Pubblicato il 04/03/2025

N. 01796/2025REG.PROV.COLL.

N. 04951/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4951 del 2023, proposto dallo Studio Clinico e Radiologico Minelli S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Patrizia Kivel Mazuy, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

- la Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Rosaria Saturno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
- la ASL Napoli 1 Centro, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Sergio Fidanzia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
- il Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro settore sanitario della Regione Campania, non costituito in giudizio,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Prima), n. 7469/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e della ASL Napoli 1 Centro;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 23 gennaio 2025, il Cons. Angelo Roberto Cerroni e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Lo Studio Clinico e Radiologico Minelli s.r.l. - struttura autorizzata ed accreditata per erogare prestazioni di diagnostica per immagini in risonanza magnetica, a gruppo d’intensità di campo magnetico inferiori a 2 Tesla, come da comunicazione inviata alla Giunta Regionale della Campania prot. n. 12822 del 26 settembre 2002 - ha domandato con istanza del 28 febbraio 2017 il rilascio dell’autorizzazione all’installazione di una apparecchiatura di risonanza magnetica Total Body da 1,5 Tesla Fissa.

La Regione Campania, con nota del 26 giugno 2017, ha negato l’autorizzazione sul preminente rilievo che l’istanza in parola non poteva essere considerata come diretta ad ottenere un mero ampliamento della apparecchiatura già posseduta ed autorizzata dato che si trattava di due apparecchiature non assimilabili: l’autorizzazione già posseduta si riferiva, infatti, ad una apparecchiatura RM settoriale 0,5 Tesla, mentre la nuova istanza aveva ad oggetto l’installazione di una apparecchiatura RM Total body fissa del gruppo A con intensità di campo magnetico statico da 1,5 Tesla. In aggiunta, soggiungeva la Regione che ai fini autorizzatori era comunque necessaria la previa valutazione di compatibilità dell’installazione con la programmazione regionale, non ancora adottata dalla Regione.

Il diniego regionale è stato impugnato innanzi al TAR per la Campania con plurimi profili di censura per violazione di legge ed eccesso di potere.

2. – Con successivo atto la Regione ha adottato la delibera giuntale n. 592 del 28 dicembre 2021, avente ad oggetto tra l’altro, la programmazione sanitaria regionale per le apparecchiature di risonanza magnetica per il triennio 2021-2023, per il tramite del quale la Regione è addivenuta alla conclusione che “ il fabbisogno di apparecchiature RM è già soddisfatto dall’attuale offerta, pubblica e privata ”. Il primo ricorrente ha impugnato tale atto programmatorio con motivi aggiunti.

3. – All’esito del giudizio di prime cure, il TAR, nel respingere il gravame, ha partitamente osservato, in fatto, che l’istanza del centro clinico e radiologico Minelli S.r.l. non può essere qualificata nei termini di sostituzione di apparecchiatura Rm in uso bensì di installazione di nuova apparecchiatura Total body , tale da ricadere sotto il vigore dell’art. 5, co. 2, del d.P.R. n. 542 del 1994 concludendo per “ la indefettibile necessità del provvedimento abilitativo della Regione, previa certazione della effettiva compatibilità e congruità della richiesta installazione con l’effettivo fabbisogno, siccome discendente dall’atto di pianificazione generale la cui adozione ad essa Regione è demandata ” – atto di pianificazione la cui mancanza “ vale ex se a giustificare il diniego frapposto dalla resistente Amministrazione regionale ”. Il TAR ha disatteso altresì i motivi aggiunti proposti contro l’atto di programmazione sulla scorta del fatto che questo avrebbe tenuto conto non solo del numero delle apparecchiature, ma anche del parametro LEA adottato a livello nazionale per valutare l’appropriatezza delle prestazioni RM, assicurando il “ mantenimento nell’erogazione dei Lea ”, cui sono tenute le Regioni sulla base dell’intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005 e che, conclusivamente, il rilascio dell’autorizzazione presuppone la mancata saturazione del fabbisogno anche quando si tratta di impianti di natura “privata”.

4. – Lo Studio Clinico, nell’avversare in appello la pronuncia sfavorevole, ha denunciato, in primis , la falsa applicazione degli artt. 3 e 5 del d.P.R. 8 agosto 1994, n. 542, novellato dal d.l. 24 giugno 2016, n. 113, convertito dalla legge 7 agosto 2016, n. 160, che avrebbe soppresso il regime autorizzatorio per l’installazione di apparecchiature R.M. sino a 2 Tesla a nulla rilevando la distinzione tra apparecchiature settoriali o total body (primo motivo), dipoi ha lamentato l’illegittimità di un blocco indiscriminato delle autorizzazioni in assenza di un atto programmatorio (secondo motivo) e, infine, ha stigmatizzato l’erroneità della determinazione del fabbisogno della apparecchiature R.M., che non potrebbe essere scaturigine “ esclusivamente del rapporto apparecchiatura/popolazione ”, bensì dovrebbe valutare i piani aziendali territoriali delle singole aziende sanitarie e non già del Distretto a pena di ridondare in una indebita compressione della libertà della iniziativa economica privata e del libero giuoco concorrenziale che discenderebbe dall’atto di programmazione impugnato (terzo motivo).

5. – Si sono costituiti in giudizio sia la Regione Campania sia la ASL Napoli 1: la Regione ha controdedotto nel merito, mentre la ASL Napoli 1 ha riproposto, ex art. 101, co. 2, c.p.a., l’eccezione di difetto di legittimazione passiva, non esaminata dal T.A.R..

6. – Espletato lo scambio di memorie difensive ex art. 73 c.p.a. la causa è venuta in discussione all’udienza pubblica del 23 gennaio 2025 e successivamente incamerata per la decisione.

7. – Il Collegio deve esaminare preliminarmente l’eccezione di rito spiccata dalla ASL Napoli 1 per difetto di legittimazione passiva.

7.1. – In primis , preme rilevare, quanto alla ritualità dell’eccezione, che non può essere condiviso l’avviso dell’appellante secondo cui per riproporre l’eccezione de qua sarebbe stato necessario un appello incidentale, essendo evidente che la stessa non è stata esaminata dal primo giudice ed è stata quindi riproposta con semplice memoria ai sensi dell’articolo 101, comma 2, c.p.a a nulla rilevando la tempestività della riproposizione trattandosi di questione afferente alla regolare instaurazione del rapporto processuale rilevabile anche ex officio .

7.2. – Nel merito, l’eccezione merita accoglimento.

L’intera controversia attiene all’ agere pubblicistico della Regione, sia in punto di diniego autorizzatorio, sia in punto di contestata attività programmatoria, mentre la mera circostanza che la A.S.L. sia chiamata a contribuire in sede istruttoria alle determinazioni della Regione non è sufficiente a renderla un contraddittore necessario nel presente giudizio, non essendovi censure specificamente riferite a vizi individuati nell’attività compiuta al riguardo.

La ASL Napoli 1 deve, dunque, essere estromessa dal presente giudizio.

8. – Venendo al merito del gravame, il Collegio deve prendere le mosse dalla circostanza incontestabile che l’odierno appellante ha domandato l’autorizzazione all’installazione di una apparecchiatura Total body da 1,5 Tesla in dichiarata sostituzione di un’apparecchiatura R.M. settoriale da 0,2 Tesla. In sostanza, la tesi attorea, assumendo trattarsi di mera sostituzione di apparecchiature R.M. con valori di campo magnetico inferiori a 2 Tesla, propugna la sostanziale esenzione dall’onere di conseguire autorizzazioni espresse in applicazione del regime liberalizzato tracciato dopo le modifiche apportate al d.P.R. n. 542 del 1994 dal d.l. n. 113 del 2016.

8.1. – Il motivo non può essere condiviso sulla scorta di una ricostruzione del quadro normativo di riferimento difforme da quella patrocinata dalla difesa dell’appellante.

Segnatamente, mentre l’art. 3 del d.P.R. n. 542/1994 stabilisce al comma 2 che “ le apparecchiature R.M. ‘settoriali’ [dedicate, cioè, agli arti] , utilizzanti elettromagneti e/o magneti permanenti o misti, con valori di campo statico di induzione magnetica non superiori a 0,5 Tesla, non sono soggette a autorizzazione all’installazione ed all’uso ” disponendo, come logico corollario al susseguente comma 3, che “ le predette apparecchiature possono essere installate in tutte le strutture sanitarie pubbliche o private, comprese quelle non dotate del servizio di radiologia diagnostica ”, il sopravvenuto art. 21- bis , co. 2, del d.l. n. 113/2016 stabilisce che “ le apparecchiature a risonanza magnetica (RM) con valore di campo statico di induzione magnetica non superiore a 4 tesla sono soggette ad autorizzazione all’installazione da parte della regione o della provincia autonoma ” e correlativamente l’art. 5, co. 2, del d.P.R. n. 542/1994 soggiunge che: “ L’autorizzazione è data previa verifica della compatibilità dell’installazione rispetto alla programmazione sanitaria regionale o delle province autonome ”.

8.2. – In sostanza, la diversità delle apparecchiature RM per intensità di campo magnetico e destinazione diagnostica - secondo la dicotomia tra apparecchi settoriali e Total body - si riverbera sul rispettivo regime amministrativo: l’interpretazione letterale e sistematica del plesso normativo testé richiamato, infatti, non lascia adito a dubbi ermeneutici circa la conclusione per cui il regime liberalizzato attenga esclusivamente alle apparecchiature settoriali di potenza non superiore a 0,5 Tesla, mentre per tutte le altre – sia le settoriali di potenza superiore a 0,5 Tesla sia le apparecchiature Total body - perdura un regime autorizzatorio ribadito dal sopravvenuto art. 21- bis , co. 2, d.l. n. 113/2016 che presuppone la previa verifica di compatibilità con la programmazione regionale del fabbisogno (cfr. in termini, Cons. Stato, sez. III, 18 ottobre 2018, n. 5965).

Conseguentemente, per poter ricadere nel regime “libero”, devono ricorrere due indefettibili presupposti: la potenza fino a 0,5 Tesla dell’apparecchiatura e la destinazione ad uso “setto r iale” dell’impianto dichiarata dall’operatore sanitario in sede di comunicazione dell’installazione.

Tali condizioni non sussistono per tabulas nella fattispecie in esame, indi la doglianza svolta dall’appellante deve essere respinta per comprovata infondatezza.

9. – Col secondo motivo di appello viene reiterata la doglianza di carenza motivazionale del diniego di autorizzazione non potendo reputarsi bastevole il mero riferimento alla mancanza dello strumento regionale di programmazione del fabbisogno sanitario.

Pur dovendo riaffermarsi, a onor del vero, il principio di diritto per cui la mera inerzia dell’autorità preposta all’adozione degli atti prodromici di programmazione non può costituire da sola valida ragione per negare l’autorizzazione, essendo l’Amministrazione sempre tenuta a una verifica della compatibilità della specifica attività oggetto dell’istanza con il fabbisogno attualizzato delle relative prestazioni sanitarie, nel caso di specie non può non rilevarsi che il rapporto amministrativo sub iudice ha registrato in corso di giudizio il sopravvenire dell’agognato strumento programmatorio con la delibera giuntale n. 592 del 28 dicembre 2021, che ha peraltro concluso nel senso che “ il fabbisogno di apparecchiature RM è già soddisfatto dall’attuale offerta, pubblica e privata ”.

9.1. – Considerato che tale atto programmatorio è stato ritualmente impugnato con motivi aggiunti, deve ritenersi venuto meno l’interesse attuale ad una pronuncia su tale motivo di gravame atteso che, ove anche la doglianza fosse ritenuta meritevole di accoglimento, in sede di riesame dell’istanza di autorizzazione l’Amministrazione non potrebbe non tenere conto del sopravvenuto provvedimento regionale di programmazione con esito provvedimentale sostanzialmente invariato qualora le censure articolate avverso tale ultimo atto regolatorio si rivelassero infondate.

10. – La disamina del Collegio deve volgere dunque al terzo nucleo censorio, spiccato per l’appunto avverso il richiamato atto programmatorio, censurato per aver malgovernato i parametri che dovrebbero presiedere alla programmazione regionale del fabbisogno sanitario in materia di installazione di apparecchiature di risonanza magnetica per il triennio 2021-2023.

10.1. – La censura è priva di pregio.

Diversamente da quanto opinato da parte appellante, dalla disamina del documento tecnico allegato al deliberato di Giunta n. 592/2021 si appura che i parametri cui la Regione ha fatto riferimento ai fini della programmazione del fabbisogno non si sono esauriti nel rapporto apparecchiature R.M./popolazione ( rectius : rapporto di numero apparecchiature R.M. ogni 1.000.000 di abitanti non superiore al dato medio tra quello regionale e quello nazionale, così come risultante nell’ultimo censimento disponibile), bensì si sono estesi anche al rispetto del parametro di appropriatezza utilizzato per il monitoraggio della griglia L.E.A.. Nel complesso, ferma restando l’incomprimibile discrezionalità che connota un documento programmatorio di tale indole, l’analisi condotta dagli Uffici Regionali ha corroborato motivatamente la conclusione per cui “ l’attuale numero di apparecchiature RM installato ed in esercizio nel territorio regionale soddisfi complessivamente il fabbisogno prestazionale di RM, così come erogato nell’ultimo quinquennio, in coerenza con quanto stabilito dalle disposizioni ministeriali e commissariali intervenute negli ultimi anni ”.

10.2. – Inoltre, non appare conducente la critica, peraltro non perspicua, alla scelta del Distretto come ambito territoriale ottimale alla luce delle esaustive argomentazioni regionali che individuano in tale ambito il fulcro dell’assistenza territoriale assicurando i servizi di assistenza primaria relativi alle attività sanitarie e socio-sanitarie, e coordinando le proprie attività con quella dei dipartimenti e dei servizi aziendali, inclusi i presidi ospedalieri, in un programma organico delle attività territoriali. Nel documento tecnico allegato al deliberato giuntale si conclude che, coerentemente con l’assetto delineato dalla legge n. 833/1978 e dal d.lgs. n. 502 del 1992 l’ambito territoriale di riferimento in relazione al bisogno assistenziale di prestazione R.M. (da valutare anche rispetto alle caratteristiche geo-demografiche del territorio, della complessità delle prestazioni, dei volumi di attività complessivamente erogati, dei tempi medi di attesa rilevati) è da considerarsi quello distrettuale.

In aggiunta, a confutazione dell’asserto censorio sull’erronea determinazione del fabbisogno per la mancata valutazione in relazione all’area territoriale in cui intende operare il centro ricorrente, nel documento tecnico vengono forniti elementi esplicativi in concreto sulla soddisfacente distribuzione territoriale delle apparecchiature R.M. tra le varie ASL rilevando, in primis , che nel territorio di ogni ASL è presente un numero di apparecchiature RMN (di diversa tipologia) che, in rapporto alla popolazione residente, rientra pienamente nei parametri di riferimento e, con specifico riferimento alla ASL Napoli 1 Centro, tale distribuzione soddisfa addirittura una domanda di carattere sovra aziendale, soprattutto attraverso la forte presenza del settore pubblico “ cui la domanda prestazionale può rivolgersi in maniera agevole, sia per caratteristiche geografiche del territorio che per la ramificazione della rete viaria di servizio che consentono una rapida mobilità tra i territori ”. Tali passaggi valutativi valgono di per sé a soddisfare quella “ valutazione in concreto, vòlta a verificare la compatibilità del progetto in rapporto al fabbisogno complessivo e alla localizzazione territoriale delle strutture già presenti ” che l’appellante evoca nella chiosa finale del mezzo di impugnazione.

10.3. – Per completezza della disamina, preme rimarcare che le lamentate incongruenze con le conclusioni raggiunte dal Commissario ad acta nominato a seguito della sentenza n. 5293 del 26 luglio 2019 non trovano concludente riscontro nella delibera commissariale n. 1 del 24 novembre 2021. Innanzitutto, la metodologia utilizzata dai consulenti tecnici dell’organo commissariale è consistita in un metodo di tipo regressivo facente inferenza unicamente sui dati delle Regioni benchmark al fine di identificare una relazione univoca tra la componente demografica della popolazione suddivisa per età e le prestazioni sanitarie di specialistica ambulatoriale: dunque gli elementi informativi cui hanno fatto ricorso sono stati, da un lato, la composizione demografica della popolazione residente nella Regione Campania suddivisa per fasce di età e per annualità, dall’altro, le prestazioni sanitarie erogate nei medesimi anni dalle Regioni cosiddette benchmark . In tal modo l’organo commissariale è giunto ad elaborare i valori finali del fabbisogno sanitario standardizzato della Regione Campania negli anni 2018-2019 per l’intera specialistica ambulatoriale.

Mutatis mutandis , nella delibera giuntale qui in contestazione, pur non adottando un metodo di regressione lineare con Regioni benchmark , si è comunque proceduto in via comparativa al raffronto tra dato regionale e dato nazionale (“ rapporto tra apparecchiature RM installate per milione di abitanti in Regione Campania, pari a 38, risulta superiore al dato nazionale anno 2016, pari a 28,5 apparecchiature per milione di abitanti, così come riportato nel Rapporto sulla rilevazione delle apparecchiature sanitarie in Italia Anno 2017, pubblicato dal Ministero della Salute il 18 dicembre 2017 ”), nonché al confronto con gli indicatori della griglia L.E.A. (“ che si propone come un valido strumento capace di individuare per le singole realtà regionali, da un lato, quelle aree di criticità in cui si ritiene compromessa un’adeguata appropriatezza delle prestazioni di assistenza, dall’altro canto ne evidenzia i punti di forza rappresentando, quindi, un adeguato strumento di supporto e di ausilio alle istituzioni politiche e programmatorie sia del livello nazionale che regionale e locale per interventi puntuali e per decisioni di maggiore efficacia ”). Dal confronto con gli indicatori della griglia L.E.A. si ritrae il dato più confortante secondo cui nel settore delle prestazioni R.M. in Regione Campania si riscontra nel 2018 una media di circa 7,16 e nel 2017 una media di circa 6,6 prestazioni di R.M. ogni 100 abitanti (dato riportato nell'ultimo Monitoraggio dei L.E.A. attraverso la cd. Griglia L.E.A., pubblicato nel mese di luglio 2020), il che viene interpretato come chiaro segnale rivelatore che il settore rappresenta un punto di forza dell’offerta sanitaria regionale campana.

Da quanto appena illustrato si desume che, in primo luogo, l’analisi svolta per la programmazione sanitaria regionale per le apparecchiature di risonanza magnetica si presenta scevra dei vizi denunciati e, in secondo luogo, il deficit di prestazioni programmate, pur riscontrato dal Commissario ad acta in via generale nel settore della specialistica ambulatoriale, non trova comprovate ricadute nello specifico fabbisogno della diagnostica per immagini con apparecchiature R.M., né peraltro l’appellante offre plausibili argomenti a supporto di tale tesi.

In conclusione, il motivo di censura in esame è recisamente infondato.

11. – Tutto ciò considerato, previa estromissione della ASL Napoli 1 dal giudizio, l’appello deve essere conclusivamente respinto.

12. – Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, dispone quanto segue:

1) estromette dal giudizio l’ASL Napoli 1;

2) respinge l’appello;

3) condanna l’appellante alla rifusione, in favore delle parti appellate, delle spese di lite, che si liquidano nell’importo di euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00) ciascuna oltre accessori di legge.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente

Giovanni Tulumello, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere, Estensore

Enzo Bernardini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angelo Roberto Cerroni	Raffaele Greco

IL SEGRETARIO