Pubblicato il 10/02/2025

N. 01052/2025REG.PROV.COLL.

N. 06049/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6049 del 2024, proposto dalla società La Cicolana a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Cignitti, Raffaella Diana Di Tarsia Di Belmonte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Borgorose, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Conti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, (sezione seconda bis) n. 10254, pubblicata il 21 maggio 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Borgorose;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2025 il consigliere Marina Perrelli e uditi per le parti gli avvocati Giuseppe Cignitti e Raffaella Diana Di Tarsia Di Belmonte;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società appellante ha chiesto la riforma della sentenza del T.a.r. per il Lazio n. 10254 del 2024, con la quale il giudice di primo grado ha accolto il ricorso avverso il silenzio del Comune di Borgorose sulla diffida volta alla stipula della convenzione ex artt. 12 e 14 della l. r. n. 17/2004, condannando l’ente locale ad adottare un provvedimento espresso, mentre ha respinto sia la domanda di condanna del Comune resistente alla stipula della convenzione che la domanda risarcitoria.

1.2. L’appellante deduce la contraddittorietà e l’erroneità della sentenza impugnata limitatamente alla parte in cui ha respinto la domanda di condanna dell’amministrazione resistente alla stipula della convenzione, ai sensi degli artt. 12 e 14 della l.r. n. 17/2004 e la domanda risarcitoria:

1) per violazione dell’art. 2 della legge n. 241/1990, per illogicità, contraddittorietà e insufficienza della motivazione;

2) per violazione dell’art. 88 c.p.a, per motivazione intrinsecamente illogica o solo apparente in ragione dell’omesso esame delle prove documentali depositate in giudizio a comprova della non sussistenza di elementi ostativi alla stipula della convenzione accessiva al provvedimento abilitativo all’esercizio dell’attività di cava;

3) per violazione degli artt. 12 e 14 della l.r. n. 17/2004 in tema di autorizzazione all’esercizio dell’attività di cava e della legge n. 241/1990 sulla conclusione dei procedimenti;

4) per violazione dei principi della legge n. 241/1990 in tema di illegittimo ritardo nella conclusione del procedimento amministrativo.

2. Il Comune di Borgorose si è costituito in giudizio con memoria di stile ed ha concluso per il rigetto dell’appello.

3. All’udienza camerale del 30 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

4. L’appello è fondato nei limiti di cui in motivazione.

5. La società appellante lamenta la contraddittorietà della sentenza nella parte in cui ha respinto la domanda di accertamento della fondatezza della pretesa alla stipula della convenzione sul presupposto che “allo stato” sarebbe preclusa “dall’insussistenza di risultanze probatorie documentali univoche in tal senso, tenuto conto del significativo contrasto esistente tra le parti in proposito” , nonostante avesse respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso per omessa notifica all’Ente di gestione dei beni di uso civico e avesse affermato che l’inerzia non potesse “ritenersi giustificata alla luce del contenzioso menzionato nella memoria depositata dal Comune il 17/04/24 e relativo al giudizio instaurato dall’Amministrazione Separata dei Beni di uso Civico della Frazione di Torano-Grotti davanti al Commissario per gli Usi Civici per il Lazio, Umbria e Toscana” . Ad avviso dell’appellante la diversa ripartizione dell’onere probatorio tra le parti del giudizio in merito alla medesima circostanza dell’appartenenza o meno al demanio civico delle aree oggetto dell’autorizzazione per l’esercizio dell’attività estrattiva sarebbe sintomatica della contraddittorietà e della erroneità della decisione di reiezione della domanda di condanna alla stipula della convenzione e della correlata domanda risarcitoria volta a ristorarla dei costi maggiori sopportati per procurarsi i materiali da soggetti terzi e alla perdita di chance per aggiudicarsi una serie di appalti.

6. Con la determina G04000 del 23 marzo 2023 la Regione Lazio ha autorizzato l’appellante all’apertura di una nuova cava di sabbia e ghiaia, in località Valle del Cerro nel comune di Borgorose sui terreni privati catastalmente identificati al foglio n. 113, particelle n. 50, 51, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 72, 73, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 112, 113, 114, 115, 117, 120, 121, 177, 199, 202, 203, 204, 205, 206, 207, 208, 210, 212, 213, 243, 244, 249, 351, 354, 369, 372e375, per una superficie totale di progetto di circa 174.790 mq..

6.1. Nella detta determina si dà atto “della piena e incondizionata disponibilità dell’area interessata”, della sua destinazione urbanistica a Zona E – Agricola, evincibile dal relativo certificato rilasciato il 22 aprile 2022 e conforme a tutti gli strumenti edilizi vigneti, nonché del fatto che la stessa non risulta “gravata da usi civici, ai sensi dell’art.6 comma 3 della legge regionale n. 59/1995”.

7. A fronte dell’inerzia del Comune sulla diffida, trasmessa il 24 novembre 2023, per stipulare la convenzione ex artt. 12 e 14 della l.r. n. 17/2004 l’appellante ha adito il giudice di primo grado per sentirne dichiarare l’illegittimità, per la condanna dell’ente locale alla stipula della detta convenzione, nonché al risarcimento dei danni patiti a causa del silenzio.

8. Con la sentenza impugnata il giudice di primo grado ha dichiarato “l’illegittimità del silenzio tenuto dal Comune di Borgorose in ordine alla diffida, trasmessa il 24/11/23” , condannando l’ente locale “a riscontrare l’istanza di cui sub 1) con un provvedimento espresso da adottarsi nel termine di giorni trenta dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza” , mentre ha respinto la domanda di condanna a stipulare la convenzione ex art. 14 della l.r. n. 17/2004 affermando che presuppone “l’accertamento della fondatezza della pretesa di parte ricorrente, allo stato precluso dall’insussistenza di risultanze probatorie documentali univoche in tal senso, tenuto conto del significativo contrasto esistente tra le parti in proposito” ed ha ritenuto “parimenti inaccoglibile (..) la domanda di risarcimento del danno in quanto, allo stato, non vi è la prova della lesione di un bene della vita, concretizzante l’ingiustizia del danno, in ragione del mancato accertamento, in questa sede, della fondatezza della pretesa” .

8.1. La sentenza deve essere riformata con riguardo alla statuizione sulla fondatezza della pretesa azionata e conseguentemente deve essere accolta la domanda di condanna dell’ente resistente alla stipula della convenzione poiché dall’autorizzazione estrattiva regionale e dalla documentazione versata in atti si evince che l’area interessata dall’apertura della nuova cava è nella disponibilità dell’appellante, che ha destinazione a Zona E – agricola e che non è gravata da usi civici. Tale ultima circostanza trova riscontro anche nella sentenza del Commissario degli usi civici per Lazio, Umbria e Toscana n. 58 del 2009 che ha dichiarato rientrare nelle terre di demanio collettivo solo la particella 59 del foglio 113, oggetto di espressa rinuncia da parte della società La Cicolana.

Da ciò discende la fondatezza della pretesa azionata dalla società appellante, una volta ottenuta l’autorizzazione all’attività estrattiva dalla Regione, a stipulare con l’ente locale l’atto di convenzione di cui all’art. 14 della l.r. n. 17/2004 con la quale vengono definiti gli obblighi e gli oneri finanziari a carico del titolare e che risulta indispensabile per poter avviare l’attività.

8.2. Né, infine, vale a escludere la fondatezza della pretesa azionata la circostanza che l’Amministrazione Separata dei Beni di uso Civico della Frazione di Torano – Grotti abbia adito il Commissario per gli usi civici per Lazio, Umbria e Toscana per sentire accertare e dichiarare la qualità demaniale civica dei terreni, sia perché come evidenziato dallo stesso giudice di primo grado non è stata data la prova che detto giudizio “abbia proprio ad oggetto le particelle cui si riferisce l’autorizzazione regionale del 23/03/23”, sia perché dalle altre risultanze documentali versati in atti tale circostanza risulta allo stato esclusa.

8.3. Per tali ragioni deve, pertanto, in riforma della sentenza impugnata essere dichiarato l’obbligo del Comune di Borgorose a stipulare la convenzione ai sensi dell’art. 14 della l.r. n. 17/2004 nel termine di 30 giorni dalla notificazione o dalla comunicazione della presente sentenza, ferma restando la nomina del commissario ad acta , già disposta dalla sentenza di primo grado, in caso di persistente inottemperanza dell’ente locale.

9. Parte appellante deduce, infine, l’erroneità della sentenza impugnata anche per la parte in cui ha respinto la condanna al risarcimento dei danni subiti a causa dell’illegittimo ritardo nella stipula della convenzione e del conseguente mancato inizio dell’attività industriale estrattiva, correlati alla necessità di acquistare i materiali necessari alla sua attività da altre cave, con aggravio di costi, all’impossibilità di aggiudicarsi consistenti commesse e ordinativi per appalti di grandi dimensioni, oltre che alla perdita per la comunità cittadina dell’introito previsto dall’art. 15, comma 5, della l.r. n. 17/2004, ai sensi del quale l’80% delle somme derivanti dalla riscossione del contributo per il recupero ambientale sono versate al Comune.

9.1. La censura è infondata e va respinta sebbene con diversa motivazione in quanto parte appellante non ha assolto all’onere probatorio su di lei gravante.

Secondo la consolidata giurisprudenza anche di questo Consiglio di Stato, successiva alla entrata in vigore dell’art. 2 bis della legge n. 241/1990, il risarcimento del danno da ritardo dell’amministrazione nella conclusione del procedimento amministrativo non costituisce un effetto del ritardo in sé e per sé poiché l’ingiustizia e la sussistenza del danno non possono in linea di principio presumersi iuris tantum , in meccanica ed esclusiva relazione al ritardo o al silenzio nell’adozione del provvedimento amministrativo. Per ogni ipotesi di responsabilità della p.a. per i danni causati per l'illegittimo esercizio o, come nel caso di specie, ritardato esercizio dell'attività amministrativa, spetta alla parte fornire in modo rigoroso la prova dell'esistenza del danno, non potendosi invocare il c.d. principio acquisitivo perché tale principio attiene allo svolgimento dell'istruttoria e non all'allegazione dei fatti; se anche può ammettersi il ricorso alle presunzioni semplici ex art. 2729 c.c. per fornire la prova del danno subito e della sua entità, è comunque ineludibile l'obbligo di allegare circostanze di fatto precise e quando il soggetto onerato della allegazione e della prova dei fatti non vi adempie non può darsi ingresso alla valutazione equitativa del danno ex art. 1226 c.c., perché tale norma presuppone l'impossibilità di provare l'ammontare preciso del pregiudizio subito(Cons. Stato, II, n. 3269 del 2020) .

9.2. Applicando tali principi al caso di specie si deve rilevare che deve essere confermato il rigetto della domanda risarcitoria.

Esclusi i danni provocati alla comunità cittadina per il dedotto mancato l’introito previsto dall’art. 15, comma 5, della l.r. n. 17/2004, in quanto la società appellante non ne è ente esponenziale e non è, quindi, legittimata a dolersene, il Collegio osserva che dalla documentazione allegata non risultano dimostrati neanche i danni correlati all’acquisizione dei materiali necessari alla sua attività da altre cave, con aggravio di costi, né quelli connessi all’impossibilità di aggiudicarsi consistenti commesse e ordinativi per appalti di grandi dimensioni.

Con riguardo a questi ultimi il Collegio rileva che a fronte della richiesta di manifestazione di interesse e di offerta economica Italferr l’appellante ha presentato la propria offerta facendo riferimento ad una serie di particelle del foglio 113 e prospettando come eventuale la ulteriore disponibilità di ulteriori particelle adiacenti al medesimo, mentre nulla viene dimostrato in relazione alle altre due richieste di materiale e, in particolare, se sia stata almeno presentata un’offerta.

Con riguardo ai danni correlati all’acquisizione dei materiali necessari alla sua attività da altre cave, con aggravio di costi, l’appellante si è limitata a produrre una serie di fatture, senza dimostrare quale e quanto sarebbe stato il materiale che avrebbe potuto produrre in proprio a seguito dell’operatività dell’attività in controversia senza rivolgersi a terzi. Dimostrazione ancor più necessaria, atteso che le fatture prodotte si riferiscono anche ad acquisti effettuati nei mesi di gennaio, febbraio e marzo 2023, vale a dire a periodi antecedenti al rilascio dell’autorizzazione estrattiva del 23 marzo 2023.

10. Per le esposte considerazioni, l’appello deve essere parzialmente accolto e, in riforma della sentenza impugnata, deve essere dichiarato l’obbligo del Comune di Borgorose a stipulare la convenzione ai sensi dell’art. 14 della l.r. n. 17/2004, nel termine di di 30 giorni dalla notificazione o dalla comunicazione della presente sentenza, ferma restando la nomina del commissario ad acta , già disposta dalla sentenza di primo grado, in caso di persistente inottemperanza dell’ente locale. Deve invece essere respinta la domanda risarcitoria.

11. Le spese di lite seguono la soccombenza prevalente.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie parzialmente e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara l’obbligo del Comune di Borgorose a stipulare la convenzione ai sensi dell’art. 14 della l.r. n. 17/2004, nel termine di 30 giorni dalla notificazione o dalla comunicazione della presente sentenza, ferma restando la nomina del commissario ad acta , già disposta dalla sentenza di primo grado, in caso di persistente inottemperanza dell’ente locale.

Condanna il Comune resistente alla rifusione in favore della società appellante delle spese del presente grado, liquidate in euro 3.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Alberto Urso, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere, Estensore

Gianluca Rovelli, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marina Perrelli	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO