Pubblicato il 15/04/2025

N. 03242/2025REG.PROV.COLL.

N. 10024/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10024 del 2022, proposto dall’Impresa Individuale Massa Andrea, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Gianluca Filigheddu, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

contro

il Comune di Pula, in persona del Sindaco pro tempore , non costituito in giudizio;

nei confronti

della signora AR TT Perra, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, sezione prima, n. 679 del 2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 9 gennaio 2025 il Consigliere Emanuela Loria;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in esame il signor Massa Andrea, in proprio e in qualità di rappresentante della omonima impresa individuale, impugna la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna n. 679 del 18 ottobre 2022, con la quale è stato in parte respinto e in parte (in relazione al quinto e all’ottavo motivo) è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse, il ricorso avverso la deliberazione n. 21 del 30 marzo 2021 del Consiglio Comunale del Comune di Pula, con la quale è stato adottato il piano urbanistico comunale (PUC) in adeguamento al PPR nonché i relativi allegati.

1.1. Il PUC adottato è impugnato nella parte in cui alle aree di proprietà dell’appellante - classificate come zona C nel previgente Programma di fabbricazione - è impressa la qualificazione di Aree di destinazione strategica ATS con destinazione alberghiera ed una minima parte in area agricola - con l’effetto dell’applicazione delle misure di salvaguardia di cui all’art. 12 del d.P.R. n. 380 del 2001.

2. L’appellante ha articolato tre motivi:

1) Violazione delle statuizioni contenute nella sentenza del Consiglio di Stato n. 02109/2015; violazione del principio del legittimo affidamento. Violazione dell’art. 3 della l. 241/1990 ed eccesso di potere per difetto di motivazione e disparità di trattamento. Violazione e falsa applicazione dell’art. 64 c.p.a..

Con il primo motivo, la sentenza di primo grado è censurata nella parte in cui, ai §§ 10, 10.1, 10.2, 10.3, 10.4, ha respinto il terzo ed il quarto motivo di ricorso di primo grado.

Con tali motivi la ricorrente aveva sostenuto, in primo luogo, che il piano urbanistico adottato dal Comune, avrebbe disatteso le indicazioni della sentenza n. 2109 del 2015 della IV Sezione del Consiglio di Stato, emessa tra le stesse parti, circa la sussistenza di un vincolo nei confronti dell’amministrazione - e comunque di un affidamento qualificato in capo all’appellante - scaturente per l’appunto dalla sentenza e tale da limitare la nuova attività pianificatoria del Comune, nel senso di una conferma della zona C con riferimento ai terreni di proprietà della ricorrente.

Il Consiglio di Stato, nella sentenza sopra indicata emessa in relazione all’impugnativa del Piano di lottizzazione, pur respingendo l’appello della società Massa, ha affermato che:

“Quanto poi agli aspetti di tipo pretensivo collegati al dedotto non corretto comportamento dell’Amministrazione che, ad avviso di parte appellante, avrebbe in sostanza impedito lo sfruttamento dell’attitudine edificatoria dei suoli oggetto di lottizzazione neppure è possibile ravvisare nell’agire del Comune di Pula una condotta contraria ai doveri della correttezza non essendo provata l’inadempienza alle pattuizioni poste in convenzione.

D’altra parte va osservato con riferimento al bene della vita sostanzialmente rivendicato dall’appellante che se l’omesso completamento delle opere di urbanizzazione entro il termine di legge osta al perfezionamento della pretesa al rilascio dei titoli edilizi, nondimeno la scadenza del termine di esecuzione di un piano attuativo determina sì l’inefficacia dello stesso ma fa salva la destinazione urbanistica data all’area dal Piano Regolatore, di guisa che l’Amministrazione nell’adozione delle nuove decisioni sull’assetto urbanistico della porzione del territorio interessata non può prescindere totalmente dalle posizioni degli originari sottoscrittori della convenzione (Cons. Stato Sez. IV 3/11/1998 n.1412), il che non giustifica un diritto al risarcimento.”

Pertanto, nonostante la intervenuta decadenza del piano di lottizzazione, sussisterebbe un vincolo per la pianificazione comunale.

Inoltre, la sentenza del T.a.r. sarebbe da censurare anche nella parte in cui ha ritenuto sufficiente ai fini in esame la motivazione, di carattere generale, contenuta nella relazione urbanistica, non idonea, di per sé sola, a sorreggere la motivazione in presenza di un affidamento del privato.

L’appellante, inoltre, ha fornito la prova, in primo grado, della disparità di trattamento subita e sarebbe stato onere del Comune, dato il principio della vicinanza della prova, di dimostrare la diversità delle situazioni. Invero, il piano urbanistico comunale avrebbe confermato la destinazione urbanistica di altri piani di lottizzazione che erano anch’essi scaduti all’epoca della sua adozione.

2) Violazione e falsa applicazione degli articoli 7, 13, 28 e 41 quinquies della legge 1150/1942. Violazione e falsa applicazione degli artt. 19 e 21 della legge regionale 45/1989. Violazione e falsa applicazione del D.M. 1444/68 e del decreto 2266U/1983 (decreto Floris). Violazione e falsa applicazione degli artt. 19, 21 e 27 della l.r. 45/1989 e dell’art. 3 della l.r. 20/1991.

Eccesso di potere per travisamento dei fatti, irragionevolezza e difetto di istruttoria. Violazione e falsa applicazione dell’art. 112. c.p.c..

Con il secondo motivo, la sentenza di primo grado è censurata nella parte in cui, ai §§ 11 e 12, ha respinto il quinto, il sesto e il settimo motivo di ricorso di primo grado.

Con tali motivi la ricorrente ha contestato l’art. 20 delle NTA, laddove non contiene un preciso statuto delle proprietà ricomprese nelle aree di trasformazione strategica (ATS) rendendo incerto lo statuto giuridico delle proprietà private interessate, e impedendo di percepire quali fossero gli standards necessari per l’edificazione di ogni singola proprietà, evenienza questa che la legge rimette alla pianificazione generale, e che non può essere delegata alla pianificazione attuativa.

Inoltre, il Comune avrebbe inserito nella stessa ATS sia parte della proprietà dell’appellante sia circa 12 ettari di aree appartenenti ad altri soggetti, per cui la realizzazione dei piani attuativi è resa più difficoltosa, anche in relazione alle opere di urbanizzazione da realizzare, dovendo i proprietari concertare tra di loro e formare dei consorzi.

Inoltre, la destinazione impressa alla proprietà dell’appellante sarebbe lesiva e peggiorativa della posizione dell’appellante perché sarebbe non più realizzabile un’attuazione per stralci del Piano attuativo.

L’appellante dichiara inoltre di avere interesse alla trattazione del quinto motivo

3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001. Violazione e falsa applicazione dell’art. 23 della Costituzione.

Con il terzo motivo la sentenza di primo grado è censurata nella parte in cui ha ritenuto inammissibile per carenza di interesse l’ottavo motivo di ricorso.

In particolare, è contestata la imposizione con PUC della destinazione alberghiera e il fatto di avere previsto un onere di urbanizzazione aggiuntivo, ex art. 20 comma 13 N.T.A., presupponendo che via sia plusvalore (il T.a.r. ha dichiarato questo motivo inammissibile per carenza di interesse attuale, ma la norma di piano è immediatamente lesiva).

2. Il Comune di Pula non si è costituito in giudizio.

3. Alla pubblica udienza del 9 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

4. L’appello è fondato in relazione al primo motivo nella parte in cui la sentenza di primo grado è stata ritenuta erronea per non avere considerato quanto è stato dedotto con il primo motivo di ricorso in relazione alla sentenza del Consiglio di Stato sez. IV, n. 2109 del 2015 (avente ad oggetto il rilascio delle concessioni edilizie a valle del piano attuativo), laddove – pur respingendo l’appello – essa si è espressa in relazione alla posizione del privato che avrebbe già stipulato un piano attuativo, affermando che “D’altra parte va osservato con riferimento al bene della vita sostanzialmente rivendicato dall’appellante che se l’omesso completamento delle opere di urbanizzazione entro il termine di legge osta al perfezionamento della pretesa al rilascio dei titoli edilizi, nondimeno la scadenza del termine di esecuzione di un piano attuativo determina sì l’inefficacia dello stesso ma fa salva la destinazione urbanistica data all’area dal Piano Regolatore, di guisa che l’Amministrazione nell’adozione delle nuove decisioni sull’assetto urbanistico della porzione del territorio interessata non può prescindere totalmente dalle posizioni degli originari sottoscrittori della convenzione (Cons. Stato Sez. IV 3/11/1998 n.1412), il che non giustifica un diritto al risarcimento”.

La censura non è stata esaminata nell’ambito della sentenza di primo grado che si è limitata ad affermare che “una volta che la lottizzazione convenzionata ha perduto efficacia è venuto meno in capo alla società lottizzante l’affidamento nella intangibilità della destinazione urbanistica, sicché di quell’affidamento lo strumento urbanistico generale impugnato non doveva tener conto” .

Invero, la parte citata della sentenza di questo Consiglio di Stato 2109 del 2015 avrebbe richiesto una motivazione rafforzata da parte dell’Amministrazione nell’imprimere una destinazione completamente diversa sotto il profilo urbanistico sicché l’Amministrazione non poteva fare meramente riferimento alla Relazione urbanistica generale.

Quest’ultima oltre a rappresentare le esigenze di infrastrutturazione a fini turistici del territorio afferma in relazione alle Aree ATS che “L'impostazione strategica del nuovo assetto territoriale si basa perciò sull'individuazione di ulteriori interventi di eccellenza da realizzarsi all'interno di particolari Aree, dette di Trasformazione Strategica (ATS), comprendenti differenti zonizzazioni da sottoporre a un unico Programma integrato di intervento, finalizzato al superamento della compartimentazione della zonizzazione ordinaria e soggetto nella sua interezza alla perequazione di primo grado” .

Tale richiamo, in relazione alla motivazione della sentenza di questo Consiglio di Stato sopra richiamata, appare insufficiente a motivare la scelta amministrativa, sicché il Comune di Pula dovrà rimotivare – ferma la propria ampia discrezionalità pianificatoria – la scelta in questione. Deve, infatti, ritenersi che, pur se la giurisprudenza amministrativa ha sostanzialmente “tipizzato” i casi che richiedono una motivazione particolare, nella fattispecie in esame è proprio la specificità del caso esaminato a richiedere una motivazione puntuale che tenga conto del dato di fatto evidenziato da questo Consiglio con la sentenza sopra citata.

5. La sopra indicata censura è assorbente sicché, in attuazione del “principio della ragione più liquida” (cfr. sent. Cons. Stato, Ad. plen. n. 5 del 2015), corollario del principio di economia processuale, gli altri motivi d’appello possono essere assorbiti.

6. Conclusivamente, in considerazione dell’assorbenza della sopra indicata censura, l’appello deve essere accolto, con salvezza delle ulteriori determinazioni dell’Amministrazione non costituita.

7. Le spese del doppio grado possono essere compensate in considerazione della particolarità del caso in esame.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie, il ricorso di primo grado, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione.

Compensa le spese del doppio grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere, Estensore

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Emanuela Loria	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO