Pubblicato il 10/07/2025

N. 06039/2025REG.PROV.COLL.

N. 09190/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 9190 del 2024, proposto dalla FA ELAR s.n.c. della Dottoressa ON ST & C., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Carmela De Franciscis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Rosaria Saturno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

del Comune di Bacoli e della A.S.L. Napoli 2 Nord, in persona dei legali rappresentati pro tempore, non costituiti;
dell’Ordine dei Farmacisti della Provincia di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Carlo Sarro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
dei dottori Vincenzo D'Orsi e Elvira Filomena Codella, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione terza, n. 4196 dell’11 luglio 2024, resa tra le parti, concernente l’assegnazione di una sede farmaceutica.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e dell’Ordine dei Farmacisti della Provincia di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 maggio 2025 il consigliere Nicola D'Angelo e uditi per le parti gli avvocati Carmela De Franciscis, Rosaria Saturno e Luigi Maria D'Angiolella, per delega dell’avvocato Carlo Sarro;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La FA ELAR s.n.c. della Dottoressa ON ST & C ha chiesto al Tar di Napoli l’annullamento del decreto della Giunta regionale della Campania n. 507 del 31 maggio 2024 nella parte in cui ha assegnato la sede farmaceutica “Bacoli – 8” ai dottori Vincenzo D’Orsi e Elvira Filomena Codella in qualità di partecipanti in forma associata al concorso straordinario per l’assegnazione di sedi farmaceutiche nella stessa Regione bandito con Decreto Dirigenziale n. 29 del 23 maggio 2013.

1.1. In particolare, la FA ELAR è titolare della sede farmaceutica numero 6 del Comune di Bacoli, ricompresa in una pianta organica delle farmacie dello stesso Comune, approvata con decreto Dirigenziale della Regione Campania n. 1135 del 4 dicembre 2003, di 7 farmacie, aumentate ad 8 (con sede in località Scalandrone – Cuma) con deliberazione di Giunta comunale n. 90 del 19 aprile 2012.

1.2. In esito al suddetto bando di concorso, nel marzo del 2022 è stata approvata la graduatoria definitiva e aggiornato l’elenco delle sedi disponibili, nonché indicate le modalità di assegnazione ai vincitori.

1.3. Dopo diversi contenziosi proposti da farmacisti interessati all’assegnazione, definiti con la sentenza di questa Sezione n. 6016 del 2023, la Regione Campania ha poi proceduto ad un primo interpello in data 19 novembre 2023, sulla base del decreto dirigenziale della Giunta regionale n. 748 del 10 novembre 2023, il cui allegato B conteneva l’aggiornamento dell’elenco delle sedi da assegnare, tra le quali figurava anche la sede di nuova istituzione nel Comune di Bacoli n. 8 in località Scalandrone - Cuma.

1.4. Il Comune di Bacoli, con deliberazione della Giunta comunale n. 294 del 6 dicembre 2023, avendo rilevato come non vi fossero i presupposti per dare seguito a quanto stabilito con la sua precedente delibera n. 90 del 2012 a causa di un calo demografico, ha però rilevato che il numero delle farmacie già presenti nel territorio comunale soddisfaceva le esigenze e, pertanto, ha deciso che la sede n. 8 di nuova istituzione non sarebbe stata compresa all’interno del menzionato elenco delle sedi da assegnare ai candidati vincitori, deliberando di non procedere all’individuazione di nuove sedi farmaceutiche sul territorio comunale.

1.5. In esecuzione della citata sentenza di questa Sezione n. 6016 del 2023, la Regione Campania ha comunque concluso l’interpello del concorso per l’assegnazione delle sedi farmaceutiche, assegnando, tra le altre, con il suddetto decreto della Giunta regionale n. 507 del 31 maggio 2024, anche la sede farmaceutica n. 8 del Comune di Bacoli, poi rifiutata dai farmacisti risultati assegnatari (dottori Vincenzo D’Orsi e Elvira Filomena Codella).

1.6. Contro quest’ultimo provvedimento ha quindi proposto ricorso la FA ELAR.

2. Il Tar di Napoli, con la sentenza indicata in epigrafe (n. 4196 del 2024), ha respinto il gravame, condannando la ricorrente alle spese di giudizio.

2.1. Secondo lo stesso Tribunale, la tesi della ricorrente che la sede n. 8 non poteva essere assegnata non sarebbe stata fondata. In particolare, l’interessata ha sostenuto che la sede non esisteva più dopo la delibera comunale n. 294 del 6 dicembre 2023 e solo con la determina regionale del 31 maggio 2024 la stessa sarebbe stata reintrodotta con provvedimento soprassessorio e dunque elusivo dell’obbligo di concludere un procedimento avviato dalla ricorrente per ottenere l’annullamento della richiesta regionale dell’8 febbraio 2024 al Comune di Bacoli di ritirare la sua delibera di soppressione della sede n. 8.

2.2. Il Tar ha poi rilevato come in sede di revisione la soppressione delle sedi poteva essere fatta solo per le sedi vacanti, mentre non poteva essere disposta né per quelle già assegnate, né per quelle oggetto di procedura concorsuale in corso. In sostanza, la delibera del Comune di soppressione sarebbe stata illegittima perché non avrebbe rispettato i parametri stabiliti ex lege per la modifica del piano delle farmacie presenti sui territori comunali (rispetto dell’emanazione durante l’anno pari sulla scorta dei dati Istat del precedente anno dispari, nonché la previa acquisizione dei parerei obbligatori dell’Asl e dell’Ordine Provinciale dei Farmacisti).

3. Contro la suddetta sentenza ha proposto appello la FA ELAR sulla base dei seguenti motivi di censura:

i) il Tar erroneamente non avrebbe dichiarato l’improcedibilità del ricorso di primo grado, nonostante la rinuncia degli assegnatari della sede n. 8 di Bacoli;

ii) le spese di giudizio non potevano essere disposte a carico della ricorrente stante la sopravvenienza della carenza di interesse alla decisione;

iii) non sarebbe ammissibile la contestazione regionale alla delibera giuntale di Bacoli n. 294 del 2023 ormai divenuta definitiva;

iv) la delibera della Giunta Comunale di Bacoli n. 294 del 2023 ben poteva disporre la soppressione della sede n. 8 essendo venuti meno i presupposti per la sua istituzione;

v) la delibera comunale di soppressione non avrebbe avuto, come affermato dal Tar, natura dichiarativa, ma costitutiva;

vi) l’atto di assegnazione impugnato sarebbe stato comunque illegittimo in via derivata in quanto adottato in elusione del procedimento avviato dalla ricorrente per ottenere l’annullamento della richiesta regionale dell’8 febbraio 2024 al Comune di Bacoli di ritirare la sua delibera di soppressione della sede n. 8;

vii) il provvedimento di assegnazione sarebbe stato comunque carente di istruttoria e di motivazione, tenuto conto che avrebbe omesso qualsiasi riferimento alla delibera comunale n. 294 del 2023.

4. Il 10 dicembre 2024 parte appellante ha depositato un’istanza di riunione con due ricorsi proposti dinanzi al Consiglio di Stato, aventi ad oggetto il primo (n. 8231/2024) la sentenza del Tar di Napoli n. 4193 del 2024 che ha dichiarato inammissibile il suo ricorso avverso l’atto ritenuto soprassessorio, il secondo (n. 4196/2024) che ha rigettato il gravame proposto avverso l’imminente assegnazione della sede n. 8 in occasione di un secondo interpello.

5. La Regione Campania si è costituta in giudizio il 31 dicembre 2024, chiedendo il rigetto dell’appello, ed ha depositato una memoria il 24 marzo 2025.

6. Parte appellante ha depositato un’ulteriore memoria il 1° aprile 2025.

7. L’Ordine dei Farmacisti della Provincia di Napoli si è costituito il 24 aprile 2025, chiedendo anch’esso il rigetto del ricorso.

8. La causa è stata trattenuta in decisione nell’udienza pubblica del 6 maggio 2025.

9. Preliminarmente, il Collegio non ritiene di disporre la riunione del presente ricorso con quelli indicati dall’appellante nella sua istanza del 10 dicembre 2024, tenuto conto della diversità dei provvedimenti impugnati che peraltro la stessa ricorrente ha gravato con distinti ricorsi che hanno dato luogo a due diverse sentenze.

9.1. D’altra parte, nel processo amministrativo la riunione dei ricorsi connessi attiene ad una scelta facoltativa e discrezionale del giudice, come si desume dalla formulazione testuale dell'art. 70 c.p.a. E seppure fosse configurabile una connessione soggettiva od oggettiva non è dunque mai obbligatoria la riunione che resta rimessa ad una valutazione di mera opportunità, afferente a ragioni di economia processuale (cfr. ex multis , Consiglio di Stato, sez. III, 19 aprile 2024, n.3553).

10. Ciò premesso, l’appello è infondato.

11. Va innanzitutto rilevato che parte ricorrente non risulta aver dichiarato, prima del passaggio in decisione del ricorso di primo grado, la sua carenza di interesse alla definizione dello stesso in relazione alla rinuncia all’assegnazione della sede n. 8 di Bacoli da parte dei dottori Vincenzo D'Orsi e Elvira Filomena Codella.

11.1. La declaratoria di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse postula d’altra parte l'accertamento dell'inutilità della sentenza, e cioè che la modificazione della situazione di fatto e di diritto intervenuta in corso di causa impedisce di riconoscere in capo al ricorrente alcun interesse, anche meramente strumentale e morale, alla decisione. Circostanza quest’ultima affermata solo nello sviluppo del motivo di appello in cui la ricorrente si duole della mancata pronuncia di improcedibilità del Tar.

11.2. In ogni caso l’oggetto del ricorso, per stessa ammissione della parte ricorrente, è stato l’inserimento asseritamente illegittimo della sede farmaceutica n. 8 nel Comune di Bacoli. Tale circostanza permane al di là della rinuncia dei primi assegnatari.

12. L’appellante si duole poi della condanna alle spese di giudizio. Il Tar avrebbe dovuto compensare le stesse in ragione della improcedibilità del ricorso.

12.1. La tesi è infondata. Premesso che la statuizione sulle spese del giudizio di primo grado costituisce espressione di un potere discrezionale del giudice, sindacabile in sede di appello solo nell'ipotesi di condanna della parte totalmente vittoriosa oppure se la decisione sia manifestamente irrazionale o si riferisca al pagamento di somme palesemente inadeguate, nel caso di specie, le spese hanno correttamente seguito il criterio della soccombenza. Peraltro, anche una eventuale dichiarazione improcedibilità non impone al giudice di adottare necessariamente una statuizione di compensazione delle spese processuali.

13. Passando al tema centrale della controversia, nei motivi di appello, che possono essere trattati congiuntamente, parte appellante sostiene l’illegittimità dell’assegnazione della sede n. 8 di Bacoli in ragione di una soppressione della stessa che sarebbe intervenuta con la delibera della Giunta Comunale n. 294 del 2023.

13.1. I profili di censura evocati sono infondati. Innanzitutto, va evidenziato che in linea di principio il provvedimento comunale adottato in sede di revisione della pianta organica che abbia apportato una modifica dei confini di nuove sedi farmaceutiche oggetto di assegnazione nell'ambito del concorso straordinario non determina, se correttamente assunto, di per sé una lesione della par condicio rispetto a quanto previsto nel bando originario di concorso e in relazione ai primi assegnatari, laddove la decisione sia maturata successivamente, alla luce di valutazioni e sulla base di elementi sopravvenuti e nell'ambito della revisione biennale prevista per legge, e dovendo essere garantito l'interesse pubblico all'effettiva apertura delle nuove farmacie istituite.

13.2. Tuttavia, nel caso in esame non sembra che la delibera comunale abbia sortito l’effetto di modificare la pianta organica esistente nel Comune di Bacoli. Il Tar correttamente evidenzia che il termine “soppressione” non è mai utilizzato nella stessa, ma soprattutto ciò che viene in rilievo è che la delibera che l’appellante sostiene essere di revisione della pianta organica delle sedi farmaceutiche, costituendo un atto vincolato a determinate condizioni, avrebbe dovuto essere adottato nell'anno pari sulla base della popolazione residente nel Comune nell'anno dispari che lo precede, dovendo essere soppressa una sede farmaceutica qualora il decremento demografico non consentisse più la sua istituzione.

13.3. Più nel dettaglio, la normativa nazionale (cfr. legge n. 27 del 2012) prevede che il piano delle farmacie venga revisionato ogni due anni, entro il 31 dicembre degli anni pari, sulla base della

popolazione residente e previa acquisizione, sentiti l’Asl e l’Ordine dei farmacisti del territorio. La delibera comunale invece modifica il numero delle sedi farmaceutiche presenti sul territorio di Bacoli eliminando la sede n. 8 ma non rispettando i parametri normativi in quanto il provvedimento non è stato emanato durante un anno pari e non è stato preceduto dall’acquisizione dei pareri

dell’Asl e dell’Ordine Provinciale dei Farmacisti.

13.4. Peraltro, la deliberazione comunale erroneamente evidenzia che il decreto dirigenziale della Regione n. 748 del 10 novembre 2023 non ricomprende la sede n. 8, mentre nell’allegato B allo stesso decreto era contenuto l’elenco delle sedi disponibili, tra cui la predetta sede.

14. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.

15. Tenuto conto della natura anche interpretativa della controversia, le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Nicola D'Angelo, Consigliere, Estensore

Ezio Fedullo, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Nicola D'Angelo	Michele Corradino

IL SEGRETARIO