Pubblicato il 11/09/2025

N. 07304/2025REG.PROV.COLL.

N. 07555/2024 REG.RIC.

N. 00604/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 604 del 2025, proposto da RA MA RI, in proprio e quale erede di RA EN GA, e da SA CO IA, RA OC, in proprio e quale erede di RA EN GA e SA CO IA, ND RA, GN RA, RA LO, in proprio e quale erede di RA EN GA e SA CO IA, tutti rappresentati e difesi dall'avvocato Andrea Abbamonte, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via degli Avignonesi, n. 5;

contro

l’Università degli Studi della Basilicata, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

sul ricorso numero di registro generale 7555 del 2024, proposto da RA MA RI, in proprio e quale erede di RA EN GA, e da SA CO IA, RA OC, in proprio e quale erede di RA EN GA e SA CO IA, ND RA, GN RA, RA LO, in proprio e quale erede di RA EN GA e SA CO IA, rappresentati e difesi dall'avvocato Andrea Abbamonte, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via degli Avignonesi, n. 5;

contro

l’Università degli Studi della Basilicata, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

quanto al ricorso n. 604 del 2025:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata, sezione prima, n. 652 del 2024;

quanto al ricorso n. 7555 del 2024:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata, sezione prima, n. 344 del 2024.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi della Basilicata in entrambi i ricorsi;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 22 maggio 2025 la Cons. Emanuela Loria;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello r.g. n. 7555/2024, gli appellanti hanno impugnato la sentenza n. 344 del 1 luglio 2024, con la quale il TAR per la Basilicata ha respinto il ricorso r.g. n. 131/2024, proposto ex art. 31, commi 1, 2 e 3, e 117 c.p.a. per la declaratoria dell’illegittimità del silenzio inadempimento, serbato dall’Università degli Studi della Basilicata sull’istanza del 22/23.5.2023 dei signori IA RI RA, GI RA, OC RA e LO RA, in proprio e nella qualità di eredi di EN GA RA, morto il 13.8.2011, e CO IA SA, morta l’8 marzo 2023, e dai sigg. ND RA e GN RA, nella qualità di eredi testamentari del predetto sig. EN GA RA, , volta ad ottenere “entro e non oltre 90 giorni”:

1) in via principale, la restituzione dei terreni, previo ripristino dello status quo ante, illecitamente occupati ed irreversibilmente trasformati dall’Università degli Studi della Basilicata per la costruzione della nuova sede dell’Università (precisamente, dei terreni foglio n. 30: intera particella n. 128 di 2.894 mq.; particella n. 132 di 1.215 mq., occupata per 1.168 mq.; intera particella n. 146 di 740 mq.; intera particella n. 227 di 556 mq.; particella n. 229 di 3.554 mq., occupata per 2.426 mq.; particella n. 690 di 14.279 mq., occupata per 12.430 mq.; ed intera particella n. 852 di 150 mq.);

2) in via subordinata, l’emanazione del provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42 bis d.P.R. n. 327 del 2001.

1.1. Con la sentenza impugnata il T.A.R. per la Basilicata ha respinto il ricorso e ha condannato i ricorrenti al pagamento, in favore dell’Università degli Studi della Basilicata, delle spese di giudizio (euro quattromila), oltre accessori, se dovuti.

2. Con l’appello r.g. n. 604 del 2025, i medesimi appellanti hanno impugnato la sentenza n. 652 del 21 dicembre 2024 con la il T.A.R. per la Basilicata ha ritenuto, in motivazione, inammissibile e comunque ha respinto il ricorso r.g. n. 428/2024, proposto ex art. 31, commi 1, 2 e 3, e 117 c.p.a. per la declaratoria dell’illegittimità del silenzio inadempimento, serbato dall’Università degli Studi della Basilicata sull’istanza del 22/23.5.2023 e del 15/20 novembre 2023, volte ad ottenere “entro e non oltre 90 giorni” :

1) in via principale, la restituzione dei terreni, previo ripristino dello status quo ante, illecitamente occupati ed irreversibilmente trasformati dall’Università degli Studi della Basilicata per la costruzione della nuova sede dell’Università (precisamente, dei terreni foglio n. 30: intera particella n. 128 di 2.894 mq.; particella n. 132 di 1.215 mq., occupata per 1.168 mq.; intera particella n. 146 di 740 mq.; intera particella n. 227 di 556 mq.; particella n. 229 di 3.554 mq., occupata per 2.426 mq.; particella n. 690 di 14.279 mq., occupata per 12.430 mq.; ed intera particella n. 852 di 150 mq.);

2) in via subordinata, l’emanazione del provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42 bis d.P.R. n. 327/2001;

2.1. Con la sentenza impugnata il T.A.R. per la Basilicata ha respinto il ricorso e ha condannato i ricorrenti al pagamento, in favore dell’Università degli Studi della Basilicata, delle spese di giudizio (euro tremila/00), oltre accessori.

2.2. La vicenda contenziosa è la medesima sia per l’appello r.g. n. 604/2025 che per l’appello r.g. n. 7555/2024 e concerne i terreni degli appellanti (o dei loro danti causa) sui quali è stata costruita la nuova sede dall’Università degli Studi della Basilicata.

3. Giova richiamare il contenzioso che si è sviluppato attorno alla vicenda de qua :

3.1. Il T.A.R. per la Basilicata, con sentenza n. 85 del 31 marzo 1993, confermata dalla IV Sezione del Consiglio di Stato con sentenza n. 1138/1998, ha annullato il provvedimento della dichiarazione di pubblica utilità.

3.2. Con sentenza n. 233 del 24 febbraio 1999, confermata dalla VI Sezione del Consiglio di Stato (cfr. con sentenza n. 4142/2005), lo stesso Tribunale ha annullato il provvedimento di localizzazione della nuova sede universitaria.

3.3. Con sentenza n. 517/2011 sempre lo stesso Tribunale ha annullato il provvedimento di espropriazione definitiva.

3.4. Successivamente, i danti causa degli odierni ricorrenti hanno chiesto al giudice ordinario la condanna dell’Università degli Studi della Basilicata al risarcimento dei danni in misura corrispondente al valore dei suddetti terreni.

4. Il Tribunale di Potenza, con la sentenza n. 593 del 24 aprile 2013, dopo aver accertato “l’occupazione usurpativa con il connesso diritto degli espropriati di conseguire l’integrale risarcimento del danno per l’ingiusta perdita della proprietà degli immobili occupati” , “corrispondente all’integrale valore venale dei suoli” , richiamando le sentenze della Corte Costituzionale nn. 348 e 349 del 2007, con le quali è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale rispettivamente dell’art. 37, commi 1 e 2, d.P.R. n. 327/2001 e dell’art. 5 bis, comma 7 bis, d.l. n. 333/1992 convertito nella l. n. 359/1992 ed in particolare la predetta sentenza n. 349/2007, nella parte in cui aveva statuito che “il giusto equilibrio tra interesse pubblico ed interesse privato non può ritenersi soddisfatto da una disciplina che permette alla Pubblica Amministrazione di acquisire un bene in difformità dallo schema legale e di conservare l’opera pubblica realizzata, senza che il danno cagionato, corrispondente al valore di mercato del bene, sia integralmente risarcito” , ha accolto la predetta domanda risarcitoria, determinando il valore dei citati terreni in euro 2.942.183,66 e condannando l’Università degli Studi della Basilicata al pagamento di tale somma, oltre il cumulo della rivalutazione monetaria e degli interessi legali.

4.1. L’Università degli Studi della Basilicata ha appellato la predetta sentenza del Tribunale di Potenza n. 593 del 24 aprile 2013, contestando la predetta somma di euro 2.942.183,66.

4.2. La Corte d’Appello di Potenza ha accolto l’impugnazione dell’Università degli Studi della Basilicata con la Sentenza n. 417 dell’8 novembre 2016, in quanto il Giudice di primo grado aveva erroneamente che i terreni di cui è causa avevano natura edificatoria, perché non erano edificabili.

4.3. Il processo si concluso con l’ordinanza della I^ Sezione Civile della Corte di Cassazione n. 18189 del 10 luglio 2018, che ha confermato la predetta Sentenza della Corte d’Appello di Potenza n. 417 dell’8 novembre 2016.

Successivamente, le persone indicate in epigrafe, con istanze del 22/23 maggio 2023 e del 15/20 novembre 2023 hanno chiesto all’Università degli Studi della Basilicata di provvedere “entro e non oltre 90 giorni”:

1) in via principale, alla restituzione dei terreni, previo ripristino dello status quo ante, illecitamente occupati ed irreversibilmente trasformati dall’Università degli Studi della Basilicata per la costruzione della nuova sede dell’Università (precisamente, dei terreni foglio n. 30: intera particella n. 128 di 2.894 mq.; particella n. 132 di 1.215 mq., occupata per 1.168 mq.; intera particella n. 146 di 740 mq.; intera particella n. 227 di 556 mq.; particella n. 229 di 3.554 mq., occupata per 2.426 mq.; particella n. 690 di 14.279 mq., occupata per 12.430 mq.; ed intera particella n. 852 di 150 mq.);

2) in via subordinata, all’emanazione del provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42 bis d.P.R. n. 327 del 2001.

5. Alle predette istanze è seguito il contenzioso indicato sopra ai §§ 1 e 2.

6. Con l’appello r.g. n. 7555/2024 sono stati dedotti i seguenti motivi:

I .- VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 42 BIS DEL TU 327/01 – VIOLAZIONE DELLE DISPOSIZIONI DI CUI ALL’ART. 117 CPA.

II.- VIOLAZIONE E/O FALSA O ERRATA APPLICAZIONE DEGLI ART. 1- 2-3 DELLA L. 7.8.1990 N. 241 IN RELAZIONE ALLA MANCATA APPLICAZIONE DELL’ART. 42-BIS D.P.R. N. 327/2001 IN CONNESSIONE CON L’ART. 2909 DEL CODICE CIVILE E CON GLI ARTT. 324 E 326 CPC – TRAVISAMENTO DEI FATTI PROCESSUALI. CONTRADDITTORIETA’ PALESE E MANIFESTA – ILLOGICITA.

III.- VIOLAZIONE E/O FALSA O ERRATA APPLICAZIONE DEGLI ART. 1-2-3 DELLA L. 7.8.1990 N. 241 IN RELAZIONE ALLA MANCATA APPLICAZIONE DELL’ART. 42-BIS D.P.R. N. 327/2001.

IV.- VIOLAZIONE E/O FALSA O ERRATA APPLICAZIONE DEGLI ART. 1-2-3 DELLA L. 7.8.1990 N. 241 - VIOLAZIONE E OMESSA APPLICAIZONE DELL’ART. 42 BIS DEL DPR N. 327 DEL 2001. VIOLAZIONE DELL’OBBLIGO DI CONCLUDERE IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO NEI TERMINI PREVISTI IN MODO ESPRESSO E DI MOTIVARE IL PROVVEDIMENTO FINALE - ECCESSO DI POTERE – SVIAMENTO – INGIUSTIZIA MANIFESTA – VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DEL GIUSTO PROCEDIMENTO.

V.- CONSEGUENZA DELL’ACCERTATA ESISTENZA DELLA ILLEGITTIMITA’ DELLA OCCUPAZIONE DEGLI IMMOBILI E CONDANNA DELL’ UNIBAS ALL’APPLICAZIONE DELLA VIGENTE NORMATIVA IN MATERIA DI ESPROPRI: IN PARTICOLARE DEGLI ART. 42 BIS E 37 DEL DPR 327/2001.

7. Con l’appello r.g. n. 604/2025 sono stati dedotti i seguenti motivi:

I. - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 73 CPA IN CONNESSIONE CON L’ART. 112 C.P.C. E 111 COST. - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 42 BIS DEL TU 327/01 – VIOLAZIONE DELLE DISPOSIZIONI DI CUI AGLI ARTT. 31 E 117 CPA.

II. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 73 CPA IN CONNESSIONE CON L’ART. 112 C.P.C. E 111 COST. - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 42 BIS DEL TU 327/01 – VIOLAZIONE DELLE DISPOSIZIONI DI CUI AGLI ARTT. 31 E 117 CPA.

III. - VIOLAZIONE E/O FALSA O ERRATA APPLICAZIONE DEGLI ART. 1- 2-3 DELLA L. 7.8.1990 N. 241 IN RELAZIONE ALLA MANCATA APPLICAZIONE DELL’ART. 42-BIS D.P.R. N. 327/2001 IN CONNESSIONE CON L’ART. 2929 DEL CODICE CIVILE E CON GLI ARTT. 324 E 326 CPC – TRAVISAMENTO DEI FATTI PROCESSUALI.

IV. - VIOLAZIONE E/O FALSA O ERRATA APPLICAZIONE DEGLI ART. 1-2-3 DELLA L. 7.8.1990 N. 241 IN RELAZIONE ALLA MANCATA APPLICAZIONE DELL’ART. 42-BIS D.P.R. N. 327/2001.

V. - VIOLAZIONE E/O FALSA O ERRATA APPLICAZIONE DEGLI ART. 1-2-3 DELLA L. 7.8.1990 N. 241 - VIOLAZIONE E OMESSA APPLICAIZONE DELL’ART. 42 BIS DEL DPR N. 327 DEL 2001. VIOLAZIONE DELL’OBBLIGO DI CONCLUDERE IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO NEI TERMINI PREVISTI IN MODO ESPRESSO E DI MOTIVARE IL PROVVEDIMENTO FINALE.

8. In entrambi giudizi si è costituita l’Università degli studi della Basilicata che ha rilevato l’applicazione corretta da parte del giudice di primo grado del principio del “ne bis in idem” - principio che essendo di carattere generale, il giudice può rilevare anche d’ufficio – e ribadendo le difese già dispiegate in primo grado.

9. Con istanza depositata per entrambi gli appelli, gli appellanti hanno chiesto la riunione degli stessi nonché la trattazione congiunta.

10. In accoglimento della predetta istanza entrambi giudizi sono stati fissati per l’udienza pubblica del 22 maggio 2025, in cui sono stati trattenuti in decisione.

11. In via preliminare, il Collegio riunisce i due appelli ex art. 30 in accoglimento dell’istanza di parte, in considerazione della loro connessione soggettiva e oggettiva.

12. L’appello r.g. n. 7555/2024 è improcedibile.

12.1. L’oggetto del giudizio è la domanda da parte degli appellanti di ottenere dall’amministrazione un provvedimento ex art. 42 bis del d.P.R. n. 327/2001 per l’articolata vicenda sopra descritta relativa all’edificazione, ormai realizzata, degli immobili dell’Università della Basilicata.

12.2. Con gli atti di diffida di maggio e di novembre 2023 gli appellanti hanno agito per il rilascio degli immobili “illegittimamente occupati” con riconsegna previa remissione in pristino o, in alternativa, per ottenere l’adozione di un provvedimento dell’Amministrazione di acquisizione dei beni con la corresponsione delle indennità previste ex art. 42 bis, d.P.R. n. 327/2001.

12.3. Con il primo motivo gli appellanti sostengono, in primo luogo, la “procedibilità” del ricorso di primo grado affermando che la nota dell’Ateneo del 16 maggio 2024 (la prot. n. 9996) indirizzata ai signori OR RA e GI RA avrebbe un contenuto soltanto interlocutorio perché l’Ateneo non avrebbe inteso procedere ad esaminare ed istruire l’istanza ex art. 42 bis formulata dagli eredi RA, bensì si sarebbe limitato a replicare a due di essi, RA OR e RA GI.

12.4. Gli appellanti ritengono che la nota in questione (la nota in questione sarebbe stata cautelativamente gravata con distinto ricorso al T.A.R. per la Basilicata), non avrebbe evidentemente carattere provvedimentale, non disponendo sull’istanza ex art. 42 bis formulata dai RA, e “a ben vedere” si limiterebbe ad eccepire/constatare la sussistenza di un avvenuto trasferimento dei suoli in questione per effetto delle sentenze civili.

Sulla loro diffida permarrebbe l’inadempimento dell’Amministrazione.

12.5. Il motivo è infondato.

Invero, l’Amministrazione, con nota prot. 9996 del 16 maggio 2024, indirizzata all’Avvocato OR RA, nonché alla Signora GI RA, ha riscontrato esplicitamente gli atti stragiudiziali notificati all’Università il 23 maggio 2023 e il 18 novembre 2023.

Dalla lettura delle citate note è chiaro che l’Amministrazione ha dichiarato di ritenere chiusa la questione relativa ai terreni in questione, avendo essa trovato la sua definizione con la sentenza del Tribunale di Potenza n.593/2013 e la sentenza della Corte di Appello di Potenza n. 417/2016, passata in giudicato; l’Amministrazione ha altresì rifiutato ogni pretesa mossa con quelle diffide, in considerazione del fatto che le richieste monetarie relative a quei terreni erano già state soddisfatte con la corresponsione degli indennizzi e del riconoscimento del danno, dovuto in forza delle sentenze civili.

Inoltre, nello stesso atto si è formulato un invito a favorire la stipulazione di un atto ricognitivo proprio sull’aspetto riguardante la proprietà dei suoli.

12.6. La nota prot. n.9996/2024, pertanto, non può essere definita un atto soprassessorio in quanto dalla sua lettura si ricava la chiara manifestazione della volontà dell’Amministrazione di non accogliere le richieste degli istanti, e per l’effetto di non restituire i terreni né pagarli né per essi avviare una nuova, inutile, procedura ex art. 42 bis, d.P.R. n. 327 del 2001 come invece da essi richiesto.

12.7. Il ricorso è dunque improcedibile poiché l'Università ha dato riscontro, con la nota prot. n. n. 9996 del 16 maggio 2024, alle diffide dei ricorrenti, proponendo la definizione bonaria della controversia con la stipula per atto pubblico notarile di un atto ricognitivo transattivo.

13. Gli altri motivi sono comuni ai due appelli sicché si può passare al loro esame nel merito, seguendo il “principio della ragione più liquida”, corollario del principio di economia processuale, che consente di derogare all’ordine logico di esame delle questioni.

13.1. Va in primo luogo premesso che, in ogni caso, gli appellanti hanno già ottenuto un più che congruo indennizzo (superiore al miliardo e duecentosettanta milioni di lire, importi liquidati in loro favore tra il 1994 e il 1997), per l’espropriazione e l’occupazione, interessi e conguaglio definitivo sia a titolo di esproprio sia a titolo di risarcimento per la definitiva perdita della proprietà dei beni. Come ricordato dalla Corte di cassazione, con ordinanza n. 18189/18, in cui si dà atto aveva preliminarmente “che parte ricorrente […] è già stata in larga parte ristorata dal pregiudizio sofferto a seguito dei fatti di causa”.

Inoltre, per la domanda risarcitoria è decorso il termine di prescrizione quinquennale di risarcimento del danno da fatto illecito, ai sensi dell’art. 2647 c.c. (sul dies a quo cfr. Corte cass. n. 11119 del 2013, Cass. n. 21255 del 2013 e T.A.R. per la Campania, Sez. II Sent. n. 2871 del 5 dicembre 2023, secondo le quali il termine inizia a decorrere “dal momento in cui la produzione del danno si manifesta all’esterno, divenendo oggettivamente percepibile e riconoscibile” ; momento che, nella specie, coincide con la caducazione dell’atto di esproprio, avutasi con sentenza del T.A.R. per la Basilicata n. 85 del 31 marzo 1993, momento dal quale i ricorrenti hanno omesso di esercitare sull’immobile ogni forma di utilizzazione richiedendo nei successivi giudizi solo il risarcimento dei danni da perdita del bene).

13.2. E’ necessario fare riferimento ai principi sanciti dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 6 del 9 aprile 2021 con la quale sono stati formulati i seguenti principi di diritto:

«(i) In caso di occupazione illegittima, a fronte di un giudicato civile di rigetto della domanda di risarcimento del danno per l’equivalente del valore di mercato del bene illegittimamente occupato dalla pubblica amministrazione, formatosi su una sentenza irrevocabile contenente l’accertamento del perfezionamento della fattispecie della cd. occupazione acquisitiva, alle parti e ai loro eredi o aventi causa è precluso il successivo esercizio, in relazione al medesimo bene, sia dell’azione (di natura personale e obbligatoria) di risarcimento del danno in forma specifica attraverso la restituzione del bene previa rimessione in pristino, sia dell’azione (di natura reale, petitoria e reipersecutoria) di rivendicazione, sia dell’azione ex artt. 31 e 117 c.p.a. avverso il silenzio serbato dall’amministrazione sull’istanza di provvedere ai sensi dell’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001.

(ii) Ai fini della produzione di tale effetto preclusivo non è necessario che la sentenza passata in giudicato contenga un’espressa e formale statuizione sul trasferimento del bene in favore dell’amministrazione, essendo sufficiente che, sulla base di un’interpretazione logico-sistematica della parte-motiva in combinazione con la parte-dispositiva della sentenza, nel caso concreto si possa ravvisare un accertamento, anche implicito, del perfezionamento della fattispecie della cd. occupazione acquisitiva e dei relativi effetti sul regime proprietario del bene, purché si tratti di accertamento effettivo e costituente un necessario antecedente logico della statuizione finale di rigetto».

13.3. Nel caso in esame, le sentenze del giudice civile hanno sancito quanto segue:

I. la sentenza del Tribunale di Potenza n. 593/2013:

Premesso che: “per completezza di esame è opportuno ricordare che attualmente, anche in caso di espropriazione legittima (che comunque non ricorre nella fattispecie), il ristoro dovuto dall’espropriante deve essere pur sempre corrispondente al valore dei suoli, tenuto conto delle modifiche legislative intervenute a seguito delle varie decisioni emesse dalla Corte Costituzionale”, ha sancito che “nella fattispecie, con l’utilizzo del programma di calcolo denominato “RE MIDA”, si ottiene che il danno di euro 66,00 al mq. stimato dal C.T.U. con la “consulenza tecnica di ufficio integrativa”, devalutato al 4 aprile 1991 si riduce a euro 58,51 al metro quadrato; cifra questa che, moltiplicata per i 19.433 mq. irreversibilmente occupati, corrisponde ad un danno totale (si ripete al 4 aprile 1991) di € 1.137.024,83. Va aggiunto, poi, il valore del soprassuolo calcolato dal C.T.U. con la TAB 3A che, devalutato alla data dell’occupazione, ammonta a € 14.120,23, facendo così attestare il danno complessivo iniziale a € 1.151.149,56. Quest’ultimo importo, maggiorato di interessi e rivalutazione al 31 dicembre 2012 (ultimo dato ufficiale disponibile), determina un danno complessivo finale di € 2.901.506,49 (euro duemilioninovecentounomilacinquecentosei/49) già al netto degli acconti man mano versati dall’Unibas e singolarmente indicati nella tab. 3 della C.T.U. integrativa del dicembre 2006, - che va posto a carico dell’Università degli Studi della Basilicata, da maggiorare ulteriormente con rivalutazione ed interessi dal 1° gennaio 2013 alla data dell’effettivo pagamento, essendo questa l’unica obbligata a tale pagamento per aver acquistato la proprietà dei suoli occupati” e “contestualmente, va posto a carico dell’Unibas la restituzione della superficie residua non utilizzata e fuori del perimetro universitario per mq. 517 come indicata dal C.T.U. al foglio 30 part.lle nn. 1306 e 1308 con risarcimento del danno per l’occupazione, corrispondente agli interessi legali sul valore delle superfici dei suoli, annualmente rivalutato ai soli fini del calcolo degli interessi. L’importo di tali interessi al 31.12.2012 ammonta a euro 40.677,17 oltre agli ulteriori interessi calcolati con lo stesso metodo, fino alla data dell’effettiva riconsegna.”

In particolare, nel dispositivo della sentenza n. 593/2013, si 1) accoglie la domanda attrice e si condanna l’Università degli Studi della Basilicata, in persona del suo legale rappresentante, al pagamento della somma di € 2.942.183,66 (euro duemilioninovecentoquarantaduemilacentottantatre66) in favore dei coniugi RA EN GA e SA IA CO, oltre alla rivalutazione ed agli interessi legali della somma di euro € 2.901.506,49 importo annualmente rivalutato dal 1° gennaio 2013 sino alla data del pagamento, e agli interessi legali sulla somma di euro 40.677,17 calcolati con lo stesso metodo indicati in parte motiva dal 1° gennaio 2013 fino alla data dell’effettiva riconsegna, oltre alla restituzione della superficie residua non utilizzata e fuori del perimetro universitario per mq. 517 come identificata dal C.T.U. al foglio 30 particelle nn. 1306 e 1308.

Pertanto, la sentenza contiene due capi: l’uno, con il quale ha stabilito il pagamento di una somma quale prezzo per i 19.433 mq. divenuti di proprietà dell’Università, sulla cui somma si prevedevano accessori “sino alla data del pagamento”; l’altro con il quale ha stabilito il pagamento degli interessi, invece, sulla diversa somma di euro 40.677,17 calcolati con il medesimo metodo “fino alla data dell’effettiva riconsegna” nonché il pagamento per la perdita della proprietà, nel caso della prima consistente voce, con carico “fino al pagamento”, pagamento per danno da mera occupazione, nel caso della seconda residua voce, con carico “fino alla riconsegna”.

Su tale statuizione si è formato il giudicato.

II. la sentenza Corte di Appello n. 417/16 ha sancito che: “sia all’epoca dell’immissione in possesso (1991) sia alla data della irreversibile trasformazione di una parte del fondo (dicembre 1993) i suoli in oggetto ricadevano interamente nell’area F2 “2° Centro direzionale Polo USB1/Centro Studi; - l’art. 13 delle norme tecniche di attuazione del PRG del 1989 rimanda alla variante urbanistica al PRG del 1971 introdotta a seguito dell’approvazione progetto di localizzazione del secondo polo dell’Università degli Studi di Basilicata in località Macchia Romana, effettuata da parte della Regione Basilicata con D.P.G.R. n. 542/1986.

6.6. Orbene, la circostanza che ancora prima della vicenda ablativa dedotta in giudizio i fondi appartenenti ai RA ricadessero in area che nell’ambito della pianificazione urbanistica comunale era destinata ad edilizia scolastica e, specificatamente, all’insediamento del secondo Polo dell’Università degli Studi di Basilicata, autorizza a ritenere che, come autorevolmente statuito dall’evocato indirizzo della giurisprudenza di legittimità, dovesse considerarsi imposto sull’area medesima un tipico vincolo conformativo con la conseguenza che i fondi in questione avessero già a quell’epoca natura giuridica di immobili non edificabili.”

“A seguito della variante al piano regolatore, risalente al 1989, e di immissione in possesso avvenuta nell’anno 1991, il fondo è stato irreversibilmente trasformato nell’anno 1993. La circostanza è stata accertata dal consulente tecnico d’ufficio nominato in questo grado del giudizio, attraverso la lettura del giornale dei lavori […] Tuttavia, il Tribunale ha ritenuto che il risarcimento fosse dovuto dalla data dell’occupazione, sostenendo che tale principio sia stato affermato dalla CEDU con sentenza del 1976 “Zubani” e riaffermato dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 349/2007. […] Si tratta di un assunto non condivisibile, in quanto la sentenza della Corte Costituzionale appena citata contiene un mero richiamo alla pronuncia della CEDU, la quale, a sua volta, afferma semplicemente la necessità di un ristoro del pregiudizio al momento del suo verificarsi in conseguenza del comportamento illecito dell’amministrazione. Non a caso: a) la S.C. (Cass. n. 11.241/2015; Cass. n. 13.585/2006) continua ad affermare che in caso di occupazione usurpativa, il debito risarcitorio connesso alla perdita della proprietà del bene va commisurato al suo valore di stima al momento in cui, a seguito della irreversibile trasformazione del fondo, si è verificato il fatto illecito e il proprietario ha subito il danno, mentre non assume alcuna rilevanza il momento in cui il proprietario, optando per la tutela risarcitoria, abbia implicitamente rinunciato alla proprietà; b) la stessa parte attrice ha chiesto il risarcimento del danno derivatole dalla irreversibile trasformazione del suolo (v. atto di riassunzione). […] È evidente, infatti, che la mera occupazione del fondo può comportare un pregiudizio solo per il suo mancato godimento temporaneo, mentre solo con la sua irreversibile trasformazione si concreta il differente pregiudizio derivante dalla perdita del bene.” “In altri termini, l’annullamento, ad opera del giudice amministrativo, ha avuto ad oggetto i provvedimenti amministrativi riferiti alla localizzazione, alla progettazione ed all’esecuzione della nuova sede dell’Università, non anche gli strumenti urbanistici che hanno impresso all’area una specifica destinazione. In particolare, la Variante al Piano Regolatore Generale del 1989 e le relative Norme Tecniche di Attuazione approvate con D.P.G.R. n.901 del 21.7.1989 – le quali espressamente sancivano, in riferimento ai suoli interessati dalla vicenda dedotta in giudizio, la destinazione F2 “2° Centro direzionale Polo USB /Centro Studi - non sono state impugnate con i ricorsi amministrativi, nè sono state investite dalla pronuncia di annullamento emessa dal giudice amministrativo. Peraltro, non è del tutto superfluo rilevare che […] anteriormente alla variante al Piano Regolatore Generale, nella originaria previsione di piano, […] il suolo oggetto di causa aveva destinazione agricola.

Tanto vale a significare che, anche sotto tale profilo, […] comunque l’area sulla quale insiste l’immobile appartenente ai RA non sarebbe potuta a quell’epoca essere considerata edificabile, ostandovi l’assoluta insussistenza di uno strumento di pianificazione territoriale che qualificasse, appunto, come “edificabile” l’area in questione.”

Ed inoltre, in relazione al titolo a cui l’Amministrazione aveva già liquidato: “Come già evidenziato nei precedenti passaggi di questa motivazione, l’amministrazione appellante fin dal primo grado ha chiesto compensarsi dell’indennità di esproprio percepita anteriormente all’annullamento della procedura ablativa. L’eccezione di compensazione è stata accolta dal Tribunale - anche se è stata erroneamente qualificata come eccezione di parziale pagamento con imputazione ex art. 1194 c.c. degli acconti - che ha detratto dall’ammontare del risarcimento quanto già percepito a diverso titolo da parte appellata. Questa non si è doluto di tale pronuncia. Ne consegue che l’ammontare del risarcimento, pari ad euro 120.428,52, se stimato al luglio del 1991, o ad euro 142.105,73, se stimato al dicembre del 1993, è inferiore a quanto già percepito come indennizzo dagli appellati. Infatti, come segnalato dal giudice di prime cure nella sentenza impugnata (v. pag.9 in cui si fa espressa menzione degli acconti già versati dall’Unibas e riportati nella tabella 3 della relazione integrativa di C.t.u., Ing. Saporito, depositata nel dicembre 2006) senza che sul punto sia stata formulata nessuna impugnazione, i RA tra il 19.4.1994 ed il 12.11.1997 avevano già riscosso dall’Università somme per un importo complessivo di £. 1.162.406.500 (pari ad € 600.332,86), a titolo di indennità parziale (80%) di esproprio ed occupazione suolo, di interessi legali e di conguaglio definitivo dell’indennità di esproprio. Da ciò si ricava che i RA hanno ottenuto dall’ente appellante una somma totale (€ 600.332,86) di gran lunga superiore a quella (€ 142.105,73) effettivamente spettante per legge e tanto ove anche si pretendesse di considerare la maggiorazione per rivalutazione monetaria ed interessi sull’importo da ultimo indicato, maggiorazione da calcolarsi in riferimento all’arco temporale compreso tra il dicembre 1993 ed il novembre 1997. […] Consegue da quanto argomentato che nessuna ulteriore somma competa ai RA per il titolo posto a base della pretesa azionata in primo grado e, quindi, che, in accoglimento dell’appello proposto dall’Unibas, la sentenza pronunciata dal Tribunale di Potenza e fatta oggetto di gravame vada riformata in toto con rigetto integrale della domanda di risarcimento avanzata dai RA dinanzi al primo giudice.”

III. La Corte di cassazione, adita avverso gli esiti della sentenza citata della Corte d’appello n. 417/16 unicamente sulla base di due motivi, il primo dei quali riguardava il preteso errore in cui sarebbe incorso il decidente per avere esso “denegato la natura edificatoria dei suoli oggetto di appropriazione”, e il secondo vertendo soltanto sul regolamento effettuato delle spese di lite, ha precisato – come sopra ricordato – che “parte ricorrente […] è già stata in larga parte ristorata dal pregiudizio sofferto a seguito dei fatti di causa” e aveva rimarcato che “Va da sé, infatti, che […] la questione della natura del bene […] [è] inserita in un percorso logico volto in ogni caso ad ottenere il risarcimento del danno per la perdita della proprietà”.

14. Conseguentemente, tutti motivi di appello volti a sostenere che la proprietà non sarebbe ancora traslata e che l’Amministrazione dovrebbe effettuare la scelta ex art. 42 bis d.P.R. n. 327/2001 sono infondati poiché la sentenza del Tribunale di Potenza richiamata, non incisa sul punto dalla successiva sentenza della Corte d’Appello e dall’ordinanza della Corte di cassazione, ma da questa confermata, ha valore dichiarativo dell’avvenuta traslazione del diritto di proprietà su questi beni dai ricorrenti di ieri e di oggi all'Università e del fatto che gli appellanti sono stati integralmente risarciti per il danno subito sicché riattivare il procedimento ex art. 42 bis integrerebbe un ulteriore doppio ristoro, non dovuto.

15. In relazione alle riproposte censure relative alla violazione delle garanzie partecipative, le stesse sono infondate.

15.1. In particolare la prima (pag. 15 ss. atto di appello) è generica poiché si limita a richiamare in modo generale i principii dell’azione amministrativa.

15.2. La seconda e la terza (cfr. da pag. 19 a pag. 22 dell’atto di appello) sono infondate, essendo inammissibile il ricorso ex art. 31 e 117 c.p.a., poiché l’amministrazione contrariamente rispetto a quanto opinato dagli appellanti, ha concluso il procedimento sulle diffide per quanto rilevato nei §§ precedenti.

16. Conclusivamente, per le suindicate motivazioni, previa riunione, l’appello r.g. n. 7555/2024 deve essere dichiarato improcedibile e l’appello r.g. n. 604/2025 deve essere respinto.

17. Le spese del giudizio possono essere compensate in considerazione della complessità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti:

- li riunisce;

- dichiara improcedibile l’appello r.g. n. 7555/2024;

- respinge l’appello r.g. n. 604/2025.

Compensa tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere, Estensore

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Emanuela Loria	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO