Pubblicato il 04/06/2025

N. 04838/2025REG.PROV.COLL.

N. 05707/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5707 del 2023, proposto dalla
Cooperativa Verde e Dintorni -Società cooperativa onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Sabina Ornella di Lecce, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Paolo Scagliola, con domicilio eletto in Roma, Via Barberini n. 36, presso gli uffici della Delegazione Romana della Regione Puglia e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

del Consorzio per l’integrazione e inclusione Sociale Ambito Territoriale Sociale Cisternino-Fasano-ST, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia-Lecce, Sezione II, 17 aprile 2023, n. 498, resa tra le parti, notificata il 9 maggio 2023 e concernente il diniego all'iscrizione nel Registro delle strutture e dei servizi autorizzati all'esercizio delle attività socio-assistenziali;

Visto il ricorso in appello e relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’atto di costituzione della Regione Puglia;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 maggio 2025 il consigliere Luca Di Raimondo e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del presente giudizio è la verifica della legittimità del provvedimento di rigetto dell’istanza di iscrizione nel Registro delle strutture e dei servizi autorizzati all'esercizio delle attività socio-assistenziali destinate alle persone con problematiche psico-sociali della casa famiglia o casa per la vita per persone con problematiche psico-sociali, denominata Casa per la Vita Casa AN.

2. Nel giudizio di primo grado definito con la sentenza oggetto del presente appello, la Cooperativa Verde e Dintorni -Società cooperativa onlus (di seguito anche “Cooperativa”) ha proposto ricorso dinanzi al Tar Puglia-Lecce per l’annullamento, previa istanza cautelare:

“ della Determinazione Dirigenziale n. 1205 del 15/12/2022 (Registro delle Determinazioni Codice CIFRA: 146/DIR/2022/01205), notificata in data 16.12.2022, avente ad oggetto: L.R. n. 19/06 art. 53, c. 1 lettera d) - Reg. R. n. 4/07- Diniego all'iscrizione nel Registro delle strutture e dei servizi autorizzati all'esercizio delle attività socio-assistenziali destinate alle persone con problematiche psico-sociali della casa famiglia o casa per la vita per persone con problematiche psico-sociali (art. 70 Reg. Reg. 4/2007), denominata "Casa per la Vita Casa AN”, con sede operativa in Cisternino (BR) alla via C. Colombo n. 39”;

nonché degli atti connessi, presupposti, consequenziali, ancorché non conosciuti e, in particolare, della nota circolare regionale AOO_082 n.5119/2017, richiamata nella determinazione qui opposta, recante chiarimenti in ordine all'applicazione delle disposizioni di cui all'art. 29 della LR 9/2017;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Coop Verde e Dintorni l'8/3/2023, per l'annullamento della Nota-Circolare prot. AOO_082/0005119 del 8.11.2017, della Regione Puglia-

Dipartimento Promozione Della Salute- Sezione Promozione della Salute e del Benessere- recante chiarimenti in ordine all'applicazione delle disposizioni di cui all'art. 29-commi 6 e 7 della LR 9/2017. ”

2. Il Tribunale territoriale:

- con decreto monocratico 20 gennaio 2023, n. 50, ha accolto l’istanza di misure cautelari provvisorie presidenziali e disposto in via istruttoria “ il deposito a carico dell’Amministrazione intimata di una relazione di chiarimenti sulla vicenda dedotta in contenzioso, corredata da tutti gli atti e/o documenti utili e/o necessari ”;

- con sentenza ex articolo 60 c.p.a. 17 aprile 2023, n. 498 ha rigettato il ricorso, ritenendo che doverosamente la Regione Puglia avesse negato alla ricorrente l’iscrizione al Registro delle strutture e dei servizi autorizzati all'esercizio delle attività socio-assistenziali, trattandosi di attività nuova, per la quale è necessaria un’autorizzazione specifica e difettando nel caso di specie il doppio requisito che la ricettività massima della struttura non subisse variazioni in aumento e che il trasferimento della sede operativa fosse nell’ambito territoriale dello stesso Comune.

3. Con appello notificato il 14 giugno 2023 e depositato il 1° luglio successivo, la Cooperativa ha impugnato, chiedendone la riforma, la sentenza indicata in epigrafe, ricostruendo il complesso quadro normativo nel quale si ascrive la vicenda per cui è causa e deducendo che:

- con domanda del 4 novembre 2020, l’appellante, già operante nel settore dei servizi socio-assistenziali ed autorizzata al funzionamento, ha chiesto al Comune di Cisternino il trasferimento della sede operativa della struttura Casa Famiglia o casa per la Vita, di cui all’articolo 70 del Regolamento regionale della Regione Puglia 18 gennaio 2007, n. 40, recante attuazione della legge regionale della Puglia 10 luglio 2006, n. 19;

- tale istanza è stata formalmente presentata come volta alla “ autorizzazione al Funzionamento- Registro delle strutture e dei servizi autorizzati all’esercizio delle attività socio-assistenziali destinati alle persone con problematiche psicosociali ”, perché il portale sul quale caricare le domande non prevedeva la possibilità di presentare un’istanza di trasferimento, come successivamente confermato dal Consorzio per l’integrazione e l'inclusione sociale dell'Ambito Territoriale Sociale di Cisternino-Fasano-ST, nel quale i singoli enti locali si erano costituiti “ per la gestione in forma integrata dei servizi socio-assistenziali e socio-sanitari relativi all’Ambito Territoriale Sociale 2 BR ” (cfr. la Convezione 26 giugno 2015, allegato 2 al fascicolo di parte appellante);

- con determinazione n. 407 del 23 giugno 2021 ai sensi dell’articolo 49 della l.r. Puglia n.19/2006, il Consorzio ha autorizzato al funzionamento la Casa per la vita, denominata "Casa per la Vita Casa AN”, avendo verificato la sussistenza dei requisiti strutturali, organizzativi e funzionali previsti dall’articolo 52 del citato regolamento regionale;

- in riscontro alla nota istruttoria prot. AOO_146 n. 526 del 20/01/2022, con la quale la Regione aveva chiesto di fornire elementi a supporto della legittimità del provvedimento di autorizzazione concesso, sulla base del rilievo che l’articolo 29 della legge regionale 2 maggio 2017, n. 9 prevede che “ nel periodo intercorrente tra la data di entrata in vigore della presente legge e l’entrata in vigore del regolamento di cui al comma 6, le istanze di autorizzazione al funzionamento presentate ai sensi dell’art. 49 .della LR 19/2006 per le strutture sociosanitarie sopra elencate sono dichiarate inammissibili ”, con nota del 25 gennaio 2022, il Consorzio ha informato la Regione di aver adottato la determinazione dirigenziale n. 407/2021 per autorizzare il trasferimento in altro immobile di una Casa per la vita operante in Via Liguria n. 7, già autorizzata al funzionamento con determinazione dirigenziale n. 1138 del 10 settembre 2013 ed iscritta al Registro regionale con determinazione n. 938 in data 8 ottobre 2013;

- con nota istruttoria n. prot. AOO_146 n. 1008 del 4 febbraio 2022, la Regione ha rilevato che per la Casa per la vita ubicata in Via C. Colombo n. 39 era stata rilasciata l’autorizzazione, giusta determinazione n. 407 del 23/06/2021, con ricettività dì n. 16 utenti, superiore, dunque, rispetto alla capacità ricettiva per n. 8 utenti della Casa per la vita ubicata in Via Liguria n. 7;

- la Regione ha contestualmente rilevato che l’autorizzazione poteva essere rilasciata a condizione che si verificassero le seguenti condizioni: 1) la capacità ricettiva massima non avesse subito variazioni in aumento; 2) la nuova sede operativa fosse ubicata nello stesso Comune in cui era ubicata la precedente sede;

- con nota di riscontro in data 8 febbraio 2022, il Consorzio ha controdedotto che “ la struttura denominata Casa per la Vita-Casa AN (art. 70 del Reg. reg. n. 4/2007) con sede operativa a Cisternino in via Cristoforo Colombo 39 ha assorbito oltre alla capacità ricettiva della sede operativa di via Liguria 7, come comunicato con precedente nostra nota n° 178 del 25.1.2022, altresì, la capacità ricettiva di altra struttura ex art. 70 denominata "Casa per la vita Quirino Punzi", con sede nel comune di ST che appartiene al medesimo Ambito territoriale sociale e al medesimo Distretto sanitario e la cui autorizzazione al funzionamento era stata revocata con determinazione n° 72 del 27.1.2021 ;

- a tale comunicazione ha dato riscontro la Regione con le note n. prot. 1799 del 23 febbraio 2022 e n. prot. 3056 del 21/ marzo 2022, con le quali ha ribadito che “ sia l'invarianza in aumento della capacità ricettività e sia l'invarianza del Comune di ubicazione della sede operativa costituiscono conditio sine qua non dell'ammissibilità delle istanze di autorizzazione al funzionamento per trasferimento di sede operativa di sede operativa ”, ritenendo che la Circolare AOO_082 n.5119/2027 2017, poi impugnata in primo grado dalla Cooperativa con ricorso per motivi aggiunti, avesse reso chiarimenti applicativi dell’articolo 29, commi 6 e 7, della l.r. 9/2017;

- dopo aver comunicato il preavviso di diniego ex articolo 10- bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, la Regione ha disposto il diniego dell’istanza, oggetto del presente giudizio.

4. La Cooperativa affida il proprio gravame a tre mezzi di censura di censura, con i quali, anche in chiave critica della decisione appellata, ripropone le doglienze dedotte in primo grado, lamentando:

“ Ia) ERRONEITA’-OMESSA MOTIVAZIONE

Ib) OMESSA E/O INSUFFICIENTE ISTRUTTORIA” : secondo l’appellante, il primo giudice avrebbe erroneamente ritenuto che gli atti impugnati fossero legittimi, senza avvedersi che l’inammissibilità dell’istanza di trasferimento e la Circolare erano da considerarsi viziate, sia sotto il profilo della contestata inammissibilità della domanda in applicazione dell’articolo 29, comma 7, della l.r. n. 9/2017, che dall’angolazione dell’ammissibilità condizionata al mancato superamento della ricettività e alla persistenza della struttura nello stesso Comune in cui era ubicata la sede precedente;

“ II. ECCESSO DI POTERE ”: con tale mezzo, la Cooperativa lamenta che il Tribunale territoriale avrebbe erroneamente omesso di considerare che il confliggente rapporto tra norme avrebbe dovuto condurre all’accertamento dell’illegittimità della Circolare impugnata con ricorso per motivi aggiunti;

“ III) VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI AFFIDAMENTO- OMESSA E/ O INSUFFICIENTE VALUTAZIONE ”: l’appellante ritiene che il Tar avrebbe omesso ogni statuizione sulla violazione del principio di affidamento, alla quale la ricorrente in primo grado aveva dedicato specifiche censure.

5. La Regione Puglia si è costituita in giudizio con memoria depositata il 18 aprile 2025, alla quale ha replicato l’appellante con memoria del 1° maggio 2025.

6. All’udienza del 22 maggio 2025 la causa è passata in decisione.

7. L’appello è fondato e i mezzi di gravame nei quali si articola possono essere esaminati congiuntamente per ragioni di economia processuale.

8. Come osservato, il provvedimento di diniego è basato su un duplice rilievo:

1) l’istanza dell’appellante rientra nell’applicazione della disposizione di cui all’articolo 29, comma 7, primo periodo, della legge regionale della Puglia 2 maggio 2017, n. 9 “ Nuova disciplina in materia di autorizzazione alla realizzazione e all’esercizio, all’accreditamento istituzionale e accordi contrattuali delle strutture sanitarie e socio-sanitarie pubbliche e private ”, ai sensi del quale “ nel periodo intercorrente tra la data di entrata in vigore della presente legge e l’entrata in vigore del regolamento di cui al comma 6, le istanze di autorizzazione al funzionamento, presentate ai sensi dell’articolo 49 della l.r. 19/2006 per le strutture socio-sanitarie sopra elencate, sono dichiarate inammissibili. ”;

2) la circolare AOO_082 n. 5119/2017, recante chiarimenti circa l’applicazione delle disposizioni dell’articolo 29 della l.r. n. 9/2017 e impugnata con ricorso per motivi aggiunti in primo grado, stabilisce che, “ con riferimento alla fattispecie di trasferimento della sede operativa di strutture già autorizzate al funzionamento, le istanze presentate in data successiva al 2 maggio 2017, sono ammissibili ai fini dell'istruttoria per il rilascio dell'autorizzazione al funzionamento, qualora si verifichino entrambe le seguenti condizioni:

1. che la capacità ricettività massima della struttura non subisca variazioni in aumento;

2. che la nuova sede operativa della struttura sia ubicata nello stesso Comune in cui era ubicata la precedente sede. ”

Rileva al riguardo in via preliminare il Collegio che, come lamentato dall’appellante, nonostante il lungo tempo trascorso dall’entrata in vigore della legge regionale, il suo Regolamento applicativo ancora non è stato emanato, con gravi ripercussioni sul corretto svolgimento delle attività disciplinate dalle norme primarie e sull’interesse degli utenti e degli stessi operatori del settore.

9. Il primo giudice ha respinto il ricorso secondo la seguente motivazione:

“ la Cooperativa ricorrente ha sede attuale in Cisternino (BR) alla via C. Colombo n. 39, ed è stata autorizzata dal Consorzio CIISAF Fasano-ST-Cisternino, con determinazione n. 407 del 23/06/2021, per una ricettività di n. 16 utenti, a fronte della ricettività iniziale di n. 8 utenti, riconosciuta in relazione alla precedente sede sita in Cisternino, Via Liguria n. 7; ”

“ nella fattispecie in esame, mentre è rispettato il criterio della localizzazione (trattandosi di struttura trasferita dalla Via Liguria alla Via Colombo, nell’ambito del medesimo Comune di Cisternino), non è tuttavia rispettato il criterio dell’invarianza della capacità ricettiva, che è passata dalle 8 unità iniziali a n. 16 unità; in particolare, non va condiviso l’assunto di parte ricorrente (convalidato anche dal CIISAF con la citata nota 8.2.2022), secondo cui non vi sarebbe aumento di capacità ricettiva, stante l’assorbimento di unità inizialmente allocate presso la sede di ST (la cui attività è cessata a far data dal 27.1.2021); ciò in quanto trattasi di strutture operanti nell’ambito di Comuni diversi (non importa se compresi nel medesimo ambito territoriale di competenza del CIISAF), rispetto alle quali è dunque necessaria una preventiva valutazione dell’Amministrazione in ordine alla verifica concreta del fabbisogno presso la sede di nuova destinazione; verifica alla quale non può supplirsi in virtù di un semplicistico calcolo algebrico (- 8 unità presso la sede di ST; + 8 unità presso la nuova sede di Cisternino), come invece la ricorrente (e il CIISAF) pretendono di fare; ”

10. Deve preliminarmente osservarsi che l’articolo 5, comma 1, lett. m ) della Convenzione del 26 giugno 2015 per la costituzione del Consorzio tra i Comuni interessati (Cisternino, Fasano e ST) stabilisce che “ gli enti aderenti, attraverso il Consorzio, intendono perseguire nel territorio dei comuni associati, mediante il riordino, lo sviluppo e la gestione associata ed integrata degli interventi e dei servizi sociali e socio-sanitari previsti dai Piani Sociali di Zona, un’organica politica di sicurezza sociale finalizzata al conseguimento dei seguenti obiettivi:

esercitare le attività amministrative alla autorizzazione, alla vigilanza e all’accreditamento dei servizi e delle strutture a carattere residenziale e semiresidenziale, come previsto dal Regolamento regionale n. 4/2007 ”.

In questa prospettiva, risultano illegittimi sia il provvedimento di diniego che la circolare, cautelativamente impugnata dalla ricorrente in primo grado ancorché non avente carattere di immediata lesività in quanto contenente indicazioni applicative alle Amministrazioni interessate.

Osserva al riguardo la Sezione che il potere autorizzatorio è stato conferito dai Comuni aderenti al Consorzio, che, sulla base di un’idonea istruttoria, con provvedimento n. prot. 407 del 23 giugno 2021 ha legittimamente autorizzato la struttura della ricorrente, avendo verificato la sussistenza dei “ requisiti comuni di cui all'art. 36 e dei requisiti strutturali, organizzativi e funzionali di cui all'art. 52 del Regolamento Regionale n. 4/2007 ”, mai contestata dalla Regione.

Nell’ambito del procedimento conclusosi con l’atto impugnato, si è anche registrato il parere favorevole del 28 agosto 2021 della competente ASL Brindisi, reso sulla base della citata Circolare, successivamente confermato dalla nota n. prot. 53036 del 15 giugno 2021 (cfr. allegati n. 10 e n. 11 al fascicolo di primo grado della ricorrente).

Lo stesso Consorzio, in risposta alla richiesta di chiarimenti della Regione nell’ambito dell’istruttoria che ha preceduto il diniego, ha precisato che “ la struttura di che trattasi ha trasferito la sede operativa da via Liguria n.7 a via Cristoforo Colombo 39, mantenendo invariati i requisiti organizzativi e funzionali ” e che “ a seguito del trasferimento la cooperativa ha provveduto a comunicare la cessazione dell’attività nella precedente sede ed è in attesa di determinazione di revoca della autorizzazione ”.

Ne deriva che, avendo chiesto il trasferimento della sede sulla base della dismissione dell’attività svolta in quella precedentemente utilizzata, la Cooperativa non superava il limite dei complessivi sedici posti, risultando da riformare la sentenza impugnata, secondo la quale non sarebbe stato rispettato il criterio dell’invarianza della capacità ricettiva.

Sul punto, sempre in sede di chiarimenti, con nota in data 8 febbraio 2022, il Consorzio ha precisato alla Regione che la sede operativa sita nel Comune di Cisternino alla Via C. Colombo, n. 39 ha “ assorbito oltre alla capacità ricettiva della sede operativa di via Liguria 7, come comunicato con precedente nota n.178 del 25.2022, altresì, la capacità ricettiva di altra struttura ex art. 70 denominata” Casa per la Vita Quirino Punzi”, con sede nel Comune di ST che appartiene al medesimo ambito territoriale sociale e al medesimo distretto sanitario e la cui autorizzazione al funzionamento è stata revocata con determinazione n. 72 del 27.1.2021 ”.

Da questo angolo prospettico, correttamente il Consorzio ha stabilito di poter compensare l’aumento della ricettività della nuova struttura con la diminuzione di quella presso cui era cessata l’attività, avendo competenza, come osservato, sulle “ attività amministrative alla autorizzazione ” di tutti e tre i Comuni delle strutture come quelle per cui è causa.

In altri termini, al trasferimento in altra sede nel Comune di Cisternino è corrisposta la dismissione della struttura presso il Comune di ST contenente otto ospiti, con la conseguenza che, in attesa dell’emanazione del Regolamento regionale, la Cooperativa rispettava le stesse condizioni stabilite dalla stessa Circolare applicativa.

11. In base a tutte le considerazioni che precedono, l’appello va accolto, potendo ritenersi assorbito l’esame delle censure ulteriormente dedotte dalla Cooperativa, e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso di primo grado, salvi gli ulteriori provvedimenti in senso conformativo alla presente decisione.

12. Sussistono giustificate ragioni per disporre la compensazione delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado, fatti salvi gli ulteriori atti.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Stefania Santoleri, Presidente FF

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere, Estensore

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Di Raimondo	Stefania Santoleri

IL SEGRETARIO