Pubblicato il 13/01/2026

N. 00270/2026REG.PROV.COLL.

N. 08149/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8149 del 2024, proposto da
AN S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Paola Racheli e Paola Cannata, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 06854/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Imprese e del Made in Italy;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 novembre 2025 il Cons. ST OR TA e udita per la parte appellante l’avvocato Paola Racheli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con istanza datata 23.2.2012 AN ha trasmesso al Ministero la domanda per il conferimento del diritto individuale d’uso di frequenze per l’installazione e l’esercizio di collegamenti in ponte radio da utilizzare per il trasferimento dei segnali degli impianti di sicurezza installati all’interno delle gallerie di competenza del Compartimento AN della Viabilità per la Lombardia (impianti di ventilazione, illuminazione, videosorveglianza, sistemi di telecontrollo ed allarmi) e delle informazioni in fonia VoIP, e per segnalare situazioni di emergenza all’interno delle gallerie medesime.

Con nota n. 45788 del 31.5. 2012 il Ministero ha comunicato ad AN che, con Determina Direttoriale del 30.05.2012, le era stato conferito il diritto individuale d’uso di frequenze per l’impianto e l’esercizio del ponte radio richiesto con effetto dall’1.06.2012 e scadenza il 31.12.2021 e la invitava al pagamento dell’importo di euro 188.795,00 quale quota del contributo dovuta per l’anno in corso. La nota, altresì, specificava l’importo dovuto per l’utilizzo della risorsa scarsa per gli anni successivi, pari a 321.720,00 annui.

In data 7.08.2012 AN ha chiesto al Ministero la completa esenzione dal pagamento dei contributi per il diritto di utilizzo delle frequenze richieste, ritenendo applicabili nel caso di specie le esenzioni previste dall’art. 32 dell’Allegato 25 al D.lgs. n. 259/2003 per le attività di emergenza e soccorso.

L’Amministrazione ha risposto con nota n. 70762 del 21.09.2012, evidenziando che, essendo AN una società per azioni, era stato possibile applicare la sola riduzione del 40% sull’importo del contributo annuo dovuto per la risorsa scarsa, ai sensi del comma 9, lettera f), dell’art. 32 del D.lgs. n. 259/2003 e che il contributo era stato di conseguenza determinato nella misura annua di euro 320.220,00.

In data 29.04.2013 l’Amministrazione, con nota n. 6945, ha segnalato ad AN la necessità di comunicare i numeri degli apparati radio e ritirare gli atti relativi ai ponti radio in questione con l’avviso che tale adempimento avrebbe dovuto essere effettuato entro e non oltre dieci giorni dal ricevimento della nota medesima, altrimenti avrebbe trasmesso gli atti all’Agenzia delle Entrate per quanto di competenza per la regolarizzazione fiscale, nonché il pagamento delle sanzioni previste per mancati introiti all’erario.

Successivamente, AN, con lettera del 10.06.2013, ha chiesto al Ministero “l’annullamento della pratica presentata” dal momento che il progetto cui era finalizzata la richiesta di conferimento delle frequenze prevedeva la realizzazione di una dorsale a microonde con punti radio dislocati sul territorio, la cui collocazione era stata impedita dai pareri negativi espressi da parte delle Soprintendenze per i beni architettonici e paesaggistici.

Con nota n. 14182 del 24.02.2016 il Ministero ha chiesto ad AN di effettuare entro trenta giorni il versamento dei contributi dovuti in ragione dell’autorizzazione rilasciata, relativi agli anni 2012, 2013, 2014 e 2015 e pari a euro 1.153.955,00.

AN ha contestato la richiesta del Ministero con lettera prot. CMI 6342 del 04.03.2016, rappresentando che gli impianti non erano mai stati installati, la concessione non era mai stata esercitata e che, con lettera del 10.06.2013, aveva richiesto “l’annullamento della pratica”.

Il Ministero ha fornito riscontro con nota n. 19137 del 14.03.2016, comunicando che, tenuto conto della rinuncia alla concessione da parte di AN del 10.06.2013, la concessione doveva ritenersi archiviata a decorrere dal 01.01.2014, ai sensi dell’art. 7 della determina di concessione del diritto d’uso secondo cui “la rinuncia al diritto individuale del diritto d’uso delle frequenze va effettuata entro il 30 novembre di ciascun anno ed ha effetto dal 1° gennaio dell'anno successivo”. Con la medesima nota, il Ministero ribadiva, per gli anni 2012 e 2013, la richiesta di pagamento dei contributi nella misura di euro 510.515,00.

A seguito di successive interlocuzioni con la ricorrente, il Ministero ha ribadito la propria richiesta creditoria con la nota n. 50049 del 21.07.2016, osservando che “il mancato ritiro della documentazione e il mancato utilizzo del ponte radio non sono rilevanti ai fini dell’obbligo del pagamento dei corrispettivi dovuti, in quanto non si è in presenza del pagamento di un servizio, bensì del pagamento di un contributo dovuto per l’attribuzione di un diritto all’uso di una risorsa scarsa (frequenza). Tale bene (frequenza) era nella disponibilità di ANAS fin dal 01/06/2012”.

Il ricorso proposto davanti al Tar da AN avverso tale ultima nota, e i relativi atti presupposti, è stato affidato a due motivi rubricati come segue:

- Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 4, 99, 100, 104 e 107 del d. lgs. 259/03. Violazione e falasa applicazione dei principi fondamentali dell’ordinamento delle comunicazioni elettroniche. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. 241/90. Eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche e in particolare sviamento, travisamento in fatto, e in diritto, illogicità, irragionevolezza, motivazione erronea;

- Violazione dei principi di efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza dell’attività amministrativa. violazione del giusto procedimento e del principio del contraddittorio. violazione degli artt. 3 e 97 cost. eccesso di potere per erroneità dei fatti e della loro valutazione, manifesta illogicità, contraddittorietà. eccesso di potere per arbitrarietà e sviamento.

Con l’atto di appello proposto, affidato a tre motivi che di seguito si esaminano, AN contesta la sentenza di primo grado che ha integralmente rigettato il ricorso proposto.

Costituitosi il contraddittorio, all’udienza del 27 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il primo mezzo (ERRONEITÀ DELLA SENTENZA PER TRAVISAMENTO DELLA SITUAZIONE DI FATTO E DI DIRITTO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 107, COMMI 8 E 13 E DEGLI ARTT. 7 E 32 DELL’ALL.25 DEL D. LGS. 259/03), l’appellante deduce che:

- la sentenza è erronea laddove ritiene che la determina del Ministero del 30.5.2012 sia conforme all’istanza dalla medesima presentata; invero, secondo AN tale provvedimento non conteneva alcun elemento che avrebbe potuto consentire alla ricorrente di comprendere che la richiesta di riduzione del contributo era stata accolta;

- il procedimento non poteva considerarsi concluso perché AN non aveva adempiuto all’espressa richiesta di indicazione dei numeri di matricola degli impianti da installare e, inoltre, non aveva proceduto al pagamento della quota parte mancante degli “oneri di istruttoria”, degli “oneri di vigilanza e mantenimento” indispensabili, come previsto dall’art. 3 dell’All.25 per evitare la revoca del titolo abilitativo;

- il Ministero, verificato che l'attività oggetto dell'autorizzazione generale non poteva essere iniziata o proseguita, avrebbe dovuto rimborsare all’interessato il contributo versato (art. 107, comma 8 del D.lgs. n. 259/2003);

- il comma 13 dell’art. 107 del D.lgs. n. 259/2003 prevede la possibilità della revoca dell’autorizzazione.

Con il secondo mezzo (ERRONEITÀ DELLA SENTENZA PER TRAVISAMENTO DI FATTO E DI DIRITTO. ILLOGICITÀ E INSUFFICIENZA DELLA MOTIVAZIONE. OMESSA VALUTAZIONE DELLE PROVE E DEI FATTI. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART.107 COMMI 5, 6, 8, 12, 13, DEL D. LGS.N.259/03. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 1, 3, 6 E 7 DELL’ ALL. 25 DEL D. LGS. N. 259/03. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART.27, COMMA 8, DEL D.LGS. 259/03 RATIONE TEMPORIS APPLICABILE. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ, EFFICACIA, IMPARZIALITÀ, PUBBLICITÀ, E TRASPARENZA DELL’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA), AN deduce la violazione anche dell’art. 27 comma 3 del CCE e del principio di ragionevolezza dal momento che viene chiesto il pagamento di oneri economici per un’autorizzazione di cui AN non poteva usufruire a causa della mancata installazione degli indispensabili ponti radio. Con tale mezzo, altresì, AN reitera le doglianze relative alla violazione dell’art. 107, commi 8 e 13 cit.

Con il terzo motivo (ERRONEITÀ DELLA SENTENZA PER TRAVISAMENTO DI FATTO E DI DIRITTO. VIOLAZIONE DELL’ART. 107 COMMI 8, 12, 13 SOTTO ALTRO PROFILO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 1 E 3 DELL’ALL.25. OMESSA PRONUNCIA. OMESSA VALUTAZIONE DELLE PROVE E DEI FATTI. ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE FIGURE SINTOMATICHE ED IN PARTICOLARE, SVIAMENTO, TRAVISAMENTO IN FATTO E DIRITTO, ILLOGICITÀ, IRRAGIONEVOLEZZA, MOTIVAZIONE ERRONEA), l’appellante sostiene che la sentenza gravata trascura di considerare quanto espressamente disciplinato nell’art. 107 CCE, in particolare nel comma 8, che prevede la possibilità che il Ministero ravvisi che l'attività oggetto dell'autorizzazione generale non possa essere iniziata o proseguita, prevedendo per l'interessato, il diritto al rimborso del contributo versato e dal comma 13, il quale prevede la possibilità della revoca, nell’ipotesi in cui l’interessato non fornisca entro 30 giorni le informazioni richieste. Ad avviso dell’appellante, il contributo oggetto di causa ha natura di corrispettivo e, pertanto, risulta ingiustificata la pretesa del pagamento a fronte del comprovato e dichiarato mancato utilizzo del diritto in questione.

I motivi, tra loro connessi e che si esaminano congiuntamente, sono infondati.

Il giudice di prime cure ha correttamente rilevato come AN, con l’istanza originariamente presentata, abbia chiesto il rilascio dell’autorizzazione con applicazione dell’esenzione totale dal pagamento del contributo o, in subordine, con applicazione delle riduzioni del medesimo contributo ai sensi del comma 8B e, in ulteriore subordine, del comma 9F dell’art. 32, Sez. 9, Capo II, Titolo II, All. 25 al D.lgs. n. 259/2003.

Con la nota n. 45788 del 31 maggio 2012 il Ministero ha comunicato ad AN che, con Determina Direttoriale del 30.05.2012, le era stato conferito il diritto individuale d’uso di frequenze per l’impianto e l’esercizio del ponte radio richiesto con effetto dall’1.06.2012 e scadenza il 31.12.2021 e ha invitato AN ad effettuare il pagamento dell’importo di euro 188.795,00 (quota parte per l’anno in corso di riferimento). La nota, altresì, specificava l’importo dovuto per l’utilizzo della risorsa scarsa per gli anni successivi, pari a 321.720,00 annui.

Pertanto, la nota indicava chiaramente che era stata accolta la domanda di conferimento del diritto individuale d’uso nonché indicava la misura del contributo dovuto per la quota parte dell’annualità 2012 e per ciascuna delle successive annualità.

Il primo giudice ha quindi correttamente rilevato come il provvedimento adottato fosse conforme all’istanza presentata da AN. Altresì, il primo giudice ha correttamente ritenuto inammissibile la doglianza avanzata da AN relativa alla mancata esenzione dal contributo ovvero alla mancata applicazione di riduzioni superiori, dal momento che l’appellante non aveva tempestivamente impugnato la citata nota del 31.5.2012.

Tale nota, seppure non precisava espressamente l’entità della riduzione del contributo concesso, indicava puntualmente la misura totale delle somme dovute e, pertanto, era onere di AN impugnarla laddove avesse voluto contestare il mancato accoglimento dell’istanza nella parte in cui si era domandata l’esenzione totale dal contributo ovvero una maggiore riduzione rispetto a quella già accordata.

In ogni caso, AN nemmeno ha tempestivamente impugnato la successiva nota prot. n 70762 del 21.09.2012, con cui il Ministero, a precisazione della precedente determina assunta, ha evidenziato che l’importo annuale ivi indicato, pari a euro 320.000,00, derivava dall’applicazione della riduzione del 40% sull’importo del contributo annuo astrattamente dovuto per la risorsa scarsa, ai sensi del comma 9, lettera f), dell’art. 32 del D.lgs. n. 259/2003.

È infondata la censura con cui AN lamenta che il procedimento autorizzatorio non poteva ritenersi concluso perché la medesima non aveva adempiuto all’espressa richiesta di indicazione dei numeri di matricola degli impianti da installare e non aveva proceduto al pagamento della quota parte mancante degli “oneri di istruttoria”, degli “oneri di vigilanza e mantenimento” indispensabili, come previsto dall’art. 3 dell’All.25 per evitare la revoca del titolo abilitativo.

Anche con riguardo a tale profilo di doglianza, è corretta la sentenza del Tar che ne ha rilevato l’inammissibilità data la mancata tempestiva impugnazione del provvedimento del 31.5.2012 con cui è stato comunicato il rilascio della richiesta autorizzazione: non essendo stato impugnato il provvedimento conclusivo del procedimento, AN non può più dolersi della ritenuta assenza dei presupposti per concludere il procedimento medesimo. Ciò in quanto il primo giudice ha condivisibilmente rilevato come i profili valorizzati da AN non rappresentino presupposti necessari per il rilascio dell’autorizzazione ma unicamente adempimenti successivi il cui mancato assolvimento non inficia il provvedimento autorizzativo già rilasciato.

Sono altresì infondati i profili con cui l’appellante sostiene la violazione delle disposizioni di cui all’art. 107, commi 8 e 13 del D.lgs. n. 259/2003.

Il citato comma 8 prevede che: “ Qualora il Ministero ravvisi che l'attività oggetto dell'autorizzazione generale non può essere iniziata o proseguita, l'interessato ha diritto al rimborso del contributo versato per verifiche e controlli ”. Il citato comma 12 prevede che “ Il Ministero, ove non pervengano nei termini le integrazioni di cui al comma 12, ovvero non provveda al conferimento del diritto d'uso, revoca l'autorizzazione generale. Il termine può essere prorogato dal Ministero, per una sola volta, a richiesta dell'interessato ”.

AN valorizza tali disposizioni a sostegno della dedotta illegittimità della nota del 30.5.2012 ma la doglianza è inammissibile dal momento che l’odierna appellante, come già si è detto, fa valere asseriti profili di illegittimità di un provvedimento ormai divenuto inoppugnabile.

Né i profili valorizzati da AN sono tali da far ritenere che il procedimento autorizzativo non si sia concluso: al contrario, per le ragioni che già si sono esposte, la detta nota del 30.5.2012 ha valenza di provvedimento autorizzatorio conclusivo del procedimento ed era onere di AN impugnarla tempestivamente.

Altresì, la doglianza sarebbe inammissibile anche laddove dovesse interpretarsi nel senso di ritenere che l’appellante, richiamando i citati commi 8 e 13, intenda chiedere la revoca della autorizzazione già rilasciata. Si tratterebbe, difatti, di domanda estranea al thema decidendum delineato con il ricorso proposto davanti al Tar, il quale è diretto unicamente ad ottenere l’annullamento dell’atto impugnato.

Infine, sono infondati i profili di censura con cui l’appellante lamenta la mancata pronuncia, da parte del primo giudice, in ordine alla dedotta violazione del principio di ragionevolezza e dell’art. 27, comma 3, D.lgs. n. 259/2003 nella versione ratione temporis applicabile. Invero, anche tali censure sono state avanzate da AN per contestare la mancata applicazione dell’esenzione totale dal contributo ovvero la mancata applicazione di una riduzione maggiore rispetto a quella applicata dal Ministero. Anche tali doglianze incappano nella declaratoria di inammissibilità, correttamente pronunciata dal Tar per le ragioni che si sono esposte.

Né a diverse conclusioni può giungersi in considerazione della circostanza che AN, pur avendo ottenuto l’autorizzazione non ne ha poi fatto utilizzo non avendo installato i ponti radio. Si tratta, invero, di circostanza di fatto successiva all’adozione del provvedimento impugnato e non imputabile al Ministero che ha rilasciato l’autorizzazione conformemente alla richiesta all’uopo avanzata da AN. Il contributo, difatti, è dovuto in ragione dell’autorizzazione all’utilizzo della risorsa scarsa, rimanendo irrilevante la successiva circostanza di fatto consistente nel mancato effettivo utilizzo delle frequenze.

Piuttosto, era onere di AN rinunciare immediatamente all’autorizzazione una volta avvedutasi della sopravvenuta non necessarietà dell’autorizzazione stessa pur in precedenza richiesta e ottenuta. AN ha difatti effettuato una tale rinuncia solamente in data 10.6.2013 ed è, pertanto, tenuta al pagamento del contributo per il periodo in cui l’autorizzazione ha avuto efficacia.

Alla luce di quanto esposto, l’appello deve essere rigettato.

Data la peculiarità della questione e la costituzione solo formale del Ministero, le spese di lite del presente grado possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AD TI, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere

OR Cordi', Consigliere

ST OR TA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ST OR TA	AD TI

IL SEGRETARIO