Pubblicato il 17/07/2025

N. 06282/2025REG.PROV.COLL.

N. 01970/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1970 del 2025, proposto da
Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Andreottola e Bruno Crimaldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Antica Sartoria s.r.l., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Quarta) n. 4835/2024, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025 il Cons. Sara Raffaella Molinaro e uditi per le parti gli avvocati Pecorilla, in sostituzione dell'avvocato Crimaldi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La controversia riguarda l’occupazione di suolo pubblico con espositori mobili, nell’area prospiciente l’esercizio commerciale ubicato in Napoli, alla via Benedetto Croce, nn. 23/24, da parte di Antica sartoria s.r.l. (di seguito: “Antica sartoria”).

2. Il Comune, con provvedimento n. PG/449867 del 30 maggio 2023, ha denegato l’istanza per la concessione permanente di occupazione di suolo pubblico con espositori mobili, nell’area prospiciente l’esercizio commerciale, presentata da Antica sartoria.

3. Antica sartoria ha impugnato il suddetto provvedimento e tutti gli atti connessi e presupposti.

4. Il Tar Campania – Napoli, con sentenza 6 settembre 2024 n. 4835, ha accolto il ricorso e annullato il provvedimento impugnato.

5. Il Comune di Napoli ha appellato la sentenza con ricorso n. 1970 del 2025.

6. All’udienza del 10 luglio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. L’appello è fondato.

8. Di seguito si riassumono i tratti salienti della vicenda:

- con istanza 9 dicembre 2022 Antica sartoria ha chiesto al Comune di Napoli la concessione permanente di occupazione di suolo pubblico con espositori mobili sulla via Benedetto Croce nn. 23 e 24;

- la “ comunicazione di improcedibilità – istanza per la concessione permanente di occupazione di suolo pubblico con espositori mobili alla via Benedetto Croce n.23 e n. 24. Istanza: PG/893929 del 09.12.2022 – pratica n.23/2022 ” è stata annullata, per mancato inoltro del preavviso di diniego di cui all’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990, con sentenza 7 aprile 2023 n. 2172 dal Tar Campania – Napoli, “e fatte salve le successive determinazioni dell’Amministrazione”;

- il Comune di Napoli ha riaperto il procedimento e ha chiesto parere alla Polizia locale;

- la Polizia locale, previo sopralluogo, ha confermato, con nota 2 maggio 2023 n. 363221, il precedente parere sfavorevole (nota 30 dicembre 2022 n. 941987), in quanto “ la via Benedetto Croce è priva di marciapiede; sebbene APU è percorsa dai veicoli autorizzati, come quelli in uso ai residenti e pertanto rappresenta strada di entrata ed uscita dai palazzi ivi esistenti […]; inoltre la stessa è notevolmente affollata soprattutto in occasioni di festività ”;

- il Comune di Napoli ha comunicato ad Antica sartoria il preavviso di diniego con nota 8 maggio 2023 n. PG/380806, richiamando il parere negativo reso dalla Polizia locale;

- Antica sartoria ha fatto pervenire le proprie controdeduzioni con nota 18 maggio 2023, ribadendo, “ sul punto, le stesse argomentazioni presentate al TAR ”, in base alle quali “ gli espositori sono di ridotte dimensioni (55 cm. di larghezza) ”, “ residua quella fascia stradale non inferiore ai due metri che per il nuovo codice della strada è considerata un limite ”, “ e, soprattutto ” gli espositori “ sono su ruote proprio per essere facilmente movibili onde portarli dentro per l’occasionale passaggio di mezzi autorizzati ”, concludendo con la disponibilità a “ trovare un punto di intesa sui giorni che sono considerati critici rispetto ai periodi di affollamento in occasione delle festività ”;

- il Comune, con provvedimento n. PG/449867 del 30 maggio 2023, ha denegato l’istanza per la concessione permanente di occupazione di suolo pubblico con espositori mobili, nell’area prospiciente l’esercizio commerciale della ricorrente.

Detto provvedimento è oggetto del presente giudizio ed è motivato in ragione della “ condivisione da parte della scrivente U.O. Attività Tecniche dell’articolato parere della Polizia Locale citato nel preavviso di diniego di fatto elegge come primaria la valutazione fatta da tale Servizio, che presidia quotidianamente e in ogni fascia oraria e stagione la pubblica viabilità e sicurezza ”, aggiungendo che “ tra i mezzi autorizzati - oltre a mezzi per traslochi, autocarri ecc. – rientrano anche i mezzi di soccorso, per i quali farsi largo tra la folla dei pedoni, già disagevole (ma ancora possibile), diviene insostenibile ove necessario un fulmineo trasporto e ritiro di manufatti, seppure leggeri e su ruote ”.

Il Comune ha inoltre osservato, con specifico riferimento alle osservazioni procedimentali di antica sartoria, che il dinego è giustificato in ragione de:

- “ la particolare delicatezza del centro antico della nostra città, che vede nella via Benedetto Croce un luogo di pregio storico-ambientale nel cuore dell’Area UNESCO, nel quale evitare un sostanziale snaturamento di valori ”;

- la “ residua facoltà discrezionale del Servizio concessorio ”, di cui all’art. 15 del regolamento per il canone unico, in base al quale “ rientra nella facoltà del Servizio concessorio competente vietare ” (oltre che “ limitare o dettare specifiche prescrizioni ”) “ attrezzature e materiali che risultino in contrasto con le caratteristiche peculiari dei luoghi ”;

- “ la leggerezza dell’allestimento (posizionamento di semplici cavalletti/stand per sostegno di abiti su grucce) non ne impedisce l’estraneità sostanziale in un ambiente urbano che non è il medesimo di quello dei piccoli centri di turismo costiero ”;

- la “ scenografia arricchente, con capi di abbigliamento fissati alle pareti libere dell’edificio e ad impianti a bandiera ”, che va “ a sovrapporsi alla natura del luogo ”, mentre l’art. 71 del regolamento edilizio comunale stabilisce, al comma 3, che “ per gli interventi nei centri storici, in zone di vincolo ambientale o, comunque, su edifici che rivestano interesse storico e ambientale (...) non sono consentiti impianti e altri mezzi pubblicitari a bandiera o frontali sui balconi ”;

- la non necessità dell’esercizio commerciale “ di riversarsi all’esterno, su suolo pubblico, per risultare funzionale alla promozione del prodotto ”.

Pertanto il diniego impugnato è plurimotivato e vede quali ragioni che lo giustificano innanzitutto la condivisione dei rilievi effettuati dalla Polizia municipale e, in aggiunta, altre giustificazioni, riguardanti il decoro dei luoghi.

9. Il Collegio principia lo scrutinio del ricorso in appello dal secondo motivo.

Con il primo mezzo, infatti, il Comune appellante ha riproposto l’eccezione di inammissibilità del ricorso presentata in primo grado, fondata sull’omessa censura, da parte di Antica sartoria, di tutte le ragioni addotte dal Comune per giustificare il diniego (plurimotivato).

L’esito del giudizio esime infatti il Collegio dal valutare la pregiudiziale di rito.

10. Con il secondo motivo l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar ha ritenuto violato l’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990 in quanto

la ragione ostativa concernente il decoro dei luoghi “ risulta inammissibilmente opposta per la prima volta alla ricorrente in sede di diniego definitivo alla sua istanza”.

L’appellante ha dedotto come il richiamo al decoro dei luoghi sia giustificato dalle osservazioni procedimentali presentate da controparte, che avrebbero introdotto l’assunto (primo profilo del motivo).

In via subordinata ha dedotto l’irrilevanza dell’omessa comunicazione di detta ragione ostativa in ragione del fatto che il provvedimento è plurimotivato (secondo profilo del motivo).

10.1. Il motivo è fondato, nei termini di seguito esposti.

10.2. L’argomentazione relativa al decoro non è espressamente richiamata da Antica sartoria nella nota 18 maggio 2023.

Con quest’ultima la società ha infatti fatto riferimento ad altri aspetti, relativi all’ingombro degli espositori e alla facile amovibilità degli stessi, che sono stati richiamati al fine di “ribadire” quanto già dedotto davanti al Tar.

Né può ritenersi che il richiamo al ricorso presentato al giudice di primo grado valga di per sé a introdurre nel procedimento eventuali assunti diversi da quelli riferiti nella nota procedimentale atteso che il richiamo al ricorso è seguito da una illustrazione riassuntiva delle deduzioni ivi contenute, fra le quali non si rinviene il riferimento al decoro.

In ogni caso si è illustrato sopra come il provvedimento impugnato sia plurimotivato.

Pertanto la sola circostanza che una delle ragioni giustificatrici del diniego non sia stata precedentemente oggetto di informativa in sede di comunicazione dei motivi ostativo all’accoglimento dell’’istanza non è di per sé determinante se vi sono altre ragioni che ne giustificano l’adozione e che sono state oggetto del contraddittorio procedimentale.

11. Con il terzo motivo l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar ha ritenuto che la prevalenza accordata dal Comune di Napoli all’interesse alla vivibilità e alla sicurezza della strada non sia stata assunta sulla base di “ adeguato supporto probatorio negli atti istruttori e negli accertamenti compiuti in loco dall’Ufficio ”.

11.1. Il motivo è fondato.

11.2. Il diniego impugnato è plurimotivato e vede quali ragioni che lo giustificano innanzitutto la condivisione dei rilievi effettuati dalla Polizia municipale.

L’istruttoria si è basata sul sopralluogo effettuato da quest’ultima e dalle considerazioni dalla stessa compiute.

La Polizia municipale ha infatti ritenuto, nell’esprimere parere negativo, che “ la via Benedetto Croce è priva di marciapiede”, “è percorsa dai veicoli autorizzati, come quelli in uso ai residenti” ed “è notevolmente affollata soprattutto in occasioni di festività ”.

Detta valutazione proviene dall’organo competente a valutare i pericoli per il transito dei veicoli e dei pedoni.

Infatti, in base all’art. 7 comma 3 del regolamento per la disciplina del canone patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria, “ Alla Polizia Municipale è demandato il compito di far osservare la presente disposizione ”, in base alla quale “ In ogni caso l'occupazione o la detenzione di locali o aree pubbliche o di uso pubblico, nonché aree di sosta autorizzate, non possono essere di intralcio alla libera circolazione di automezzi e persone, in particolare: a passaggi riservati per persone disabili, a stalli per autovetture per soggetti portatori di handicap, ad attraversamenti pedonali di strade e viali sia pubblici che privati, ad aree di attesa per mezzi pubblici (autobus, taxi ecc.), né le aree concesse possono occupare la totalità dei marciapiedi impedendo la libera circolazione dei passanti, dovendo essere sempre rispettato un corridoio di passaggio non inferiore al metro di larghezza ”.

Pertanto non solo l’istruttoria è stata compiuta dall’organo competente ma la valutazione riguardante la concessione di suolo pubblico deve comprendere, in base alla norma richiamata, l’apprezzamento dell’interesse alla “ libera circolazione di automezzi e persone ”.

Sicché l’istruttoria ha riguardato, e accertato, la sussistenza del profilo ostativo (al rilascio della concessione) previsto dall’art. 7 comma 3 del regolamento.

Infatti, la polizia locale ha riscontrato, tramite sopralluogo sui luoghi, l’insorgenza di una situazione di pericolo e intralcio alla libera circolazione di automezzi e persone, con una valutazione svolta in concreto, attraverso la visione dei luoghi, osservando come la via sia priva di marciapiede, percorsa dai veicoli autorizzati (quelli in uso ai residenti in entrata e uscita dai palazzi ivi esistenti) e notevolmente affollata.

Il Comune ha poi aggiunto che la stessa è percorsa da altri mezzi autorizzati (per traslochi, autocarri), fra i quali i mezzi di soccorso, che richiedono un agevole e veloce trasporto.

A fronte di ciò l’ingombro del singolo espositore o la facile rimovibilità non sono assunti idonei a superare le osservazioni dell’Amministrazione, atteso che comportano comunque un ingombro e un ostacolo al passaggio che il Comune ha ritenuto ostativo.

In particolare le ragioni del diniego riguardanti la sicurezza del traffico veicolare e pedonale non si appuntano su specifiche misure della carreggiata, basandosi piuttosto sulla necessità che la via risulti priva di ingombri al passaggio, indipendentemente dalla larghezza dell’ingombro.

Né è determinante il fatto che nel diniego impugnato si trovi il riferimento all’art. 15 comma 2 del regolamento, che consente all’Amministrazione di “ vietare, limitare o dettare specifiche prescrizioni circa l'uso di banchi, attrezzature e materiali che risultino in contrasto con le caratteristiche peculiari dei luoghi in cui è stata autorizzata l'occupazione ” ai concessionari per l'esercizio del commercio su aree pubbliche.

Innanzitutto il riferimento ha riguardo ad altra ragione del diniego, quella riferita al decoro dei luoghi.

In secondo luogo la concessione di suolo pubblico è espressione di un potere dell’Amministrazione proprietaria del bene.

Il titolo di proprietà attribuisce a qualunque soggetto la facoltà di decidere come utilizzare il bene e come disporne (art. 832 c.c.).

Il soggetto pubblico titolare del bene demaniale è poi vincolato, nel concederne l’uso, ai criteri di legge, che impongono una valutazione di pertinenza rispetto all’interesse pubblico sotteso alla proprietà pubblica e alla varietà di interessi coinvolti dal relativo utilizzo, che, se anche non intestati all’ente proprietario, non possono essere dal medesimo ignorati, nonché uno scrutinio di convenienza nella concessione dell’uso eccezionale.

In particolare la concessione di bene pubblico, in quanto attribuisce una facoltà di uso eccezionale a uno o più soggetti specifici, così rilevando in punto di uguaglianza nell’accesso all’utilizzo del bene, deve superare le prerogative che accompagnano l'uso generalizzato, sicché l'Amministrazione competente deve effettuare la necessaria comparazione avendo come riferimento le due contrapposte modalità di godimento.

Risponde quindi a principi generali dell’agire amministrativo la comparazione fra l’interesse pubblico alla fruizione generalizzata del bene e la concessione a un solo soggetto del beneficio dell’uso eccezionale, con la conseguenza che la sussistenza di ulteriori motivi ostativi di ordine generale, quali l’intralcio alla circolazione di veicoli e persone, è idonea a supportare il diniego di uso eccezionale.

Rilevato quanto sopra in riferimento al provvedimento impugnato, risulta residuale la tematica della misura della carreggiata e dello spazio lasciato libero dall’espositore, dedotta in sede processuale dall’Amministrazione (“ il Comune sostiene, anzi, in sede difensiva, che la carreggiata sarebbe larga 5.50 mt. ”, così la sentenza gravata).

Il Tar ha rilevato sul punto che “ Come rilevato dalla ricorrente, infatti, e non contestato dal Comune, la carreggiata che ci occupa risulterebbe avere una larghezza di 5 mt. ” e “ rimarrebbe uno spazio libero di 4.45 mt., maggiore dei 2 mt. per lato che il Comune oppone come limite non superabile all’occupazione del suolo pubblico ”.

Il tema non risulta determinante in quanto, come accertato dal giudice di primo grado, “ né nel provvedimento impugnato, né nel preavviso di diniego, si fa riferimento ad un calcolo metrico preciso compiuto, in tal senso, dalla Amministrazione ”.

Risulta quindi non conducente la circostanza che l’ampiezza dell’espositore lasci, o meno, uno spazio libero di passaggio “ maggiore dei 2 mt. per lato che il Comune oppone come limite non superabile all’occupazione del suolo pubblico ”.

Si aggiunge inoltre che il tema riguarda eventualmente la sussistenza di una circostanza ostativa al rilascio della concessione. Ciò comunque non fa venir meno il potere dell’Amministrazione di decidere il rilascio della concessione apprezzando i profili che connotano il caso concreto, atteso che la mancanza di specifiche circostanze impeditive stabilite dalla normativa non crea un vincolo al rilascio della concessione di suolo pubblico, comunque soggetta ad apprezzamento amministrativo.

11.3. Pertanto il motivo è fondato.

12. Tanto basta per accogliere il ricorso in appello, assorbito ogni altro motivo.

13. Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

Quanto alla richiesta della difesa comunale di rifusione degli oneri riflessi si rileva che, ai sensi dell’art. 1 comma 208 della legge n. 266 del 2005, “ Le somme finalizzate alla corresponsione di compensi professionali comunque dovuti al personale dell’avvocatura interna delle amministrazioni pubbliche sulla base di specifiche disposizioni contrattuali sono da considerare comprensive degli oneri riflessi a carico del datore di lavoro ”.

La conseguenza è che “ l'ente pubblico sopporta un costo minore nella propria difesa in giudizio, poiché gli oneri contributivi sono posti a carico dei dipendenti cui vengono distribuiti gli importi riconosciuti a titolo di rimborso delle spese di lite ” (Cass. civ., Sez. lavoro, ordinanza 20 febbraio 2025 n. 4436).

Pertanto la quota di retribuzione quantificata sulla base della legge e delle tariffe professionali forensi, di cui gli avvocati dipendenti da enti pubblici non economici fruiscono in aggiunta allo stipendio tabellare (Corte cost. 6 febbraio 2009 n. 33) e che è corrisposta dall’Ente locale, è comprensiva degli oneri riflessi.

Ne deriva che i compensi liquidati a favore dei difensori comunali comprendono anche gli oneri previdenziali.

Nello stesso senso Cass., Sez. II, 5 febbraio 2024 n. 3242, dove si ribadisce che:

- “ la legge 23 dicembre 2005, n. 266 (entrata in vigore il 1 gennaio 2006) che, all'art. 1, comma 208, per la dichiarata esigenza di contenimento della spesa pubblica, ha introdotto una deroga all'art. 2115, comma 3, del codice civile (in virtù del quale è nullo qualsiasi patto diretto ad eludere gli obblighi relativi alla previdenza o all'assistenza posti a carico del datore di lavoro), disponendo che "le somme finalizzate alla corresponsione di compensi professionali comunque dovuti al personale dell'avvocatura interna delle amministrazioni pubbliche sulla base di specifiche disposizioni contrattuali sono da considerare comprensive degli oneri riflessi a carico del datore di lavoro". La disposizione citata ha, quindi, previsto l'accollo contributivo a integrale carico del lavoratore, per la parte relativa ai compensi professionali (norma peraltro ritenuta legittima dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 33 del 2009; v. Cass. Sez. L, Ordinanza n. 27315/2021) ”;

- “ l'applicazione della norma in esame al caso di specie comporta che i compensi liquidati a favore dei difensori del Comune di Milano comprendono anche gli oneri previdenziali ”.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso introduttivo.

Condanna Antica sartoria s.r.l. al pagamento delle spese di lite del doppio grado di giudizio a favore del Comune di Napoli, che si liquidano in euro 3.000,00, oltre accessori di legge.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Alberto Urso, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere, Estensore

Diana Caminiti, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Sara Raffaella Molinaro	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO