Pubblicato il 17/07/2025

N. 06289/2025REG.PROV.COLL.

N. 06622/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6622 del 2024, proposto dal Comune di Arzano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Sabatino Rainone, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

contro

la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Commissario Zes Campania, l’Agenzia Coesione Struttura di Missione Zes Unica, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
la ditta Pipallo s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Leone, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;
la Regione Campania - Genio Civile di PO, non costituita in giudizio;

nei confronti

dell’Ufficio Territoriale del Governo PO, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
del Consorzio per l’Area di sviluppo industriale di PO, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Ausiello, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;
del Comune di Frattamaggiore, del Comune di Casoria, del Comando Provinciale VV.FF, della Città Metropolitana di PO, dell’Ente idrico campano, della Asl PO 2 Nord, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sede di PO, sezione prima, n. 2407 del 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, dell’Ufficio Territoriale del Governo PO, del Consorzio per l’Area di sviluppo industriale di PO, del Commissario Zes Campania Agenzia coesione struttura di missione Zes Unica e di Pipallo s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 20 marzo 2025 la Cons. Emanuela Loria;

Uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

a) dall’autorizzazione unica n. 13 del 20 aprile 2023 n. 0507/COM rilasciata ai sensi dell’art. 5 bis d.l. 20 giugno 2017, n. 91 come modificato dal d.l. n. 77 del 31 maggio 2021, relativa alla “ realizzazione di un insediamento produttivo destinato alla logistica ” avanzata dalla soc. Pipallo s.r.l. presso l’area ubicata in Zona ASI – Agglomerato Casoria – Arzano – Frattamaggiore (NA), all’interno del perimetro ZES Campania in tenimento dei Comuni di Frattamaggiore e Arzano (NA);

b) dalla nota di riscontro prot. n. 749/2023 con cui è stato respinto l’invito all’autotutela proposto dal Comune di Arzano;

c) dagli atti presupposti, vale dire dalla deliberazione del Consiglio generale del Consorzio ASI di PO n. 21 del 31 luglio 2019, con la quale è stata apportata una variante planimetrica per l’agglomerato industriale di Casoria – Arzano – Frattamaggiore;

d) dal decreto dirigenziale ASI n. 84 del 5 agosto 2022;

e) dal verbale conclusivo della Conferenza di servizi del 19 aprile 2023.

2. Con il ricorso di primo grado, il Comune ricorrente ha premesso in abstract quali sono le parti salienti del contenzioso che renderebbero illegittimi i provvedimenti assunti e li ha sintetizzati in tre punti:

A) il contesto urbanistico: il territorio comunale di Arzano è incluso, in parte qua , nella Zona ASI – agglomerato Casoria – Frattamaggiore – Arzano, dove, con il D.P.C.M. dell’11 maggio 2018, è stata istituita la c.d. “Zona ZES Campania”, al fine di favorire gli insediamenti produttivi di natura economico–industriale; le particelle interessate sono quelle individuate al N.C.E.U. ai nn. 14, 1514, 1513, 1517, 1518 e 1547, foglio 1, per una superficie di 28.653,00 mq.; di queste, soltanto le particelle nn. 14, 1517 e 1518 rientrano in Zona ZES. Le particelle, in parte, sarebbero disciplinate dal Piano ASI come destinate “a verde agricolo di rispetto industriale” ; tuttavia, nel 2019, con la variante specifica n. 21, le suddette sono state proposte come “unità di localizzazione industriale” da poter ampliare con i benefici propri delle Zone ZES. La variante non sarebbe stata recepita dal Comune;

B) il progetto edilizio: l’insediamento produttivo, secondo quanto dichiarato dalla società istante, dovrà realizzarsi in aree di proprietà della stessa società ricadenti “per la maggiore estensione” all’interno del perimetro della ZES Campania ed in tenimento, in parte, del Comune di Arzano e, in parte, del Comune di Frattamaggiore. Il progetto prevede la realizzazione di tre distinti edifici produttivi da destinare alla logistica, oltre alla realizzazione di strade per accedere al compendio immobiliare con parcheggi distribuiti a margine delle strade, con la destinazione di alcune aree a standard nel rispetto dei parametri indicati dal D.M. 1444 del 1968;

C) i profili di criticità: il Commissario straordinario del Governo per la ZES Campania ha rilasciato l’autorizzazione unica ai sensi dell’art. 5-bis d.l. n. 91 del 2017 alla società Pipallo s.r.l., all’esito della Conferenza di servizi alla quale il Comune di Arzano non ha preso parte asseritamente a causa di un malfunzionamento nello smistamento della posta in entrata.

Una volta venuto a conoscenza del provvedimento rilasciato il Comune ricorrente ha rilevato una serie di criticità, fra cui il mancato riconoscimento degli oneri concessori a favore del medesimo Comune poiché è stato legittimato a incassare gli oneri esclusivamente il Comune di Frattamaggiore in quanto partecipante alla Conferenza e per averne effettuato il calcolo nell’ambito della Conferenza stessa. Il Comune ricorrente ha pertanto chiesto al Commissario straordinario di Governo di ritirare in autotutela l’autorizzazione unica e di riconvocare la Conferenza di Servizi in modalità sincrona, istanza che è stata respinta.

2.1. Con il ricorso di primo grado, notificato in data 19 giugno 2023, il Comune ricorrente ha, quindi, proposto i seguenti motivi:

1. Illegittimità dell’autorizzazione unica n. 13 del 20 aprile 2023 per:

I. Violazione e falsa applicazione degli artt. 16 e 19 d.P.R. n. 380/2001 - eccesso di potere - difetto di motivazione - contraddittorietà tra più atti - ingiustizia manifesta – sviamento di potere – difetto di istruttoria – falsità del presupposto – violazione del procedimento – travisamento ed erronea valutazione dei fatti – violazione del principio di proporzionalità – disparità di trattamento;

II. Violazione di legge per violazione e falsa applicazione dell’art. 5 d.m. 1444/1968 – violazione e f.a. art. 5 bis d.l. n. 91/2017 – violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990 - eccesso di potere - difetto di motivazione – illogicità – contraddittorietà - illegittimità dei contenuti - ingiustizia manifesta – sviamento di potere - difetto di istruttoria – falsità del presupposto – violazione del procedimento – travisamento ed erronea valutazione dei fatti – violazione del principio di proporzionalità – disparità di trattamento;

III. Violazione e falsa applicazione art. 10 regolamento p.r.t. asi (nn.tt.a.) - violazione e f.a. art. 10 della l.r. n. 16/1998 - eccesso di potere - sviamento di potere - difetto di istruttoria – falsità del presupposto – violazione del procedimento – travisamento ed erronea valutazione dei fatti – violazione del principio di proporzionalità – disparità di trattamento.

Il Comune ricorrente ha, altresì, impugnato, con le censure riportate alla lettera b), pag. 16) del ricorso, la deliberazione del Consiglio generale del Consorzio ASI di PO, n. 21 del 31 luglio 2019, con la quale è stata apportata una variante planimetrica per l’agglomerato industriale di Casoria – Arzano – Frattamaggiore, per i seguenti motivi:

IV. Violazione e falsa applicazione art. 10 regolamento p.r.t. asi (nn.tt.a.) - violazione e f.a. art. 10 della l.r. n. 16/1998 - eccesso di potere - sviamento di potere - difetto di istruttoria – falsità del presupposto – violazione del procedimento – travisamento ed erronea valutazione dei fatti – violazione del principio di proporzionalità – disparità di trattamento.

2.2. La società contro-interessata ha sollevato eccezione di improcedibilità del ricorso introduttivo, giacché in data 7 dicembre 2023 era stata rilasciata in suo favore altra autorizzazione unica in variante.

Il Comune ha chiesto il rinvio della decisione adducendo di avere proposto ricorso straordinario al Capo dello Stato avverso la nuova autorizzazione in variante.

2.3. Con la sentenza impugnata, il giudice di primo grado preliminarmente ha rilevato che nel corso del giudizio è stata rilasciata in favore della stessa contro-interessata un’altra autorizzazione unica in variante, che avrebbe sostituito quella impugnata con il ricorso.

2.4. Il Giudice di primo grado, tuttavia, ha respinto l’eccezione sollevata dalla contro-interessata di declaratoria della improcedibilità dei relativi motivi di ricorso, poiché l’originaria autorizzazione unica potrebbe riemergere in caso di annullamento, in sede di ricorso straordinario al Capo dello Stato, della nuova autorizzazione in variante; il Giudice di prime cure ha, parimenti, respinto la richiesta del Comune di differimento della trattazione, alla luce della ritenuta inammissibilità del ricorso, parimenti eccepita dalla contro-interessata.

In particolare, la sentenza impugnata ha sostenuto che, sulla base delle disposizioni vigenti e applicabili ratione temporis , “le amministrazioni coinvolte nella conferenza di servizi, non rientranti tra le amministrazioni dissenzienti portatrici di interessi sensibili (ossia quella preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini, che abbiano espresso in modo inequivoco il proprio motivato dissenso prima della conclusione dei lavori della conferenza), che vogliano contestarne gli esiti hanno a disposizione esclusivamente un potere sollecitatorio nei confronti dell’amministrazione procedente che può, nell’ambito della sua discrezionalità, decidere di ritirare il provvedimento in attuazione del potere di autotutela previsto dall’art. 21 nonies l. n. 241 del 1990 … Riconoscere, a fianco di tale potere sollecitatorio, anche il potere di impugnare la determinazione finale, significherebbe frustrare la ratio semplificatoria della conferenza di servizi e lo stesso meccanismo organizzativo ad essa sotteso ”.

Ne consegue che il Comune ricorrente, che oltretutto non ha partecipato ai lavori conferenziali, non avrebbe potuto impugnare la determinazione conclusiva, ma soltanto attivare il meccanismo procedimentale previsto dall’art. 14 quater comma 2, l. n. 241 del 1990.

2.5. In relazione alla impugnativa del diniego di autotutela, la sentenza impugnata ha rilevato che il Comune non ha sollevato alcun tipo di contestazione nei confronti del diniego in sé, ma si sarebbe limitato a contestare l’autorizzazione unica a monte; in ogni caso, il primo giudice richiama l’ampia discrezionalità amministrativa in fase di autotutela, sindacabile solo in caso di manifesta illogicità o irragionevolezza.

2.6. Anche l’impugnativa della variante n. 21 del 31 luglio 2019 è stata dichiarata inammissibile poiché l’inammissibilità dell’impugnativa dell’autorizzazione unica si ripercuoterebbe anche sull’impugnazione della variante.

3. Il Comune di Arzano ha impugnato la suindicata sentenza riproponendo in forma più estesa la parte “abstract” e censurando il “dictum” del primo giudice per i seguenti motivi:

A) La sentenza è viziata perché ha ritenuto inammissibile il ricorso in primo grado, precludendo l’esame dei vizi di merito denunciati:

I. ERRORES IN PROCEDENDO ED IN IUDICANDO PER VIOLAZIONE E F.A. ART. 295 C.P.C. E 24 COST.

II. ERRORES IN PROCEDENDO ED IN IUDICANDO PER VIOLAZIONE E F.A. ART. 14 E SS L. N° 241/1990 – VIOLAZIONE E F.A. ARTT. 24 E 113 COST. – VIOLAZIONE E F.A. ART. 21 NONIES L. N° 241/1990 – TRAVISAMENTO ED ERRONEA VALUTAZIONE DEI FATTI – VIOLAZIONE DEL DIRITTO ALLA DIFESA – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITA’ – CONTRADDITTORIETA’.

B) La sentenza è viziata per omesso esame di censure afferenti il merito del gravame:

III. ERRORES IN PROCEDENDO ED IN IUDICANDO PER VIOLAZIONE E F.A. ART. 14 E SS L. N. 241/1990 - VIOLAZIONE E F.A. ARTT. 24 E 113 COST. - VIOLAZIONE E F.A. ART. 21 NONIES L. N. 241/1990 - TRAVISAMENTO ED ERRONEA VALUTAZIONE DEI FATTI – VIOLAZIONE DEL DIRITTO ALLA DIFESA - VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITA’ – CONTRADDITTORIETA’ -OMESSO ESAME DI UN PUNTO DECISIVO DELLA CONTROVERSIA: 1) VIOLAZIONE E F.A. ARTT. 16 E 19 d.P.R. N. 380/2001 - ECCESSO DI POTERE - DIFETTO DI MOTIVAZIONE - CONTRADDITTORIETA’ TRA PIÙ ATTI - INGIUSTIZIA MANIFESTA – SVIAMENTO DI POTERE - DIFETTO DI ISTRUTTORIA - FALSITÀ DEL PRESUPPOSTO - VIOLAZIONE DEL PROCEDIMENTO -TRAVISAMENTO ED ERRONEA VALUTAZIONE DEI FATTI - VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ – DISPARITÀ DI TRATTAMENTO.

IV. ERRORES IN PROCEDENDO ED IN IUDICANDO PER VIOLAZIONE E F.A. ART. 14 E SS L. N. 241/1990 - VIOLAZIONE E F.A. ARTT. 24 E 113 COST. - VIOLAZIONE E F.A. ART. 21 NONIES L. N. 241/1990 - TRAVISAMENTO ED ERRONEA VALUTAZIONE DEI FATTI – VIOLAZIONE DEL DIRITTO ALLA DIFESA - VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITA’ – CONTRADDITTORIETA’ - OMESSO ESAME DI UN PUNTO DECISIVO DELL CONTROVERSIA:

2) VIOLAZIONE DI LEGGE PER VIOLAZIONE E F.A. ART. 5 D.M. 1444/1968 - VIOLAZIONE E F.A. ART. 5 BIS D.L. N. 91/ 2017 - VIOLAZIONE E F.A. ART. 3 DELLA L. N° 241/1990 - ECCESSO DI POTERE - DIFETTO DI MOTIVAZIONE – ILLOGICITA’ - CONTRADDITTORIETA’ - ILLEGITTIMITA’ DEI CONTENUTI - INGIUSTIZIA MANIFESTA - SVIAMENTO DI POTERE - DIFETTO DI ISTRUTTORIA - FALSITÀ DEL PRESUPPOSTO – VIOLAZIONE DEL PROCEDIMENTO - TRAVISAMENTO ED ERRONEA VALUTAZIONE DEI FATTI - VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ - DISPARITÀ DI TRATTAMENTO.

V. ERRORES IN PROCEDENDO ED IN IUDICANDO PER VIOLAZIONE E F.A. ART. 14 E SS L. N. 241/1990 - VIOLAZIONE E F.A. ARTT. 24 E 113 COST. - VIOLAZIONE E F.A. ART. 21 NONIES L. N. 241/1990 -TRAVISAMENTO ED ERRONEA VALUTAZIONE DEI FATTI –VIOLAZIONE DEL DIRITTO ALLA DIFESA - VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITA’ – CONTRADDITTORIETA’ -OMESSO ESAME DI UN PUNTO DECISIVO DELL CONTROVERSIA:

3) VIOLAZIONE E F.A. ART. 10 REGOLAMENTO P.R.T. ASI (NN.TT.A.) - VIOLAZIONE E F.A. ART. 10 DELLA L.R. N. 16/1998 -ECCESSO DI POTERE - SVIAMENTO DI POTERE - DIFETTO DI ISTRUTTORIA – FALSITÀ DEL PRESUPPOSTO – VIOLAZIONE DEL PROCEDIMENTO – TRAVISAMENTO ED ERRONEA VALUTAZIONE DEI FATTI – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ – DISPARITÀ DI TRATTAMENTO.

VI. ERRORES IN PROCEDENDO ED IN IUDICANDO PER VIOLAZIONE E F.A. ART. 14 E SS L. N. 241/1990 - VIOLAZIONE E F.A. ARTT. 24 E 113 COST. - VIOLAZIONE E F.A. ART. 21 NONIES L. N. 241/1990 - TRAVISAMENTO ED ERRONEA VALUTAZIONE DEI FATTI – VIOLAZIONE DEL DIRITTO ALLA DIFESA - VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITA’ – CONTRADDITTORIETA’ - OMESSO ESAME DI UN PUNTO DECISIVO DELL CONTROVERSIA.

4) VIOLAZIONE E F.A. ART. 10 REGOLAMENTO P.R.T. ASI (NN.TT.A.) - VIOLAZIONE E F.A. ART. 10 DELLA L.R. N. 16/1998 - ECCESSO DI POTERE - SVIAMENTO DI POTERE - DIFETTO DI ISTRUTTORIA - FALSITÀ DEL PRESUPPOSTO - VIOLAZIONE DEL PROCEDIMENTO - TRAVISAMENTO ED ERRONEA VALUTAZIONE DEI FATTI - VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ - DISPARITÀ DI TRATTAMENTO.

4. Il Commissario per la ZES Campania si è costituito in giudizio formalmente.

Si sono costituiti anche il Consorzio per l’area di sviluppo industriale di PO e la contro interessata Pipallo s.r.l..

5. Il Collegio, con ordinanza cautelare n. 3536 del 2024 ha respinto la domanda cautelare.

6. A seguito di istanza di prelievo, la causa è stata fissata per l’udienza del 20 marzo 2025 in cui è stata trattenuta in decisione ed in vista della quale le parti hanno depositato memorie riepilogative delle rispettive argomentazioni difensive.

7. L’appello è infondato.

8. Giova ricapitolare le fasi principali del procedimento amministrativo:

8.1. A seguito della presentazione da parte della contro-interessata di istanza per il rilascio dell’autorizzazione unica per la realizzazione di un insediamento produttivo nell’area industriale di Casoria – Arzano - Frattamaggiore del PRT, compreso nella zona ZES, istanza nella quale era richiesto allo Sportello unico di effettuare il calcolo del contributo di costruzione, il Commissario per la ZES ha convocato la conferenza di servizi con la nota prot. n. 394 del 28 marzo 2023 indirizzata anche al Comune appellante.

Nella stessa convocazione era indicata la modalità in cui si sarebbe svolta la Conferenza, vale a dire ai sensi dell’art. 14 bis l. n. 241 del 1990 s.m.i. “in forma semplificata e in modalità sincrona” .

8.2. Con il verbale del 19 aprile 2021 il responsabile del procedimento, dopo aver dato atto dei pareri pervenuti entro il termine perentorio, ha dichiarato conclusa la Conferenza di servizi e il Commissario straordinario ha conseguentemente rilasciato l’autorizzazione unica per la ZES in data 20 aprile 2023.

8.3. Con istanza n. 13720 del 15 maggio 2023 il Comune di Arzano, premesso di non essere intervenuto alla conferenza “ per una disfunzione di tempestivo ed esatto smistamento della corrispondenza e di assegnazione delle pratiche agli uffici preposti ”, ha chiesto al Commissario di annullare in autotutela i provvedimenti rilasciati poiché, in sintesi, l’insediamento produttivo non sarebbe conforme alla strumentazione urbanistica del Comune di Arzano, non sarebbero stati determinati gli oneri concessori da versare allo stesso Comune e non potrebbe essere verificato il rispetto degli standard previsti dall’art. 5 D.M. n. 1444/1968.

8.4. Il Commissario straordinario di Governo, con la nota prot. n. 749 del 23 maggio 2023, ha comunicato che “non sussistono motivi per poter aderire alla richiesta di annullamento in quanto le ragioni dell’Ente sono state tutelate dal richiamo esplicito nell’autorizzazione unica alla prescrizione di cui al d.P.R. n. 380 del 2001, T.U. edilizia, nei confronti degli Enti” . In particolare, il Commissario nella nota indicata ha affermato che l’art. 57 del d.l. 77 del 2021 prevede espressamente che l’Autorizzazione unica ove necessario costituisce variante agli strumenti urbanistici e di pianificazione territoriale, ad eccezione del piano paesaggistico regionale; la variante planimetrica approvata con deliberazione del Consiglio generale del Consorzio ASI della provincia di PO, n. 21 del 2019, è sottratta alla disciplina indicata nella istanza di autotutela, trattandosi di variante planimetrica immediatamente esecutiva ai sensi dell’art. 10 delle Norme di attuazione del PRT ASI per l’agglomerato Casoria Arzano Frattamaggiore, a cui l’art. 8 del vigente strumento urbanistico comunale fa espresso e totale rinvio senza riserve per la disciplina della zona del territorio del Comune di Arzano in cui è compresa l’area di progetto; il Comune di Arzano ha avuto piena conoscenza di tale variante planimetrica e degli allegati, che gli sono stati trasmessi con note del 28 settembre 2020 prot. n. 0031154 e del 17 ottobre 2022 prot. n. 5147 ASI, quest’ultima comunicata a mezzo p.e.c..

8.5. Nelle more del giudizio di primo grado, a seguito di scambio di note tra l’appellante e la società contro-interessata, le parti sembrano aver raggiunto un accordo sul fatto che gli oneri da corrispondere al Comune ammontano a euro 14.551,21.

9. Venendo alla trattazione dei motivi d’appello, con il primo motivo il Comune si duole per non essere stato sospeso il giudizio di primo grado in considerazione della pendenza del ricorso straordinario al Capo dello Stato avverso la variante n. 80 del 2023.

Il motivo è infondato, sia perché, nelle more, il ricorso straordinario dinanzi al Capo dello Stato è stato trasposto dinanzi al T.a.r. (r.g. n. 2017/2014), sia perché è la presente impugnativa avverso la originaria autorizzazione a essere preliminare rispetto alla impugnativa che ha ad oggetto la seconda autorizzazione in variante, che è pertanto dipendente dalla quella in esame, sicché quest’ultima, non solo può, ma deve essere decisa prioritariamente, sia, infine, perché il principio (di diretta derivazione costituzionale) della ragionevole durata del processo impone che i rinvii della trattazione costituiscano un’eccezione e siano disposti solo allorché strettamente necessario, essendo il processo un’attività pubblicistica non disponibile, quanto alla tempistica ed alle modalità procedurali, dalle parti.

10. Con il secondo motivo l’appellante censura la dichiarazione di inammissibilità del ricorso di primo grado per carenza di legittimazione, pronunciando la quale il giudice di primo grado non avrebbe scrutinato nel merito i motivi di primo grado.

In particolare, il T.a.r. avrebbe erroneamente interpretato l’art. 14 quater e i successivi della l. n. 241 del 1990 in materia di conferenza di servizi e non avrebbe considerato che l’impugnativa aveva ad oggetto non solo il verbale della Conferenza ma anche il provvedimento adottato dal Commissario ZES per la Campania oltre alla Variante ASI n. 21 del 2019, ossia l’atto che ha legittimato l’intervento.

Il motivo è infondato.

Giova principiare dal testo dell’art. 14 quater, comma 2, a mente del quale “ Le amministrazioni i cui atti sono sostituiti dalla determinazione motivata di conclusione della conferenza possono sollecitare con congrua motivazione l'amministrazione procedente ad assumere, previa indizione di una nuova conferenza, determinazioni in via di autotutela ai sensi dell'articolo 21-nonies. Possono altresì sollecitarla, purché abbiano partecipato, anche per il tramite del rappresentante di cui ai commi 4 e 5 dell'articolo 14-ter, alla conferenza di servizi o si siano espresse nei termini, ad assumere determinazioni in via di autotutela ai sensi dell'articolo 21-quinquies ”.

Inoltre, l’art. 14-quinquies, rubricato “ Rimedi per le amministrazioni dissenzienti ” prevede che amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o della tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini possano proporre opposizione al Presidente del Consiglio a condizione che abbiano espresso in modo inequivoco il proprio motivato dissenso prima della conclusione dei lavori della Conferenza: pertanto, soltanto alcune amministrazioni portatrici di interessi qualificati che abbiano partecipato alla Conferenza possono agire con il rimedio della opposizione da rivolgersi al Presidente del Consiglio dei Ministri.

Da tali misure di semplificazione si desume che:

a) non tutte le amministrazioni che hanno partecipato alla Conferenza possono adire con l’opposizione la Presidenza del Consiglio dei Ministri, ma soltanto quelle portatrici di interessi qualificati individuati dal Legislatore;

b) le Amministrazioni regolarmente evocate nella conferenza – come il Comune appellante - sono chiamate ad esprimere le proprie valutazioni in termini perentori (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, n. 6966 del 5 agosto 2024);

c) ove esse non si esprimano del tutto, non si esprimano nel termine assegnato ovvero secondo le forme dell’art. 14-bis, comma 2, della l. n. 241/1990, sono considerate incondizionatamente assenzienti (c.d. assenso implicito o silenzio-assenso, Cons. Stato, Sez. IV, n. 6966 del 5 agosto 2024).

d) le amministrazioni, che, pur invitate a partecipare ai lavori della conferenza, non vi abbiano preso parte (tanto più se in assenza di un documentato e giustificato motivo), non sono legittimate ad impugnare l’esito della conferenza ritenuto non soddisfacente per i propri interessi, ma hanno la sola facoltà di sollecitare un ripensamento della determinazione assunta, a mezzo della proposizione dell’istanza in autotutela;

e) diverso è il caso dell’amministrazione dissenziente che abbia preso parte alla conferenza e abbia espresso tempestivamente in quella sede il proprio motivato dissenso, la quale potrà impugnare l’esito della conferenza.

Il Collegio ritiene che considerare legittimati all’impugnazione i soggetti (sia pubblici sia privati) che, pur essendo stati formalmente invitati a partecipare alla Conferenza e potendovi partecipare, non vi abbiano partecipato, significherebbe legittimare comportamenti contrari al principio di buona fede ex art. 1 comma 2 bis l. n. 241 del 1990 ed ex artt. 1337 e 1375 c.c.

Applicando tali principi al caso in esame e in consonanza con la tesi espressa nella impugnata sentenza, deve essere affermata la carenza di legittimazione del Comune di Arzano ad impugnare la determinazione conclusiva della conferenza di servizi, non avendo lo stesso dimostrato in modo idoneo, neppure nel corso del giudizio, di non aver ricevuto la comunicazione di convocazione della conferenza e quindi di non essere stato posto nelle obiettive condizioni di potervi partecipare.

11. Non può d’altro canto soccorrere alla carenza di legittimazione nell’impugnare il provvedimento conclusivo della Conferenza la circostanza che sia stato impugnato anche l’atto di autorizzazione unica adottato dal Commissario ZES oltre alla variante A.S.I. n. 21/2019.

Invero, l’atto monocratico riproduce ed esegue il verbale della Conferenza di servizi ed infatti le censure che sono articolate avverso di esso sono le stesse che l’appellante ha dedotto avverso l’atto di conclusione della Conferenza sicché anche sotto questo profilo l’impugnativa è inammissibile.

11.1. Analogamente, è da respingere la censura relativa al fatto che i profili di illegittimità dell’autorizzazione unica andavano indirizzati al diniego di autotutela, “ essendo stato impugnato anch’esso ”, poiché tale affermazione non coincide con l’evidenza del ricorso di primo grado, in cui i motivi di ricorso sono stati chiaramente evidenziati in due lettere, A) e B), la prima (pag. 8 ss.) relativa all’autorizzazione unica e la seconda (pag. 16 ss.) alla variante. Non è pertanto possibile riferire i motivi di gravame al diniego di autotutela.

11.2. Conseguenzialmente, alla luce della inammissibilità dell’impugnativa relativa al provvedimento conclusivo della Conferenza di servizi, non possono essere esaminati i motivi di merito riproposti avverso l’autorizzazione unica e i provvedimenti relativi alla Conferenza di servizi.

12. L’appellante ripropone altresì la censura avverso la variante n. 21 del 31 luglio 2019, secondo cui il mancato recepimento, con un atto comunale, della variante approvata dal Consiglio generale del Consorzio ASI della Provincia di PO con deliberazione n. 21 del 31 luglio 2019, ne impedirebbe l’operatività e quindi l’efficacia.

12.1. Con l’appello il motivo avverso la variante è stato integrato con ulteriori argomentazioni.

Sostiene l’appellante che la variante planimetrica sia stata illegittimamente adottata ai sensi dell’art 10 delle norme di attuazione del Piano ASI, poiché inciderebbe sul dimensionamento globale del piano per quanto alla dotazione di spazi pubblici e dunque non sarebbe qualificabile variante planimetrica.

Sarebbe stata altresì emessa in violazione dell’iter previsto dalla legge regionale n. 16/1998 che prevede l’adozione da parte del Consorzio ASI e la successiva approvazione da parte della Regione Campania.

12.2. I profili di censura dedotti sono in parte inammissibili e in parte irricevibili.

La variante planimetrica del 2019, adottata dal Consorzio ASI PO in ossequio all’art. 10 delle N.T.A. del PRT ASI PO, è divenuta inoppugnabile da parte del Comune appellante essendogli stata comunicata dal Consorzio ASI PO il 28 settembre 2020 (prot. com. 31154) e da ultimo con pec del 17 ottobre 2022 prot. ASI 5147. Le disposizioni censurate della variante, essendo prescrittive in relazione ad aspetti che riguardano le potenzialità edificatorie del territorio, (approvazione del piano, zonizzazione, localizzazione delle opere, etc), avrebbero dovuto eventualmente essere contestate tempestivamente da parte del Comune.

Peraltro la variante planimetrica in questione, essendo stata approvata ai sensi dell’art. 10 delle N.T.A. del P.R.T. della Provincia di PO (a cui si riferisce l’art. 8 dello stesso strumento urbanistico comunale), era automaticamente applicabile anche senza necessità di recepimento da parte del Comune appellante.

In ogni caso, il Comune non può addurre il mancato recepimento della variante per escludere l’efficacia della stessa poiché il recepimento era in ogni caso obbligatorio da parte dell’ente comunale.

13. Conclusivamente, per le suindicate motivazioni, l’appello deve essere respinto con conferma della sentenza impugnata.

14. Le spese del giudizio possono essere compensate in considerazione della complessità della vicenda oggetto di causa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Luca Lamberti, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere, Estensore

Luigi Furno, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Emanuela Loria	Luca Lamberti

IL SEGRETARIO