Pubblicato il 07/07/2025

N. 05878/2025REG.PROV.COLL.

N. 09361/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9361 del 2024, proposto da
CO Industria Cartone Ondulato s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Fabio Elefante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Associazione Italiana Scatolifici - “Acis”, Ds IT Packaging Italia s.p.a., Ds IT Holding Italia S.p.A., Pro-Gest s.p.a., non costituite in giudizio;

per l’ottemperanza

della sentenza del Consiglio di Stato - Sez. VI n. 689/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in ottemperanza e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2025 il Cons. Giovanni Pascuzzi e uditi per la parte ricorrente in ottemperanza avvocato Fabio Elefante;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società CO Industria Cartone Ondulato s.p.a. propone ricorso per l’ottemperanza ex art. 112 e ss. c.p.a. in relazione al giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 689 del 20 gennaio 2023, la quale, in parziale riforma della sentenza del Tar per il Lazio n. 6050/2021, ha accolto il ricorso introduttivo di primo grado limitatamente alla quantificazione della sanzione pecuniaria.

La società CO Industria Cartone Ondulato s.p.a. chiede l’ottemperanza della citata sentenza « prescrivendo le relative modalità, anche mediante la determinazione del contenuto del provvedimento amministrativo o l'emanazione dello stesso in luogo dell’amministrazione (ex artt. 114, co. 4, lett. a) e 134, co. 1, lett. c) c.p.a.) ».

1.1 La società chiede anche l’accertamento della nullità per violazione o elusione del giudicato:

I.) della delibera n. 31077 dell’AGCM del 20 febbraio 2024 recante la rideterminazione della sanzione amministrativa pecuniaria da irrogare alla società CO s.r.l. per i comportamenti alla stessa ascritti nel provvedimento dell’Autorità n. 27849 del 17 luglio 2019, in ottemperanza della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VI del 20 giugno 2023, n. 689, e trasmessa tramite pec in data 7 marzo 2024;

II.) di ogni altro atto connesso, presupposto o consequenziale, ivi compresi, ove occorrer possa e nella parte di interesse:

- della delibera AGCM 4 aprile 2023, n. 30591 con cui è stato avviato il procedimento I/805L, volto alla rideterminazione delle sanzioni nei confronti della società CO s.r.l.;

- della delibera AGCM 17 ottobre 2023, n. 30824 con cui è stato deliberato di prorogare al 29 febbraio 2024 il termine di conclusione del procedimento;

- della comunicazione del termine infra-procedimentale di chiusura della fase istruttoria trasmessa il 3 novembre 2023 dalla Direzione Cartelli, Leniency e Whistleblowing a CO s.r.l., in cui venivano illustrate le modalità di rideterminazione della sanzione e la relativa quantificazione, nonché fissata al 15 dicembre 2023 la data di chiusura della fase istruttoria relativa al caso I/805L;

- della comunicazione del 15 marzo 2024 con cui l’Autorità ha provveduto a precisare l’importo della sanzione da versare, tenuto conto delle rate già pagate, e la quota di interessi di rateizzazione dovuti sull’importo rideterminato, per un importo residuo pari ad euro 1.214.227,99;

- del provvedimento AGCM 23 aprile 2024 con il quale si è deliberato che la rateizzazione del pagamento della sanzione irrogata alla società CO S.r.l. con il provvedimento del 17 luglio 2019, n. 27849, e rideterminata con il provvedimento del 20 febbraio 2024, n. 31077, è ricalcolata secondo un piano di ammortamento a rate costanti, a decorrere dalla rata del mese di maggio 2024.

2. In punto di fatto la ricorrente in ottemperanza ha premesso che:

- con provvedimento adottato in data 22 marzo 2017, AGCM ha deliberato l’avvio del procedimento I/805, teso ad accertare: (i) l’esistenza di un’intesa tra alcune imprese volta a limitare il confronto competitivo tra tali operatori nel mercato della produzione e commercializzazione di fogli in cartone ondulato; (ii) l’esistenza di un’intesa tra alcune imprese volta a limitare il confronto competitivo nel diverso mercato della produzione e commercializzazione di imballaggi/scatole in cartone ondulato;

- con provvedimento del 6 agosto 2019, AGCM ha sanzionato la odierna ricorrente in ottemperanza assieme ad ulteriori imprese attive nella produzione e commercializzazione di imballaggi/scatole di cartone (c.d. intesa scatole); l’Autorità ha condannato la CO, ipotizzando, in relazione al (solo) settore degli imballaggi in cartone ondulato (che interessa la società ricorrente) una sua partecipazione per circa un anno e cinque mesi ad un’intesa segreta, unica e continuata nel tempo, in violazione dell’art. 101, par. 1, TFUE, in particolare consistente nella definizione in comune di aumenti dei prezzi delle scatole, espressi in termini percentuali, applicabili a tutti i propri clienti, e nella ripartizione dei clienti (non aggressione) e delle forniture a clienti co-forniti (non belligeranza), prevalentemente di grandi dimensioni, nonché anche nella definizione in comune di altri parametri commerciali rilevanti, quali i termini di pagamento;

- CO ha impugnato il provvedimento AGCM del 6 agosto 2019 innanzi al Tar per il Lazio che con sentenza n. 6050/2021 ha rigettato il ricorso;

- CO ha appellato tale decisione innanzi al Consiglio di Stato che, con sentenza n. 689 del 20 gennaio 2023, ha parzialmente accolto il gravame, in specie accogliendo in parte il quarto e quinto motivo di appello e chiedendo ad AGCM la rideterminazione della sanzione inflitta a CO per la partecipazione al cartello nel mercato della produzione e commercializzazione di imballaggi in cartone ondulato sulla scorta dei criteri individuati nella medesima sentenza;

- alla luce di tale pronuncia, l’Autorità ha conseguentemente avviato il procedimento per la rideterminazione della sanzione e l’ottemperanza alla predetta sentenza (procedimento 1/805L), fissando l’audizione di CO il 19 maggio 2023;

- CO (a seguito di apposito procedimento giurisdizionale) ha ottenuto l’ostensione dei documenti relativi alle sanzioni base prese in considerazione da AGCOM;

- in data 7 marzo 2024 AGCM ha notificato ad CO la delibera n. 31077 assunta nella adunanza del 20 febbraio 2024, nella quale (dopo aver respinto gli argomenti esposti da CO durante l’istruttoria) si prevede « che la sanzione amministrativa pecuniaria da applicare alla società CO S.r.l. per i comportamenti alla stessa ascritti nel provvedimento dell’Autorità n. 27849 del 17 luglio 2019, viene rideterminata nella misura di 5.974.258 € »;

- con comunicazione del 15 marzo 2024 l’Autorità ha provveduto a precisare l’importo della sanzione da versare, tenuto conto delle rate già pagate, e la quota di interessi di rateizzazione dovuti sull’importo rideterminato, per un importo residuo pari ad euro 1.214.227,99;

- con il successivo provvedimento 23 aprile 2024 l’Autorità ha poi deliberato che la rateizzazione del pagamento della sanzione irrogata alla società CO s.r.l. con il provvedimento del 17 luglio 2019, n. 27849, e rideterminata con il provvedimento del 20 febbraio 2024, n. 31077, fosse da ricalcolare secondo un piano di ammortamento a rate costanti, a decorrere dalla rata del mese di maggio 2024 nel quale la quota capitale è pari ad euro 1.214.227,99.

2.1 I provvedimenti dell’AGCM relativi alla rideterminazione della sanzione sono stati impugnati da CO dinanzi al TAR per il Lazio (R.G. n. 5131/2024) per intervenuta prescrizione del potere e del credito sanzionatorio azionati nonché per (oltre a vizi ulteriori e diversi del provvedimento di rideterminazione della sanzione del 2024) la violazione del principio di personalità e proporzionalità della sanzione discendente dagli articoli 2, 15 e 31 della l. n. 287/90 nonché dagli artt. 11 e 3 l. n. 689/81, per la violazione dei §§ 31 e 34 delle Linee Guida Sanzioni nonché per l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, irragionevolezza, incongruità e contraddittorietà della motivazione in cui è incorsa l’Autorità nella rideterminazione della sanzione e anche degli interessi.

3. La società CO chiede in questa sede l’ottemperanza della sentenza. n. 689/2023 visto che i provvedimenti dell’AGCM relativi alla rideterminazione della sanzione si pongono in violazione/elusione del disposto della più volte citata sentenza 689/2023 sulla base delle argomentazioni che saranno più avanti esaminate.

4. Si è costituita in giudizio l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato chiedendo il rigetto del ricorso.

5. Alla camera di consiglio del 19 giugno 2025 il ricorso in ottemperanza è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Il motivo di ricorso per ottemperanza è così rubricato: « Nullità dei provvedimenti dell’AGCM per violazione e/o elusione del giudicato formatosi con sentenza di codesto ecc.mo Consiglio di Stato n. 689/202 ex art. 114, co. 4, lett. b), c.p.a. ».

Dopo aver riprodotto una tabella che riporta le sanzioni comminate alle diverse imprese alla luce della rideterminazione operata da AGCM, parte ricorrente in ottemperanza sostiene che:

- la rideterminazione si è estrinsecata nella applicazione lineare di una ulteriore riduzione del 20% alla ricorrente (e a numerose altre imprese) sulla base di una classificazione di gravità della partecipazione per lo più legata al tempo della partecipazione stessa;

- tale rideterminazione appare illegittima ed appare violare/eludere il disposto della sentenza n. 689/2023 del Consiglio di Stato;

- la sanzione: (i) resta non personalizzata e non proporzionata alle singole imprese coinvolte e non è stata preceduta da una adeguata istruttoria nel senso e per le finalità individuate dal Consiglio di Stato; (ii) mantiene una illegittima discriminazione a danno della ricorrente CO la quale si vede punita in modo sproporzionato e discriminatorio rispetto alle altre imprese e, in specie, rispetto alle multinazionali e ai grandi gruppi (MU PA, International ER, Pro-Gest); (iii) mantiene il paradossale effetto di penalizzare in misura più che proporzionale le imprese che, come la CO (per espresso giudizio di AGCM), meno hanno partecipato e meno hanno beneficiato degli (ipotetici e non provati) effetti dell’intesa anti competitiva, rispetto a quelle che l’hanno organizzato e promossa e ne hanno (in linea teorica) beneficiato per un arco temporale ben maggiore;

- il provvedimento AGCM di rideterminazione della sanzione del 2024 è viziato per le medesime ragioni e per i medesimi profili che il Consiglio di Stato ha ritenuto che viziassero l’originario provvedimento di sanzione del 2019.

1.1 Parte appellante precisa che in questa sede si lamenta la violazione/elusione del disposto della sent. n. 689/2023 del Consiglio di Stato, che si ritiene avvenuta nel caso di specie con la applicazione di un criterio di rideterminazione del tutto incongruo rispetto a quanto disposto nella richiamata sentenza mentre dinanzi al Tar per il Lazio (R.G. n. 5131/2024) gli stessi provvedimenti, di cui si chiede che vengano dichiarati nulli in questa sede, sono stati impugnati per vizi propri.

1.2 Parte ricorrente in ottemperanza sostiene che nella rideterminazione della sanzione AGCM si è discostata dalla prospettiva indicata dalla sentenza della Sezione n. 689/2023, ovvero che la rideterminazione doveva partire dall’importo base delle sanzioni c.d. teoriche inflitte a ciascuna impresa coinvolta (ad esito della moltiplicazione del valore delle vendite per il coefficiente di gravità e la durata alla luce delle Linee Guida e considerate le circostanze aggravanti ed attenuanti) per poi pervenire a una ripartizione che personalizzasse effettivamente la sanzione.

In particolare si sostiene che:

- la sentenza n. 689/2023 del Consiglio di Stato ha prescritto la personalizzazione delle sanzioni, ritenendo illegittima l’applicazione meccanica delle regole delle Linee Guida dell’Autorità e la sua rigida e sperequata logica di appiattimento delle sanzioni;

- la sentenza n. 2161/2024 del Consiglio di Stato (resa in un giudizio di revocazione proposto dalla International ER, anche essa sanzionata nell’intesa scatole) ha chiarito che all’Autorità è stato demandato il compimento di ogni valutazione utile a calibrare la risposta sanzionatoria alla condizione specifica del soggetto sanzionato e al fine di una riduzione non trascurabile della sanzione stessa tenendo conto di tutti gli elementi dedotti;

- la comparazione (operata da CO) tra i dati relativi alle sanzioni base comminate (dati ottenuti a seguito di accesso ai documenti) dimostra che la relazione tra il limite edittale e le sanzioni teoriche al netto delle attenuanti e aggravanti è contenuta in un intervallo che va da un minimo di 7.1% di International ER al 100% di Toppazzini, con un indice riguardante CO del 74,6% ed un valore medio totale del 16,5%;

- se si effettua un’ulteriore comparazione tra come il rapporto si presenta separando le aziende multinazionali (MU PA Italia, DS IT, International ER Italia) e le altre aziende coinvolte emerge che le multinazionali avrebbero dovuto assolvere all’83% del totale dell’ammontare delle sanzioni e le restanti altre aziende al 17%;

- con l’adozione del limite edittale sulla sanzione base si assiste ad una redistribuzione in via relativa delle sanzioni a beneficio delle multinazionali e a danno delle altre aziende;

- dall’esame dei dati resi disponibili, risulta chiaro che le multinazionali hanno beneficiato in via relativa di uno sconto del 29%, pervenendo ad un carico delle sanzioni del 54%, che, per contro, ha gravato sulle altre aziende (ivi inclusa la CO), essendo la quota delle sanzioni di queste ultime incrementata al 46%;

- lo stesso risultato emerge se si esaminano i valori assoluti: il monte sanzioni netto delle multinazionali, pari ad Euro 1.573.956.671, è di circa 5 volte superiore al monte totale sanzione delle altre aziende, pari ad Euro 333.825.854; con l’applicazione del limite edittale lo scarto tra le multinazionali e tutte le altre aziende è di appena il 14%;

- nello specifico per CO, la media di tutte le aziende – esclusa la CO – del rapporto tra il limite edittale e sanzione base è pari al 16.0% che se applicata al valore della sanzione base netta CO avrebbe prodotto un valore di Euro 2.137.787, questo prima della riduzione del 20% accordata nel provvedimento per il lieve impatto in ragione di mercato, che applicata avrebbe ricondotto la sanzione ad un valore di Euro 1.710.230 (valore prossimo a quello c.d. soglia indicato nella istanza di riduzione sulla base della analisi del prof. Palumbo), contro la sanzione rideterminata pari a Euro 5.974.258;

- laddove si prendesse a riferimento il rapporto minimo tra limite edittale e sanzione, pari al 7,1%, essendo questo quello cui andrebbero adeguate tutte le altre casistiche per poter rispettare la proporzionalità espressa dalla sanzione base, si avrebbe un valore di € 944.901, cioè a dire di circa sei volte inferiore alla sanzione rideterminata in € 5.974.258;

- la necessità di verificare questi aspetti è essenziale dacché comprovano e confermano quanto correttamente rilevato dal Consiglio di Stato ovvero che la metodologia seguita da AGCM (e solo parzialmente corretta in sede di rideterminazione) produce il paradossale effetto di favorire in modo sproporzionato le imprese più grandi, che, oltretutto, nel caso di specie (come emerge dal provvedimento del 2019) sono quelle che hanno creato ed animato il cartello e quelle che ne hanno fatto parte costantemente.

1.3 Parte ricorrente in ottemperanza sostiene che per evitare tale paradossale discriminazione l’unico criterio corretto sia quello di personalizzare sul piano oggettivo l’illecito concorsuale commesso dalle imprese parti dell’intesa violativa dell’art. 101 TFUE. In particolare CO ritiene che:

- la individuazione della c.d. sanzione teorica di ciascuna impresa determinata in base alle Linee Guida dell’Autorità, prima della riduzione nei limiti edittali, e la comparazione tra le sanzioni teoriche di ciascuna impresa consente di graduare in modo proporzionato tra le imprese coinvolte in un illecito in concorso tra di loro ed evitare le sperequazioni discendenti dal fatto che alcune di esse paghino in misura percentualmente molto più elevata delle altre;

- in particolare, solo una graduazione tra il minimo (1%) e il massimo edittale (10% del fatturato) che tenga conto della percentuale di rapporto tra le sanzioni teoriche comminabili a ciascuna impresa evita che le imprese che abbiano partecipato per più anni (e quindi abbiano distorto per più tempo il mercato) e che abbiano una dimensione maggiore (e quindi abbiano beneficiato per più tempo di eventuali effetti anticoncorrenziali e, in ogni caso, abbiano inciso in misura maggiore sul mercato) siano punite, proporzionalmente meno, di quelle (come la CO) che abbiano avuto una partecipazione effimera e, per le loro dimensioni, un minore impatto sul mercato;

- in assenza di tale personalizzazione della sanzione per l’illecito l’Autorità finisce per alterare essa stessa il mercato, dacché finisce per premiare (come in concreto qui avvenuto) le imprese più colpevoli e a penalizzare in modo maggiore quelle meno responsabili degli asseriti effetti anti-competitivi;

- l’incorretta ed enorme sproporzione tra le sanzioni deforma il mercato, dacché la sanzione delle imprese che più hanno beneficiato dell’intesa finisce per essere minore rispetto a quelle che (per ragioni temporali e di fatturato) ne hanno beneficiato meno e il complessivo effetto di sanzione sperequata delle imprese coinvolte, consentirebbe, laddove effettivi benefici ne fossero conseguiti e questi si fossero protratti nel tempo, alle imprese più colpevoli (e meno punite) di avvantaggiarsi delle imprese meno colpevoli (e al limite di comprare in sede fallimentare tali aziende, venendo quasi premiate dalla abnorme sperequazione delle sanzioni).

1.4 Parte ricorrente in ottemperanza sostiene che la conferma che questa sia l’unica soluzione interpretativa della sentenza n. 689/2023 è desumibile dalla circostanza che applicando una proporzione corretta tra le sanzioni comminate la sanzione da attribuirsi ad CO, alla luce dell’accesso ai dati della tabella 14, è pari o ampiamente inferiore (Euro 944.901) al valore soglia di Euro 1.7 milioni (come da consulenza del Prof. Palumbo). In particolare si sostiene che:

- la Sezione ha assorbito il motivo di appello relativo al rigetto dell’istanza di riduzione ritenendo, implicitamente ma chiaramente, che la rivalutazione degli elementi oggettivi dell’illecito e una corretta e proporzionata rideterminazione della sanzione avrebbero portato ad una sanzione pari o inferiore a quella richiesta con le istanze di riduzione, con conseguente assenza di interesse allo scrutinio della relativa questione;

- la sentenza n. 698/2023 non ha rigettato il motivo di appello riferito al rigetto delle istanze di riduzione e alla conseguente quantificazione di una sanzione superiore al limite di sostenibilità accertato dal consulente prof. Palumbo in € 1,7 milioni, ma ha, invece, ritenuto assorbito il relativo motivo di ricorso, alla luce dell’annullamento della sanzione e della individuazione dei criteri per la sua rideterminazione da parte dell’Autorità;

- l’assorbimento di una questione, sul piano processuale, presuppone che l’accoglimento di altro motivo di censura realizza e supera l’interesse perseguito dal ricorrente;

- nel caso di specie, l’assorbimento presuppone necessariamente che la sanzione rideterminata sia pari o inferiore a circa € 1,7 milioni;

- questo dimostra, da un lato, l’assoluta correttezza della logica sopra esposta per la personalizzazione e proporzionalità dell’illecito e dalla quale emerge una sanzione per la CO in un intervallo tra € 755.921 e € 1.710.230 (quindi entro il limite di sostenibilità individuato nella seconda istanza di riduzione) e l’assoluta sproporzione della sanzione rideterminata in € 5.974.258 e, dall’altro, che il Consiglio di Stato ha assorbito la questione, considerando che la sua corretta rideterminazione avrebbe superato e realizzato l’interesse perseguito dalla CO nell’appellare il rigetto delle due istanze di riduzione.

1.5 Parte ricorrente in ottemperanza ritiene quindi che nel provvedimento impugnato l’Autorità:

- introduce una ulteriore riduzione, anche essa lineare, delle sanzioni a suo tempo comminate ed annullata dal Consiglio di Stato, ma non realizza in alcun modo una personalizzazione delle stesse;

- continua a produrre un effetto di sperequazione tra imprese concorrenti in concorso nel medesimo illecito punendo in modo discriminatorio le stesse;

- tale sperequazione avviene (i) nonostante l’evidente diversa misura (in termini oggettivi, quantitativi e misurabili) della partecipazione di esse all’intesa e quindi della gravità (sempre sul piano oggettivo) degli effetti potenziali e reali sul mercato rilevante; e (ii) senza che possa predicarsi una peculiare gravità soggettiva della CO, già valutata (sul piano soggettivo) come lieve in sede di originaria sanzione e nuovamente valutata come lieve e marginale nella nuova sanzione.

Secondo parte ricorrente in ottemperanza tutto questo appare una violazione/elusione del decisum del Consiglio di Stato nella parte in cui si afferma che “Dell’eliminazione di tale discrasia dovrà farsi carico l’Autorità in sede di ridefinizione degli importi delle sanzioni considerando il valore primario della disposizione di cui all’art. 15 della L. n. 287/1990” e che l’Autorità deve eliminare quel paradosso per il quale maggiore è la gravità della condotta, maggiore può rivelarsi il vantaggio che il trasgressore ricava.

1.6 Parte ricorrente in ottemperanza fa rilevare che il Consiglio di Stato ha già ritenuto, in sede di ottemperanza, che alcuni provvedimenti di rideterminazione delle sanzioni dell’AGCM riguardanti altre imprese fossero illegittimi per violazione/elusione del giudicato per le ragioni di cui sopra.

In particolare viene analizzata la sentenza n. 6811 del 30 luglio 2024 riguardante International ER Italia s.r.l.

1.7 Parte ricorrente in ottemperanza conclude affermando che:

- non si può sostenere, come fa l’Autorità, che il Consiglio di Stato abbia unicamente demandato di riclassificare le sanzioni in tre livelli;

- i principi di personalità e personalità dell’illecito sono cogenti;

- il Consiglio di Stato ha dato la pregnante prescrizione di personalizzare l’illecito in coerenza con le prescrizioni normative (l. n. 689/1981 e l. n. 287/1990) e della giurisprudenza CEDU, graduando tra il minimo ed il massimo edittale tenendo conto della gravità della violazione, dell’opera svolta dall’agente per la eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione, nonché alla personalità dello stesso e alle sue condizioni economiche;

- l’AGCM nel provvedimento impugnato manca completamente tale personalizzazione, continuando a ragionare in modo astratto, lineare, teorico e spersonalizzato e finendo per confermare le inammissibili sperequazioni e sproporzioni tra sanzionati sopra analiticamente descritte;

- la nuova determinazione della sanzione comminata da AGCM nel marzo 2024 deve essere pertanto dichiarata nulla ai sensi dell’art. 114 c.p.a. per violazione/elusione del giudicato;

- risulta pertanto necessaria l’ottemperanza, prescrivendo le relative modalità, anche mediante la determinazione del contenuto del provvedimento amministrativo o l’emanazione dello stesso in luogo dell’amministrazione (ex artt. 114, comma 4, lett. a) e 134, comma 1, lett. c) c.p.a.) con la previsione di una sanzione per CO che, per le ragioni di cui sopra, non potrà che essere pari a € 718.125,00 o a € 944.901 o a € 1.710.230 o a un importo pari o inferiore a quest’ultima cifra.

2. Il ricorso in ottemperanza deve essere rigettato.

3. Come affermato (in un analogo caso di ricorso per ottemperanza relativo ad una sentenza inerente “l’intesa imballaggi”) da Cons. Stato, Sez. VI, 26 novembre 2023, n. 9494, l’obiettivo della personalizzazione della sanzione ha una valenza non revocabile in dubbio. Ma nella specie l’Autorità aveva il compito di comminare una pluralità di sanzioni ad una pluralità di soggetti considerati partecipi e responsabili di una intesa illecita. Per far fronte a tale compito è stata concepita una “griglia di riferimento” in modo da creare dei parametri omogenei di valutazione. Agendo diversamente, la personalizzazione della sanzione sarebbe sfociata nel puro arbitrio quando, invece, l’obiettivo era quello di creare le condizioni per sanzionare in maniera omogenea condotte omogenee. In tale contesto, ad esempio, non è irragionevole fissare un parametro astratto, in termini temporali, per valutare come considerare il livello di coinvolgimento di una impresa: si tratta di un parametro utile a creare una base comune di riferimento suscettibile di ulteriori affinamenti.

Non è vero che la metodologia utilizzata dall’Autorità si basi sulla medesima ricetta già bocciata dal Consiglio di Stato. L’Autorità ha creato una griglia di riferimento al fine di predisporre un quadro omogeneo alla cui stregua valutare i comportamenti delle imprese coinvolte. Cons. Stato, Sez. VI, 30 luglio 2024, n. 6808 ha già chiarito che « il coefficiente di gravità utilizzato dall’Autorità nella specie appare ragionevole e proporzionato in quanto permette alla sanzione di mantenere un’effettiva efficacia deterrente e, nel contempo, di comparare le diverse posizioni coinvolte nella rideterminazione, mantenendo un principio di tendenziale uguaglianza di trattamento ».

L’Autorità, al fine di ottemperare alle indicazioni del giudice d’appello, ha risolto il supposto appiattimento rispetto al massimo edittale rimodulando le percentuali di riduzione ai sensi delle Linee guida, distinguendo la partecipazione delle imprese in funzione del loro coinvolgimento « pieno, medio o lieve ». Questa differenziazione ha consentito di modulare il trattamento sanzionatorio di ciascuna impresa in relazione alle infrazioni di cui si sia resa effettivamente responsabile.

In definitiva si può affermare che l’Autorità ha personalizzato in misura apprezzabile la sanzione, standardizzandola nel solco di quanto affermato nella sentenza n. 689/2023.

4. Parte ricorrente in ottemperanza ha elaborato i dati sull’entità delle sanzioni (in particolare il “rapporto limite edittale/sanzione base netta”) al fine di dimostrare che le società multinazionali partecipanti all’intesa avrebbero beneficiato di una redistribuzione in via relativa delle sanzioni a danno delle altre imprese.

Ma tale criterio non è stato preso in considerazione nella sentenza n. 689/2023. Per cui l’Autorità non aveva l’obbligo di conformarsi ad esso.

Si tratta di un criterio che CO ritiene più equo: ma è una considerazione individuale che esula dall’ambito del presente giudizio di ottemperanza ed impinge nel merito dell’azione amministrativa ( come del pari relativa a scelte future di merito dell’azione amministrativa è l’eventuale revisione delle Linee Guida per ovviare ad alcune rigidità applicative emerse proprio nella trattazione in sede giurisdizionale delle sanzioni irrogate per le intese “imballaggi” ).

È inammissibile una censura che si fonda su elementi di tal fatta. Come chiarito da Cons. Stato, Sez. VI, 29 maggio 2025, n.4677 (sempre relativa ad ottemperanza di sentenza inerente “l’intesa imballaggi”): « ne va dichiarata l’inammissibilità in quanto tesi a rimettere in discussione il perimetro decisionale della sentenza ottemperanda, la quale ha condiviso l’impostazione sanzionatoria, sia in termini di gravità che di durata, posti a base del provvedimento impugnato in prime cure. In proposito, va ribadito che le censure accolte hanno riguardato unicamente la quantificazione della sanzione conseguente alla gravità dell’illecito accertato ed alla relativa durata. Pertanto, va fatta applicazione del principio per cui il giudizio di ottemperanza può svolgersi nei limiti del perimetro soggettivo e oggettivo definito dal giudicato da eseguire ».

5. Analoga conclusione deve raggiungersi in ordine alla tesi secondo cui la individuazione della c.d. sanzione teorica di ciascuna impresa determinata in base alle Linee Guida dell’Autorità, prima della riduzione nei limiti edittali, e la comparazione tra le sanzioni teoriche di ciascuna impresa consente di graduare in modo proporzionato tra le imprese coinvolte in un illecito in concorso tra di loro ed evitare le sperequazioni discendenti dal fatto che alcune di esse paghino in misura percentualmente molto più elevata delle altre.

Viene suggerito un metodo alternativo di calcolo della sanzione che però non era stato preso in considerazione dalla sentenza di cui si chiede l’ottemperanza: ancora una volta, quindi, è materia estranea al presente giudizio.

6. Privi di pregio sono gli argomenti che parte ricorrente in ottemperanza ricava dalla sentenza n. 6811 del 30 luglio 2024 riguardante International ER Italia s.r.l.

Nella sentenza n. 6808/2024 la Sezione ha chiarito quanto segue: « l’Autorità ha ben adempiuto all’ordine di rideterminazione imposto dalla sentenza ottemperanda: sia a fronte del limitato perimetro imposto dalla sentenza stessa, senza che al riguardo possano trarsi elementi da una ben diversa vicenda (di cui alla sentenza resa in materia di revocazione, n. 2161 del 2024); sia in relazione alla gravità della accertata violazione ».

7. Priva di pregio è la tesi secondo cui il ragionamento proposto da parte ricorrente troverebbe conforto nell’assorbimento (operato dalla sentenza n. 689/2023) del sesto motivo di appello. Così la citata sentenza riassumeva il sesto motivo si appello:

« Con il sesto motivo di appello si lamenta: Error in iudicando et in procedendo. Erronea valutazione di censura dirimente. Omessa pronuncia. Ingiustizia ed iniquità della sanzione e del suo ammontare. Violazione degli articoli 2, 15 e 31 l. n. 287/90, nonché 11 e 3 l. n. 689/81. Violazione del par. 31 delle Linee Guida Sanzioni.

L’appellante premette che:

- in sede di memoria finale aveva richiesto la riduzione della sanzione ai sensi del par. 31 delle Linee Guida Sanzioni (recte: l’adeguamento della stessa alle sue condizioni economiche ex art. 11 l. n. 689/1981) rilevando come una sanzione superiore a € 1,81 milioni avrebbe fatto precipitare CO in una situazione di grave squilibrio finanziario, con conseguente e irrimediabile pregiudizio della redditività e ancor più gravi conseguenze sulla liquidità, atteso che CO non è in condizioni di poter ricorrere al sistema del credito per l’accensione di nuovi prestiti necessari a fronteggiare il fabbisogno finanziario derivante dalla menzionata sanzione;

- in data 13 luglio 2019 (prima della adozione del provvedimento impugnato), CO aveva presentato un’istanza integrativa della istanza di riduzione in relazione ad un evento calamitoso del 10 luglio 2019, quindi sopravvenuto al termine (di cui all’art. 31 delle Linee Guida Sanzioni) di presentazione delle memorie finali;

- l’AGCM ha rigettato l’istanza;

- CO ha presentato in data 12.10.2019 una istanza di riesame ad AGCM sul punto, che è stata rigettata da AGCM con provvedimento del 23 dicembre 2019;

- avverso il rigetto è stato presentato ricorso per motivi aggiunti che il primo giudice ha rigettato.

L’appellante sostiene che il primo giudice ha reso sul punto una pronuncia con motivazione incongrua e solo apparente, violativa di tutti i parametri normativi e logici indicati nell’epigrafe del presente motivo di appello, che condanna l’appellante alla uscita dal mercato e che appare ancor più inspiegabile stante la sostanziale ammissione da parte dell’AGCM dei fatti indicati dalla odierna appellante e dai suoi consulenti a fondamento della sua azione e stante l’evidente contraddittorietà della decisione dell’Autorità acriticamente e immotivatamente confermata dal Tar con la concessione ad altri aderenti alla presunta intesa, del beneficio della riduzione della sanzione penale/amministrativa entro una soglia di sostenibilità ».

L’assorbimento del motivo non può essere interpretato nel senso che il ricorrente vanta un diritto ad ottenere esattamente quanto richiesto nel motivo assorbito.

L’assorbimento del motivo, nel caso di specie, è stato dettato dal fatto che il ricorrente, dal ricalcolo della sanzione, avrebbe ottenuto un risultato più favorevole (in ipotesi, ma non necessariamente, coincidente con quanto effettivamente auspicato).

In ogni caso, nella specie è stata accordata la possibilità di rateizzare la sanzione che consente di ovviare alla crisi di liquidità che era stata posta a fondamento del sesto motivo di appello, trovando in tal modo una sufficiente risposta l’equilibrio derivante dalla regula iuris fissata nel giudicato.

8. Per le ragioni esposte il ricorso in ottemperanza deve essere rigettato.

Sussistono giusti motivi per compensare le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso in ottemperanza, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Pascuzzi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Pascuzzi	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO