Pubblicato il 18/08/2025

N. 07066/2025REG.PROV.COLL.

N. 00699/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 699 del 2025, proposto da:
Co.Ge.In., consorzio generale infrastrutture in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Centore, con domicilio digitale pec in registri di giustizia

contro

Comune di Caserta, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Pasquale Marotta, con domicilio digitale pec in registri di giustizia

nei confronti

Sace, servizi per l’ambiente s.r.l. in liquidazione, non costituita in giudizio

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione ottava, n. 523 del 2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune di Caserta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il consigliere Laura Marzano;

Nessuno presente per le parti nell'udienza pubblica del giorno 24 giugno 2025;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Co.Ge.In. - Consorzio Generale Infrastrutture, in liquidazione, ha impugnato la sentenza del Tar Campania n. 523 del 20 gennaio 2025 con cui è stato respinto il ricorso, integrato da motivi aggiunti, proposto per l’annullamento dell'ordinanza del comune di Caserta n. 54542 del 3 maggio 2023 di sgombero e rilascio del compendio immobiliare denominato “parcheggio interrato di Piazza Carlo III” ubicato in Caserta, al viale Vittorio Veneto, e dell'atto n. 61752 del 19 maggio 2023 a firma del Dirigente del comune di Caserta.

Il comune di Caserta si è costituito in giudizio chiedendo la reiezione dell’appello.

Con ordinanza n. 675 del 19 febbraio 2025 l’istanza cautelare è stata accolta ai soli fini della sollecita fissazione dell’udienza di merito.

In vista della trattazione entrambe le parti hanno depositato memorie conclusive.

Con atto depositato il 19 giugno 2025 il comune di Caserta ha chiesto la decisione della causa sugli scritti.

Analoga istanza ha formulato l’appellante con nota depositata il 21 giugno 2025.

All’udienza pubblica del 24 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Devono essere previamente tratteggiati i fatti di causa.

Il Consorzio, costituito nel 1990, a seguito di procedura ad evidenza pubblica si è aggiudicato il servizio di progettazione, costruzione e successiva gestione - in regime di concessione – dell’infrastruttura di parcheggio sotterraneo attualmente ubicata sotto il piazzale del museo Reggia di Caserta.

Il comune di Caserta, nella qualità di ente procedente, avendo adottato i provvedimenti volti a regolare i rapporti e le obbligazioni tra le parti, affermava di avere disponibilità dei luoghi e di essere titolare del potere di definirne la destinazione e l’utilizzo. L’amministrazione comunale, infatti, promuoveva e ratificava ogni iniziativa relativa all’utilizzo e alla destinazione ad uso pubblico del bene. In virtù di tanto, la società realizzava l’infrastruttura e ne avviava la gestione, proseguita negli anni fino ad oggi.

Nello specifico, la vicenda ha avuto il seguente svolgimento.

Con delibere CIPE del 3 agosto 1988 e 29 marzo 1990 venivano stanziati i fondi relativi alla realizzazione dei progetti per due parcheggi sotterranei da ubicare in via Gasparri ed in piazza Carlo III a Caserta.

Con successiva delibera del Consiglio comunale n. 106 del 18 ottobre 1990, integrata con delibera di Giunta n. 807 del 21 giugno 1991, l’amministrazione decideva di unificare i due parcheggi e deliberava di affidare la realizzazione del Piano parcheggi e viabilità connessa all’Associazione temporanea d’Imprese costituita dalla società NP spa (subentrata all’Italgenco spa, entrambi soggetti interamente pubblici) e dal Consorzio CO.GE.IN: in esecuzione delle menzionate delibere il comune di Caserta, con atto notarile n. 76636 del 10 ottobre 1991, stipulava apposita convenzione con la suddetta ATI.

Con convenzione n. 197/90, stipulata il 13 marzo 1992 tra il comune di Caserta e l’Agenzia per la promozione dello sviluppo del mezzogiorno, veniva finanziato il progetto per la realizzazione del parcheggio sotterraneo sito in Caserta, alla piazza Carlo III.

In particolare, in tale atto il comune di Caserta assicurava, sotto la propria responsabilità, che “per l’esecuzione dell’opera come risultante dal progetto esecutivo non sussistevano impedimenti di sorta per l’espletamento di tutti gli adempimenti di legge e regolamentari per consensi, autorizzazioni, permessi, pareri di qualunque Autorità, di Enti o di terzi comunque in causa per le opere di che trattasi”.

Nella stessa convenzione era previsto, all’art. 2, che “il Concessionario provvederà in primo luogo alla realizzazione ed alla successiva gestione del parcheggio ubicato in Piazza Carlo III, quale risulta dall’unificazione dei precedenti progetti di due distinti parcheggi in Piazza Carlo III e Via Gasparri ai sensi della predetta delibera consiliare del 18 ottobre 1990, n. 106”.

Ancora prima del completamento delle opere il comune aveva richiesto al Consorzio di avviare le attività di gestione del parcheggio ed aveva riconosciuto in favore di quest’ultimo il diritto al rimborso di alcuni oneri conseguenti alla gestione in perdita dello stesso.

Nell’attesa della sottoscrizione degli atti aggiuntivi alla convenzione di concessione, su espressa richiesta del comune, nel 2001, veniva avviata la gestione provvisoria del parcheggio. L’amministrazione comunale, tuttavia, non provvedeva a stipulare gli atti aggiuntivi previsti dall’atto di concessione, né si adoperava per costituire il diritto di superficie previsto in convenzione, talché il Consorzio – viste le difficoltà finanziarie causate dai ritardati pagamenti da parte del comune - era costretto a sospendere la gestione del parcheggio.

Il comune di Caserta richiedeva però immediatamente la riattivazione del servizio, ritenendo “assolutamente necessario che tutte le attività connesse alla gestione del parcheggio non vengano interrotte”. In particolare, con nota del 28 aprile 2008, il comune rappresentava al consorzio appellante che “data la complessità del rapporto e le notevoli implicazioni che la gestione del parcheggio comporta nel sistema della mobilità cittadina appare non opportuno prevedere la sua chiusura”.

A seguito di numerosi solleciti volti a compulsare la costituzione del diritto di superficie, con Protocollo di intesa del 21 luglio 2009, il comune di Caserta e il Demanio si impegnavano ad effettuare una permuta di edifici ed aree delle loro rispettive proprietà: tra i beni oggetto dell’accordo figuravano anche l’area denominata “campetti antistanti la Reggia” e il “sottostante parcheggio interrato a due piani”, che venivano inclusi tra i beni demaniali da trasferire all’ente locale.

Solo in quel momento emergeva, dunque, che il comune di Caserta, fin dagli anni ’90, aveva compiuto atti di disposizione di un suolo di proprietà del demanio statale e che, in assenza di un trasferimento da parte dello Stato, il comune mai avrebbe potuto legittimamente costituire il diritto di superficie in favore del concessionario, né adottare una serie di provvedimenti relativi alla definizione dei rapporti con il concessionario.

In data 5 giugno 2012, il comune di Caserta trasmetteva al concessionario una nota con cui l'Agenzia del demanio aveva richiesto al comune “la riconsegna del menzionato complesso demaniale libero di persone e cose”.

Con successivo provvedimento prot. n. 61463 del 31 luglio 2012, il comune di Caserta disponeva “ di annullare l'atto di concessione della gestione del parcheggio; di dichiarare che tale atto è comunque nullo per le ragioni sopra indicate; di dichiarare risolta e comunque priva di validità e di effetti, per le ragioni di cui in premessa, la convenzione del 1991; in ogni caso, per le ragioni indicate nel paragrafo sugli inadempimenti e sulle violazioni del Consorzio Cogein, di dichiarare la decadenza della concessione di gestione e della convenzione accessiva; di ordinare al Consorzio Cogein di liberare il parcheggio sotterraneo di piazza Carlo III e di restituirlo al Comune di Caserta entro 60 giorni dalla notifica e comunicazione del presente provvedimento; di riservarsi ogni determinazione in ordine ai rapporti patrimoniali con il Consorzio Cogein all'esito di una più approfondita verifica anche in ordine allo stato del parcheggio al momento della sua restituzione ”.

In sintesi, l’Agenzia del demanio, in qualità di proprietaria dei suoli, chiedeva la riconsegna dell’immobile; viceversa, il comune ne chiedeva la restituzione in proprio favore.

Di fatto, nella vigenza del rapporto concessorio con il comune di Caserta e stante la confusione circa la proprietà del bene alla luce del Protocollo di intesa del 2009, il concessionario non avrebbe potuto retrocedere l’infrastruttura ad un ente terzo, pena la violazione degli obblighi contrattualmente assunti con la convenzione stipulata nel 1991.

La situazione restava invariata sino al 2017, allorquando – nella pendenza di alcuni giudizi – l’Agenzia del demanio dava parere favorevole al trasferimento della proprietà in favore del comune di Caserta, che dava atto dell’acquisizione del bene al proprio patrimonio con delibera consiliare del 12 luglio 2017, n. 71.

Poco dopo, con delibera del Consiglio comunale n. 24 del 17 aprile 2018, il comune di Caserta approvava il “Piano delle Alienazioni e delle Valorizzazioni del patrimonio immobiliare disponibile non strumentali all'esercizio delle funzioni istituzionali”, inserendovi l'infrastruttura adibita a parcheggio ed oggetto del provvedimento per cui è causa.

La pendenza del contezioso in ordine alla legittimità dell’annullamento in autotutela dell’atto di concessione – conclusosi solo nell’anno 2021 - e l’incertezza sulla validità o meno degli impegni contrattuali assunti, hanno impedito al concessionario (ma anche al comune) di assumere determinazioni in ordine al rilascio dell’infrastruttura, perdurando la vigenza degli impegni contrattuali – la cui nullità è stata accertata in via definitiva solo nel 2021 – che imponevano la prosecuzione nella gestione per ragioni di interesse pubblico.

Il comune, peraltro, dall’avvenuta adozione del menzionato provvedimento di annullamento in autotutela del 2012 fino alla notifica dell’ordinanza di sgombero oggetto del presente giudizio – dunque per oltre 10 anni - ha consentito la prosecuzione della gestione dell’infrastruttura, pur avendo annullato l’atto concessorio.

Il provvedimento di annullamento in autotutela veniva impugnato innanzi al Tar Campania il quale accertava che l’amministrazione comunale di Caserta non aveva titolo per disporre delle aree in questione e che pertanto tali beni erano insuscettibili di formare oggetto di atti di disposizione materiale e giuridica da parte del comune stesso in avore di terzi: pertanto con sentenza n. 2661 del 14 maggio 2014, il Tar respingeva il ricorso e affermava, tra l’altro che « le obbligazioni assunte dal Comune concedente in ordine alla costituzione di un diritto di superficie, indispensabile per la costruzione e la successiva gestione del parcheggio, hanno geneticamente un oggetto giuridicamente impossibile, attesa la natura demaniale dell’immobile, non rientrante nella disponibilità dell’ente comunale. Pertanto, la relativa convenzione risulta affetta da nullità per impossibilità dell’oggetto, in base agli artt. 1418 e 1346 c.c .» e osservava che « il comportamento delle amministrazioni dello Stato nel corso degli anni, pur manifestando la conoscenza dell’iniziativa fin dalla sua origine, palesa una tollerante inerzia per le iniziative del Comune e, tutt’al più, la disponibilità ad esplorare possibili soluzioni, senza tuttavia mai pervenire all’adozione di atti definitivi dai quali sia possibile evincere una manifestazione espressa di volontà equipollente ad una cessione o concessione dell’area in questione ».

In sintesi, il Tar Campania affermava la legittimità del provvedimento di annullamento in autotutela stante la indisponibilità del bene oggetto di convenzione e accertava che tale circostanza era ben nota a tutte le amministrazioni resistenti fin dal momento della stipula della convenzione con il concessionario.

La sentenza veniva sostanzialmente confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 5231 del 24 luglio 2019, ancorché con motivazione parzialmente diversa da quella del primo giudice.

Ulteriore conferma della statuizione avveniva a seguito di ricorso per cassazione, concluso con ordinanza di rigetto n. 36595/2021.

In definitiva, all’esito dell’intero contenzioso, veniva accertato che il comune non aveva disponibilità delle aree oggetto di affidamento in concessione e che pertanto la progettazione, costruzione e gestione del parcheggio era avvenuta, ab origine, sine titulo.

A seguito della cessazione del rapporto concessorio e fino all’adozione dell’ordinanza impugnata nel primo grado di giudizio, il comune di Caserta non ha assunto determinazioni chiare in ordine alla natura e all'uso cui intende destinare il bene. Il parcheggio, infatti, è stato inserito tra gli immobili facenti parte del patrimonio disponibile non strumentale all’esercizio di funzioni istituzionali.

Il nuovo Piano delle alienazioni e valorizzazioni adottato nel mese di gennaio 2022 e relativo al triennio 2022-2024 ha poi qualificato il bene come suscettibile di valorizzazione.

L’infrastruttura, in seguito, è stata sottoposta a procedura esecutiva da parte della società SACE in liquidazione, che vantava crediti nei confronti del comune per un ammontare complessivo di circa 43 milioni di euro ed aveva pertanto individuato nell'area in questione il bene da sottoporre ad esecuzione forzata. Il relativo pignoramento immobiliare veniva regolarmente trascritto nel mese di gennaio 2023, per poi cessare i propri effetti in conseguenza dell’adempimento parziale da parte Comune.

Tali essendo gli antefatti, con ordinanza dirigenziale n. 5454 del 3 maggio 2023 il comune di Caserta premesso che “ è interesse dell'ente comunale rientrare nel possesso e nella disponibilità del parcheggio interrato nell'area sottostante Piazza Carlo III, bene immobile che il Comune intende valorizzare mantenendone in ogni caso l'uso pubblico ” ed osservato che “ l'articolo 283 comma 2 del codice civile, nel disciplinare la condizione giuridica del demanio pubblico stabilisce che spetta all'autorità amministrativa la tutela dei beni che fanno parte del patrimonio dello stesso, e che essa ha la facoltà sia di procedere in via amministrativa, sia di valersi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà e del possesso ” ed ancora che “ l'autotutela patrimoniale delle amministrazioni pubbliche è esercitabile nei confronti dei beni appartenenti anche al demanio e al patrimonio indisponibile dell'ente comunale per effetto del combinato disposto degli articoli 826 comma 3 e 828 (…) la facoltà di autotutela esecutiva amministrativa per rientrare nel possesso della disponibilità del bene” , ha ordinato al Consorzio il rilascio dell'area denominata “Parcheggio interrato di piazza Carlo III”, ubicato in Caserta, viale Vittorio Veneto intimando “ di lasciare entro 15 giorni il compendio immobiliare libero da cose e/o persone al fine di consentirne il pieno e libero utilizzo da parte del Comune di Caserta per le proprie finalità pubbliche ”. Infine ha avvertito che, decorso inutilmente il termine di 15 giorni dalla data della notifica del provvedimento, l'amministrazione avrebbe proceduto all'esecuzione forzata con l'ausilio della forza pubblica.

Ancora, in data 8 maggio 2023, la società SACE, stante il perdurante inadempimento del comune di Caserta, provvedeva a notificare un nuovo pignoramento per la parte residua del credito: la procedura esecutiva veniva poi rinnovata con notifica del precetto e pignoramento del 29 febbraio 2024.

3. Con ricorso dinanzi al Tar Campania l’appellante, nella qualità di gestore di fatto del parcheggio interrato sito in Caserta, alla piazza Carlo III di Borbone, ha impugnato l'ordinanza dirigenziale di sgombero adottata dal comune di Caserta in data 3 maggio 2023, n. 5454, chiedendone l'annullamento.

Tra i motivi di ricorso ha dedotto l’illegittimità del provvedimento in quanto, a suo dire, il potere di polizia demaniale sarebbe stato esercitato su un bene immobile facente parte del patrimonio disponibile dell'amministrazione: sarebbe mancato pertanto il presupposto per l’esercizio del potere autoritativo. Ha osservato che la natura disponibile del bene si evincerebbe dagli atti di pianificazione delle risorse, adottati dall'amministrazione comunale, che ha inserito il cespite nel Piano delle alienazioni e valorizzazioni del patrimonio immobiliare, sicché sarebbe provato che l’immobile in questione ha natura di bene disponibile e non strumentale all’esercizio delle funzioni pubblicistiche.

Con ordinanza n. 902 del 25 maggio 2023, il Tar ha accolto la domanda cautelare rilevando che, « ad un primo sommario esame, sembra sussistere la giurisdizione del giudice amministrativo, non essendo in contestazione il difetto di attribuzione in capo al Comune quanto, piuttosto, il non corretto esercizio, in relazione ai presupposti di fatto, del potere in concreto esercitato »; e che « sembra fondata la censura con la quale parte ricorrente lamenta che, a fronte di un bene appartenente al patrimonio disponibile del Comune (come sembrerebbe evincersi dall’inclusione dello stesso nel Piano delle alienazioni e valorizzazioni del patrimonio immobiliare disponibile di cui alla delibera di G.C. n. 14 del 28 gennaio 2022 e, prima ancora, alla delibera di C.C. n. 24/2018 – cfr. art. 58, comma 2 del d.l. n. 112/2008), l’attivazione del potere di autotutela esecutiva ex art. 823, comma 2 c.c. non era consentita ».

Il comune di Caserta, nel costituirsi in giudizio in primo grado, ha depositato l’atto, adottato il 19 maggio 2023 dal dirigente dell’ente locale ing. Vitelli, in cui si afferma che “ da verifiche effettuate è emerso che l'impianto denominato Piazza Carlo III è inserito nell'inventario come beni immobili di uso pubblico per natura o destinazione e pertanto lo stesso non ricade nei beni immobili patrimoniali disponibili ”. L’atto richiama, sul punto, la delibera di Giunta comunale n. 183/2019, successivamente impugnata con ricorso per motivi aggiunti.

Con la sentenza n. 1272 del 26 febbraio 2024 il Tar ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, individuando quale giudice munito di giurisdizione quello ordinario: la motivazione si fonda sul richiamo dell’ordinanza regolatoria delle sezioni unite della Corte di cassazione n. 255 del 4 gennaio 2024.

Con sentenza n. 4919 del 31 maggio 2024 questa sezione ha annullato la sentenza n. 1272 del 26 febbraio 2024 con cui il Tar, in accoglimento dell’eccezione formulata dalla difesa comunale, ha declinato la propria giurisdizione in favore di quella del Giudice ordinario, con rinvio al primo giudice ai sensi dell’art. 105, comma 2, c.p.a..

Il Tar Campania, dinanzi al quale il ricorso è stato riassunto, con sentenza n. 523 del 20 gennaio 2025, ha infine respinto il ricorso riconoscendo la legittimità del potere esercitato dal comune riguardo ad un bene del quale non può dirsi cessata la destinazione a finalità pubbliche.

4. L’appellante ha impugnato tale sentenza in sintesi sostenendo quanto segue.

Con il primo motivo ritiene che il Tar si sarebbe contraddetto in quanto, con la sentenza n. 1272 del 2024 avrebbe accertato che il bene in questione appartiene al patrimonio disponibile dell’ente, statuizione sulla quale si sarebbe formato il giudicato interno, con la conseguenza che detta qualificazione sarebbe divenuta irretrattabile.

Con il secondo motivo sostiene che il primo giudice avrebbe fatto discendere la natura indisponibile del bene dalla affermata giurisdizione amministrativa, senza svolgere alcuna ulteriore indagine, ma basandosi su delibere di giunta a suo dire inconferenti, non risultando la volontà dell’ente di adibire il bene ad un pubblico servizio.

Con il terzo motivo ha riproposto le argomentazioni svolte in primo grado a sostegno della tesi della inutilizzabilità dello strumento di polizia demaniale.

Con il quarto motivo ha riproposto la censura di violazione delle garanzie procedimentali per omessa comunicazione di avvio del procedimento finalizzato al rilascio del bene: sostiene che in tal modo il Consorzio sarebbe stato nelle condizioni di rappresentare al comune le difficoltà connesse al rilascio dell’infrastruttura e le parti avrebbero potuto concordare delle modalità e tempistiche condivise per agevolare il passaggio di gestione, intervenendo anche sulla corretta calibrazione del termine per il rilascio.

Con il quinto motivo lamenta l’erroneità della declaratoria di inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti, con cui è stata impugnata la nota adottata il 19 maggio 2023 dal dirigente dell’ente locale Ing. Vitelli, in cui si afferma che “ da verifiche effettuate è emerso che l'impianto denominato Piazza Carlo III è inserito nell'inventario come beni immobili di uso pubblico per natura o destinazione e pertanto lo stesso non ricade nei beni immobili patrimoniali disponibili ”: contesta la statuizione del Tar secondo cui detta nota non avrebbe portata lesiva, trattandosi di una mera comunicazione interna diretta all’avvocato del comune. Richiama, in proposito, le argomentazioni spese del giudice dell’esecuzione del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere per rigettare l’opposizione del comune al pignoramento immobiliare laddove afferma che “ l'immobile pignorato viene espressamente compreso nella Delibera n. 14 del 28 gennaio 2022 prodotta dal medesimo Comune, nel patrimonio immobiliare disponibile non strumentale all'esercizio delle funzioni istituzionali. Con tale delibera, in particolare, viene approvato il piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari, riconoscendo che i beni inseriti nel piano, tra i quali vi è l'immobile pignorato, rientrano nel patrimonio disponibile ai sensi dell'articolo 58 D.L. n.112/2008 ”. Afferma che l'eventuale riqualificazione del bene avrebbe dovuto costituire oggetto di autotutela.

Con il sesto motivo (erroneamente indicato come motivo “7”) ripropone la doglianza secondo cui l’atto del dirigente comunale del Settore Patrimonio sarebbe stato adottato in contrasto con precedenti provvedimenti dell'ente comunale, al solo scopo di confondere la ricostruzione della vicenda, ricordando, ancora una volta, come il bene fosse stato inserito nel Piano delle alienazioni.

5. La difesa comunale, dopo aver contestato, con la memoria di costituzione, ogni singolo assunto di parte appellante, nella memoria conclusiva ha eccepito l’improcedibilità dell’appello per omessa impugnazione della deliberazione di giunta comunale n. 18, avente ad oggetto la ricognizione beni del patrimonio immobiliare comunale al 31 dicembre 2024, in cui il parcheggio di piazza Carlo III è annoverato fra i beni del patrimonio indisponibile.

6. Si può prescindere dall’esame dell’eccezione di improcedibilità, essendo l’appello infondato.

6.1. Il primo motivo è infondato per l’evidente ragione che l’annullamento della sentenza n. 1272 del 2024 del Tar ha travolto tutte le argomentazioni poste dal Tar a sostegno della declinatoria di giurisdizione, quindi, in ipotesi, anche quella secondo cui il bene in questione apparterrebbe al patrimonio disponibile dell’ente.

Ciò posto in linea di principio, si osserva che una simile statuizione non è rinvenibile nella suddetta sentenza.

Il periodo che l’appellante riporta virgolettato per sostenere la sua tesi, in realtà è riferito alla massima delle sezioni unite della Corte di cassazione (n. 255 del 2024) che esprime un principio riferito al caso di specie ivi esaminato, che, come rilevato nella sentenza di questa sezione n. 4919 del 31 maggio 2024, riguardava una « azione di manutenzione nel possesso di un fabbricato e di terreni», in relazione ai quali il comune proprietario aveva ordinato «di rimuovere dalle dette particelle … qualsiasi oggetto e bene di proprietà entro 10 giorni dal ricevimento; con avvertenza che decaduto tale termine il Comune di … provvederà a rimuovere la recinzione della particella sopra citata nonché il manufatto esistente » aggiungendo che, in riferimento a tale missiva, il ricorrente aveva dedotto « che l'ordine con essa rivolto non trovava giustificazione nell'esercizio di un potere autoritativo dell'ente, costituendo, pertanto, una molestia al proprio possesso, nel quale chiese di essere mantenuto ».

Come evidenziato sempre nella citata sentenza di questa sezione, da una parte nel caso di specie non si tratta di azione possessoria bensì di ordinanza di sgombero di un immobile di proprietà pubblica, adottato nell’esercizio di poteri autoritativi; dall’altra nel declinare la giurisdizione il Tar ha compiuto un salto logico, omettendo di accertare proprio la natura del bene di cui è stato ordinato lo sgombero, al fine di verificare “se” quel potere concretamente esercitato, potesse essere esercitato oppure no.

Risulta pertanto che, diversamente da quanto opina l’appellante (e impregiudicato il dato che l’annullamento per l’erronea declinatoria di giurisdizione ha travolto tutta la sentenza), nella sentenza del Tar Campania n. 1272 del 2024 manca del tutto una statuizione di “accertamento” della natura disponibile del bene in questione.

6.2. Il secondo, il terzo, il quinto e il sesto motivo possono essere esaminati congiuntamente essendo fra loro strettamente collegati.

Il nodo centrale della vicenda in esame, come già posto in luce con la sentenza n. 4919 del 31 maggio 2024, riguarda la natura del bene a tutela del quale il contestato potere di autotutela esecutiva è stato esercitato.

L’appellante invoca, a sostegno della natura “disponibile” del bene, la delibera del Consiglio comunale n. 24 del 17 aprile 2018, con cui il comune di Caserta approvava il “Piano delle Alienazioni e delle Valorizzazioni del patrimonio immobiliare disponibile non strumentali all'esercizio delle funzioni istituzionali”, inserendo l'infrastruttura adibita a parcheggio ed oggetto del provvedimento per cui è causa, a suo dire tra gli immobili suscettibili di “alienazione”.

Il comune di Caserta, dal canto suo, ha sempre contestato detta tesi ponendo in luce che il parcheggio di piazza Carlo III è indicato come bene suscettibile di “valorizzazione” e non già di alienazione.

Ritiene il Collegio che l’obiezione del comune sia fondata atteso che, come si evince chiaramente dall’elenco allegato alla delibera in questione, in estratto depositato in atti, in effetti il suddetto parcheggio è annoverato, diversamente da altri beni espressamente classificati alienabili, con l’annotazione a margine “valorizzazione”.

In ogni caso, al netto del rilievo che precede, va evidenziato come tutte le (lunghe e complesse) vicissitudini che hanno interessato il parcheggio per cui è causa depongano in modo inequivocabile per la destinazione pubblica dello stesso, in quanto progettato e realizzato come funzionale e al servizio del complesso museale della Reggia di Caserta, tanto che l’amministrazione comunale, quantunque inconsapevole di non averne la disponibilità, promuoveva e ratificava ogni iniziativa relativa all’utilizzo e alla destinazione ad uso pubblico del bene.

In questo contesto non è dirimente l’affermazione del giudice dell’esecuzione del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere secondo cui “ l'immobile pignorato viene espressamente compreso nella Delibera n. 14 del 28 gennaio 2022 prodotta dal medesimo Comune, nel patrimonio immobiliare disponibile non strumentale all'esercizio delle funzioni istituzionali. Con tale delibera, in particolare, viene approvato il piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari, riconoscendo che i beni inseriti nel piano, tra i quali vi è l'immobile pignorato, rientrano nel patrimonio disponibile ai sensi dell'articolo 58 D.L. n.112/2008 ”.

Invero, in disparte la considerazione che la procedura in cui tale pronuncia è intervenuta non ha avuto seguito, va innanzitutto rilevato che, anche nella delibera citata dal giudice dell’esecuzione, ossia la n. 14 del 28 gennaio 2022, il suddetto bene figura fra quelli suscettibili di “valorizzazione”.

In proposito è utile riportare il disposto dell’art. 58 del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112: « 1. Per procedere al riordino, gestione e valorizzazione del patrimonio immobiliare di Regioni, Province, Comuni e altri Enti locali, nonché di società o Enti a totale partecipazione dei predetti enti, ciascuno di essi, con delibera dell'organo di Governo individua, redigendo apposito elenco, sulla base e nei limiti della documentazione esistente presso i propri archivi e uffici, i singoli beni immobili ricadenti nel territorio di competenza, non strumentali all'esercizio delle proprie funzioni istituzionali, suscettibili di valorizzazione ovvero di dismissione. Viene così redatto il piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari allegato al bilancio di previsione nel quale, previa intesa, sono inseriti immobili di proprietà dello Stato individuati dal Ministero dell'economia e delle finanze-Agenzia del demanio tra quelli che insistono nel relativo territorio.

2. L'inserimento degli immobili nel piano ne determina la conseguente classificazione come patrimonio disponibile, fatto salvo il rispetto delle tutele di natura storico-artistica, archeologica, architettonica e paesaggistico-ambientale. Il piano è trasmesso agli Enti competenti, i quali si esprimono entro trenta giorni, decorsi i quali, in caso di mancata espressione da parte dei medesimi Enti, la predetta classificazione è resa definitiva. La deliberazione del consiglio comunale di approvazione, ovvero di ratifica dell'atto di deliberazione se trattasi di società o Ente a totale partecipazione pubblica, del piano delle alienazioni e valorizzazioni determina le destinazioni d'uso urbanistiche degli immobili . Le Regioni, entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, disciplinano l'eventuale equivalenza della deliberazione del consiglio comunale di approvazione quale variante allo strumento urbanistico generale, ai sensi dell'articolo 25 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, anche disciplinando le procedure semplificate per la relativa approvazione. Le Regioni, nell'ambito della predetta normativa approvano procedure di copianificazione per l'eventuale verifica di conformità agli strumenti di pianificazione sovraordinata, al fine di concludere il procedimento entro il termine perentorio di 90 giorni dalla deliberazione comunale. Trascorsi i predetti 60 giorni, si applica il comma 2 dell'articolo 25 della legge 28 febbraio 1985, n. 47. Le varianti urbanistiche di cui al presente comma, qualora rientrino nelle previsioni di cui al paragrafo 3 dell'articolo 3 della direttiva 2001/42/CE e al comma 4 dell'articolo 7 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 e s.m.i. non sono soggette a valutazione ambientale strategica. (…).

7 . I soggetti di cui al comma 1 possono in ogni caso individuare forme di valorizzazione alternative, nel rispetto dei principi di salvaguardia dell'interesse pubblico e mediante l'utilizzo di strumenti competitivi, anche per quanto attiene alla alienazione degli immobili di cui alla legge 24 dicembre 1993, n. 560».

La sezione ha già avuto modo di osservare che, nella parte in cui prevede che “ L’inserimento nel piano ne determina la conseguente classificazione come patrimonio disponibile ”, la norma va letta ed interpretata nel senso che si riferisce ai soli casi in cui l’inserimento in questione abbia valore ricognitivo e dichiarativo della avvenuta cessazione della utilità pubblica del bene e della conseguente possibilità di disporre del bene medesimo attraverso la sua alienazione o altre forme di valorizzazione.

Viceversa, laddove sia dimostrato, come nel caso in esame, che il bene immobile ha conservato la propria utilità pubblica, essendo strumentalmente impiegato per il perseguimento di funzioni istituzionali alla cui cura è preposto l’ente territoriale, non viene meno la sua natura di bene pubblico appartenente al patrimonio indisponibile (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 2 maggio 2023, n. 4395).

Sulla base della documentazione versata in atti e, viepiù, alla luce delle complesse vicende che hanno interessato il parcheggio in questione e degli atti che il comune ha adottato nel corso degli anni, non è revocabile in dubbio che il bene abbia conservato la sua destinazione a pubblico servizio.

Del resto la stessa parte ricorrente riferisce nel ricorso introduttivo (riprodotto in sede di riassunzione, pag. 2) che « L’amministrazione comunale, infatti, promuoveva e ratificava ogni iniziativa relativa all’utilizzo e alla destinazione ad uso pubblico del bene ».

In definitiva è pacifico che detta struttura sia stata progettata, realizzata e gestita per finalità di interesse pubblico, tanto che la parte ricorrente in primo grado lamentava che il comune di Caserta avesse « beneficiato della realizzazione in tempi rapidi di una infrastruttura avente rilevanza strategica sia per la fruibilità del polo museale della Reggia di Caserta, sia per la gestione della viabilità urbana » (pag. 4).

A quanto precede consegue che, come affermato dal Tar nella sentenza impugnata nel presente giudizio, nella fattispecie non può dirsi cessata la destinazione del bene a finalità pubbliche, sicché correttamente il comune ha esercitato i poteri di cui all’art. 826, terzo comma, c.c..

In conclusione i motivi esaminati vanno nel complesso respinti.

6.3. È infine infondato anche il quarto motivo, con cui la parte appellante ha riproposto la censura di violazione delle garanzie procedimentali per omessa comunicazione di avvio del procedimento finalizzato al rilascio del bene.

La doglianza è formulata sostenendo che se avesse ricevuto la comunicazione di avvio del procedimento, il Consorzio avrebbe potuto rappresentare al comune le difficoltà connesse al rilascio dell’infrastruttura, concordando modalità e tempistiche per il passaggio di gestione.

La censura è infondata.

Invero, stante l’acclarata mancanza di un valido atto concessorio, l’occupazione del bene appartenente al patrimonio indisponibile si connota per il suo carattere abusivo, di talché l'amministrazione ha il potere/dovere di ordinarne il rilascio, ai sensi dell'articolo 823, comma 2, del codice civile.

Siffatto provvedimento ha natura doverosa e vincolata e non necessita né della comunicazione di avvio del procedimento, né della preventiva comparazione con gli interessi del privato occupante, non potendosi giammai ingenerare un affidamento «legittimo» in presenza di una situazione connotata da evidente abusività, né di specifica motivazione, se non quella necessaria a dare atto dell'accertamento dell'abusiva occupazione e nei confronti del quale non è configurabile il vizio di eccesso di potere, perché l'esercizio del potere di autotutela esecutiva si giustifica unicamente in ragione della perdurante occupazione sine titulo del bene pubblico.

Né rileverebbe una eventuale iniziale tolleranza in merito all'occupazione del bene, non radicando un simile contegno dell'amministrazione alcuna posizione di diritto o di interesse legittimo in capo all'occupante (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 30 marzo 2024, n. 2980).

Il che non esclude che, in via meramente collaborativa e senza alcun obbligo, le parti possano concordare modalità e tempistiche di rilascio meno stringenti, pur dovendosi tener conto che, nelle more, dalla data dell’ordine di rilascio è oramai trascorso un ampio lasso di tempo, che ha fatto venir meno il carattere “improvviso” dello stesso, consentendo all’appellante di organizzare la riconsegna della struttura al comune.

Conclusivamente, per quanto precede, l’appello deve essere respinto.

7. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione settima, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte appellante alla rifusione, in favore del comune di Caserta, di spese e competenze del presente giudizio, che liquida in € 4.000,00 (quattromila) oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 24 giugno 2025, con l'intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Raffaello Sestini, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere, Estensore

Rosaria Maria Castorina, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Laura Marzano	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO