Pubblicato il 06/05/2025

N. 03851/2025REG.PROV.COLL.

N. 00144/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 144 del 2023, proposto dal Comune di Citerna, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Leonardo Guidi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

- la Zona Sociale n. 1, non costituita in giudizio;
- i Comuni di Lisciano Niccone, Montone, San Giustino, Umbertide, Città di Castello, Monte Santa Maria Tiberina e Pietralunga, in persona dei Sindaci pro tempore , rappresentati e difesi dall’avvocato Marco Luigi Marchetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Giulio Cesare, 71;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Umbria (Sezione Prima) n. 380/2022, resa tra le parti, sul ricorso per la declaratoria dell’illegittimità dell’inerzia serbata dalla Zona Sociale n. 1 sul procedimento di “ inserimento di minori in strutture residenziali e pagamento delle rette: discussione e individuazione di possibili soluzioni in merito alla corretta applicazione dell’art. 347 co. 8 della L.R. 11/2015, come modificato dall’art. 35, co. 1 della L.R. 28 dicembre 2017 n. 20 ”, avviato con deliberazione della Conferenza di Zona del 21 gennaio 2021, proseguito e non concluso con deliberazione della Conferenza di Zona del 25 febbraio 2021,

e, ai sensi dell’art. 31, comma 1, c.p.a.,

per ottenere la condanna della Zona Sociale n. 1 a concludere il procedimento con l’adozione di un provvedimento espresso, prevedendo sin d’ora, in difetto, la nomina di un Commissario ad acta che provveda in luogo dello stesso,

e per l’annullamento e/o la declaratoria di nullità,

previa sospensione,

- della deliberazione della Conferenza di Zona del 19 maggio 2021, con cui è stato espresso “ parere contrario alla proposta di ricomprendere esplicitamente le procedure amministrative relative al pagamento delle rette dei minori inseriti in strutture residenziali nella gestione associata ”;

- e per quanto occorrer possa della sconosciuta deliberazione della Conferenza di Zona del 24 giugno 2021, con cui risulta esser stata approvata la proposta di pagamento delle rette per disabili inseriti presso la Comunità alloggio “Mai Soli” per l’anno 2021, da parte dei Comuni sulla base della residenza dell’utente;

nonché per l’annullamento

di ogni atto preparatorio, presupposto, inerente, conseguente e/o comunque connesso, nessuno escluso,

per l’annullamento , in parte qua,

- della deliberazione della Conferenza di Zona del 2 dicembre 2021, avente ad oggetto “ ZS 1: Gestione associata degli interventi di servizio sociale relativi agli inserimenti di minori in strutture residenziali e semiresidenziali e delle procedure amministrative relative al pagamento delle rette da parte del Comune di Città di Castello (Comune capofila): approvazione ”,

e per l’annullamento e/o disapplicazione, in parte qua,

del parere favorevole all’approvazione da parte dei competenti organi comunali del “ Regolamento sugli inserimenti di minori in comunità residenziali e semiresidenziali dei Comuni della ZS 1 ” allegato alla predetta delibera,

nonché per l’annullamento

di ogni atto preparatorio, presupposto, inerente, conseguente e/o comunque connesso, nessuno escluso.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dei Comuni di Lisciano Niccone, di Montone, di San Giustino, di Umbertide, di Città di Castello, di Monte Santa Maria Tiberina e di Pietralunga;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2025, il Cons. Angelo Roberto Cerroni e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. – Con Convenzione del 12 gennaio 2017 il Comune di Citerna e altri sette Comuni hanno istituito, ai sensi dell’art. 268- bis della legge regionale Umbria n. 11 del 2015, recante il testo unico in materia di sanità e servizi sociali, la Zona Sociale n. 1 per la gestione associata di una serie di attività e di servizi riconducibili al proprio territorio. La Convenzione, oltre a disciplinare il funzionamento della Zona Sociale n. 1 e dei suoi organi, individua le aree di intervento e i servizi gestiti in forma associata tra le quali figura, all’art. 4, con riferimento all’area di intervento “ Minori, giovani e responsabilità familiari, anziani, povertà ed esclusione sociale ”, l’intervento gestito in forma associata di « inserimento minori in strutture e servizio sociali a ciclo residenziale e semi-residenziale per soggetti in età minore: valutazione, proposta e verifica ».

1.1. – Nel corso della seduta del 21 gennaio 2021 della Conferenza di Zona il Sindaco del Comune di Citerna ha sollevato la problematica afferente al pagamento delle rette dei minori in struttura sostenendo la tesi che, ai sensi del novellato disposto dell’art. 347, co. 8, l.r. n. 11 del 2015, gli oneri connessi all’erogazione dei servizi socio-assistenziali per l’inserimento dei soggetti fragili in strutture residenziali siano da considerarsi ricompresi nell’ambito della gestione associata, da ripartirsi tra i Comuni aderenti su base pro capite ai sensi dell’articolo 8 della Convenzione.

Ravvisata la necessità di concordare nuovi e specifici criteri di riparto tra i Comuni, la Conferenza ha deliberato di demandare all’Ufficio di Piano della Zona Sociale n. 1 “ l’elaborazione di un documento contenente possibili proposte in merito all’istituzione di un fondo di solidarietà zonale per l’abbattimento dei costi sostenuti dai comuni per il pagamento dei minori in residenza impegnandosi ad esprimersi in merito ”.

1.2. – Dopo una riunione interlocutoria tenutasi il 25 febbraio 2021, la Conferenza di Zona, riunitasi in data 19 maggio 2021, si è determinata in senso contrario rispetto alla proposta di ricomprendere esplicitamente le procedure amministrative relative al pagamento delle rette dei minori inseriti in strutture residenziali nella gestione associata. Nella medesima sede si è deciso di affidare all’Ufficio di Piano il compito di delineare un percorso graduale per arrivare all’inserimento nella gestione associata dei predetti procedimenti e di quelli relativi al ricovero di anziani e disabili a partire dal 2022. Nella seduta del 24 giugno 2021 è stata approvata la determinazione di addebitare alla Zona Sociale gli oneri relativi al pagamento delle rette per i disabili inseriti presso strutture residenziali e, per quanto riguarda l’annualità 2021, di addebitarla ai Comuni di residenza dell’utente.

Infine, con deliberazione in data 2 dicembre 2021, la Conferenza di Zona ha concluso il procedimento avviato con la delibera 21 gennaio 2021 e disposto, mediante modifica della convenzione, l’inserimento delle “ procedure ammnistrative ” relative al pagamento delle rette da parte del Comune capofila, ovvero – secondo le intenzioni della Zona Sociale - l’assunzione a suo carico degli oneri economici connessi all’erogazione dei servizi residenziali per minori.

2. – Con il ricorso di primo grado, il Comune di Citerna ha, dapprima, agito avverso il silenzio per la declaratoria di illegittimità dell’inerzia serbata dalla Zona sociale n. 1 con le delibere meramente interlocutorie della Conferenza di Zona del 21 gennaio 2021 e del 25 febbraio 2021. Successivamente, ha impugnato con motivi aggiunti le delibere della Conferenza di Zona del 19 maggio 2021 e del 26 giugno 2021, la prima per difetto di attribuzione, posto che la Conferenza di Zona non avrebbe avuto il potere di elidere gli obblighi gravanti sulla Zona sociale, in conseguenza della costituzione – formalizzata con la stipula della convenzione 12 gennaio - 13 febbraio 2017 – della gestione associata dei servizi sociali, e il riparto interno dei relativi oneri “ su base pro capite ”; la seconda – concernente l’attribuzione - per l’annualità 2021 - dei costi connessi al pagamento delle rette per disabili a carico dei Comuni, sulla base del criterio della residenza - si presenterebbe illegittima in quanto in contrasto con il precetto di cui all’art. 347, co. 8, citato e delle altre previsioni convenzionali che impongono, con riguardo ai servizi oggetto di gestione associata, l’assunzione a carico della Zona sociale.

Da ultimo, con ulteriori motivi aggiunti, il Comune ha chiesto l’annullamento, in parte qua , della deliberazione della Conferenza di Zona del 2 dicembre 2021, avente ad oggetto “ ZS 1: Gestione associata degli interventi di servizio sociale relativi agli inserimenti di minori in strutture residenziali e semiresidenziali e delle procedure amministrative relative al pagamento delle rette da parte del Comune di Città di Castello (Comune capofila): approvazione ”, lamentando l’illegittimità della delibera impugnata nella parte in cui avrebbe introdotto una decorrenza per il sostenimento degli oneri finanziari all’interno della gestione associata diversa e postergata rispetto all’entrata in vigore della l.r. n. 20 del 2017, nonché l’illogicità, irrazionalità e contraddittorietà della delibera gravata laddove assumerebbe un criterio di ripartizione interno degli oneri per servizi residenziali e semiresidenziali fittizio ed elusivo, in deroga al principio introdotto dalla l.r. n. 20 del 2017 ed in dichiarata attuazione di una regula iuris non più applicabile nella Regione Umbria.

3. – Il TAR Umbria ha definito il giudizio di prime cure con una pronuncia composita adottando le seguenti statuizioni:

a ) improcedibilità dell’azione avverso il silenzio per essersi la Conferenza di Zona chiaramente espressa in senso contrario all’istanza del Comune ricorrente, votando a maggioranza in senso negativo rispetto alla proposta di ricomprendere esplicitamente le procedure amministrative relative al pagamento delle rette dei minori inseriti in strutture residenziali nella gestione associata;

b ) inammissibilità dell’azione annullatoria avverso la delibera del 2 dicembre 2021 per carenza di interesse in quanto la proposta di modifica della Convenzione del 2017 – cui accede anche il criterio di riparto delle rette – non è suscettibile di produrre alcun effetto in assenza di ratifica da parte dei competenti organi dei singoli Comuni partecipanti alla Zona sociale;

c ) rigetto degli altri motivi sull’assunto che la gestione degli oneri derivanti dal pagamento delle rette relative ai citati servizi residenziali è esclusa dalla gestione associata in virtù dell’originaria Convenzione, mentre sul piano del riparto interno degli oneri, secondo la Convenzione, i Comuni sono chiamati, da un lato, a farsi carico pro quota dei costi della gestione associata – in ragione della popolazione del singolo Comune secondo il criterio di cui all’art. 8 – dall’altro a rimborsare i “ costi relativi ai singoli interventi/servizi erogati ”.

4. – Assumendone l’illegittimità, il Comune di Citerna ha proposto appello avverso la prefata pronuncia deducendo, previa istanza sospensiva, le seguenti doglianze:

4.1. – Col primo motivo di appello, il Comune di Citerna contesta la declaratoria di inammissibilità dei motivi aggiunti depositati in data 1° febbraio 2022, rilevando che la delibera della Conferenza di Zona del 2 dicembre 2021 sarebbe efficace e, per l’effetto, lesiva, con correlato interesse ad agire del Comune. L’appellante sostiene che la modifica della convenzione deliberata con gli atti impugnati non avrebbe comportato alcuna modifica dell’“ elenco di interventi e servizi ” oggetto di gestione associata, astrattamente necessitante la ratifica delle Giunte comunali, essendosi limitata ad aggiungere il deliberato “ procedure amministrative relative al pagamento delle rette ” che, all’evidenza, non sarebbe né un intervento, né un servizio sociale. Analogo discorso varrebbe per l’individuazione del criterio con cui ripartire gli oneri all’interno della gestione associata (criterio dell’ultima residenza), che parimenti non è un intervento o un servizio sociale;

Conseguentemente ripropone, a mo’ di motivi “nidificati”, le censure svolte con motivi aggiunti a carico della delibera del 2 dicembre 2021.

4.1.1. – Col primo motivo aggiunto riproposto il Comune denuncia l’illegittima esclusione degli oneri finanziari relativi all’erogazione del servizio sul presupposto che la convenzione istitutiva non avrebbe espressamente previsto, oltre all’erogazione dei servizi, anche il pagamento dei relativi oneri: secondo la tesi ricostruttiva dell’appellante, la Convenzione avrebbe ricompreso sin dal principio nell’ambito delle competenze della gestione associata anche gli esborsi economici connessi all’erogazione del servizio di inserimento minorile e tali oneri sarebbero addebitabili – sin dal principio, ovvero a far data dall’entrata in vigore della l.r. n. 20/2017 – alla Zona Sociale, senza necessità di alcuna ulteriore deliberazione da parte della Conferenza di Zona.

4.1.2. – Col secondo motivo aggiunto riproposto, l’appellante stigmatizza che la delibera impugnata presenterebbe un ulteriore e specifico profilo di illegittimità nella parte in cui, a conclusione del procedimento avviato in data 21 gennaio 2021, avrebbe assunto un criterio di ripartizione interno degli oneri per servizi residenziali e semiresidenziali fittizio ed elusivo, in deroga al principio introdotto dalla l.r. n. 20/2017 ed in dichiarata attuazione di una regula iuris non più applicabile nella Regione Umbria: in primis , l’assunzione all’interno della Zona Sociale degli oneri connessi all’erogazione dei servizi residenziali, per poi trasferirli all’esterno (al Comune di ultima residenza) equivarrebbe ad eludere l’applicazione della legge regionale, posto che la Zona Sociale rimarrebbe priva – ora come allora – di obblighi economici connessi all’erogazione dei servizi; in secondo luogo, la delibera impugnata sarebbe illegittima perché eluderebbe il nuovo art. 347 della l.r. n. 11/2015 in attuazione di un precetto normativo - la legge quadro n. 328/2000 - che non può trovare applicazione all’interno della Regione Umbria, in esito all’entrata in vigore della l.r. n. 20/2017; infine, esso contrasterebbe con l’art. 8 della Convenzione per cui la Conferenza di Zona, nell’adottare gli atti di programmazione, è chiamata ad individuare le risorse finanziarie che ciascun Comune è tenuto a mettere a disposizione per lo svolgimento degli interventi e dei servizi “ su base pro capite ”.

4.2. – Col secondo motivo di doglianza, l’appellante contesta la decisione del TAR (punti 12 e 12.1), laddove ha omesso di accertare e di dichiarare l’illegittimità della deliberazione del 19 maggio 2021, in quanto del tutto priva di presupposti: il Comune contesta frontalmente la tesi per cui il “ servizio sociale ” previsto in convenzione (art. 4) non sarebbe quello di accoglienza residenziale e semiresidenziale dei minori, bensì la gestione associata riguarderebbe lo svolgimento delle funzioni autorizzative (“ valutazione, proposta e verifica ”), nei confronti degli operatori chiamati ad erogare materialmente i servizi, ovvero le cooperative sociali. Sarebbe erronea anche la determinazione di escludere dalla gestione associata gli oneri finanziari correlati al servizio di inserimento minorile a mente del chiaro dettato testuale dell’art. 347, co. 8, legge regionale n. 11/2015 che addossa tali costi alla gestione associata.

5. – Col terzo motivo di censura, il Comune di Citerna censura la delibera della Conferenza di Zona del 26 giugno 2021, con cui la Zona Sociale ha deciso – riguardo all’annualità 2021 – l’attribuzione dei costi connessi al pagamento delle rette per disabili, sulla base del criterio della residenza dell’utente e dunque a carico del Comune di ultima residenza.

6. – Si sono costituiti nel giudizio di appello i Comuni di Città di Castello e di Lisciano Niccone: quest’ultimo, in particolare, ha eccepito l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse in quanto in data 23 novembre 2023, la Conferenza di Zona avrebbe deliberato di approvare un nuovo schema di convenzione in sostituzione di quella del 2017. La Convenzione sarebbe stata sottoscritta da tutti i Comuni compreso quello di Citerna con la previsione del pagamento delle rette afferente ai minori ex artt. 3 e 15, ricompresa nella gestione della Zona Sociale mentre, in riferimento al criterio di riparto tra i Comuni, sarebbe nuovamente previsto che il Comune Capofila provveda al pagamento, salva ripetizione delle somme anticipate dal Comune di residenza del minore, previa decurtazione della quota a carico dei Fondi FSR/FNPS.

7. – Il Comune di Cisterna resiste all’eccezione controdeducendo di avere comunque interesse al periodo antecedente al 2021, anelando ad una pronuncia di annullamento che operi ora per allora.

8. – In sede cautelare il Collegio, con ordinanza n. 585 del 14 febbraio 2023, ha respinto la domanda sospensiva riservando al merito la disamina delle complesse questioni interpretative sulla spettanza dei costi relativi ai singoli servizi erogati, controverse tra le parti.

9. – Espletato lo scambio di memorie difensive ex art. 73 c.p.a., la causa è venuta in discussione all’udienza pubblica del 20 febbraio 2025 e successivamente trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. – Giunge all’attenzione del Collegio di appello una controversia concernente la riconducibilità degli oneri connessi all’inserimento di minori in strutture di tipo residenziale o semiresidenziale nell’ambito della gestione associata della Zona Sociale n. 1 istituita dai Comuni di Città di Castello – comune capofila -, Citerna, Lisciano Niccone, Montone, Pietralunga, Umbertide, Città di Castello, Monte Santa Maria Tiberina e San Giustino, ai sensi della relativa Convenzione del 2017 e del quadro normativo di settore; alla suddetta res controversa è connessa quella attinente alla corretta individuazione del criterio di riparto delle relative spese tra i Comuni della Zona Sociale n. 1 - in ragione della popolazione o in ragione dell’effettiva residenza dei soggetti che fruiscono dei servizi stessi.

2. – Il Collegio deve esaminare, in via del tutto preliminare, le eccezioni di rito sollevate dai Comuni appellati.

2.1. – Deve in primis respingersi l’eccezione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse sul rilievo che nel 2023 è stata approvata una nuova Convenzione della Zona speciale, sostitutiva di quella del 2017, che in parte qua riproduce i medesimi criteri di riparto della precedente: è evidente, infatti, che tale sopravvenienza non priva il Comune ricorrente del proprio interesse processuale, se si tiene conto che in prime cure lo stesso non aveva affatto impugnato la Convenzione del 2017, censurandone, di contro, solo l’esegesi offerta dalle controparti in relazione alla questione del riparto dei costi delle rette afferenti il ricovero dei minori in strutture residenziali e semiresidenziali, e anzi assumendo tra l’altro che le determinazioni della Conferenza di Zona del 2021 si sarebbero poste in contrasto con la Convenzione medesima. Peraltro, la nuova disciplina convenzionale del riparto dei costi, che contempla un abbattimento delle rivalse interne in forza della contribuzione in chiave solidaristica a valere sulle risorse dei fondi FSR/FNPS, corrobora vieppiù l’interesse del Comune appellante allo scrutinio del merito del gravame, teso a sindacare la conformità del precedente meccanismo di riparto interno.

2.2. – Del pari infondata è l’eccezione di inammissibilità dell’appello, sollevata sempre dalle Amministrazioni appellate sul presupposto della violazione dell’obbligo di specificazione dei motivi di censura di cui all’art. 101, co. 1, c.p.a.: infatti, se è vero che nel corpo dell’appello sono riproposte in chiave critica le censure contenute nel ricorso e nei motivi aggiunti di primo grado, ciò però avviene sulla scorta della espressa contestazione della statuizione di inammissibilità dei motivi aggiunti, che l’appellante svolge argomentando sul carattere a suo dire immediatamente lesivo dell’atto con essi impugnato, nonché della espressa affermazione di un errore commesso dal primo giudice, laddove ha affermato l’estraneità dell’attività di inserimento dei soggetti minori in strutture residenziali e semiresidenziali a quelle svolte in forma associata (e, quindi, al perimetro applicativo dell’art. 347, co. 8, della l.r. 9 aprile 2015, n. 11, come modificato dalla l.r. 28 dicembre 2017, n. 20), errore dal quale, secondo il Comune appellante, sarebbero discese tutte le altrettanto erronee statuizioni del T.A.R..

3. – Il gravame, dunque, deve essere scrutinato nel merito.

4. – A tal fine preme tracciare la cornice giuridica di inquadramento entro cui inscrivere la fattispecie controversa.

4.1. – La legge 8 novembre 2000, n. 328, nel dettare il quadro dei principi generali del sistema integrato di interventi e servizi sociali che la Repubblica assicura alle persone e alle famiglie, include nell’ambito dei livelli essenziali delle prestazioni sociali gli interventi di sostegno per i minori in situazioni di disagio tramite il sostegno al nucleo familiare di origine e l’inserimento presso famiglie, persone e strutture comunitarie di accoglienza di tipo familiare e per la promozione dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza (art. 22, co. 2, lett. c) ) e specifica che i Comuni sono titolari delle funzioni amministrative concernenti gli interventi sociali svolti a livello locale (art. 6).

4.2. – Nel quadro della normativa regionale, la legge della Regione Umbria n. 11/2015, all’art. 265, stabilisce che “ i comuni esercitano le funzioni in materia di politiche sociali ai sensi della legge regionale 2 aprile 2015, n. 10 (Riordino delle funzioni amministrative regionali, di area vasta, delle forme associative di Comuni e comunali - Conseguenti modificazioni normative) nelle forme previste dal decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) e prevalentemente con la forma associativa della convenzione di cui all’articolo 30 del medesimo d.lgs. ” soggiungendo che le gestioni associate esercitano le funzioni sociali e provvedono all’erogazione degli interventi e dei servizi sociali tramite le Zone Sociali.

Queste ultime costituiscono articolazioni territoriali individuate dal Piano sociale regionale e, tramite il Comune capofila, esercitano, inter alia , le funzioni di erogazione degli interventi e dei servizi sociali (art. 268- bis ). La relativa Convenzione deve stabilire, in coerenza con lo svolgimento delle funzioni in materia di politiche sociali, i fini, la durata, le forme di consultazione degli enti contraenti, i loro rapporti finanziari ed i reciproci obblighi e garanzie (art. 265).

4.3. – Con specifico riferimento alle prestazioni sociali di inserimento dei minori presso strutture comunitarie di assistenza, l’art. 347, co. 8, della medesima legge regionale ha costantemente previsto il criterio della residenza per cui “ gli obblighi connessi all’eventuale integrazione economica della quota di compartecipazione sono a carico del comune nel quale i soggetti avevano la residenza prima dell’inserimento ”. Solo a seguito della novella apportata dall’art. 35, co. 1, l.r. 28 dicembre 2017, n. 20, è stata introdotta una precisazione per cui gli oneri di integrazione economica “ in caso di gestione associata, sono a carico della zona sociale, tramite il comune capofila, nella quale è ricompreso il comune di residenza del soggetto prima dell’inserimento ”.

5. – Orbene, la Convenzione conclusa il 12 gennaio 2017 dai sette Comuni tra cui quello di Citerna e quello di Città di Castello, nell’istituire la Zona Sociale n. 1, ha evidenziato che l’obiettivo convenzionale sia quello di consentire l’esercizio e la gestione coordinata delle funzioni amministrative e la gestione in forma associata delle attività e dei servizi sociali, socio-educativi, socio-sanitari, anche in relazione alla programmazione e alla gestione delle risorse F.S.E., in coerenza con i vincoli normativi ed in raccordo con le politiche nazionali attraverso modalità di co-progettazione e co-programmazione nelle varie aree di intervento, tra le quali figura quella dei “ minori, giovani e responsabilità familiari ” i cui servizi e interventi gestiti in forma associata sono testualmente definiti in termini di “ inserimento minori in strutture e servizi sociali a ciclo residenziale e semiresidenziale per soggetti in età minore: valutazione, proposta e verifica ” (art. 4 Convenzione).

5.1. – Il giudice di prime cure ha ritenuto di inferire da tale formulazione che la Zona Sociale fosse investita delle “ sole funzioni autorizzative e di controllo sulle strutture che svolgono i servizi de quibus – ossia servizi non direttamente erogati dalla Zona sociale bensì da strutture accreditate ” giungendo alla esclusione della gestione degli oneri derivanti dal pagamento delle rette relative ai citati servizi residenziali.

5.2. – Ad avviso del Collegio, tale lettura deve essere sottoposta a revisione critica in virtù di una differente esegesi logico-sistematica del testo convenzionale nella cornice della normativa nazionale e regionale: da un lato, spiccano infatti i referenti di cui ai citati art. 22, co. 2, lett. c) , legge n. 328 del 2000 e art. 268- bis , legge regionale n. 11 del 2015 il cui portato conduce chiaramente ad individuare nei Comuni, anche in gestione associata, lo svolgimento delle funzioni amministrative connesse ai servizi e alle prestazioni sociali concernenti gli interventi di sostegno per i minori in situazioni di disagio tramite il sostegno al nucleo familiare di origine e l’inserimento presso famiglie, persone e strutture comunitarie di accoglienza di tipo familiare. A fronte di tale nitido tenore letterale, la parcellizzazione delle funzioni tra Comune e Zona Sociale – l’uno investito della concreta gestione, l’altra circoscritta alle attività prodromiche o ancillari (valutazione, proposta e verifica) - così come prospettata dalla difesa degli appellati e dal primo giudice non risponde ad alcuna precisa ratio , né si concilia col dato normativo di rango primario che devolve interamente alla gestione associata, laddove costituita, l’erogazione degli interventi e dei servizi sociali, senza possibilità di artificiosi distinguo tra oneri amministrativi e oneri finanziari.

In più, la chiave interpretativa quivi sottoposta a critica contrasta con lo stesso testo convenzionale che enuncia tra le finalità della gestione associata proprio “ l’unitarietà degli interventi e degli adempimenti amministrativi ” precisando che “ l’esercizio coordinato delle funzioni amministrative e la gestione associata delle funzioni e dei servizi sociali costituiscono lo strumento sinergico attraverso il quale gli enti convenzionati assicurano l’unicità di conduzione e la semplificazione di tutte le misure relative ai servizi sociali, a quelli socio-educativi ed ai servizi socio-sanitari ” (art. 3).

La dichiarata unificazione degli interventi e degli adempimenti amministrativi incontra poi il definitivo suggello all’art. 6 ove si statuisce che al Comune capofila competono le responsabilità gestionali e tecniche essendo questo “ tenuto a provvedere all’organizzazione e alla gestione amministrativa dei servizi, sia in forma diretta che attraverso affidamento a terzi ”. L’intero ordito della pattuizione tra gli enti locali coinvolti mira, dunque, alla semplificazione amministrativa e alla unitarietà nell’erogazione dei servizi e delle prestazioni sociali e non può che collidere con una esegesi parcellizzante tesa a scomporre l’erogazione della prestazione in esame in vari segmenti da imputarsi, vuoi alla gestione associata, vuoi al singolo Comune; peraltro, la chiara esplicitazione che lo svolgimento del servizio possa avvenire, a cura della gestione associata, proprio mediante l’affidamento a terzi, riconduce nell’alveo generale anche la fattispecie per cui è causa, privando di qualsiasi residuo addentellato argomentativo il tentativo di ascrivere alla locuzione “ valutazione, proposta e verifica ” una dignità autonoma e distinta dalla concreta responsabilità del servizio, anche sul piano dell’accollo dei relativi oneri.

6. – Alla luce della disamina sin qui svolta coglie nel segno l’appellante laddove col secondo mezzo di impugnazione censura proprio l’asserita esclusione della gestione amministrativo-finanziaria del servizio sociale in esame. Con accenti affini deve concludersi altresì per l’ammissibilità e la fondatezza dei motivi aggiunti nella parte in cui ripropongono la stessa doglianza a carico della deliberazione della Conferenza di Zona del 2 dicembre 2021: al riguardo, va preliminarmente rimarcato che è assolutamente inconferente il tema se tale deliberazione fosse immediatamente efficace o necessitasse di ratifica, essendone comunque evidente il carattere immediatamente lesivo, nella misura in cui ribadiva la volontà della Zona Sociale, pur dopo aver deciso di inserire le “ procedure amministrative ” relative al pagamento delle rette tra le funzioni svolte in forma associata, di non applicare il criterio di imputazione di cui all’art. 347, co. 8, l. r. n. 11/2015.

6.1. – Nel merito, va evidenziato che la deliberazione de qua non ha alcun reale contenuto innovativo laddove riconosce la riconducibilità alla gestione associata anche dei procedimenti relativi al rimborso delle rette: in realtà, ciò che viene svolto in forma associata alla stregua delle norme nazionali e regionali vigenti è l’organizzazione e l’erogazione dei servizi, e le attività amministrative a queste accessorie sono automaticamente attratte alla gestione associata, mentre la ridetta interpretazione “parcellizzata” che trasforma la delibera del 2 dicembre 2021 quasi in una sorta di volontaria concessione della Zona Sociale al Comune odierno appellante è, come visto dianzi, priva di senso e contrasta con la ratio legis e la finalità della legislazione in tema di gestione integrata dei servizi sociali.

7. – Orbene, nonostante l’approdo argomentativo sembrerebbe sin qui dare ragione alle prospettazioni del Comune appellante, preme ora spostare il fuoco dell’indagine dal versante esterno – incentrato sull’imputazione del servizio sociale di residenzialità e semiresidenzialità per minori, ascrivibile alla Zona Sociale a dispetto dei vani espedienti ermeneutici di segno contrario – al versante interno del riparto dei costi tra gli Enti uniti in gestione associata.

7.1. – Al riguardo, non può essere condivisa la ricostruzione attorea, veicolata dal secondo motivo aggiunto riproposto col primo mezzo di gravame e dal terzo motivo di appello, che pone esclusiva enfasi sul dato testuale dell’art. 8 della Convenzione giusta il quale la Conferenza di zona, inter alia , adotta “ gli atti di programmazione assicurando l’unitarietà degli interventi e la territorializzazione di un sistema di servizi a rete, anche individuando le risorse finanziarie che ciascun Comune su base pro capite è tenuto a mettere a disposizione della Zona sociale al fine di consentire la realizzazione degli interventi previsti ”.

Così facendo l’appellante sottace il ben più pregnante disposto testuale dell’art. 13 Conv. che, nel disciplinare le modalità di riparto degli oneri tra Comuni sottoscrittori, prevede che i Comuni della Zona Sociale siano tenuti a corrispondere al Comune capofila le risorse necessarie alla gestione delle funzioni delegate, ripartite in una quota parte forfettaria per i costi di gestione della gestione associata e, per quel che rileva ai fini del decidere, nel rimborso dei costi relativi ai singoli interventi erogati. Pertanto, la disciplina convenzionale non fa mistero che, perlomeno sino al 2021, i singoli Comuni fossero tenuti al rimborso delle spese sostenute dalla gestione associata per l’erogazione di prestazioni sociali in favore di soggetti residenti negli stessi Comuni.

Inoltre, a nulla rileva lo ius superveniens di cui alla l.r. n. 20/2017 che, nel novellare l’art. 347, co. 8, l.r. 11/2015 ha stabilito che “ nel caso di inserimenti nei servizi socio assistenziali autorizzati […] , ivi compresi quelli diretti a soggetti in età minore, gli obblighi connessi all’eventuale integrazione economica della quota di compartecipazione sono a carico del comune nel quale i soggetti avevano la residenza prima dell’inserimento o, in caso di gestione associata, sono a carico della zona sociale, tramite il comune capofila, nella quale è ricompreso il comune di residenza del soggetto prima dell’inserimento ”. Tale norma regionale si limita, infatti, a regolare l’imputazione dell’obbligazione ab externo - additando ai fornitori, in buona sostanza, l’ente al quale possono indirizzare la pretesa creditoria conseguente allo svolgimento della prestazione - mentre nulla dispone circa i rapporti debitori interni alla gestione associata la cui regolazione può essere variamente regolata dai Comuni partecipanti secondo un discrezionale dosaggio di criteri rigorosamente equitativo-proporzionali o mutualmente solidaristici, in ossequio alla disciplina primaria della Zona Sociale ex art. 265, co. 3, l.r. n. 11/2015 che rimette chiaramente all’accordo convenzionale tra gli Enti contraenti la regolazione dei rapporti finanziari e dei reciproci obblighi (“ La convenzione di cui al comma 2 deve stabilire, in coerenza con lo svolgimento delle funzioni in materia di politiche sociali di cui al medesimo comma 2, i fini, la durata, le forme di consultazione degli enti contraenti, i loro rapporti finanziari ed i reciproci obblighi e garanzie ”).

7.2. – Orbene, nella versione cogente per il periodo temporale di riferimento, la Convenzione ha incontrovertibilmente abbracciato il criterio proporzionale (rimborso in funzione dei servizi erogati a proprio favore), mentre con la novella del 2 dicembre 2021 è stata applicata un’impronta più spiccatamente solidaristica con il concorso di un fondo di solidarietà che abbatte il contributo dovuto dai singoli Comuni.

Ne discende che si appalesano infondati il secondo e il terzo motivo di appello – quest’ultimo estende le medesime cadenze argomentative ai servizi residenziali per disabili - nonché il secondo motivo aggiunto riproposto col primo mezzo di gravame.

8. – Tirando le somme della disamina svolta, la pur parziale fondatezza del gravame sotto il divisato profilo dell’ascrivibilità originaria del servizio di residenzialità e semiresidenzialità per minori muta solamente il percorso argomentativo senza inficiare l’esito conclusivo della vertenza per cui il peso economico della prestazione sociale de qua , sotto il vigore della disciplina convenzionale applicabile sino alla novella del 2021, resta sostanzialmente a carico del Comune di residenza sia pur sotto forma di rimborso postumo dei relativi costi a favore della Zona Sociale.

In conclusione, l’appello non può trovare accoglimento dovendo confermarsi la statuizione di prime cure sulla scorta del differente percorso argomentativo testé delineato.

9. – La peculiarità della controversia giustifica la compensazione delle spese di lite tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e conferma la sentenza impugnata con diversa motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere, Estensore

Enzo Bernardini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angelo Roberto Cerroni	Raffaele Greco

IL SEGRETARIO