’acquisto alla sig.ra -OMISSIS-come conduttrice titolare del diritto di prelazione ai sensi dell’art. 404 del d.P.R. n. 90/2010.

La -OMISSIS-non esercitava il diritto di prelazione e dichiarava di optare per la prosecuzione della conduzione ai sensi dell’art. 404, comma 4, lett. b), del d.P.R. n. 90/2010, in quanto percettrice di reddito inferiore alle soglie minime stabilite dal Ministero.

Con nota prot. n. 7625 del 15 marzo 2024 la sig.ra -OMISSIS-veniva avvertita, ai sensi dell’art. 1028 del d.P.R. n. 90/2010 e degli artt. 7 e 8 della legge n. 241/1990, dell’avvio di un procedimento di verifica delle informazioni fornite al 51° Stormo in aderenza a quanto previsto dal d.P.R. n. 445/2000.

Successivamente in data 3 maggio 2024 la sig.ra -OMISSIS-si vedeva notificare l’impugnata ordinanza n. 72 del 23 aprile 2024 con la quale le veniva ingiunto di liberare l’immobile de quo ove risiedeva entro il termine del 24 giugno 2024, adducendo quale motivazione l’omesso pagamento dei canoni per un ammontare di € 6.628,50.

2. - Con ricorso proposto dinanzi al T.a.r. Veneto la sig.ra -OMISSIS-impugnava la menzionata ordinanza n. 72/2024 e ne chiedeva l’annullamento.

In particolare deduceva i seguenti vizi:

« 1) Violazione degli artt. 7 e 8 l. n. 241/1990 e dell’art. 1028 d.P.R. n. 90/2010;

2) Violazione degli artt. 330 e 333 del d.P.R. n. 90/2010 ed eccesso di potere per falsità di presupposto, carenza di istruttoria e motivazione carente e illogica;

3) Eccesso di potere per violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza, ingiustizia manifesta, carenza di istruttoria e di motivazione. ».

3. - L’adito Tribunale con la sentenza in forma semplificata segnata in oggetto, nella resistenza della intimata Amministrazione, previa rilevazione d’ufficio della questione ai sensi dell’art. 73, comma 3, del codice del processo amministrativo dichiarava il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo adito e rimetteva le parti dinnanzi al Giudice ordinario dichiarato munito di giurisdizione.

4. - Con rituale atto di appello la sig.ra -OMISSIS-chiedeva la riforma della sentenza per i seguenti motivi:

« A) Sull’asserito difetto di giurisdizione: violazione dell’art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

B) Sull’illegittimità del provvedimento impugnato in primo grado:

- Violazione degli artt. 7 e 8 l. n. 241/1990 e dell’art. 1028 d.P.R. n. 90/2010.

- Violazione degli artt. 330 e 333 del d.P.R. n. 90/2010 ed eccesso di potere per falsità di presupposto, carenza di istruttoria e motivazione carente e illogica.

- Eccesso di potere per violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza, ingiustizia manifesta, carenza di istruttoria e di motivazione. ».

5. - Resistevano al gravame il Ministero della Difesa e l’Aeronautica Militare Comando 1 Regione Aerea, chiedendone il rigetto.

6. - Alla camera di consiglio del 21 gennaio 2025 fissata ai sensi degli artt. 105, comma 2, e 87, comma 3, del codice del processo amministrativo, dopo la rituale discussione, la causa passava in decisione.

7. - Con il motivo di appello sub A) la sig.ra -OMISSIS-rilevava l’erroneità della sentenza di primo grado per aver dichiarato il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo in favore del Giudice ordinario in ordine alla cognizione della presente controversia.

Il motivo è fondato.

La sentenza gravata non è, infatti, condivisibile, dovendosi ritenere il Giudice amministrativo adito munito di giurisdizione sulla presente controversia, e la stessa va, pertanto, annullata ai sensi dell’art. 105 del codice del processo amministrativo con rimessione al primo Giudice.

Sul punto va rilevato che la giurisprudenza citata dal T.a.r. Veneto a supporto della sentenza appellata (Cass. civ., Sez. un., 24 maggio 2019, n. 14267 e T.a.r. Puglia, Bari, 5 aprile 2024, n. 412) è relativa ad ipotesi - differenti da quella oggetto del presente giudizio - di controversie concernenti la decadenza di alloggi di edilizia residenziale pubblica che non costituiscono bene pubblico demaniale (su cui vi è evidentemente giurisdizione del Giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. b), del codice del processo amministrativo), bensì beni di proprietà di enti pubblici concessi in locazione a cittadini.

Ovvero ancora il Giudice di primo grado menziona una sentenza ( i.e. T.a.r. Lazio, Roma, Sez. II, 24 marzo 2023, n. 5157) relativa al rilascio di immobile di edilizia residenziale pubblica occupato senza titolo, ipotesi non ricorrente nel caso in esame.

A ben vedere, il rapporto di conduzione di un bene demaniale - quale quello oggetto della presente controversia - conserva natura pubblicistica dal momento dell’assegnazione fino alla sua definitiva estinzione e il concessionario (ovvero il legittimo subentrante quale l’odierna appellante -OMISSIS-) resta per tutta la sua durata assoggettato all’esercizio dei poteri autoritativi dell’Amministrazione, risultando perciò portatore di interessi legittimi - e non già di diritti soggettivi - la tutela dei quali è rimessa al Giudice amministrativo e non al Giudice ordinario.

Inoltre, non può ragionevolmente sostenersi che l’impugnato provvedimento di rilascio n. 72/2024 si fondi sulla circostanza della conduzione dell’immobile per cui è causa senza titolo, posto che lo stesso è motivato unicamente in relazione alla situazione di morosità della sig.ra -OMISSIS-e comunque la comunicazione di avvio del procedimento risalente al 15 marzo 2024 fa riferimento ad un alloggio ASI sine titulo , ma “ concesso alla S.V. ”, in tal modo essendo la stessa Amministrazione a qualificare il rapporto come concessione.

Parimenti, nella nota prot. n. 1152 del 12 maggio 2020 l’Amministrazione dichiarava di non poter dispensare l’appellante dal versamento « del canone di concessione dell’alloggio » (e non già dal versamento dell’indennità di occupazione sine titulo ) di talché, per stessa ammissione della P.A., il rapporto in oggetto non può essere qualificato che come concessione di bene pubblico.

E ciò a maggior ragione ove si consideri che con atto n. M_D/GGEN/970/000926/110 prot. del 22 febbraio 2013 veniva riconosciuto alla sig.ra -OMISSIS-il diritto di prelazione ai sensi dell’art. 404 del d.P.R. n. 90/2010, il ché non sarebbe mai potuto avvenire se ella fosse stata considerata un’occupatrice sine titulo del bene, poiché tale facoltà è concessa dalla legge ai concessionari / conduttori legittimi.

Pertanto, nessuna rilevanza può essere attribuita alla circostanza, menzionata nelle premesse del provvedimento impugnato, che l’ex marito della -OMISSIS-fosse stato destinatario nel 2003 di una richiesta di rilascio dell’immobile: sia perché il provvedimento impugnato è motivato esclusivamente in relazione all’omesso pagamento del canone e non con l’assenza di titolo alla conduzione; sia perché successivamente al 2003 l’odierna appellante è stata fatta subentrare dalla P.A. nel rapporto concessorio, reiteratamente qualificato come tale.

Inoltre, nella sentenza appellata il T.a.r. sottolinea che «… la ricorrente, invece, a tale pretesa esecutiva oppone che il suo diritto di abitazione nell’alloggio deriva dalla suddetta pronuncia della Corte d’Appello di Venezia, resa nell’ambito del giudizio di separazione dei coniugi. Ne deriva che la controversia verte sulla pretesa dell’Amministrazione di agire esecutivamente nei confronti della ricorrente, che radica il suo diritto di abitazione in un provvedimento giurisdizionale, e si svolge su un piano paritetico, non essendo la determinazione dell’Amministrazione frutto di una valutazione discrezionale, quanto piuttosto espressione di un potere vincolato, mediante il quale recuperare la disponibilità del bene illegittimamente goduto dalla ricorrente …».

Tuttavia, ritiene questo Giudice che la decisione del Tribunale, poi confermata dalla Corte d’Appello, di assegnare la casa coniugale alla ex coniuge affidataria della prole allora minorenne e in condizioni economiche critiche, abbia rappresentato soltanto il presupposto sulla base del quale l’Amministrazione militare si è determinata a proseguire con la sig.ra -OMISSIS-il rapporto concessorio, la cui natura pubblicistica non è per nulla mutata.

E non potrebbe essere altrimenti poiché, qualora l’immobile sia di proprietà di terzi, l’assegnazione della casa coniugale attribuisce all’assegnatario unicamente il diritto di proseguire, subentrando all’altro coniuge, nel rapporto di detenzione, senza poterne affatto mutare la natura giuridica e senza integrare elemento genetico di un nuovo e differente rapporto giuridico, bensì imponendone solamente la novazione soggettiva.

Non è, quindi, condivisibile il convincimento del T.a.r. Veneto secondo cui l’assegnazione in favore dell’appellante disposta dal Giudice civile abbia modificato la natura giuridica della conduzione immobiliare, attraendola dalla sfera pubblicistica a quella privatistica.

Va, a tal riguardo, evidenziato che se il rapporto è di natura concessoria di un bene pubblico (peraltro la sig.ra -OMISSIS-- si ribadisce - non è occupante sine titulo, bensì legittima detentrice del bene immobile, essendo legittimamente subentrata all’ex marito, come ammesso dalla stessa Amministrazione che le ha riconosciuto il diritto di prelazione, autorizzando peraltro la prosecuzione rapporto con nota del 31 gennaio 2014) la giurisdizione appartiene al Giudice amministrativo in sede esclusiva a prescindere dal momento in cui esso è sorto: opera, infatti, la previsione di cui all’art. 133, comma 1, lett. b), del codice del processo amministrativo che assegna in via esclusiva al Giudice amministrativo tutte le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, ad eccezione delle controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi e quelle attribuite ai Tribunali delle acque pubbliche e al Tribunale superiore delle acque pubbliche.

A detta considerazione si aggiunga che secondo Cass. civ., Sez. un., 29 novembre 1995, n. 12341 (alle cui conclusioni questo Collegio ritiene di aderire), in relazione ad un alloggio di servizio (nella specie, appartamento sito in un fabbricato di proprietà di un ente previdenziale, locato dalla P.A. e destinato a caserma dei Carabinieri e ad alloggi per le famiglie di ufficiali e sottufficiali dell’Arma), assegnato in godimento al pubblico dipendente al fine di agevolarne lo svolgimento delle mansioni e di assicurarne una maggiore presenza ed una migliore reperibilità nel luogo di prestazione dell’attività lavorativa, la controversia concernente il rilascio dell’alloggio in questione (promossa, nell’ipotesi, dal militare per invalidare il provvedimento di revoca della concessione, adottato dalla p.a. a seguito di sospensione cautelare dal servizio del militare medesimo) “… rientra, …, nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quanto inerente ad un trattamento connesso con il pubblico impiego … ”.

Pertanto, dette conclusioni sono certamente applicabili alla fattispecie in esame, non potendo ragionevolmente ipotizzarsi un differente trattamento in punto di radicamento della giurisdizione a seconda che vi sia o meno il subentro del coniuge del militare (originario concessionario) nel bene demaniale, ovvero che permanga o meno l’unione coniugale.

8. - Le altre censure sollevate dalla parte appellante e concernenti il merito della controversia restano assorbite in quanto dovranno essere esaminate dal Giudice di primo grado cui la causa è rimessa, senza che questo Consiglio possa sulle stesse pronunciarsi (presidio, quest’ultimo, posto a salvaguardia del principio del doppio grado di giudizio che, seppur privo di copertura costituzionale costituisce senz’altro un tendenziale canone del processo amministrativo, che soffre di limitate eccezioni riferibili al rito dell’ottemperanza).

9. - In conclusione in accoglimento dell’appello, la sentenza di primo grado va annullata con rinvio al medesimo T.a.r.

10. - In considerazione della peculiarità della presente controversia sussistono giuste ragioni di equità per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla la sentenza di primo grado con rinvio al T.a.r. Veneto presso il quale la causa potrà essere riassunta ai sensi dell’ art. 105, comma 3, del codice del processo amministrativo.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità della parte privata.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Taormina, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Francesco Cocomile, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Cocomile	Fabio Taormina

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.