Pubblicato il 19/01/2026

N. 00403/2026REG.PROV.COLL.

N. 01003/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1003 del 2023, proposto da CE e IN S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Simone Nocentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso Vittorio Emanuelle II n. 18;

contro

Comune di Firenze, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Annalisa Minucci, Antonella Pisapia, Matteo Romeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Autostrade per L'Italia Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro Colzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
AN IN, non costituita in giudizio;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza) n. 808/2022

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Firenze e di Autostrade per L'Italia Spa e di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 novembre 2025 il Cons. RG EU e uditi per le parti gli avvocati Ivan Marrone in sostituzione dell'avv. Simone Innocentini e Alessandro Colzi in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, con l'utilizzo della piattaforma "Microsoft Teams";

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La sentenza impugnata, dopo averli riuniti, ha rigettato sia il ricorso proposto dalla parte appellante per l’annullamento dell’ordinanza del Comune di Firenze n.1136 del 2 gennaio del 2018, con cui è stata disposta la demolizione di alcune opere realizzate abusivamente su di un terreno di sua proprietà, sito in via Pistoiese di Firenze, che il ricorso proposto dalla medesima avverso il diniego di sanatoria avente ad oggetto in particolare un tratto di strada asfaltata, realizzata nel medesimo sito, contenuto nel provvedimento del 6 dicembre del 2019, col quale l’ente locale ha altresì nuovamente intimato alla parte di procedere alla suddetta demolizione.

Avverso la decisione sono dedotti i seguenti motivi di appello:

1) Erronea decisione. Violazione art. 112 cpc. Violazione e/o falsa applicazione art. 196 L.R.T. n. 65/2014, art. 31 Legge n. 1150/1942, art. 10 Legge n. 765/1967, art. 31 ss. Legge n. 47/1985, artt. 3, 10 e 21 octies legge n. 241/1990. Eccesso di potere per illogicità manifesta, carenza di istruttoria, carenza dei presupposti, travisamento.

2) Erronea decisione. Violazione e/o falsa applicazione art. 136, 137, 196 e 201 L.R.T. n. 65/2014, art. 3 D. Lgs.vo n. 222/2016, art. 3 legge n. 241/1990. Eccesso di potere per illogicità manifesta, carenza di istruttoria, carenza dei presupposti.

3) Erronea decisione. Violazione e/o falsa applicazione art. 3, 10 e 10 bis legge n. 241/1990. Eccesso di potere per illogicità manifesta, carenza di istruttoria, carenza di motivazione.

4) Erronea decisione. Violazione e/o falsa applicazione art. 9 legge 24.7.1961 n. 729, art. 41 septies legge 17.8.1942 n. 1150, art. 4 D.M. 1404/1968, art. 18 codice della strada, art. 28 DPR 495/1992, art. 3 legge 7.8.1990 n. 241. Violazione della Circolare Ministeriale LL. PP. n. 3357/25 del 30 Luglio 1985. Eccesso di potere per illogicità manifesta, carenza di istruttoria e di motivazione, travisamento, contraddittorietà.

5) Erronea decisione. Violazione e/o falsa applicazione art. 18 codice della strada, art. 28 DPR 495/1992, art. 3 legge 7.8.1990 n. 241. Eccesso di potere per illogicità manifesta, carenza di istruttoria e di motivazione, travisamento.

6) Erronea decisione ed omessa pronuncia. Violazione e/o falsa applicazione art. 136, 137, 196 e 201 L.R.T. n. 65/2014, art. 3 D. Lgs.vo n. 222/2016, art. 3 legge n. 241/1990. Eccesso di potere per illogicità manifesta, carenza di istruttoria, carenza dei presupposti. Illegittimità derivata. Violazione art. 112 cpc.

2. Si sono costituiti in giudizio sia il Comune di Firenze che la società Autostrade per l’Italia S.p.a. contestando l’avverso dedotto e chiedendo il rigetto del gravame.

3. I fatti di cui al processo sono così sintetizzabili.

Con l’ordinanza n. 1136 del 2 gennaio del 2018 – impugnata col ricorso n.434/2018- il Comune di Firenze ha ordinato la demolizione di alcune opere realizzate in assenza di permesso di costruire, sull’area di proprietà della parte appellante, in via Pistoiese 433/h identificata catastalmente al foglio di mappa 38, particelle nn. 569, 23 e 237, sottoposta a vincolo paesaggistico in forza del DM 23.6.1967 che ha dichiarato di notevole interesse pubblico una fascia di 300 m per ciascun lato della c.d. “autostrada del sole”, nonché ricompresa nella fascia di rispetto stradale di cui all’art. 28 del DPR 445/1992 e del Regolamento di Esecuzione del nuovo Codice della Strada del medesimo anno.

Tra gli altri, è stata disposta la riduzione in pristino rispetto all’intervento consistente nella “realizzazione in asfalto della strada carrabile di piazzale di manovra e di sosta di automezzi, con accesso dal 433E, oltre ad un percorso in cemento che dalla strada carrabile suddetta, e dal retro dell’abitazione, conduce ai manufatti ad alcuni manufatti, meglio descritti ai punti C-D-E” (costruzione che rappresenta l’oggetto della presente controversia NdR).

Il successivo 4 aprile del 2018 il Tecnico incaricato dalla Società informava il Comune che erano stati demoliti tutti gli immobili abusivi e che era stata presentata, il 28 marzo precedente, un’istanza di sanatoria “giurisprudenziale” per le opere di sistemazione esterna consistenti nella “realizzazione della strada carrabile asfaltata su proprietà privata per accessi agli immobili”.

Corrispondendo alla richiesta, il Comune domandava alla società di trasmettere alcune integrazioni documentali, sollecitando, in particolare, la presentazione del nulla osta della Società Autostrade, dal momento che parte della strada abusiva era ubicata nella fascia di rispetto autostradale di 30 metri prevista dall'art. 28 del DPR n. 495/1992, ossia il Regolamento di attuazione del Codice della Strada.

Nell’inerzia del richiedente, il Comune decideva di interloquire direttamente con la società di gestione che gli comunicava, adeguandosi ad esso, il negativo parere espresso dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti per quel che concerneva il mantenimento della strada e del piazzale di manovra in deroga alla fascia di rispetto stabilita ex lege.

Di conseguenza, recependo in toto le criticità manifestate dal tutore del vincolo, il 6 dicembre del 2019 il Comune, col provvedimento n. 2797, rigettava definitivamente l’istanza della parte, appunto allegando che l’intervento ricadeva integralmente nella fascia di rispetto autostradale.

Con l’occasione, l’ente locale invitava anche la parte ad ottemperare all’ordine di demolizione precedentemente impartito.

Quest’ultimo provvedimento veniva gravato con altro e distinto ricorso, registrato al n. 233/2020.

Previa riunione dei due mezzi, come detto, la sentenza gravata ha rigettato entrambe le impugnazioni.

4. Il primo motivo d’appello deduce il travisamento dei presupposti nei quali sarebbe incorso il provvedimento impugnato, e in conseguenza, lo stesso giudice di prime cure.

Secondo la parte appellante, dal momento che le opere di cui si discute sono state edificate prima dell’1 settembre del 1967, per esse non sarebbe stato necessario un titolo edilizio, e dunque a maggior ragione esse non erano tenute all’osservanza del vincolo, peraltro apposto solo successivamente dalla legge, derivante dal rispetto della fascia autostradale.

Del resto, aggiunge la doglianza in esame, nell’originario provvedimento di demolizione, il Comune aveva sempre e solo affermato che detti manufatti, nel 2009, non avevano ottenuto il condono, senza giammai allegare, quale ulteriore fattore impeditivo, la loro realizzazione in un momento successivo al 1967, circostanza che, essendo stata addotta solo nelle difese processuali, non avrebbe potuto integrare, in via postuma, la motivazione del provvedimento.

4.1. Il motivo è infondato.

4.1.1. Innanzitutto la parte, a supporto della pre-esistenza della strada al 1967, ha prodotto elementi di prova che tuttavia non sono sufficientemente dimostrativi.

Infatti, il primo di essi, la sentenza n.508/1967 pronunciata dal Pretore di Firenze, che ha dichiarato estinto per amnistia il reato di costruzione abusiva, riporta in epigrafe un’imputazione elevata ai sensi degli artt.31, 32 e 41 lett. b) l. 1150 del 1942, ma relativa alla costruzione abusiva di alcuni magazzini. Da essa dunque non è dato evincersi alcuna traccia né di strade asfaltate, né di piazzali.

Il secondo elemento di prova offerto è poi costituito dalle foto aeree, estratte dal catalogo dell’Istituto geografico militare risalenti all’anno 1965; tuttavia anche esse non sono probanti, infatti mostrano, in loco, all’epoca, l’esistenza di un viottolo in terra battuta e non una strada asfaltata, e cioè il manufatto rappresentato nelle pratiche edilizie di sanatoria depositate dalla parte appellante nel corso del procedimento. Di conseguenza, quest’ultima documentazione, non solo non corrobora le deduzioni attoree, ma addirittura le inficia proprio perché da esse si desume, indirettamente, che in quegli anni non vi era affatto un percorso carrabile, ma solo un sentiero sterrato che presumibilmente conduceva a fabbricati diversi, o comunque di diversa consistenza.

4.1.2. Aggiungasi che, a fronte di tali, per vero scarni e non probanti, elementi di prova in tesi favorevoli al richiedente, vi sono ben più significativi elementi di segno contrario, oltretutto provenienti da documenti confezionati (o provenienti) illo tempore dalla stessa parte appellante, che inducono a propendere per la tesi dell’amministrazione appellata, che sostiene che la detta edificazione sia successiva al 1967, e che perciò richiedeva, un, mai ottenuto, permesso di costruire.

4.1.2.1. Infatti nella dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà allegata alla pratica di condono C/1717 del 22 febbraio del 1995, quest’ultima sosteneva che le dette opere abusive erano state ultimate, per quanto riguarda quelle insistenti nella zona ovest, nel mese di marzo del 1972, e invece nei mesi di settembre-ottobre del 1993, per quanto riguarda le opere collocate nella zona sud-est.

Inoltre nella relazione allegata all’istanza di sanatoria n.3374/2018 del 28 marzo del 2018, il tecnico di parte attesta che i periodi di realizzazione degli interventi sono i seguenti anni: 1972-1976-1983- 1999.

Cronologia che, peraltro, sgombrando qualsivoglia dubbio, trova conferma nella legenda della planimetria dello stato rilevato, allegata alla relazione, dove tutte le opere sono puntualmente individuate quanto alla loro data di realizzazione.

4.1.3. A conforto della fondatezza del provvedimento impugnato vi è infine anche un elemento logico, non spiegandosi altrimenti il perché la parte avrebbe dovuto chiedere, come fece, nel 2018 una sanatoria che indubitabilmente ricomprendeva anche quel medesimo percorso asfaltato se avesse ritenuto non necessario, per quest’ultimo, ab origine , l’acquisizione di un titolo edilizio.

4.1.4. Dunque, da un lato, l’insufficienza delle prove addotte dalla parte appellante a suffragio della data di realizzazione ante 1967 della suddetta strada, e dall’altro, la significativa concludenza di altri elementi di prova, diretti ed indiretti, a sostegno della tesi di un’edificazione postuma rispetto a quella data spartiacque, inducono a ritenere che la strada di cui si dibatte venne realizzata, con interventi costruttivi che si sono succeduti nel tempo, in epoca successiva al 1967 e che dunque la stessa richiedeva la licenza edilizia, che, oltre tutto, sarebbe stata difficilmente ottenibile, stante il vincolo di rispetto della fascia autostradale.

Senza contare che la detta edificazione era anche contraria alle NTA del Piano che non prevedevano interventi siffatti in aree scoperte (art.28 NTA) in aree a destinazione agricola.

4.2. Tanto meno è seriamente sostenibile che vi sia stata un’inammissibile integrazione postuma del provvedimento. Infatti, sin dalla prima ordinanza di demolizione, risultano puntualmente precisate le ragioni su cui si fondava l’intervento ripristinatorio della Pubblica amministrazione, individuabili nella necessità del permesso di costruire in relazione alle opere, unitariamente considerate (approccio evidentemente corretto, posto che è stata la stessa parte a chiederne, sin dalla prima domanda di sanatoria, una valutazione complessiva, ma su questo vedasi anche paragrafo seguente), e nel loro insanabile contrasto con le norme attuative del piano.

4.2.1. E’ vero che si è discusso espressamente, e solo in seguito all’emanazione del provvedimento gravato, della data di realizzazione della strada, ma ciò è avvenuto perché quest’ultimo dato è stato introdotto, in sede processuale, ed in replica, dalla stessa parte appellante, appunto per sostenere che quell’intervento non necessitava del permesso di costruire.

L’amministrazione, invece, nel momento in cui ha ritenuto abusive le suddette opere, e cioè già nella prima ordinanza di demolizione, ha indirettamente affermato che le stesse erano successive al 1967, circostanza che costei si è solo limitata e ribadire – argomentandola –nelle sue successive difese processuali. A tutto voler concedere si tratterebbe, dunque, di dato che era già implicitamente contenuto nel provvedimento impugnato.

4.2.2. A quanto precede va aggiunto che spettava alla parte appellante dare la dimostrazione della data di realizzazione delle opere, come da pacifica giurisprudenza di questo plesso; di conseguenza non spettava all’autorità procedente, che aveva affermato l’abusività delle opere, dover dar conto di quale fosse il tempo di perfezionamento dell’illecito.

Dunque si deve a questo punto ritenere che la difesa del Comune, lungi dal costituire un’indebita motivazione postuma, rappresentasse una semplice, e legittima, eccezione processuale. Vedasi al riguardo Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 10864/2023 (Pres. Montedoro; Est. Caponigro) : “(…) con riferimento alla data di realizzazione di un immobile, il Collegio richiama il consolidato orientamento giurisprudenziale, per cui grava sul privato l’onere di provare la data di realizzazione e la consistenza originaria dell'immobile abusivo, in quanto solo l’interessato può fornire inconfutabili atti, documenti ed elementi probatori che possano radicare la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione di un manufatto (cfr., per tutte, Cons. Stato, sez. IV, 1 aprile 2019, n. 2115; Sez. VI, 3 giugno 2019, n. 3696; id., 5 marzo 2018, n. 1391).

Tale orientamento è basato sul principio di vicinanza della prova, essendo nella sfera del privato la prova circa l’epoca di realizzazione delle opere edilizie e la relativa consistenza, in quanto, relativamente ad un immobile realizzato in assenza di titoli edilizi, solo l’interessato può fornire gli inconfutabili atti, documenti o gli elementi probatori che siano in grado di radicare la ragionevole certezza del carattere di sanabilità di un’opera edilizia, in ragione dell’eventuale preesistenza rispetto all’epoca dell'introduzione di un determinato regime normativo dello ius aedificandi.

Il Consiglio di Stato, ancora da ultimo, ha ribadito che l’onere di provare la data di realizzazione e l’originaria consistenza di un immobile di cui l’Amministrazione contesti l’abusività spetta a colui che ha commesso il contestato illecito edilizio, cosicché solo la deduzione, da parte di quest’ultimo, di concreti elementi di riscontro trasferisce il suddetto onere di prova contraria in capo all’Amministrazione (cfr. Cons. Stato, VI, 13 dicembre 2022, n. 10904)”.

5. Il secondo ed il sesto motivo d’appello contestano, rispettivamente con riferimento alla prima ordinanza di demolizione del 2018 ed alla seconda, conseguente al diniego di sanatoria del 2019, alla sentenza impugnata di avere erroneamente validato l’operato del Comune nella parte in cui ha ritenuto, considerandoli unitariamente, che gli interventi eseguiti sul sito dovessero qualificarsi quali di “nuova edificazione”.

La parte appellante sostiene che, se, al contrario di come fece l’amministrazione - che ha oltretutto omesso di considerare che gli abusi più consistenti erano stati nel frattempo demoliti – i singoli abusi fossero stati considerati atomisticamente, non vi sarebbe stata la necessità di applicare la più grave sanzione demolitoria, contraria anche al principio di proporzionalità. Infatti gli illeciti oggetto della presente controversia si riducono a lievi modifiche apportate alla viabilità ed al piazzale, comunque su pre-esistenti percorsi, che potevano essere qualificate quali interventi di edilizia libera, ai sensi dell’art.136 della Legge Regionale Toscana n.65 del 10 novembre del 2014, e perciò soggette alla meno severa sanzione pecuniaria di cui al comma 6 del suddetto articolo.

5.1. Entrambi i motivi sono infondati.

5.1.1. Innanzitutto la pretesa all’atomizzazione dell’abuso, in presenza di un’istanza di sanatoria che abbia ad oggetto una molteplicità di interventi, va disattesa alla luce della granitica giurisprudenza di questo consesso. Cfr. per tutti Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 8032/2024 (Pres. ed Est. Caputo) “Va in proposito ribadito che l’intervento abusivo, secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale, qui condiviso, deve essere complessivamente valutato e non in maniera frazionata, esaminando atomisticamente le singole opere realizzate.

Il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva dalla loro complessiva esistenza e dal loro contestuale impatto sul territorio.

Sicché la valutazione dell'abuso edilizio presuppone una visione complessiva e non atomistica delle opere realizzate; né è data la possibilità di scomporne una parte per negare l'assoggettabilità ad una determinata sanzione, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva non da ciascun intervento a sé stante bensì dall'insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni; l'opera edilizia abusiva va, in sostanza, identificata con riferimento all'immobile o al complesso immobiliare, essendo irrilevante il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul contesto immobiliare unitariamente considerato (cfr., Cons. Stato, sez. II, 11 marzo 2024, n. 2321). L’Amministrazione è tenuta ad eseguire un apprezzamento globale dell’intervento abusivo e non una valutazione dei singoli manufatti edificati sine titulo, che non consentirebbe di comprenderne in modo adeguato l’impatto effettivo sul territorio (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 27 novembre 2023, n. 10126; Id., sez. VII, 03 novembre 2023, n. 9484)” .

5.1.2. Inoltre, come sopra osservato, dalla stessa relazione tecnica allegata all’istanza di condono, si evince che l’attuale stato costruttivo dei luoghi è il frutto di interventi che si sono succeduti dal 1972 al 1999, tutti eseguiti in assenza di titoli edilizi, che hanno prodotto una trasformazione irreversibile dei luoghi, in contrasto con il parere espresso dalle autorità preposti alla tutela dei vincoli, oltre che in violazione del regime urbanistico impresso sull’area.

5.1.3. Del resto la stessa parte appellante, al momento in cui ha presentato l’istanza di sanatoria, ha dato mostra di considerare l’intervento come unitario e complessivo, tanto da qualificare l’asfaltatura della strada di accesso e quella del piazzale antistante i magazzini, quali interventi pertinenziali rispetto all’attività aziendale. Dunque risulta ora inevitabilmente contraddittoria la sua pretesa di isolare i singoli interventi chiedendo all’amministrazione di procedere ad una valutazione particolareggiata che, verosimilmente, sarebbe anche impossibile da un punto di vista tecnologico, e quindi anche urbanistico ed edilizio.

5.1.4. Una volta inquadrati nell’ambito di un più ampio intervento edilizio, nel quale una buona parte delle opere era stata realizzata “sine titulo” , diventa davvero difficile sostenere che per quello che era stato costruito, valutato nella sua integralità non fosse necessario il permesso di costruire.

5.1.5. In ogni caso, anche qualora fosse ammissibile, in diritto - ma così non è – procedere ad una valutazione dedicata per ciascun singolo intervento, giammai strada e piazzale in asfalto, anche singolarmente considerati, potrebbero ritenersi, come preteso, di lieve entità. Infatti, come già ricordato, essendo altamente verosimile che, negli anni precedenti al 1967 esistesse solo un viottolo in terra battuta, ciò inevitabilmente significa che quel percorso, che presentava all’epoca un modestissimo impatto urbanistico-ambientale, è stato successivamente sostituito da una ben più incisiva strada in cemento, che oggi occupa, secondo quanto risulta, una superficie pari a mq.1546. Ciò ha oltretutto impresso un significativo cambio di destinazione sull’area, che è passata da terreno agricolo ed area scoperta ad area urbana, di pertinenza di un complesso a destinazione artigianale.

Il che vuol dire, appunto, che, anche a volerlo valutare atomisticamente, il ridetto intervento non può che essere qualificato quale di nuova costruzione, richiedente il permesso di costruire. In disparte la considerazione che, in ogni caso, ricadendo detta nuova strada nella fascia di rispetto autostradale, giammai avrebbe potuto essere autorizzata.

6. Il terzo motivo d’appello deduce il vizio di eccesso di potere per travisamento dei presupposti per avere il Comune negato la sanatoria sul parere negativo reso dal Ministero delle Infrastrutture e Trasporti e integralmente recepito dalla società Autostrade, in ragione della collocazione dell’intervento all’interno della fascia di rispetto autostradale, senza avvedersi che il contrario avviso era stato espresso, peraltro in modo laconico, con riferimento ai materiali utilizzata per l’edificazione della strada e per la sua distanza dalla sede autostradale.

Di conseguenza, secondo la parte appellante, per come era stato esplicitato, il suddetto parere non precludeva in assoluto la costruzione di manufatti all’interno dell’area vincolata, pertanto l’ente locale, pur volendo basarsi su detto avviso avrebbe dovuto: 1. motivare in maniera più puntuale su quali fossero le ragioni che ostavano alla concessione della sanatoria; 2. indicare possibilità costruttive alternative che rendessero il manufatto compatibile col predetto vincolo.

6.1. Il motivo è infondato.

6.1.1. La strada asfaltata rientrava incontestatamente nella fascia di rispetto autostradale – precisamente essa era prossima al tratto di “Autostrada del Sole” Firenze Nord/Firenze Impruneta; da questa collocazione discendeva automaticamente l’incompatibilità, per ragioni di sicurezza della circolazione, del manufatto perché prossimo ad un impianto destinato al traffico veicolare ad alta velocità, privo di attraversamenti a raso.

Questo rendeva non necessaria una particolare motivazione in quanto la non assentibilità derivava da un vincolo direttamente previsto dalla legge, secondo lo schema “norma- fatto- effetto”. Sul punto vedasi ex tantis Consiglio di Stato, Sez. VII, sentenza n. 7822/2023 (Pres. Contessa; Est. Marzano): “(…) questo Consiglio ha chiarito, con giurisprudenza che si condivide, che il vincolo delle fasce di rispetto stradale o viario, «è di inedificabilità assoluta traducendosi in un "divieto assoluto di costruire" che "rende inedificabili le aree site in fascia di rispetto stradale o autostradale, indipendentemente dalle caratteristiche dell'opera realizzata e dalla necessità di accertamento in concreto dei connessi rischi per la circolazione stradale" e che esso "opera direttamente e automaticamente", per cui "(...) una volta attestata in concreto la violazione del vincolo di inedificabilità, il parere dell'amministrazione sull'istanza di condono (ex art. 33 L. n. 47/1985) non potrebbe essere che negativo" (in termini, Cons. Stato, Sez. IV, 8 giugno 2011 n. 3498 nonché, anche in seguito, Cons. Stato, Sez. IV, 27 gennaio 2015 n. 347)» (Cons. Stato, Sez. VII, 24 marzo 2023, n. 3035 che richiama id., Sez. VI, 2 settembre 2019, n. 6035)”. (cfr. Cons. Stato: sez. IV, 17 luglio 2013 n. 3878; sez. IV, 23 maggio 2016, n. 2115). 12.2. D’altra parte, non può ritenersi estraneo alla vicenda, come sostenuto da parte appellante, il principio espresso dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 9 del 16 novembre 2005 che a proposito del vincolo di distanza ha precisato che: “… il vincolo imposto sulle aree site nella fascia di rispetto stradale o autostradale si traduce in un divieto di edificazione che rende le aree medesime legalmente inedificabili, trattandosi di vincolo di inedificabilità che pur derivando dalla programmazione e pianificazione urbanistica è pur sempre sancito nell’interesse pubblico da apposite leggi (art. 41 septies L. 1150/42 aggiunto dall’art. 19 della L. 765/67; art. 9 L. 729/61) e dai relativi regolamenti di attuazione (D.M. 1.4.1968)”.

6.1.2. Da ciò consegue che il provvedimento impugnato, nella parte in cui si è limitato a richiamare l’esistenza del suddetto vincolo, proprio in quanto direttamente derivato da disposizioni legislative che non avevano bisogno di ulteriori precisazioni, devesi ritenere conforme alle previsioni di cui all’art.3 della L. 241 del 1990. Semmai, come condivisibilmente osservato dal Comune appellato, sarebbe stata la previsione di un’eventuale deroga – che nel caso di specie il Comune non ha ritenuto di concedere – che avrebbe avuto bisogno di una motivazione apposita.

7. Il quarto motivo d’appello contesta la decisione del primo giudice, e, per essa, del provvedimento impugnato, che ha ritenuto applicabile al caso di specie l’art. 28 del Regolamento di esecuzione del Codice della Strada, in tema di fascia di rispetto autostradale, nonostante il fabbricato ad uso di laboratorio artigianale e la relativa viabilità pertinenziale fossero stati autorizzati con la concessione edilizia in sanatoria n. 7174/S rilasciata il 18 novembre del 1997 e la stessa viabilità, precedentemente servente una civile abitazione, fosse stata già assentita sin dalla licenza edilizia n. 1314/1973.

Sempre deducendo travisamento dei presupposti e violazione di legge, la parte appellante contesta altresì, in tema di derogabilità della distanza, che l’attuale confine autostradale risulta traslato, penalizzando l’intervento in questione, rispetto all'allineamento preesistente normato; infatti, dopo l’entrata in vigore del Codice della strada del 1992, la distanza di sicurezza è stata modificata in trenta metri dal confine stradale, mentre viceversa, allorquando venne realizzata la viabilità interna alle proprietà, la distanza veniva calcolata in base alla circolare ministeriale LL. PP. n. 3357/25 del 30 luglio del 1985 (art. 32, co. 4.3 lettera A), a norma della quale per gli: “A) ABUSI SINGOLI SU STRADA IN RETTILINEO. Quando l'abuso sia costituito da un fabbricato di piccole dimensioni su strada diritta senza intersezioni, curve o singolarità planovolumetriche prossime, la concessione edilizia in sanatoria sarà ammissibile ove il manufatto disti dalla strada almeno 5 m, ovvero almeno metà della larghezza della strada, se superiore tale frazione a 5 m”.

Del resto – aggiunge – che detta circolare fosse applicabile, individuando la normativa applicabile al momento della realizzazione dei manufatti, lo aveva espressamente affermato anche l’ANAS nella nota del 19 dicembre del 1990

7.1. Il motivo è infondato.

7.1.1. Innanzitutto risulta che la concessione in sanatoria n.7174/S del 18 novembre del 1997 era relativa ad un fabbricato a destinazione industriale, che era stato oggetto di un intervento in ampliamento, nonché ad un adiacente fabbricato ad uso deposito. In nessuna parte di quel provvedimento è tuttavia contenuto un riferimento ad interventi inerenti la viabilità.

Dunque la deduzione, che vuol dimostrare che detta strada era già stata assentita, non trova conferma in fatto.

7.1.2. Tanto meno può sostenersi che a quell’intervento fosse applicabile la disciplina prevista dalla Circolare Ministeriale LL.PP. del 30 luglio del 1985, ché quest’ultima aveva un preciso e delimitato oggetto, contenendo le indicazioni applicative del condono previsto dalla legge n.47 del 1985. Si trattava, cioè, di una disciplina eccezionale, che non può essere invocata per la valutazione di fattispecie diverse, e diversamente collocate da un punto di vista temporale, quanto alla loro edificazione.

7.1.3. Rispetto al tempo di realizzazione degli interventi controversi, infatti, va richiamato quanto sopra ricordato, in ordine alla circostanza, emersa dalla relazione tecnica di parte, che questi sarebbero stati realizzati lungo l’arco di tempo che va dal 1972 al 1999.

E poiché la parte ha presentato l’istanza di sanatoria nel 2018, la soluzione più corretta – considerando che la detta autostrada è attiva dal 1963 - è quella di applicare alle opere, ai fini della valutazione della loro assentibilità, la disciplina vigente a quest’ultima data, allorquando la fattispecie era cioè regolata dagli artt.18 del d. lgs. n.285 del 1992 e 28 del D.p.r. 495 del 1992, che individuavano in 30 metri l’estensione della fascia di rispetto autostradale.

O, al più, là ove si riuscisse a differenziare le date di realizzazione dei singoli interventi, si potrebbe applicare, alle opere realizzate prima del 1992, l’art.9 della l. n.729 del 1961 (fascia di rispetto di 25 metri dal nastro autostradale) e invece, a quelle realizzate successivamente, la fascia di 30 metri tuttora in vigore, prevista come detto dal codice della strada del 1992.

7.1.4. In ogni caso la pretesa qui in esame sarebbe comunque infondata perché, a tutto concedere, trattandosi di circolare interpretativa, per il principio di gerarchia delle fonti, la circolare di cui al D.M. LL.PP. del 30 luglio del 1985 giammai potrebbe prevalere sulle esplicite previsioni dettate da una norma primaria.

Si veda anche Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 3498/2011 (Pres. Leoni; Est. Forlenza): “(…) occorre dunque affermare (…): a) che i vincoli di rispetto del nastro autostradale sono vincoli inderogabili; b) che il vincolo di inedificabilità a 25 m. dal nastro autostradale, di cui all’art. 9 l. n. 729/1961, si applica alle autostrade la cui costruzione è avvenuta dopo l’entrata in vigore della legge medesima, ovvero alle autostrade la cui costruzione è stata già concessa a tale data; c) che il vincolo autostradale, stante la sua natura e gli interessi pubblici per la cui tutela esso è previsto, opera indipendentemente dalle caratteristiche dell'opera realizzata e dalla necessità di accertamento in concreto dei connessi rischi per la circolazione stradale; d) che, con riferimento alla l. n. 47/1985 (cd. condono edilizio) per le opere abusivamente realizzate dopo l’imposizione del vincolo a tutela del nastro autostradale trova conseguentemente applicazione l’art. 33, comma 1, lett. d), l. n. 47/1985, che sancisce la insanabilità dell’opera realizzata”.

8. Il quinto motivo d’appello contesta al primo giudice di non aver valutato che i manufatti si trovavano in loco da moltissimi anni e che gli stessi erano compatibili con il vincolo di cui si discute. A voler ritenerne invece l’incompatibilità – aggiunge la parte – non si spiegherebbe il perché sia stata autorizzata, nella stessa fascia di rispetto, la realizzazione di un elettrodotto e di due reti di distribuzione di energia interrata, che rappresentano due altrettanti fattori di interferenza con la circolazione autostradale, e che costituiscono opere ben più importanti del modesto tratto di strada asfaltata di cui si discute.

8.1. Il motivo è infondato.

8.1.1 In via preliminare va osservato che tale motivo impinge in questioni di discrezionalità tecnica che sono sottratte al sindacato di questo giudice e che comunque non pare rivelino, ad un giudizio estrinseco di legittimità, una palese disfunzionalità. Infatti i suddetti innesti tecnologici, che rappresentano altrettante utili infrastrutture, sono stati autorizzati in ragione del perseguimento di conclamati interessi pubblici afferenti la collettività, rispetto ai quali sono state ritenute evidentemente recessive le esigenze connesse alla sicurezza e alla scorrevolezza del traffico veicolare autostradale.

8.1.2. Anche all’esito di una valutazione concreta, il giudizio comparativo così operato non si rivela abnorme perché, diversamente dal caso di cui alla controversia, dove la strada serviva un’attività produttiva privata, gli impianti di cui si discute perseguono il più generale interesse di un’intera comunità territoriale, il che spiega, verosimilmente, il diverso peso ponderale attribuitogli dal punto di vista funzionale.

8.1.3. Aggiungasi che, in un’ottica più specificamente securitaria della circolazione, sono ben diversi i fattori di disturbo e di conseguente interferenza che possono derivare dalla presenza di un impianto, ancorché di non modeste dimensioni in prossimità di un tratto di autostrada – e pressoché nulli di converso, quelli derivanti da reti interrate - rispetto a quelli causati agli utenti di quest’ultimo dalla presenza di una strada contigua, che è a tratti parallela o perpendicolare al nastro stradale a scorrimento rapido.

Da detta strada infatti, che è percorsa da altri veicoli, e che dunque rappresenta, a differenza dei suddetti impianti, una realtà dinamica, possono provenire impulsi visivi e/o acustici in grado di disorientare e o comunque di creare rilevanti incertezze ad un conducente, considerato che costui, in quel momento, è alla guida di un veicolo che procede a velocità sostenuta e che confida sull’assenza di incroci e/o di attraversamenti a raso (non segnalati) sulla strada che sta percorrendo.

Il che significa che, non solo da un punto di vista funzionale, ma anche in termini effettuali, si può pacificamente escludere l’esistenza di un eccesso di potere per disparità di trattamento, per avere l’amministrazione assentito nel primo caso alle opere, e negato, nel secondo caso, l’assenso alla loro sanatoria.

9. Conclusivamente questi motivi inducono al rigetto dell’appello, le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte appellante al pagamento delle spese processuali che si liquidano in complessivi euro 6000,00 (euroseimila,00), da corrispondere in parti eguali alle due parti appellate costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NO LA, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere

RG EU, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RG EU	NO LA

IL SEGRETARIO