Pubblicato il 26/09/2025

N. 07566/2025REG.PROV.COLL.

N. 00650/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 650 del 2024, proposto da Turba Cava Romana s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Fabrizio Maiellaro, Francesco Paolo Tronca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Parco regionale delle Alpi Apuane, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Barbara Mancino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Sergio Fienga in Roma, Piazzale delle Belle Arti 8;
Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Comune di Vagli di Sotto, non costituito in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) n. 01086/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Parco regionale delle Alpi Apuane e del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 luglio 2025 il Cons. Luigi Furno e uditi per le per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

FATTO

1.La società Turba Cava Romana, sulla base della deliberazione del Consiglio comunale di Vagli di sotto n. 62, del 17 settembre 2019, è titolare di una concessione, della durata di 25 anni, per lo sfruttamento degli agri marmiferi relativi alla cava denominata Piastrini Prunelli, situata nel bacino marmifero Monte INa.

La cava, secondo quanto disposto dall’Allegato 5 del Piano Paesaggistico approvato con delibera CRT n. 37/2015, nonché ai sensi degli artt. 113 e 114, L.R. 65/2014, è ricompresa nella Scheda di Bacino n. 7, il cui Piano Attuativo (PABE) è stato approvato con delibera del Consiglio comunale di Vagli Sotto n. 25, del 9 aprile 2019.

1.1. In data 10 febbraio 2020, la società Turba Cava Romana avviava l’iter procedimentale per il rilascio del PAUR, ex art. 27- bis , d.lgs. 152/2006, in relazione a un primo progetto presentato per la riattivazione e lo sviluppo della coltivazione del sito I- IN , ex cava “Lame-Fredde” dismessa.

Nell’ambito della relativa conferenza di servizi, il Parco delle Alpi Apuane, pur ritenendo, in astratto, riattivabile la cava in esame, secondo le prescrizioni indicate nel PABE Monte INa, esprimeva il proprio parere negativo in merito al progetto proposto dalla società Turba Cava Romana, evidenziando, in particolare, l’assenza di una viabilità relativa alla cava e valutando che entrambe le viabilità proposte, quella orientale e quella occidentale, avrebbero comportato interventi di realizzazione di una nuova viabilità di accesso alla cava all’interno di ravaneti identificati come “non asportabili” dalle Linee Guida del Parco approvate con determina n. 65, dell’8 luglio 2019.

Anche la Soprintendenza evidenziava che sia la viabilità orientale, sia quella occidentale, così come progettate dal proponente, rappresentavano interventi recanti una nuova viabilità, come tali non realizzabili ai sensi delle previsioni del PPR e del PABE.

Su tali basi, il Parco delle Alpi Apuane, con provvedimento n. 21, del 29 ottobre 2020, negava il rilascio del PAUR.

Tale diniego era impugnato dalla società Turba Cava Romana dinanzi al T.a.r Toscana, che, con la sentenza 15 luglio, n. 1055, lo respingeva, ritenendo, in particolare, che “ Il diniego è stato espresso da parte dalla Soprintendenza poiché il progetto proposto dalla ricorrente è stato valutato non conforme al Piano attuativo di bacino estrattivo, il quale all’articolo 6.7 dedicato alla «viabilità esistente» stabilisce che «sulla viabilità esistente è consentita la manutenzione e la realizzazione di piccole opere per la messa in sicurezza, con l’utilizzo di materiali e tecniche per la pavimentazione del fondo stradale e delle opere di regimazione delle acque superficiali, coerenti con il carattere di naturalità e di ruralità del contesto; gli elementi di corredo e di protezione devono risultare congrui per dimensione, tipologia e materiali rispetto ai caratteri paesaggistici dei luoghi». Non è quindi stata rimessa in discussione la possibilità astratta di riattivare la cava Prunelli-NA, contrariamente a quanto asserisce la ricorrente. Con l’impugnato provvedimento è stata invece negata la riattivazione della suddetta cava secondo il progetto proposto dalla ricorrente, valutato dagli Enti competenti con esito negativo in quanto non conforme al Piano attuativo di bacino estrattivo ”.

Tale decisione era appellata innanzi al Consiglio di Stato, che, con sentenza della Sez. V, 7 aprile 2025, n. 2938, respingeva l’appello, ritenendo che: “ con riguardo alla viabilità di accesso, il PABE evidenza l’esistenza di un sentiero che ripercorre «la vecchia viabilità di accesso che risulta da ripristinare comunque con interventi limitati» (quadro conoscitivo) e che la nuova viabilità di accesso «ripercorrerà in parte l’esistente e si svilupperà complessivamente all’interno del ravaneto presente con limitato interessamento del substrato roccioso» (quadro propositivo); b) il progetto presentato prevede, invece, la costruzione di una nuova strada che non si risolve nel ripristino della viabilità preesistente con interventi limitati, come previsto nel PABE (Tavole QPG02 e QPG03bis); c) la modifica dello «stradello/tracciolino esistente» indicata nel progetto comporta, in realtà, la realizzazione di una nuova una strada denominata «viabilità orientale» con interventi non compatibili con quanto indicato dall’art. 6.7 delle NTA del PABE approvato (che consente sulla viabilità esistente solo la manutenzione e la realizzazione di piccole opere per la messa in sicurezza); d) quand’anche fosse fattibile, la nuova viabilità è impattante visivamente per forma e dimensioni e, qualora fosse realizzata, andrebbe a compromettere la morfologia del sito e quindi dell’area protetta e striderebbe con i valori paesaggistici da tutelare; e) la strada di progetto per l’accesso ai piazzali di cava ricade in parte all’interno dell’area che nella Carta per la pianificazione della gestione dei «ravaneti» nel Parco/Geoparco delle Alpi Apuane è identificata come «ravaneti non asportabili»; la descrizione e caratterizzazione del ravaneto su cui andrebbe ad insistere tale viabilità, contenuta nella relazione integrativa del proponente, «non fornisce sufficienti garanzie che tale corpo detritico non sia tra quelli da tutelare»” (par. 26, pagg. 11 e 12); – “a) il parere della Soprintendenza del 21.10.2020, lungi dall’integrare illegittimamente la motivazione del diniego, rimarca la non conformità del progetto presentato con il PABE in quanto quest’ultimo era stato approvato sul presupposto che non fosse necessaria una nuova viabilità d’accesso, elemento determinante al fine di valutare come non «rinaturalizzato» il sito estrattivo in esame (doc. 17 e 18 produzione primo grado Parco); b) la non conformità del progetto alle Linee guida in materia di ravaneti evidenzia un ulteriore profilo di criticità del progetto sotto il profilo naturalistico, ostativo al rilascio del nulla osta dell’ente Parco ”.

Anche il Comune di Vagli di Sotto impugnava la menzionata sentenza del T.a.r. Toscana n. 1055/2021 dinanzi a questa Sezione del Consiglio di Stato, che, con la sentenza 14 marzo 2025, n. 2117, respingeva l’appello, ritenendo, in particolare, che:“ In relazione alle complessive censure articolate 6 con il primo motivo di ricorso, va innanzitutto evidenziata la principale ragione di contrarietà al progetto da autorizzare, che è costituita dalla necessità di aprire una nuova strada per consentire l’accesso alla cava contrariamente a quanto previsto nel P.a.b.e. ...Pertanto non vi è alcuna violazione del P.a.b.e. che aveva valutato la compatibilità paesaggistica della riattivazione della cava Prunelli-NA solo laddove non fosse stato necessario realizzare una nuova viabilità; peraltro questa prescrizione era stata inserita dai progettisti per poter qualificare la cava come da riattivare e non naturalizzata. All’epoca sia la Regione che la Soprintendenza avevano espresso delle perplessità che furono superate rimandando al momento dell’esame del progetto di coltivazione la valutazione definitiva della necessità o meno di una nuova viabilità. Il P.a.b.e. dal canto suo non poteva non prendere posizione anche sulla localizzazione della strada per giungere alla cava poiché esse hanno un impatto rilevante sul piano paesaggistico e ambientale ed è necessario prendere posizione sulla possibilità che il territorio possa sopportare la loro creazione senza costi eccessivi sull’ambito da tutelare. Va tenuto conto che l’ipotesi della viabilità occidentale comportava la costruzione di una strada di arroccamento vietata dal P.a.b.e.; la viabilità orientale non era realizzabile con quegli interventi minimali che il P.a.b.e. consentiva ed era in contrasto con le linee guida in materia di ravaneti, che non potevano essere totalmente asportati per il loro valore documentale soprattutto quando sono stati rinaturalizzati come nel caso in esame. Non è, pertanto, corretto affermare che il diniego impugnato non abbia tenuto conto del P.a.b.e. perché era lo stesso Piano attuativo che prevedeva una condizione che si è verificata come irrealizzabile ”.

1.2. In data 17 settembre 2021, la società Turbo Cava Romana presentava una nuova istanza di rilascio del PAUR, ex art. 27- bis , del d.lgs. n. 152/2006, in relazione ad un diverso progetto di coltivazione della cava Prunelli-NA.

All’esito della relativa conferenza di servizi, con nota del 6 giugno 2022, il Parco comunicava alla società i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, che la proponente riscontrava con memoria del 15 giugno 2022, ex art. 10- bis , della legge n. 241/1990.

Con il successivo provvedimento n. 15, del 22 settembre 2022, il Parco negava il rilascio del PAUR anche in relazione al nuovo progetto di coltivazione della cava Prunelli-NA.

1.3. La società Turba Cava Romana impugnava, quindi, dinanzi al T.a.r. Toscana quest’ultimo provvedimento di diniego, chiedendone l’annullamento e proponendo, altresì, con il medesimo ricorso, anche una domanda di risarcimento dei danni.

2. Con sentenza 24 novembre 2023, n. 1086, il T.a.r Toscana ha respinto il ricorso.

3. La società ha proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

4. Si sono costituiti nel giudizio di secondo grado il Parco regionale delle Alpi Apuane e il Ministero della Cultura, chiedendo di dichiarare l’appello infondato.

5. Alla pubblica udienza del 3 luglio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con il primo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui non ha accolto i motivi terzo e quarto del ricorso di primo grado.

1.1. In particolare, con il terzo motivo del ricorso di primo grado era stata contestata la motivazione, resa all’esito della conferenza di servizi del 2021, in relazione al giudizio di prevalenza accordato ai pareri negativi della Soprintendenza e del Parco regionale, ritenuta generica e non puntuale, anche in considerazione del fatto che essa è stata formulata per relationem alle motivazioni poste a base del primo diniego di rilascio del PAUR (di cui si è dato conto al punto 1.1. della parte in fatto).

Con il quarto motivo del ricorso di primo grado era stato, invece, censurato il diniego autorizzativo nella parte in cui avrebbe esplicitato un dissenso nei confronti non del progetto in concreto presentato, ma di ogni possibile utilizzazione della cava (astrattamente riattivabile, secondo le previsioni del PABE), in ragione della asserita inesistenza di una pregressa viabilità interna.

Ciò implicherebbe, ad avviso del motivo in esame: i) la violazione del contenuto prescrittivo tipico del PABE (indicato agli articoli 113 e 114 della LRT 65/2014), giacché non soppesando in modo opportuno la prescrizione di riattivabilità della cava, si sarebbe considerata vincolante una prescrizione (quella sulla viabilità) che, invece, avrebbe solo valore esemplificativo; ii)lo sviamento dal contenuto tipico del procedimento autorizzativo (disciplinato dall’art. 14, della LRT n. 35/2015), il quale non potrebbe estendersi ai profili di pianificazione a monte, ma dovrebbe limitarsi a valutare i profili di compatibilità paesaggistico – ambientale concernenti la sola soluzione progettuale proposta.

1.2. Tanto premesso, con il presente motivo di appello, la società Turba Cava Romana assume che i pareri negativi espressi dal Parco e dalla Soprintendenza in seno alla conferenza di servizi avrebbero travisato il contenuto letterale e cartografico del PABE, rispetto al quale il progetto di coltivazione esaminato risulterebbe del tutto conforme, poiché contenente “un assetto del tutto differente rispetto a quello del precedente progetto scrutinato nel 2020”.

1.3. Sotto un secondo profilo, evidenzia l’appellante che il ragionamento sviluppato dal giudice di prime cure muoverebbe dalla errata premessa secondo cui la cava in esame sarebbe rinaturalizzata, mentre in realtà così non sarebbe, essendo essa soltanto dismessa e a tutt’oggi coltivabile.

In particolare, rileva l’appellante che, contrariamente a quanto sostenuto nella decisione impugnata, il PABE “Monte INa” avrebbe accertato la possibilità di riattivare la cava NA-Prunelli, escludendo in radice una sua possibile rinaturalizzazione.

Del resto, argomenta al riguardo l’appellante, non sarebbe scientificamente e naturalmente sostenibile l’ipotesi che la cava si sarebbe rinaturalizzata nel termine di due anni dall’approvazione del PABE stesso.

1.4. Sotto un terzo profilo, la parte appellante contesta la decisione di primo grado, rilevando che, la soluzione proposta per la viabilità di accesso alla cava nel secondo progetto sarebbe conforme al PABE approvato per il B.E. Monte INa, in quanto sarebbero stati recepiti i rilievi che avevano condotto al primo provvedimento diniego.

1.5. Il motivo, complessivamente articolato, non è fondato.

In primo luogo, occorre osservare che, contrariamente a quanto ritenuto nel motivo in esame, la principale ragione, che ha portato il giudice di prime cure a respingere i motivi terzo e quarto del ricorso di primo grado, non si fonda sull’assunto della intervenuta rinaturalizzazione della cava Monte INa, bensì sul rilievo per cui “Il fatto di dover creare una nuova strada viene considerato eccessivamente impattante sul piano paesaggistico e ambientale”.

Sotto tale profilo, la decisione impugnata non ha, dunque, disconosciuto la portata precettiva del PABE, nella parte in cui classifica la cava in esame come “dismessa” anziché “rinaturalizzata”, ma ha correttamente rilevato che il PABE stesso ha espressamente subordinato la possibilità di riattivazione della cava al mantenimento dell’originaria viabilità, senza possibilità di aprire nuove strade.

Muovendo da tale corretta premessa, il giudice di primo grado ne ha tratto la coerente conclusione per cui “ Anche il tracciato della viabilità indicata nella cartografia del PABE (elaborato QPG.02, cfr. doc. 9), confrontato con le foto aeree presenti nella relazione, non depongono a favore della presenza di una strada ancora praticabile e ben incisa nel paesaggio esistente e non contrastano con la valutata rinaturalizzazione ”.

1.5. Non corretto è, inoltre, l’assunto della società appellante, secondo cui il PABE in esame avrebbe accertato, senza condizioni, la possibilità di riattivare la cava NA-Prunelli, escludendo in radice una sua possibile rinaturalizzazione.

In via generale, va ricordato che la funzione del PABE è quella di pianificazione della futura attività estrattiva.

Nel caso in esame, il PABE subordina la valutazione di compatibilità paesaggistica della riattivazione della cava Prunelli-NA alla condizione per cui il futuro progetto di cava non comporti la necessità di realizzare nuova viabilità e/o di porre in essere interventi sostanziali sulla viabilità esistente.

La stessa conferenza di servizi del 12 marzo 2019 ha chiarito che la compatibilità paesaggistica della proposta di riattivazione della cava Prunelli-NA avrebbe dovuto considerarsi strettamente connessa con la possibilità di accesso; diversamente, l’eliminazione della pregressa viabilità di cava avrebbe dovuto ritenersi un elemento determinante al fine di valutare “rinaturalizzato” il sito estrattivo in esame, anche in considerazione del fatto che tale cava risultava inattiva da quasi quarant’anni.

La conferenza paesaggistica, indetta ai sensi degli artt. 113 e 114, L.R. n. 65/2014, ha, dunque, su tali basi, e quindi solo al ricorrere delle predette condizioni, aderito alla previsione nel PABE della cava in esame come dismessa.

1.6. Alla stregua di tali considerazioni, privo di pregio si rivela l’assunto dell’appellante, secondo cui non sarebbe scientificamente e naturalmente sostenibile l’ipotesi che la cava si sarebbe rinaturalizzata nel termine di due anni dall’approvazione del PABE, dal momento che, come si è avuto modo di osservare, il PABE ha vincolato la riattivabilità della cava alla impossibilità di realizzare una nuova viabilità di accesso alla stessa, demandando alla verifica in concreto dei progetti eventualmente presentati la valutazione in ordine al positivo avveramento di tale condizione.

Tale concreta verifica ha poi portato l’Autorità procedente ad accertare che la cava in esame è stata oggetto di un processo di rinaturalizzazione, sia pure limitatamente alla porzione relativa viabilità e non in relazione all’intera estensione della cava.

1.7. Non trova rispondenza nelle risultanze probatorie in atti neanche l’assunto dell’appellante secondo cui la nuova soluzione proposta nel secondo progetto presentato, in relazione alla viabilità di accesso alla cava, sarebbe conforme al PABE approvato per il B.E. Monte INa, posto che con essa sarebbero stati recepiti i rilievi che avevano condotto a respingere il primo progetto presentato.

In senso contrario, occorre rilevare che l’art. 6.7, delle NTA del PABE, consente la sola sistemazione della viabilità esistente “da ripristinare comunque con interventi limitati”.

In particolare, sempre sulla base di quanto dispone il menzionato art. 6.7, l’utilizzo della viabilità esistente è consentito nel caso in cui eventuali interventi di adeguamento della stessa si attuino (solo) mediante “ la manutenzione e la realizzazione di piccole opere per la messa in sicurezza, con l’utilizzo di materiali e tecniche per la pavimentazione del fondo stradale e delle opere di regimazione delle acque superficiali, coerenti con il carattere di naturalità e di ruralità del contesto; gli elementi di corredo e di protezione devono risultare congrui per dimensione, tipologia e materiali rispetto ai caratteri paesaggistici dei luoghi ”.

Di contro, la società appellante ha presentato un progetto che contempla chiaramente la realizzazione di una nuova viabilità di accesso alla cava (c.d. tracciato orientale), come si ricava per tabulas dalla documentazione in atti (cfr. Tracciato 3 in rosso-Tavola 12 e 13-Prima fase allegata al progetto 2021).

Tale soluzione progettuale si pone in contrasto con le suesposte previsioni del PABE “Monte INa”.

Tale contrasto è stato stigmatizzato sin dal primo parere rilasciato dal Parco in seno alla conferenza di servizi del 4 maggio 2022, ove si afferma che “ 5. l’art. 6.7 delle NTA del PABE Monte INa stabilisce che: Sulla viabilità esistente è consentita la manutenzione e la realizzazione di piccole opere per la messa in sicurezza, con l'utilizzo di materiali e tecniche per la pavimentazione del fondo stradale e delle opere di regimazione delle acque superficiali, coerenti con il carattere di naturalità e di ruralità del contesto; gli elementi di corredo e di protezione devono risultare congrui per dimensione, tipologia e materiali rispetto ai caratteri paesaggistici dei luoghi; tali interventi non contemplano la realizzazione di una strada, come quella proposta, nuova e diversa dal tracciato indicato nel PABE, peraltro non esistente nella realtà 6. la nuova strada proposta interessa un ravaneto naturalizzato, identificato come non asportabile nel documento Carta per la pianificazione della gestione dei “ravaneti” nel Parco/Geoparco delle Alpi Apuane, di cui alle Linee guida in materia di “ravaneti”, approvate con Determinazione del Direttore del Parco n. 65 del 08.07.2019; il termine non asportabile comporta il divieto di prelievo e di movimentazione, confermando in sostanza l’intangibilità di tale corpo detritico; 7. tutte le opere comprese e connesse alla riapertura della cava in esame, ed in particolare la strada di arroccamento, vanno a trasformare un’area abbondantemente naturalizzata, peraltro visibile a chi percorre la strada che da Vagli Sopra porta alla Valle di Arnetola, producendo impatti paesaggistici di rilievo ”.

Analoghi rilievi sono stati formulati anche nella conferenza di servizi del 4 maggio 2025, nel corso della quale la Soprintendenza rilevava che “ La cava non risulta dotata della viabilità che invece è stata indicata nella documentazione del PABE; si ricorda e si precisa che la presenza della viabilità era una discriminante per l’inserimento delle cave nel PABE. Per quanto sopra, il progettato piano di coltivazione della Cava Prunelli NA risulta non coforme al PABE, e non conforme al PIT. Inoltre sia sotto l’aspetto paesaggistico ai sensi dell’art 146 D.lgs 2/04 che sotto l’aspetto di valutazione compatibilità ambientale, l’intervento in progetto stravolge con notevole impatto visivo e ambientale il contesto di riferimento. Le opere in previsione, se realizzate, non si integrerebbero in maniera congrua con il sito di cava antropizzato e spontaneamente rinaturalizzato, recando un danno permanente al paesaggio, quindi l’intervento non risulta compatibile con il contesto paesaggistico di riferimento. Tali determinazioni negative sono apposte per la migliore tutela dell'interesse pubblico e, sono formulate in termini di dissenso della oggettiva valutazione del contesto paesaggistico esistente e, in applicazione alle norme vigenti; di conseguenza la Soprintendenza non può che esprimere un parere negativo alla attivazione della cava in oggetto ”.

A conclusioni non dissimili giungeva nella medesima sede anche il Parco, secondo cui “ 1. lo stato attuale della cava, rappresentato nella Planimetria Stato Attuale TAV 12, settembre 2021 in scala di dettaglio 1/500, rappresenta un’area in cui è assente la traccia della viabilità di cava indicata come esistente nelle planimetrie del PABE Monte INa, in scala 1/2000; 2. in tale stato attuale risulta rappresentato solamente un piccolo sentiero pedonale con una larghezza che non supera 1,5 metri, peraltro con uno sviluppo del tutto diverso da quello della viabilità indicata nel PABE; 3. siamo pertanto in presenza di una consistente incongruenza del PABE vigente, laddove la strada indicata come Viabilità sterrata esistente Art. 6.7, non è in realtà esistente, potendo desumere ciò sia dall’analisi delle foto aeree presenti nel portale cartografico della Regione Toscana, sia dalla corretta rappresentazione dello stato attuale che viene fornita dallo stesso proponente; 4. la nuova strada proposta si discosta sostanzialmente sia dal tracciato del sentiero pedonale sia del tracciato della strada erroneamente indicata come esistente nel PABE ”.

Da quanto riportato discende che, sulla base della documentazione probatoria in atti, contrariamente a quanto sostenuto nel presente motivo di appello, non vi è alcuna compatibilità della viabilità contenuta nel secondo progetto presentato con il PABE approvato con la delibera comunale n. 25/2020, dal momento che in esso la possibilità di realizzare una nuova viabilità per l’accesso alla cava Prunelli-NA non viene in alcun modo contemplata.

Alla luce delle considerazioni che precedono, il primo motivo di appello, complessivamente formulato, è infondato.

2. Con il secondo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui non ha accolto il primo motivo del ricorso di primo grado con il quale era stato censurato il verbale conclusivo della conferenza di servizi in quanto non avrebbe adeguatamente valutato le osservazioni che la Turbo Cava Romana aveva dedotto avverso i motivi posti a base della comunicazione dei motivi ostativi al rilascio del PAUR, adottata ai sensi dell’art. 10- bis , legge 241/90.

2.1. Con la seconda parte del secondo motivo di appello si deduce il difetto di istruttoria del procedimento finalizzato al rilascio del PAUR, in ragione del rimando che, sul piano motivazionale, la conferenza di servizi del 2021 ha effettuato alle conclusioni rese nella conferenza di servizi relativa al progetto del 2019, nonostante la radicale diversità dei due progetti stessi.

2.2. Il motivo è infondato.

Con riferimento alla prima parte del presente motivo di appello, in via generale, ricorda il Collegio come la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato è costante nel ritenere che “ l’amministrazione non ha un onere di specifica e analitica confutazione delle osservazioni presentate dalla parte privata a seguito della comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza, bastando che ne abbia dato conto in modo sintetico ed essendo sufficiente, ai fini della giustificazione del provvedimento adottato, la motivazione complessivamente resa a sostegno dell'atto stesso ” (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 26 aprile 2024, n. 3819; sez. II, 19 agosto 2024, n.7167; sez. II, 3 luglio 2023 n. 6420).

Nel caso in esame, in conformità a tale consolidato orientamento interpretativo, dalla documentazione in atti e, segnatamente, dal verbale conclusivo della conferenza di servizi del 4 agosto 2022 emerge chiaramente che si è svolta una riunione avente precipuamente a oggetto la valutazione delle osservazioni formulate dalla parte appellante, ai sensi dell’art. 10- bis , legge 241 del 1990.

Emerge, inoltre, come puntualmente rilevato dal giudice di primo grado, che i lavori si sono svolti secondo un ordine che ha previsto l’illustrazione delle osservazioni da parte del proponente, la possibilità di richieste di chiarimenti da parte delle Amministrazioni presenti e la valutazione, in sede riservata, delle osservazioni ai motivi del diniego presentate dal proponente.

Di qui la infondatezza della dedotta violazione dell’art. 10- bis , della l. n. 241/90.

2.3. Quanto alla seconda parte dal presente motivo di appello, con la quale si ripropone anche nel giudizio di secondo grado il vizio del difetto di istruttoria e di motivazione in relazione al nuovo progetto del 2021, è sufficiente in senso contrario rilevare che, pur prevedendo il primo progetto alternativamente due diversi tracciati, mentre il secondo progetto ne prevede soltanto uno, solo in parte diverso rispetto a quello ipotizzato nel 2019, entrambi i progetti contemplano, in contrasto con le previsioni del PABE, la realizzazione di nuova viabilità e non il mero adeguamento di un pregresso tracciato.

Di qui la plausibilità, anche alla luce del principio di economicità che informa, ai sensi dell’art. 1, comma 2, legge 241/1990, l’agire amministrativo, del rimando, da parte della conferenza di servizi del 2021, alle considerazioni della precedente conferenza di servizi del 2019, dal momento che, mutatis mutandis , il motivo portante del diniego di riattivvabilità della cava, anche in relazione al secondo progetto presentato, è rimasto il medesimo, non avendo, come si è avuto modo di dimostrare nel corso dell’esame del primo motivo di appello, in alcun modo la società appellante adeguato il secondo progetto ai rilievi critici espressi nel corso della prima conferenza di servizi del 2019.

3. Con un terzo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha disatteso il secondo motivo del ricorso di primo grado con il quale era stata dedotta la illegittimità della determinazione conclusiva della conferenza di servizi, in ragione dell’assunto che essa sarebbe stata adottata in maniera non conforme rispetto alle posizioni prevalenti emerse nell’ambito della conferenza di servizi stessa, come invece imposto dall’art. 14- ter , legge 241/1990.

L’appellante argomenta tale conclusione sulla base del rilievo per cui, su otto amministrazioni partecipanti, solo due hanno espresso parere contrario, cosicché l’Autorità procedente, ovvero il Parco, avrebbe dovuto prendere atto della posizione prevalente favorevole al rilascio del provvedimento autorizzativo. Ciò anche in considerazione dell’ulteriore circostanza per cui i pareri negativi espressi dal Parco e dalla Soprintendenza, oltre ad essere motivati in maniera apodittica, non avrebbero, in radice, dovuto essere considerati al fine di determinare, nell’ambito della conferenza di servizi, le posizioni prevalenti, in quanto illegittimi nella misura in cui avrebbero tratto le mosse da un presupposto inesistente, vale a dire la sopraggiunta rinaturalizzazione della cava.

3.1. Il motivo non è fondato.

In via generale, il Collegio rileva che l’istituto della conferenza di servizi di cui agli artt. 14 e ss., della legge 7 agosto 1990, ha subito nel tempo una significativa evoluzione nella direzione del superamento della regola dell’unanimità della decisione, e dell’affermazione della diversa regola della decisione da adottare sulla base delle posizioni prevalenti, prevedendosi, inoltre, il silenzio assenso in caso di mancata partecipazione o di partecipazione non collaborativa o costruttiva anche di amministrazioni preposte ad interessi sensibili.

Tali modifiche, in particolare, prevedono che:

i) le Amministrazioni regolarmente evocate nella conferenza sono chiamate ad esprimere le proprie valutazioni in termini perentori, per il tramite del rappresentante unico regionale o locale;

ii) ove esse non si esprimano del tutto, non si esprimano nel termine assegnato ovvero secondo le forme dell’art. 14-bis, comma 2, della legge 241/1990, sono considerate incondizionatamente assenzienti (c. d. assenso implicito o silenzio-assenso);

iii) la decisione si forma sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza tramite i rispettivi partecipanti;

iv) anche in presenza di amministrazioni titolari interessi sensibili, il loro eventuale dissenso qualificato, contrariamente a quanto si verificava nel previgente regime normativo, non incide di per sé sul potere di adottare l’atto finale, ma soltanto, ricorrendo determinati presupposti, sulla sua efficacia (per il tramite dell’esercizio del potere di opposizione al Presidente del Consiglio dei ministri).

Come la Sezione ha avuto anche di recente modo di ricordare (Consiglio di Stato, Sez. IV, 10 febbraio 2025, n.1067), la suesposta disciplina della conferenza di servizi (così come riformata dal decreto legislativo 30 giugno 2016, n. 127) segna l’epilogo di un’evoluzione normativa che ha progressivamente fluidificato i tratti dell’azione amministrativa, introducendo un criterio decisorio maggiormente flessibile, con la specifica finalità di neutralizzare gli effetti negativi e paralizzanti del silenzio amministrativo nei rapporti tra pubbliche amministrazioni.

Sul piano teleologico, la riforma dell’istituto della conferenza di servizi ha inteso, pertanto, rimediare alle disfunzioni registrate nella prassi, prevedendo vari meccanismi di semplificazione in un’ottica di trasformazione del ruolo della conferenza stessa, la quale, come osservato anche in dottrina, oggi costituisce non solo un valido strumento di semplificazione e di snellimento dell’azione amministrativa, dal momento che pareri ed atti di assenso comunque denominati confluiscono in un unico contesto procedimentale, ma anche un efficace meccanismo decisionale in grado di ottimizzare e ponderare al meglio le decisioni amministrative attraverso il confronto aperto e costruttivo di tutti gli interessi pubblici variamente rappresentati dalle amministrazioni che vi prendono parte.

3.2. Tanto premesso, la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato è saldamente orientata nel senso di ritenere che il concetto di “prevalenza” delle posizioni non si traduca in una maggioranza numerico-quantitativa, ma in una misura “qualitativa-sostanziale o di peso in rapporto all’interesse specifico tutelato”; una misura che l’amministrazione procedente deve determinare con discrezionalità e motivazione, bilanciando e contemperando gli interessi pubblici coinvolti nel procedimento (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. V, 7 aprile 2025; Cons. Stato, sez. IV, n. 1191/2021).

La valenza qualitativa-sostanziale del concetto (elastico) di prevalenza non è mutata a seguito della novella introdotta dal d.lgs. 127/2016, che, contrariamente a quanto ritenuto dalla parte appellante, non ha ridotto la discrezionalità dell’Autorità procedente ad un mero riscontro di prevalenza numerica dei pareri espressi in sede di conferenza, con surrettizia trasformazione dell’istituto da modulo di semplificazione procedimentale ad organo straordinario di natura collegiale.

3.3. Né vale richiamare, come fa la parte appellante per giungere a diverse conclusioni, la circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri n. 4/2018, posto che essa si limita ad illustrate il rimedio oppositivo previsto dagli artt. 14- quater e 14- quinques , l. 241/1990 (con possibilità di rimessione della questione al Consiglio dei Ministri) nei casi in cui il giudizio espresso delle Amministrazioni preposte alla tutela degli interessi sensibili sia difforme dalle posizioni prevalenti emerse in seno alla conferenza e compendiate nella determinazione conclusiva, mentre in alcun modo orienta la preliminare fase di individuazione delle posizioni prevalenti.

3.4. Tanto premesso, nel caso in esame, i pareri contrari espressi dalla Soprintendenza e dal Parco riguardano la compatibilità ambientale e paesaggistica dell’intervento, oltre che il rilascio del necessario nulla osta del Parco, trattandosi di “area contigua zona di cava”, come identificata dalla l.r. 65/1997 e dal Piano Parco.

Gli interessi di cui sono portatori i predetti Enti, di natura paesaggistica, ambientale, idrogeologica e naturalistica, rivestono un peso specifico particolarmente rilevante, al fine della valutazione dell’incidenza complessiva del progetto sul contesto circostante, rispetto a quelli tutelati dagli enti che si sono espressi favorevolmente (emissioni diffuse, impatto acustico, conformità urbanistica e sicurezza luoghi di lavoro).

La conclusione negativa formulata dall’Autorità procedente è, dunque, ad avviso del Collegio, ragionevole, anche considerando ulteriormente che:

i) l’Autorità di Bacino Distrettuale dell’Appennino Settentrionale non ha espresso un parere favorevole, come erroneamente affermato nell’appello, ma ha comunicato di non essere competente all’espressione di alcun parere;

ii) la Regione Toscana, pur partecipando alla conferenza in esame per il tramite di 5 diverse sue articolazioni (Settori), di fatto è titolata a rilasciare una sola autorizzazione, quella relativa alle emissioni diffuse;

iii) il parere comunale favorevole non rileva con riferimento all’autorizzazione paesaggistica, in mancanza della necessaria positiva determinazione della Soprintendenza.

3.5. Non può condurre a diverse conclusioni neanche il generico rilievo della parte appellante, secondo cui “i pareri della Soprintendenza e del Parco sono motivati in maniera del tutto tautologica e vaga”, dovendosi in senso contrario rilevare che tali pareri hanno adeguatamente evidenziato l’incompatibilità, sul piano paesaggistico e ambientale, della realizzazione della strada di cava con la pianificazione vigente.

Negli allegati al provvedimento negativo contestato, tali argomenti sono stati ulteriormente dettagliati.

Sia la Soprintendenza, sia il Parco hanno, in effetti, evidenziano come la viabilità di cava riportata nel nuovo progetto sia in realtà rinaturalizzata (evidentemente, come già in precedenza si è avuto modo di rilevare, con un’affermazione formulata non in relazione all’intera estensione della cava, ma con particolare riferimento alla viabilità oggetto di esame) e non coincidente con il percorso pedonale esistente. Di qui la plausibile conclusione nel senso che la creazione di una nuova strada sarebbe eccessivamente impattante sul piano paesaggistico e ambientale.

4. Con il quarto mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha ritenuto inammissibile il quinto motivo del ricorso di primo grado, con il quale era stata dedotta l’illegittimità della mancata autorizzazione del progetto presentato dalla società Turbo Cava Romana in ragione del contrasto con le Linee guida del Parco, approvate con determina n. 65, dell’8 luglio 2019.

In particolare, ad avviso della parte appellante, tale illegittimità discenderebbe dal rilievo per cui le Linee guida in esame non avrebbero alcuna portata prescrittiva, né valenza esterna.

4.1. Il motivo non è fondato.

La decisione impugnata ha correttamente rilevato che le menzionate Linee guida non hanno integrato e, men che meno, sorretto le suesposte ragioni, di natura paesaggistica e ambientale, su cui ha fatto leva il provvedimento di diniego contestato.

Tale conclusione è coerente con il costante orientamento giurisprudenziale formatosi in relazione alla fattispecie del provvedimento plurimotivato, ai sensi del quale “ per sorreggere l’atto in sede giurisdizionale è sufficiente la legittimità di una sola delle ragioni espresse; con la conseguenza che il rigetto delle doglianze svolte contro una di tali ragioni rende superfluo l’esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento ”, sicché “i l giudice, qualora ritenga infondate le censure indirizzate verso uno dei motivi assunti a base dell’atto controverso, idoneo, di per sé, a sostenerne ed a comprovarne la legittimità, ha la potestà di respingere il ricorso sulla sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del provvedimento, indipendentemente dall’ordine con cui i motivi sono articolati nel gravame, in quanto la conservazione dell’atto implica la perdita di interesse del ricorrente all’esame delle altre doglianze ” (cfr ., ex pluribus , Consiglio di Stato, Sezione VI, 29 maggio 2024; Consiglio di Stato, Sez. VI, 18 luglio 2022, n. 6114; Consiglio di Stato)

4.2. Del resto, rafforza tale conclusione anche la considerazione per cui le stesse Linee guida in esame, nelle relative premesse, affermano che le indicazioni ivi contenute, nell’orientare la valutazione degli Uffici, hanno un valore meramente indicativo.

5. Con il quinto mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha respinto il sesto motivo del ricorso di primo grado, con il quale era stata dedotta l’illegittimità del provvedimento per disparità di trattamento, assumendo che in casi “assolutamente identici” il Parco avrebbe rilasciato la PCA.

5.1. Il motivo non è fondato.

In senso contrario, osservare che, come questa Sezione ha già avuto modo di rilevare (Consiglio di Stato, 26 novembre 2024, n. 9492), il vizio di disparità di trattamento postula che l’amministrazione emani statuizioni o motivazioni a loro supporto) tra loro diverse nell’esercizio dello stesso potere, in relazione a fattispecie assolutamente identiche, senza fornire alcuna giustificazione.

Come chiarito da una consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato, l’onere di provare l’identità delle situazioni, nonché di identificare le aree che avrebbero goduto del trattamento diverso, grava sul ricorrente che deduce il vizio di disparità di trattamento (Consiglio di Stato, 9492/2024, cit.).

Nel caso di che trattasi, tale onere probatorio non è stato assolto, essendosi la parte appellante limitata a produrre in giudizio le autorizzazioni rilasciate dai Comuni limitrofi, trascurando di considerare che nel caso in esame, a differenza di quelli con esso confrontati, il fattore ostativo è costituito, come più volte rilevato, dalla previsione nel progetto presentato di una nuova viabilità, ritenuta particolarmente impattante sul piano paesaggistico e ambientale.

6. Con un sesto mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha respinto la domanda di risarcimento del danno asseritamene discendente dal diniego di PCA, formulata in primo grado.

6.1. Il motivo è infondato.

Sul punto invero è sufficiente richiamare la recente decisione della Adunanza plenaria 24 aprile 2021, n. 7, che, nel solco della storica sentenza delle Sezioni Unite numero 500 del 1999, ha ribadito la riconducibilità della responsabilità dell’amministrazione per l’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o per il mancato esercizio di quella doverosa al paradigma della responsabilità da fatto illecito.

Secondo i principi ribaditi da quest’ultimo autorevole arresto giurisprudenziale, elemento centrale nella fattispecie di responsabilità da omesso esercizio del potere è l’ingiustizia del danno, da dimostrare in giudizio, diversamente da quanto avviene per la responsabilità da inadempimento contrattuale, in cui la valutazione sull’ingiustizia del danno è assorbita dalla violazione della regola contrattuale.

Declinato nel settore relativo al «risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi», di cui all’art. 7, comma 4, cod. proc. amm., il requisito dell’ingiustizia del danno implica che il risarcimento potrà essere riconosciuto se l’esercizio illegittimo del potere amministrativo, o il suo omesso esercizio, abbia leso un bene della vita del privato, che quest’ultimo avrebbe avuto titolo per mantenere o ottenere, secondo la dicotomia “interessi legittimi oppositivi - pretensivi”.

Infatti, diversamente da quanto avviene nel settore della responsabilità contrattuale, il cui aspetto programmatico è costituito dal rapporto giuridico regolato bilateralmente dalle parti mediante l’incontro delle loro volontà concretizzato con la stipula del contratto-fatto storico, il rapporto amministrativo si caratterizza per l’esercizio unilaterale del potere nell’interesse pubblico, idoneo, se difforme dal paradigma legale e in presenza degli altri elementi costitutivi dell’illecito, a ingenerare la responsabilità aquiliana dell’amministrazione.

Alla stregua di tali condivisibili coordinate interpretative, manca, nel caso all’esame del Collegio, il presupposto dell’ingiustizia del danno, non ravvisandosi, per le ragioni suesposte, un illegittimo esercizio del potere amministrativo da parte delle Amministrazioni resistenti da cui sia conseguita una lesione della posizione giuridica soggettiva della parte appellante.

In conclusione, per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto, con conseguente conferma della sentenza appellata, sia pure sulla base di una diversa motivazione.

La parziale novità delle questioni esaminate giustifica l’integrale compensazione delle spese di questo grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Compensa tra le parti integralmente le spese di questo grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Luca Lamberti, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Furno	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO