Pubblicato il 05/02/2026

N. 00161/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00246/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezioni Unite)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 246 del 2020, proposto da
NO s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Aldo Loiodice, Isabella Loiodice e Pasquale Procacci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Volturino, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Fernando Antonio Casiere, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

“del Regolamento del Comune di Volturino, approvato con delibera n° 4 del 19/2/2019 del Consiglio Comunale) avente ad oggetto “L’installazione e l’esercizio degli impianti di Telecomunicazioni per telefonia mobile, Radiotelevisive e Radiodiffusione”), nella sua interezza;

ovvero in subordine limitatamente agli art. 2 lett. f, 5 comma 1° lett. b, 7 comma 4°, 11 e 22; ovvero, in via estremamente gradata, limitatamente all'art. 22.

- qualsivoglia eventuale atto presupposto, connesso e/o presupponente a quello summenzionato, anche se non conosciuto”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Volturino;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , del codice del processo amministrativo;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 19 gennaio 2026 il presidente EP MO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

A.1. La società TELENORBA ha impugnato il regolamento, approvato con la delibera n. 4 del 19 febbraio 2019 del Consiglio comunale di Volturino, pubblicata all’albo pretorio il 21 marzo 2019 per rimanervi 15 giorni consecutivi, avente ad oggetto “L’installazione e l’esercizio degli impianti di Telecomunicazioni per telefonia mobile, Radiotelevisive e Radiodiffusione”.

Riferisce di gestire dal 1982 una torre autoportante per telecomunicazioni nella contrada Toppo La Guardia, impianto che è stato oggetto dell’ordinanza ingiuntiva di sgombero e di demolizione dei tralicci, con divieto d’installazione di nuove antenne radio-tv e telefonia mobile, n. 10 del 14 marzo 2019, così come altri consimili apparati appartenenti a gestori diversi.

L’ordinanza è stata poi annullata da questo Tribunale con la sentenza 14 febbraio 2020, n. 265, confermata dal Consiglio di Stato, sezione sesta, con la decisione 9 dicembre 2022, n. 10790, riassuntivamente e per quanto rileva nella presente controversia, perché “il P.R.G. di Volturino [adottato con la delibera di Commissario ad acta n. 30 del 30 luglio 1997 e approvato in via definitiva con la delibera di giunta della Regione Puglia n. 684 del 10 maggio 2004] non prevede un divieto di installazione di impianti di trasmissione radio-televisiva nell’area Toppo la Guardia né un obbligo di trasferimento. Il P.R.G. contiene una mera previsione programmatica di un auspicato trasferimento che necessita di progettualità complessa, subordinata ad autorizzazioni di autorità ministeriali e statali” (paragrafo 3.3).

Nel corso del giudizio di primo grado, la società veniva casualmente a conoscenza del regolamento comunale relativo specificamente agli impianti di telecomunicazione, la cui legittimità è contestata alla stregua dei motivi così rubricati:

“1) IN VIA PRELIMINARE: IL RAPPORTO TRA IL REGOLAMENTO E IL P.R.G. DEL COMUNE DI VOLTURINO: CONTRADDITTORIETÀ, ILLOGICITÀ MANIFESTA; INCONGRUITÀ; VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI RAGIONEVOLEZZA; INAPPLICABILITÀ DEL REGOLAMENTO”;

2) ILLEGITTIMITÀ ART. 2, COMMA 1°, LETTERE “C” ED “F”, ART. 6, LETT. “B”, NN° 2B E ART. 7 DEL REGOLAMENTO: - VIOLAZIONE DEL CRITERIO DELLA GERARCHIA DELLE FONTI DEL DIRITTO - VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELLA LEGGE REGIONALE 5/2002, ARTT. 4, 6, 8 E 10 NONCHÉ DEL D.LGS. 259/2003, ARTT. 87 E 90 E DEL D.LGS. N°177/2005, ART. 28, COMMA 3; INCOMPETENZA IN ORDINE A RICONFIGURAZIONE, DELOCALIZZAZIONE, DISMISSIONE E GESTIONE DEGLI IMPIANTI DI TELECOMUNICAZIONE - VIOLAZIONE DEL REGOLAMENTO REGIONALE N° 14/2006, LETT. F;

3) ILLEGITTIMITÀ DELL’ART. 22 DEL REGOLAMENTO NONCHÉ DELL’ART. 23: - VIOLAZIONE DEL CRITERIO DELLA GERARCHIA DELLE FONTI DEL DIRITTO; - ANCORA INCOMPETENZA IN ORDINE A RICONFIGURAZIONE, DELOCALIZZAZIONE, DISMISSIONE E GESTIONE DEGLI IMPIANTI DI TELECOMUNICAZIONE - VIOLAZIONE E/O DISAPPLICAZIONE ART. 4 LEGGE N° 223/1990, ART. 90 D.LGS. N° 259/2003 E ARTT. 12 E SS. D.P.R. N. 327/2001 VIOLAZIONE E/O DISAPPLICAZIONE DELIBERA AGICOM N° 39/19/CONS DEL 7/2/2019 - SVIAMENTO; IRRAGIONEVOLEZZA; ILLOGICITÀ MANIFESTA.

A.2. Si è costituito il Comune di Volturino, che, con la memoria depositata il 17 dicembre 2025, ha eccepito

• la tardività del ricorso in quanto la delibera n. 4 del 19 febbraio 2019 era stata pubblicata il 21 marzo 2019 per rimanervi 15 giorni consecutivi, mentre l’atto introduttivo del giudizio risulta notificato il 21 febbraio 2020;

• la sua inammissibilità perché il regolamento non è impugnabile autonomamente, bensì insieme con l’atto applicativo e quest’ultimo non può essere individuato nell’ordinanza ingiuntiva n. 10 del 14 marzo 2019, peraltro definitivamente annullata in via giurisdizionale, così togliendo concretezza e attualità alla lesione degli interessi della deducente.

A.3. Prima dell’udienza straordinaria fissata per il giorno 19 gennaio 2026, solo nella serata del 17 gennaio 2026, la parte ricorrente ha invece prodotto delle “note d’udienza”, con cui ha richiesto al Tribunale di valutare la presente istanza ed eventualmente di pronunciare l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuto difetto di interesse nei termini di cui sopra, in subordine, ove non si ravvisi il difetto di interesse nei termini di cui sopra, si chiede che il ricorso venga deciso nel merito”. In definitiva, la società subordina la propria dichiarazione di sopravvenuta carenza d’interesse alla decisione al riconoscimento del venir meno dei presupposti del regolamento impugnato sulla base dell’argomentazione così formulata: “Con sentenza n. 265/2020 del TAR Puglia, confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 10790/2022, è stato accolto il ricorso di NO e, quindi, annullato (sostanzialmente reso inefficace per la ricorrente) anche l’impugnato combinato disposto normativo dell’art. 29 delle NTA del PRG del Comune e della relazione ad esso collegata nella parte relativa al presunto (e ritenuto inesistente con sentenza definitiva) danno alla salute da campi elettromagnetici del traliccio della ricorrente sito in contrada Toppo la Guardia. Tale combinato disposto annullato (sostanzialmente reso inefficace per la ricorrente) è atto presupposto del regolamento impugnato nel presente giudizio in quanto tale regolamento è stato adottato a tutela dei danni alla salute da campi elettromagnetici. Con legge statale n. 214 del 2023 sono stati innalzati i limiti ammissibili dei campi elettromagnetici rispetto alla legge statale n. 36 del 2001 che è alla base dell’impugnato regolamento”.

A.4. Alla predetta udienza la causa è stata riservata per la decisione.

B.1. Innanzitutto è da osservare che la ricorrente ha prodotto in data 17 gennaio 2026 una dichiarazione circa il venir meno del proprio interesse, ma ciò a condizione che si dia atto dell’esistenza e della valenza di alcuni elementi sopra riportati al paragrafo A.3; elementi che però, da un lato, non hanno integrato i motivi di ricorso (anzi sembrano in contraddizione con quanto sostenuto alle pagine 4 e 5) né sono stati introdotti nel giudizio entro i termini previsti a garanzia del contraddittorio processuale e, dall’altro, non emergono chiaramente dalle sentenze di questo Tribunale e del Consiglio di Stato, richiamate al paragrafo A.1.

Di conseguenza, essendo la prospettazione della società estranea al thema decidendum e non potendo questo Giudice pronunciarsi su di essa, la condizione deve ritenersi non avverata, sicché non residua alcun significato alla dichiarazione di sopravvenuta carenza d’interesse.

B.2. Occorre a questo punto pronunciarsi sulle eccezioni sollevate dal Comune resistente, tenendo presente che la giurisprudenza ha da tempo chiarito:

“I regolamenti devono distinguersi in volizioni preliminari (contenenti previsioni normative astratte e programmatiche) e volizioni - azioni (contenenti previsioni destinate all'immediata applicazione). Soltanto questi ultimi devono essere oggetto di autonoma e immediata impugnazione, essendo suscettibili di produrre, in via diretta e immediata, una concreta ed attuale lesione dell'interesse di un determinato soggetto. Se, invece, la lesione deriva dall'atto di applicazione concreta, le disposizioni regolamentari vanno impugnate solo congiuntamente al provvedimento applicativo, che, esso solo, rende attuale e certa la lesione dell'interesse protetto” (CdS, IV, 14.2.2005, n. 450)” (Consiglio di Stato, sezione quinta, 18 ottobre 2024, n. 8396).

Il contestato regolamento comunale rappresenta l’attuazione dell’articolo 6 (Competenze del Comune), lettera b, della legge regionale 8 marzo 2002, n. 5, per il quale spetta all’ente locale “l'adozione di piani e/o regolamenti comunali per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l'esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici detti piani e regolamenti non necessitano di approvazione regionale”.

La legge regionale inoltre affida ai comuni (lettera c) “l'adozione dei provvedimenti per l'esecuzione delle azioni di risanamento degli impianti”, riferendosi prioritariamente ai piani di risanamento disciplinati, in prima esecuzione, dell’articolo 10 della medesima legge. Essi sono diretti ad adeguare gli impianti di telecomunicazione e di radiotelevisione alle disposizioni regionali e possono “provvedere anche alla delocalizzazione degli impianti di radiodiffusione in siti conformi alla pianificazione in materia e degli impianti di diversa tipologia in siti idonei. Il risanamento è effettuato con oneri a carico dei titolari degli impianti”.

Il regolamento ha posto regole procedurali e tecniche relative ai procedimenti autorizzativi e ai criteri di localizzazione. Inoltre, all’articolo 22, impone ai titolari di impianti situati in aree ove non è consentita l’istallazione di predisporre specifici piani di adeguamento ai disposti contenuti nel regolamento, specificando che “La conseguente attività di delocalizzazione degli impianti dovrà risultare, in ogni caso conforme al presente Regolamento”; […] “In caso di inerzia dei titolari di impianto, il Comune può disporre la sospensione dell’attività degli impianti ovvero revocarne l’autorizzazione all’esercizio”.

In particolare, pur in assenza di indicazioni analoghe sullo specifico punto nella legge regionale e nel regolamento regionale 14 settembre 2006, n. 14, l’articolo 7, n. 1), del regolamento comunale stabilisce che “L’istallazione è consentita unicamente oltre la fascia di mt. 1000 dal perimetro urbano come delimitato dal vigente P.R.G. e nelle tavole previsionali”.

In concreto, per gli impianti realizzati nella contrada Toppo La Guardia e già individuati nell’ordinanza di sgombero n. 10 del 14 marzo 2019, distanti circa 400 metri dal nucleo abitato, il Comune, con l’articolo 22 del regolamento in questa sede impugnato, impone il risanamento tramite la delocalizzazione in un sito posto a una distanza superiore a 1000 metri dal perimetro urbano.

B.3. Sulla scorta dei riferiti elementi giuridici e fattuali devono essere esaminate le eccezioni d’inammissibilità dell’Ente locale.

Il ricorso deve ritenersi inammissibile per il complesso del regolamento le cui disposizioni sono caratterizzate da astrattezza e generalità, aventi natura solo potenzialmente lesiva. In tale contesto, una lesione concreta e attuale dell'interesse di un determinato soggetto può derivare dall'atto di applicazione, sicché le norme secondarie vanno impugnate solo congiuntamente al provvedimento applicativo, perché esso solo rende attuale e certa la lesione dell'interesse protetto.

Né la ricorrente ha chiaramente indicato dove si possa cogliere il rapporto di presupposizione tra il regolamento comunale e l’ordinanza ingiuntiva 14 marzo 2019, n. 10, peraltro emanata prima della pubblicazione all’albo pretorio del regolamento; rapporto di presupposizione che non emerge neppure dalle sentenze di questo Tribunale amministrativo regionale e del Consiglio di Stato che si sono pronunciate sull’ordinanza.

Il richiamato articolo 22 del regolamento invece, essendo suscettibile di produrre, in via diretta e immediata, una concreta e attuale lesione alla parte, imponendo di presentare entro 90 giorni un piano di risanamento includente lo spostamento dell’impianto poteva (e doveva) essere oggetto di autonoma e immediata impugnazione.

B.4. Con riferimento alla contestazione dell’articolo 22 del regolamento, occorre però stabilire la tempestività dell’azione demolitoria.

Ai fini del decidere è sufficiente richiamare quanto affermato dal Consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana nella sentenza 4 marzo 2024, n. 170, al paragrafo IV.2:

“Anzitutto, occorre precisare che il termine per l’impugnazione diretta di un regolamento decorre con riguardo alla sua pubblicazione se ed in quanto al medesimo atto possa riconoscersi una efficacia immediatamente lesiva per gli interessi dei relativi destinatari, poiché altrimenti la sua impugnazione dipenderà dalla futura adozione del relativo atto applicativo.

Considerato per un momento […] che il regolamento in questione sia immediatamente lesivo per gli interessi dell’appellante, occorre richiamare la disciplina contemplata dall’art. 41 co. 2 c.p.a., secondo cui “Qualora sia proposta azione di annullamento il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione che ha emesso l'atto impugnato e ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell'atto stesso entro il termine previsto dalla legge, decorrente dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza, ovvero, per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione se questa sia prevista dalla legge o in base alla legge”.

L'art. 124 d.lgs. n. 267 del 2000 stabilisce che tutte le deliberazioni comunali sono pubblicate all'albo pretorio, nella sede dell'ente, per quindici giorni consecutivi (Consiglio di Stato, sez. V, 08/07/2019, n. 4774)”.

Nella fattispecie, la delibera consiliare n. 4 del 19 febbraio 2019, recante l’avversato regolamento comunale, è stata pubblicata per 15 giorni all’albo pretorio a decorrere dal 21 marzo 2019, mentre il ricorso è stato notificato il 21 febbraio 2020.

Di conseguenza, l’impugnazione è per questa parte tardiva.

In conclusione, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile e irricevibile.

Le peculiarità della vicenda giustificano l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile e irricevibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 19 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

EP MO, Presidente, Estensore

Gianmario Palliggiano, Consigliere

Fabio Belfiori, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

EP MO

IL SEGRETARIO