Pubblicato il 30/06/2025

N. 05655/2025REG.PROV.COLL.

N. 02925/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2925 del 2022, proposto da
Comune di Sassuolo, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Annamaria Grasso e Alessia Trenti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

AR TI IN e PI-Up FÈ di IN AR TI & C s.a.s., rappresentati e difesi dagli avvocati Stefano Vaccari, Matteo Fortelli e Gianni Franzoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Stefano Vaccari in Reggio Nell'Emilia, via della Torre n. 4;

nei confronti

Sassuolo Gestioni Patrimoniali s.r.l., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda) n. 999/2021, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di AR TI IN e di PI-Up FÈ di IN AR TI & C s.a.s.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 2 aprile 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e uditi, in collegamento da remoto, per le parti gli avvocati Grasso, Vaccari e Franzoni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. AR TI IN proponeva ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna avverso l’ordinanza sindacale n. 344 del 2015 recante l’intimazione a rimuovere il dehor in adiacenza al pubblico esercizio denominato PI – Up FÈ e il suo contenuto (tavolini, sedie e pedana) in quanto privi del titolo legittimante l’occupazione dell’area pubblica. La ricorrente impugnava anche le comunicazioni di avvio del procedimento sanzionatorio in data 20.10.2015 e 23.10.2015, il verbale di accertamento della violazione amministrativa nella parte in cui valeva come notizia di avvio del procedimento ex art. 7 della legge n. 241 del 1990 e le note comunali del 30.10.2015 e dell’11.11.2015. Veniva censurato anche il Regolamento per l’occupazione di suolo pubblico approvato con atto consiliare del 17.12.2013, n. 60 e, in particolare, gli artt. 11 e 12, comma 1, laddove interpretati nel senso di consentire l’irrogazione di sanzioni amministrative anche in mancanza di pronuncia espressa su una istanza di proroga di occupazione di suolo pubblico.

L’esponente riferiva di gestire una attività di somministrazione di alimenti e bevande presso il locale denominato PI - Up Café di Sassuolo, Piazza Martiri Partigiani, n. 41, rappresentando di avere collocato sull’adiacente via Rocca, fin dal rilascio della concessione di suolo pubblico del 21.5.2007, un dehor composto da una pedana sopraelevata delimitata da ringhiera in ferro con pannelli in policarbonato, che ospitava 4 tavolini e sedie, protetti con tende da sole a bracci snodabili di ingombro pari all’estensione della pedana. Precisava che il manufatto non aveva subito alcuna modificazione sino al 25.10.2015 e che, al momento dell’acquisto del bar, risultava regolarmente assentito fino al 31.12.2013. La domanda di rinnovo del 25.11.2013, per mq 11,90, precedeva l’entrata in vigore del nuovo regolamento per l’occupazione di suolo pubblico con decorrenza 1.1.2014, e, con atto 25.2.2014, il Comune si era pronunciato negativamente adducendo il divieto di installare gazebo in ‘Area Monumentale’, come definito dall’art. 1 del testo regolamentare e stabilito negli allegati planimetrici 3.1. e 3.2.

Dopo varie istante di autotutela formulate dalla ricorrente, il Comune di Sassuolo aveva rideterminato l’area emettendo un titolo autorizzativo fino al 31.12.2014, con le modalità originariamente assentite con la concessione del 5.9.2007, in quanto il divieto di installare o mantenere strutture metalliche autoportanti in zona A (Area monumentale del Centro storico) era entrato in vigore successivamente alla domanda di rinnovo e l’art. 13 del Regolamento prevedeva il ‘ dovere di adeguamento delle strutture incompatibili con le disposizioni sopravvenute, consentendo allo scopo adeguato termine ’. L’atto imponeva di rimuovere il gazebo entro il 10.11.2014, e accordava la possibilità di elaborare un progetto conforme alle nuove previsioni regolamentari.

In data 13.11.2014, la ricorrente inoltrava una nuova istanza di proroga per l’intero anno 2015, ‘ per poter proporre una soluzione compatibile con le disposizioni previste dal vigente regolamento comunale ’. La domanda conteneva l’istanza di rinnovo dell’autorizzazione all’occupazione di suolo pubblico per l’anno 2015, ma esclusivamente per l’installazione di una pedana, sedie e tavolini, ivi altresì allegando istanza di proroga del termine per consentire l’adeguamento del gazebo, secondo la soluzione tecnica prescritta dal Comune.

Il Comune di Sassuolo non dava alcun riscontro alla suddetta richiesta.

In data 16.10.2015, la Polizia Municipale contestava alla ricorrente la violazione del Codice della Strada per occupazione abusiva di spazi e aree pubbliche, avendo la stessa collocato un manufatto lungo 7,70 metri, largo 2,01 e altro 2,53 m., contenente tavoli e sedie destinati alla somministrazione.

Veniva elevata sanzione pecuniaria, opposta dinanzi al Prefetto di Modena, e successivamente il Comune notificava due comunicazioni di avvio del procedimento (in data 20.10.2015 e in data 23.10.2015) per installazione di tende da sole e di dehors in carenza di autorizzazione paesaggistica.

L’Ente municipale non attendeva la scadenza del termine di trenta giorni per consentire alla ricorrente di esprimere osservazioni ed emetteva, in data 23.10.2015, l’ordinanza sindacale n. 344 del 2015 impugnata, con la quale ordinava la rimozione immediata del dehor e di tutto quanto in esso contenuto, con il ripristino dello stato dei luoghi in esito all’accertamento ispettivo del 16.10.2015.

Due giorni dopo gli operatori rimuovevano coattivamente l’intero manufatto (tavolini, sedie e pedana).

2. Con il ricorso introduttivo, la ricorrente deduceva vari profili di illegittimità, tra questi un’indebita commistione tra potere di ordinanza contingibile e urgente e potere di ordinanza ex art. 3, co. 16 l. 94/2009 che, nella fattispecie, competeva al Prefetto. IN AR TI denunciava l’inerzia del Comune sull’istanza di proroga dell’occupazione di suolo pubblico e il fatto che l’ordinanza era stata adottata il 25.10.2015, a distanza ravvicinata dalle comunicazioni di avvio del procedimento, pur non essendovi ragioni di estrema gravità ed urgenza. Inoltre, l’ordinanza era stata emessa quando ancora pendeva il termine di 30 giorni per la presentazione delle osservazioni. Infine, la circostanza che il Comune avesse assunto la determinazione sia sul dehor sia sulla pedana, a fronte di un Regolamento che vietava nella c.d. “Area Monumentale” l’istallazione del gazebo, ma non anche di tavolini e sedie.

3. Il Tribunale adito, con l’ordinanza collegiale n. 284 del 2021, disponeva un’istruttoria a carico del Comune affinché si soffermasse: “sul mancato riscontro all’istanza di proroga presentata dalla ricorrente il 13/11/2014; sull’emissione dell’ordinanza di demolizione a ridosso delle due comunicazioni di avvio del procedimento sanzionatorio per installazione di tende da sole e dehors del 20/10/2015 e del 23/10/2015; sull’incompatibilità, rispetto alle previsioni del nuovo regolamento approvato con deliberazione consiliare n. 60/2013, del gazebo e delle pedane con tavolini e sedie; sull’intervenuto rilascio, sia pure ex post in data 1/6/2016 e 19/7/2016, delle autorizzazioni della Soprintendenza per dehors e tende da sole” .

L’Amministrazione adempiva all’incombente istruttorio, con un deposito della relazione da parte dell’Avvocatura civica.

Il Tribunale, con l’ordinanza n. 767 del 2021, ordinava l’integrazione del contraddittorio nei confronti della società SGP s.r.l. entro venti giorni, con deposito attestante l’esecuzione dell’incombente entro i successivi dieci giorni. L’adempimento veniva regolarmente espletato.

4. Il TAR, con la sentenza n. 999 del 2021, accoglieva il ricorso in relazione al secondo, al terzo ed al quarto dei motivi illustrati con il gravame, ritenendoli fondati.

Con il secondo motivo era stata dedotta l’omessa pronuncia sull’istanza di proroga dell’occupazione del suolo pubblico inoltrata il 13.11.2014 e l’adozione dell’ordinanza di rimozione a distanza ravvicinata dalle comunicazioni di avvio del procedimento. Il Collegio di prima istanza rilevava che il termine ultimo per provvedere allo spostamento del gazebo (10.11.2014) era da poco spirato quando era stata presentata l’istanza di rinnovo (13.11.2014), e tuttavia in precedenza l’Amministrazione si era rideterminata su una domanda analoga, dapprima respinta e poi accolta anche se parzialmente.

Il Comune, nel seguito, aveva optato per la sospensione dell’efficacia del regolamento per un anno anche in ragione dei pareri favorevoli emessi dalla Soprintendenza, pertanto, ad avviso del giudicante, era maturata in capo al privato coinvolto una posizione di affidamento sulla possibile adozione di un atto ampliativo, e comunque sussisteva una radicata aspettativa all’emanazione di un provvedimento espresso. Inoltre, pur dopo la scadenza del termine di efficacia del titolo autorizzatorio del 2014, il Comune aveva accordato un rinnovo temporaneo proprio con riferimento all’area in questione, e tale atto aveva ingenerato un affidamento sul fatto che la società non si poteva considerare sic et simpliciter come occupante abusivo, risultando ancora pendente il procedimento di rinnovo del titolo concessorio.

Il Collegio di primo grado accoglieva il terzo motivo, relativo all’emissione dell’ordine di rimozione in pendenza del termine di 30 giorni per presentare le osservazioni alla notizia di avvio del procedimento, in quanto l’esponente non era stato messo in grado di interloquire sulla diffida a spostare il manufatto. Per il T.A.R. anche il quarto motivo era fondato, posto che il divieto per le zone A ‘monumentali’ riguardava i gazebi e non tavolini e sedie, pertanto il Comune avrebbe potuto assumere determinazioni unicamente sul dehor , ma non sulla pedana, tavolini e sedie per i quali era stata presentata istanza di proroga e ciò valeva, a maggior ragione, in presenza di una parallela e contraddittoria nota SGP di assenso del 22/12/2014. Il Giudice di prima istanza concludeva accogliendo il gravame nei limiti di cui in motivazione, con conseguente caducazione dell’ordinanza sindacale n. 344/2015 (e le note conseguenziali SGP 30/10/2015 e 11/11/2015), mentre risultavano prive di attitudine lesiva le notizie di avvio del procedimento e lo stesso Regolamento, che necessitava delle esplicitazioni dell’atto applicativo.

5. Il Comune di Sassuolo ha proposto appello avverso la suddetta pronuncia, chiedendone la riforma sulla base delle seguenti censure: “ I. Motivo di appello. Mancato accoglimento della preliminare eccezione di tardività. Errore in iudicando e procedendo; II. Motivo di appello. Omessa pronuncia sull’istanza di proroga dell’occupazione di suolo pubblico. Errore in iudicando; III. Motivo di appello. Errore in iudicando. Errato inquadramento del provvedimento di rimozione in pendenza del termine di 30 gg. dalla comunicazione di avvio del procedimento; IV. Motivo. Errore in iudicando laddove è stata ravvisata una errata applicazione del regolamento comunale”.

6. AR TI IN si è costituita in resistenza, concludendo per il rigetto del gravame.

7. Le parti con rispettive memorie hanno precisato le proprie difese.

8. All’udienza straordinaria del 2 aprile 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

9. Con il primo motivo, il Comune di Sassuolo censura la sentenza impugnata assumendo che il Giudice di prime cure avrebbe dovuto accogliere le preliminari eccezioni in merito alla tardività del ricorso, in quanto il livello di specificità del Regolamento comunale era già una previsione immediatamente lesiva e determinata. L’Amministrazione appellante ribadisce che il ricorso introduttivo è tardivo relativamente alle censure avverso il Regolamento Comunale adottato con DCC n. 60 del 2013, sulla base del quale è stato negato al PI Up FÈ di installare i dehors nella zona monumentale del Centro Storico di Sassuolo. L’appellante richiama le comunicazioni con le quali SGP s.r.l. ha negato dapprima i motivi ostativi all’installazione e, poi, ha trasmesso il provvedimento di diniego per incompatibilità con l’art. 1 del Regolamento comunale sopra citato, pertanto sarebbe errato sostenere che la lesività della norma regolamentare si è manifestata in pieno solo con l’ordinanza sindacale di sgombero. La lesività del Regolamento comunale si è manifestata già al momento della sua adozione, e comunque, se non già con il diniego del febbraio 2014, sicuramente con l’autorizzazione parziale ai soli tavolini e sgabelli lungo il marciapiede.

9.1. Il mezzo non può trovare accoglimento.

Il Regolamento per l’occupazione di suolo pubblico è stato impugnato con il ricorso introduttivo solo in via subordinata, e limitatamente alla situazione in cui il giudicante ne avesse, in tesi, fatto una precisa interpretazione, ossia laddove tale provvedimento fosse stato inteso consentire irrogare sanzioni pecuniarie in assenza di una risposta esplicita sull’istanza di proroga. Inoltre, come precisato dal T.A.R. nella sentenza impugnata, la vicenda è connotata da applicazioni non rigorose della disciplina introdotta dall’Ente locale intimato ‘ il quale ha ad esempio emesso un titolo autorizzatorio pur in vigenza del nuovo testo regolamentare ’. Ne consegue che il Regolamento de quo , prevedendo disposizioni generale ed astratte, o comunque, come evidenziato, non suscettibili di una interpretazione univoca, avrebbe dovuto essere impugnato unitamente all’atto applicativo autenticamente lesivo. Come, nella specie, correttamente è avvenuto.

10. Con il secondo motivo, l’Ente municipale denuncia l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui si sostiene che il Comune di Sassuolo non ha assunto alcun provvedimento, ancorchè tacito, rispetto alle richieste del PI Up FÈ . A seguito dei provvedimenti emessi dall’Amministrazione (iniziale diniego e successiva parziale e temporanea autorizzazione con ordine di sgombero al 10.11.2014) era chiara invece la volontà del Comune, nota al privato, anche in virtù del Regolamento del dicembre 2013, che sulla via Rocca, in quanto zona monumentale, non poteva essere collocato alcune gazebo/ dehor per tutto il 2015, ma era consentita la sola occupazione del marciapiede con tavolini e sgabelli.

11. Con il terzo motivo di appello, si deduce che il T.A.R. avrebbe erroneamente ritenuto che l’avvio del procedimento era stato comunicato al PI Up FÈ con il provvedimento del 20.10.2015 emanato dal Servizio Edilizia Privata del Comune di Sassuolo e non, come avvenuto, con il verbale notificato il 16.10.2015 di accertata violazione amministrativa ex art. 20, commi 1 e 4 del Codice della strada.

Inoltre, l’ordinanza di sgombero sarebbe stata legittimamente pronunciata dal Sindaco di Sassuolo in virtù del combinato disposto dell’art. 3, comma 16 l. 94/2009 e degli artt. 5, 7, 37, e 211 del Codice della Strada.

Secondo l’appellante, per quanto fosse oggettivamente breve il preavviso tra l’avvio del procedimento e l’ordinanza di sgombero, poi eseguita (il tutto nell’arco di una settimana), il privato aveva contezza della situazione abusiva fin dal giugno 2014, quando era stato temporaneamente autorizzato il gazebo, con l’obbligo di rimuoverlo dopo il 10.11.2014. Ne consegue che, diversamente da quanto sostenuto dal T.A.R., nessun legittimo affidamento poteva ingenerarsi nel privato a che una situazione abusiva potesse permanere sine die . Pertanto, sarebbe errata la sentenza impugnata laddove ha ritenuto l’illegittimità dell’ordinanza sindacale, in virtù del verificarsi di eventi successivi, quale il parere della Soprintendenza del 2016, all’epoca non conosciuti e riferiti a situazioni diverse da quelle per cui è causa.

12. Con la quarta doglianza, il Comune di Sassuolo rappresenta che l’occupazione del suolo per l’anno 2014, accordata fino al 10 novembre, è stata determinata dal fatto che l’istanza originaria era stata presentata nel novembre 2013, prima dell’approvazione del nuovo Regolamento comunale in materia. Entrato in vigore quest’ultimo, il Comune e la SGP s.r.l. hanno negato correttamente l’occupazione per il 2015, salvo che per tavolini e sgabelli lungo il marciapiede, con ordine di rimozione del dehor , a fronte dell’occupazione sine titulo . L’appellante precisa che l’art. 3 del Regolamento non consente l’installazione di dehors in zona A, vincolata, ma solo di sedie e tavolini, a nulla rilevando le successive vicende legate al parere della Soprintendenza intervenuto nel 2016 a sanzione già irrogata: l’occupazione con il dehor era abusiva perché senza titolo e come tale andava perseguita, ai sensi delle citate norme del Codice della strada.

13. Il secondo e il terzo e il quarto mezzo vanno esaminati congiuntamente, in quanto attinenti a profili connessi.

13.1. Le censure sono infondate.

Il Collegio rileva che il termine ultimo per provvedere allo spostamento del gazebo, ossia il 10.11.2014, era da poco spirato quanto è stata presentata l’istanza di rinnovo il 13.11.2014, ed il Comune si era già espresso su una istanza analoga prima respinta e poi accolta parzialmente; inoltre, il Comune ha optato per la sospensione dell’efficacia del Regolamento per un anno con deliberazione consiliare n. 28 del 2016, anche in ragione dei pareri espressi dalla Soprintendenza.

Tanto a sostegno dell’assunto della difficoltà di interpretazione del citato Regolamento.

Va, pertanto, condivisa la statuizione contenuta nella sentenza impugnata secondo cui ‘ E così maturata in capo al privato coinvolto una posizione di affidamento sulla possibile adozione di un atto ampliativo, o comunque sussisteva una radicata aspettativa all’emanazione di un provvedimento espresso’.

Nella specie, il Comune ha considerato il rilascio di una autorizzazione per il 2015, ma solo con la possibilità di apporre tavolini e sedie, mentre in data 13.11.2014 la ricorrente aveva inoltrato istanza di proroga per l’anno 2015 anche ‘ per poter proporre una soluzione compatibile con le disposizioni previste dal vigente regolamento comunale ’; nonostante ciò, come si evince dagli esiti processuali, l’Ente è rimasto silente, non dando riscontro.

Inoltre, dopo la scadenza del termine di efficacia del titolo autorizzatorio del 2014, il Comune di Sassuolo ha accordato un rinnovo temporaneo che ha certamente ingenerato, in uno con gli accadimenti pregressi, un affidamento legittimo sul fatto che la ricorrente non poteva essere considerata una occupante abusiva, essendo pendente il procedimento di rinnovo del titolo concessorio.

Quanto alle critiche introdotte con il terzo e quarto motivo, va ribadito che non può ritenersi ‘comunicazione di avvio del procedimento’ ex art. 17, l. 241 del 1990, qualsiasi provvedimento, e nella specie non possono essere considerati tali, come pretende il Comune di Sassuolo, i verbali della Polizia Municipale notificati il 16.10.2015, in quanto la comunicazione di avvio del procedimento è un atto che deve avere contenuti peculiari.

Per assicurare le garanzie partecipative, deve essere altresì concesso un termine adeguato al privato, il quale deve essere in grado di valutare la linea difensiva da intraprendere a fronte di determinazioni da parte dell’Amministrazione ritenute lesive dei propri interessi.

Tale termine ragionevole, nella vicenda procedimentale, non è stato concesso, né possono essere considerati adeguati allo scopo i verbali di accertata violazione amministrativa della Polizia Municipale, posto che solo dopo 7 giorni dalla notificazione del verbale prot. n. 5710 del 16.10.2015, è pervenuta la definitiva ordinanza sindacale di rimozione, oggetto di impugnazione.

In sostanza, come osservato dal T.A.R., la ricorrente non è stata posta in condizione di interloquire sulla diffida a spostare il manufatto.

Quanto alla legittimità del provvedimento, appare chiaro che il divieto per le zone A ‘monumentali’ riguarda solo i gazebi e non tavoli e sedie. Pertanto, come precisato correttamente dal T.A.R., il Comune avrebbe potuto assumere determinazioni unicamente sul dehor (oggetto dell’invito alla rimozione entro il 10.11.2014) ma non sulla pedana, tavolini e sedie per il quali era stata presentata una istanza di proroga, dovendosi dare rilievo al fatto che era stata emessa anche una nota della SGP di assenso del 22.12.2014.

Da ultimo, va osservato che le emergenze processuali hanno consentito di accertare che, a seguito di gravi vizi del Regolamento del 2013, con Delibera del Consiglio Comunale n. 28 del 2016, il provvedimento è stato sospeso in via di autotutela per un periodo di un anno, successivamente prorogata con Deliberazione del Consiglio Comunale n. 24 del 2017. Inoltre, la Soprintendenza alle Belli Arti e Paesaggio, con note prot. n. 10725 del 2016 e prot. n. 354 – E del 19.7.2016, ha autorizzato definitivamente il posizionamento degli arredi esterni e del dehor a servizio dell’esercizio PI Up FÈ a cui è seguita la concessione provvisoria n. 438 del 2016.

14. In definitiva, l’appello va respinto, e la sentenza impugnata va confermata, con assorbimento di ogni altra censura, tenuto conto che l’eventuale esame della stessa non determinerebbe una soluzione di segno contrario.

15. Le spese di lite del grado seguono il criterio della soccombenza e vanno liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna il Comune di Sassuolo alla rifusione delle spese di lite a favore della parte appellata che liquida in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00) oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 2 aprile 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

Davide Ponte, Presidente FF

Sergio Zeuli, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Davide Ponte

IL SEGRETARIO