Pubblicato il 08/05/2025

N. 03949/2025REG.PROV.COLL.

N. 03066/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 3066 del 2025, proposto dal sig.-OMISSIS- rappresentato e difeso dall’avvocato Federica Menciotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Quinta, n. 100/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025 il Cons. Ezio Fedullo e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Sentite le parti presenti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

L’odierno appellante, cittadino macedone, ha impugnato dinanzi al T.A.R. per il Lazio il decreto del Ministero dell’Interno prot. n. -OMISSIS- del 28 agosto 2020, con il quale è stata rigettata la richiesta di concessione della cittadinanza italiana presentata dal suddetto in data 3 aprile 2015 ai sensi dell’art. 9, comma 1, lett. f), l. 5 febbraio 1992, n. 91.

Il provvedimento reiettivo si fonda sulla ritenuta non coincidenza tra l’interesse pubblico e quello del richiedente alla concessione della cittadinanza, essendo emersi a suo carico i seguenti pregiudizi di carattere penale:

- decreto penale di condanna emesso in data 28 maggio 2010 dal Tribunale di Udine per violazione dell’art. 2, comma 1- bis , d.l. n. 463/1983 (omesso versamento delle ritenute previdenziali ed assistenziali);

- ordinanza emessa in data 21 giugno 2017 dal G.I.P. presso il Tribunale di Udine di messa alla prova per la violazione dell’art. 316 c.p. (indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato).

Il T.A.R. adito, con la sentenza n. 100 del 3 gennaio 2025, ha respinto il ricorso.

Il T.A.R., premesse alcune indicazioni in ordine al potere attribuito all’Amministrazione in materia, all’interesse pubblico protetto, alla natura del relativo provvedimento ed ai limiti del sindacato giurisdizionale sullo stesso, ha rilevato che “ nel corso dell’attività istruttoria condotta dalla p.a. è emersa dunque la riconducibilità all’interessato di comportamenti illeciti, posti in essere nel 2007 e a partire dal 2012, quindi nel decennio antecedente la domanda, presentata nel 2015 (il c.d. “periodo di osservazione”, su cui si tornerà infra), che, prescindendo dalle conseguenze sul piano penale, hanno finito non irragionevolmente per riflettersi in maniera negativa sul giudizio prognostico di idoneità dell’aspirante cittadino formulato dall’amministrazione, chiamata a contemperare l’interesse pubblico composito da tutelare, come in premessa individuato, e l’interesse vantato dal richiedente, risultato incline a violare le norme poste a fondamento del nostro sistema giuridico ”.

Ha aggiunto il T.A.R. che “ entrambi i comportamenti contestati al richiedente, indipendentemente dalle specifiche conseguenze sul piano sanzionatorio penale, rivelano potenzialmente una non completa aderenza ai valori della comunità e soprattutto una scarsa considerazione degli obblighi che si accompagnano alla concessione dello status civitatis, tra cui vi è quello di contribuire al progresso anche economico del Paese, partecipando agli oneri connessi allo Stato sociale e non gravando indebitamente sulla finanza pubblica ”.

Il T.A.R., ai fini reiettivi, ha anche posto l’accento sulla prossimità temporale tra i fatti contestati - ed autonomamente valutabili dall’Amministrazione ai fini dell’apprezzamento del grado di integrazione funzionale alla concessione della cittadinanza italiana - e la presentazione dell’istanza, evidenziando che “ la condotta di indebita percezione di erogazioni ai danni dello Stato, riguarda fatti che, in quanto protrattisi dal 2012 al 2015, sono sostanzialmente coevi alla domanda presentata nel 2015 ”.

Ha quindi concluso il T.A.R. affermando che “ il fatto che l’istante sia dotato di stabile occupazione, non sia socialmente pericoloso e sia integrato nella società locale costituisce il percorso “normale” che ci si attende dallo straniero regolarmente soggiornante, trattandosi di requisiti necessari per entrare e risiedere legalmente nel Paese, a tal fine prescritti dall'art. 4 co. 3 e 5 co 5 T.U.I. per il rilascio ed il rinnovo del permesso di soggiorno. Si tratta, pertanto, di circostanze del tutto ordinarie, che, per quanto riguarda il (diverso) procedimento di naturalizzazione, costituiscono solo le condizioni minime, che devono essere necessariamente soddisfatte per poter di presentare la domanda di cittadinanza ai sensi dell’art. 9 della legge n. 91/1992 ”.

Mediante i motivi di appello, l’originario ricorrente lamenta il carattere incompleto dell’istruttoria procedimentale e, di conseguenza, la carenza motivazionale del provvedimento impugnato in primo grado, con particolare riguardo alle modalità della condotta, all’effettivo allarme sociale destato dai reati oggetto di condanna, alla complessiva personalità dell’interessato ed al suo inserimento sociale.

Egli evidenzia in particolare, quanto al primo reato, relativo alla violazione dell’art. 2, comma 1- bis , d.l. n. 463/1983, che esso è stato dichiarato estinto e concerne comunque l’omesso versamento della ritenuta previdenziale di una sola mensilità, riferita al mese di agosto del 2007, per un importo totale pari ad € 82,00, il cui versamento è stato omesso per mera dimenticanza.

Per quanto concerne l’altro reato, relativo alla violazione dell’art. 316 c.p. (indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato), deduce il ricorrente che esso provvedeva immediatamente a retrocedere a Medio Credito la somma oggetto di contestazione, maggiorata degli interessi pari ad euro 7.263,55.

L’appellante evidenzia altresì di soggiornare in Italia da oltre 20 anni, durante i quali ha sempre svolto attività lavorativa, prima come titolare di una impresa individuale di lavori edili e di pittura, successivamente quale titolare dell’impresa “-OMISSIS-”, adempiendo regolarmente i suoi obblighi fiscali.

Infine, deduce che, ai fini della valutazione della integrazione del richiedente la cittadinanza nella comunità nazionale, non può aversi riguardo ad un concetto astratto ed irrealistico di irreprensibilità, come dimostrerebbero anche le disposizioni in materia di rottamazione dei carichi fiscali.

Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno, per opporsi all’accoglimento dell’appello.

Ciò premesso, l’appello è meritevole di accoglimento.

Ritiene il Collegio di richiamare le considerazioni svolte dalla Sezione con la recente sentenza n. 2014 dell’11 marzo 2025:

“ La giurisprudenza della Sezione (cfr. tra le tante Consiglio di Stato, Sez. III, 5 aprile 2024, n. 3178) ha chiarito, quanto all’obbligo di motivazione cui l’Amministrazione deve assolvere in sede di esercizio (negativo) del potere di concessione della cittadinanza italiana, che essa “è chiamata ad effettuare una delicata valutazione in relazione alla effettiva e complessiva integrazione dello straniero nella società, non potendosi limitare, pur nel suo ampio apprezzamento discrezionale, ad un giudizio sommario, superficiale ed incompleto, ristretto alla mera considerazione di fatti risalenti, senza contestualizzarli all’interno di una più ampia e bilanciata disamina che tenga conto dei legami familiari dell’interessato, della sua attività lavorativa, del suo reale radicamento al territorio, della sua complessiva condotta che, per quanto non totalmente irreprensibile sul piano morale, deve comunque mostrare una convinta adesione ai valori fondamentali dell’ordinamento di cui egli chiede di far parte con il riconoscimento della cittadinanza. Quindi, la valutazione discrezionale sull’integrazione dello straniero nel tessuto sociale della Repubblica deve certo tener conto di eventuali pregiudizi penali a carico dell’interessato ma non può prescindere da un giudizio globale sulla di lui personalità e dal giudizio sulla gravità - e sull’esito - della vicenda penale, a fronte di ogni altro comportamento del soggetto. (…) la valutazione di opportunità demandata all’Amministrazione, ai fini del riconoscimento della cittadinanza allo straniero che ne abbia fatto richiesta, deve avere necessariamente carattere complessivo, ergo deve abbracciare tutti gli elementi utili a dimostrare l’effettivo grado di adesione dello straniero ai valori fondativi dello Stato (quale forma di aggregazione, anche sulla base di quei valori della comunità in esso costituitasi), poiché solo dall’inquadramento delle singole vicende, anche penalmente rilevanti, che abbiano costellato il vissuto del richiedente entro una cornice più ampia e tale da inglobare l’intero percorso esistenziale, lavorativo, sociale e familiare dell’interessato, antecedente o successivo, è possibile apprezzarne compiutamente il peso nella determinazione della scelta sottesa alla presentazione dell’istanza di inclusione nella comunità dei cittadini e del formale riconoscimento dello status civitatis (Cons. St., sez. III, 1 dicembre 2021, n. 8022)”.

Ebbene, non vi è dubbio che, ai fini della perimetrazione - quantitativa e qualitativa - dell’onere motivazionale dell’Amministrazione, laddove l’elemento ostativo al riconoscimento della cittadinanza italiana sia rappresentato dai trascorsi penali dell’interessato, non può non muoversi dall’analisi del tipo di provvedimento emanato a suo carico (a seconda, cioè, della fase del procedimento penale in cui esso si colloca, e, quindi, del grado di pregnanza dell’accertamento giudiziale sul quale esso si fonda), della natura della fattispecie criminosa contestata e dell’entità della sanzione eventualmente inflitta, sì che il suddetto onere si amplia, ad esempio, man mano che dalla mera denuncia si passi ad una fase più avanzata di progressione processuale, fino a sfociare nella sentenza definitiva di condanna, e si restringe, per contro, laddove il reato contestato presenti tratti di particolare gravità, tali da sottendere il compimento da parte dell’interessato di scelte di vita insanabilmente in conflitto con quelle che si richiedono a chi aspiri a far parte di una comunità costituita in forma democratica e fondata sul rispetto dei diritti della persona, come singolo e nelle formazioni sociali di appartenenza.

Deve inoltre osservarsi che sebbene il potere valutativo dell’Amministrazione sia autonomo rispetto a quello proprio del giudice penale – per cui conserva la possibilità di attribuire rilievo ostativo a fatti di reato, laddove contrastanti con l’interesse pubblico sotteso al riconoscimento della cittadinanza italiana, anche quando il relativo procedimento penale si sia concluso con una pronuncia di archiviazione, di assoluzione o di estinzione del reato – essa tuttavia, nel compimento delle valutazioni di sua competenza, non può disinteressarsi degli sviluppi che hanno contraddistinto la vicenda penale, prendendo isolatamente in considerazione il fatto di reato indipendentemente dalle valutazioni che in ordine allo stesso abbia espresso il giudice penale nell’esercizio del suo magistero punitivo e rieducativo: se infatti la rilevanza sfavorevole attribuita in tali ipotesi alla condotta dell’interessato trae pur sempre origine dal disvalore che essa presenta in quanto astrattamente prevista (e punita) da una norma penale, che sintetizza le fondamentali regole di convivenza civile tra i consociati, quando siffatto disvalore sia ritenuto dall’Autorità giudiziaria, nella concreta evoluzione del processo penale ed in ragione del comportamento successivo dell’interessato, come attenuato se non addirittura estinto, seppure nell’ottica di valutazioni proprie della sfera penale, l’Amministrazione non può sottrarsi al dovere di verificare se, pur così ridimensionato nella sua effettiva significatività negativa sul piano della valutazione della personalità e dello stile di vita del richiedente la cittadinanza, permanga la sua valenza ostativa alla concessione dello status civitatis.

Il precedente potenzialmente ostativo deve quindi essere riguardato non nella sua dimensione statica, quale episodio negativo (battuta di arresto) del percorso di vita e di integrazione dello straniero, ma in quella dinamica, ovvero inserito nel processo rieducativo cui abbia dato stimolo e di cui sono testimonianza più immediata i provvedimenti, sanzionatori o di altra natura, adottati dal giudice penale.

Tale esigenza scaturisce direttamente dalla funzione più moderna del diritto e del processo penale, non più orientato alla punizione del responsabile del reato, ma al suo recupero ad una stabile e convinta posizione di rispetto delle leggi e di condivisione dei valori che le stesse esprimono, la quale ha trovato attuazione negli istituti che, come quello previsto dall’art. 168-bis c.p. (“Sospensione del procedimento con messa alla prova dell’imputato”), inserito dall’art. 3, comma 1, l. 28 aprile 2014, n. 67, mirano, con riferimento ai reati meno gravi, a sostituire la pena (ed il relativo processo) con misure finalizzate ad indurre nell’imputato un percorso critico di riflessione sugli errori commessi e di consapevole accettazione di un atteggiamento di vita fondato sui valori della solidarietà e del rispetto dell’altro ”.

Applicando le suindicate coordinate interpretative alla fattispecie in esame, deve osservarsi che la valutazione di incompiuta integrazione dello straniero nel tessuto comunitario nazionale sottesa al provvedimento impugnato in primo grado è esclusivamente incentrata sul richiamo dei pregiudizi penali che lo hanno interessato, laddove la concreta natura della condotta criminosa, per uno di essi, e l’esito del relativo procedimento penale, per l’altro, avrebbero giustificato una più approfondita considerazione di quei pregiudizi, anche alla luce della complessiva personalità del richiedente e del comportamento serbato nel corso della sua prolungata permanenza sul territorio nazionale.

Invero, quanto al primo, deve osservarsi che, come si evince dall’ordinanza del Tribunale di Udine del 9 febbraio 2018, per effetto della depenalizzazione del reato di omesso versamento di ritenute e contributi previdenziali disposta, per le ipotesi in cui la somma non versata sia inferiore ad € 10.000, dall’art. 3, comma 6, d.lvo 15 gennaio 2016, n. 8, è stata disposta la revoca del decreto penale di condanna n. 905/2010 e dichiarata la cessazione di ogni effetto penale.

Ebbene, pur tenuto conto del consolidato principio secondo cui le valutazioni condotte nella sfera penale non precludono all’Amministrazione di apprezzare il fatto storico al fine di desumerne utili indicazioni in ordine al livello di integrazione dello straniero nella comunità nazionale, non vi è dubbio che l’entità della condotta – da un punto di vista quantitativo (essendosi il ricorrente reso responsabile del mancato versamento di appena € 82) e temporale (essendo l’omissione relativa ad una sola mensilità dell’anno 2007) – rende non implausibile la spiegazione datane dal medesimo, nel senso che l’omissione non sarebbe riconducibile ad una conclamata e consolidata volontà di contravvenire alle norme dell’ordinamento statale, ma ad una mera dimenticanza: circostanza che, se non elide la rilevanza della condotta sotto profili diversi da quello in esame, non consente di arguirne un rapporto di netta contrapposizione con i valori fondanti la comunità nazionale, preclusivo del suo stabile inserimento in essa dello straniero aspirante a farne parte.

Quanto al secondo precedente penale, non vi è dubbio che il reato per il quale il ricorrente è stato sottoposto a giudizio (art. 316- ter c.p., rubricato “ Indebita percezione di erogazioni pubbliche ”) non debba essere sottovalutato quale indice del grado di integrazione del richiedente la cittadinanza nel tessuto di relazioni, giuridicamente regolate, che compongono l’assetto strutturale della comunità nazionale: esso infatti denota lo sviamento degli incentivi pubblici dalle finalità sociali e solidaristiche cui gli stessi devono essere indirizzati e, quindi, l’inosservanza di uno dei principi fondamentali sui quali si regge l’organizzazione statale.

Deve tuttavia osservarsi che l’incontro tra lo straniero e l’ordinamento dello Stato, pur innescato da un evento infausto quale non può non essere il fatto criminoso, può paradossalmente rappresentare l’occasione per l’accelerazione del percorso di integrazione svolto sotto la supervisione del giudice penale ed avvalendosi degli strumenti, di recente conio, finalizzati a far crescere nel responsabile del reato la consapevolezza del valore della legalità e del senso della comunità.

La doverosa valorizzazione dei fatti successivi all’episodio criminoso, ed in particolare dei relativi sviluppi processuali, rispecchia del resto la ratio del potere concessorio de quo , il cui esercizio di segno eventualmente negativo non risponde ad una funzione sanzionatoria di precedenti condotte dell’interessato, ma all’esigenza di valutare la sua idoneità ad apportare alla comunità nazionale il suo operoso contributo, in un’ottica non solo (negativa) di non offensività verso i valori che la incarnano, ma (positiva) di arricchimento delle energie vitali e solidali che ne garantiscono il progresso e ne rafforzano la coesione.

Ciò è quanto risulta essersi realizzato nella specie, se si considera che il ricorrente, con l’ordinanza del Tribunale di Udine del 21 giugno 2017, è stato ammesso ai sensi della disposizione citata alla “ messa alla prova ”, la quale, come essa recita, “ comporta la prestazione di condotte volte all’eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose derivanti dal reato, nonché, ove possibile, il risarcimento del danno dallo stesso cagionato. Comporta altresì l’affidamento dell’imputato al servizio sociale, per lo svolgimento di un programma che può implicare, tra l’altro, attività di volontariato di rilievo sociale, ovvero l’osservanza di prescrizioni relative ai rapporti con il servizio sociale o con una struttura sanitaria, alla dimora, alla libertà di movimento, al divieto di frequentare determinati locali ” ed è “ inoltre subordinata alla prestazione di lavoro di pubblica utilità. Il lavoro di pubblica utilità consiste in una prestazione non retribuita, affidata tenendo conto anche delle specifiche professionalità ed attitudini lavorative dell’imputato, di durata non inferiore a dieci giorni, anche non continuativi, in favore della collettività, da svolgere presso lo Stato, le regioni, le province, i comuni, le aziende sanitarie o presso enti o organizzazioni, anche internazionali, che operano in Italia, di assistenza sociale, sanitaria e di volontariato ”.

Ebbene, con la sentenza n. 596 del 19 settembre 2018, il medesimo Tribunale, dato atto del “ fruttuoso esperimento del periodo di messa alla prova ”, ha dichiarato non doversi procedere nei confronti del ricorrente essendosi il reato estinto, ai sensi dell’art. 464- septies c.p.p., secondo cui “ decorso il periodo di sospensione del procedimento con messa alla prova, il giudice dichiara con sentenza estinto il reato se, tenuto conto del comportamento dell’imputato e del rispetto delle prescrizioni stabilite, ritiene che la prova abbia avuto esito positivo. A tale fine acquisisce la relazione conclusiva dell’ufficio di esecuzione penale esterna che ha preso in carico l’imputato… ”.

Meritevole di attenta considerazione, ai fini della formulazione di un giudizio attuale e completo sul grado di integrazione raggiunto dallo straniero, è poi la documentazione attestante la sua attività lavorativa, con la connessa capacità reddituale da questa garantita.

Deve quindi ritenersi che il provvedimento impugnato, esclusivamente incentrato sugli episodi criminosi di cui si è reso responsabile il ricorrente (uno dei quali, peraltro, risalente al lontano 2007) ed omettendo ogni approfondita considerazione delle specifiche modalità della condotta criminosa e del percorso rieducativo da lui proficuamente intrapreso, sia carente sotto i profili istruttorio e motivazionale, come lamentato dall’appellante.

I vizi evidenziati, in accoglimento della domanda proposta dal ricorrente ed in riforma della sentenza appellata, impongono quindi l’annullamento del provvedimento impugnato, salve le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione appellata.

Sussistono infine, in ragione della peculiarità della fattispecie esaminata, giuste ragioni per disporre la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, accoglie l’appello e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado ed annulla il provvedimento con esso impugnato, salve le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere, Estensore

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ezio Fedullo	Michele Corradino

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.