Pubblicato il 01/04/2025

N. 02761/2025REG.PROV.COLL.

N. 05142/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5142 del 2022, proposto da -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Antonio Ferrara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

l’Azienda Sanitaria Locale “Città di Torino”, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Mario Eugenio Comba, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda) n. 301/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Locale “Città di Torino”;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 23 gennaio 2025, il Cons. Enzo Bernardini, nessuno presente per le parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’odierna appellante, azienda alimentare operante nel settore della gastronomia artigianale, è stata oggetto di ispezione da parte dell’ASL Città di Torino, nel corso della quale è stata riscontrata una finestra del locale cottura aperta durante la fase produttiva; conseguentemente è stata ordinata la sospensione immediata di ogni attività produttiva, nonché il ritiro degli alimenti prodotti nelle giornate in cui sono stati effettuati i controlli, la sanificazione straordinaria dei locali connessi con il varco accertato aperto e la chiusura immediata di ogni varco presente nella vetrata, con apposizione dei sigilli.

2. Avverso tale provvedimento la società ha adito il competente Tar, che con la sentenza qui in scrutinio ha rigettato il gravame perché infondato, in quanto:

“9. Con il primo mezzo di gravame, sostiene la ricorrente che i provvedimenti impugnati si porrebbero in contrasto con la normativa in materia di contrasto alla diffusione del virus Covid 19 –in particolare gli Allegati 9 e 10 al DPCM del 24.10.2020 – che, tra le principali misure per il contenimento della pandemia, prevede l’aerazione dei locali chiusi e il costante ricambio dell’aria.

9.1. Rileva innanzitutto il Collegio che la necessità di mantenere chiusa la finestra del laboratorio di produzione, al fine di evitare il rischio di eventuali contaminazioni per via aerea, è stata segnalata al ricorrente ben prima dell’entrata in vigore delle disposizioni normative emanate per fronteggiare l’emergenza pandemica da Covid 19. Come dimostrato dal documento “Relazione a seguito di controllo ufficiale” n. -OMISSIS- depositato dalla ASL Città di Torino, all’esito di un’ispezione condotta in data -OMISSIS- è stato prescritto alla ricorrente di provvedere ad una chiusura radicale e permanente delle aperture dei locali di produzione, per garantire l’impermeabilità dello stabilimento.

9.2. Ad ogni modo, anche esaminando la questione alla luce delle disposizioni emergenziali introdotte per fronteggiare la pandemia, la censura risulta infondata…..

10 Con il secondo motivo di ricorso, -OMISSIS- deduce che la misura della chiusura dei varchi verso l’esterno sarebbe illegittima poiché imposta ai sensi del Regolamento CE 853/2004, che risulterebbe inapplicabile, se non in minima parte, alla linea di produzione della ricorrente, destinataria esclusivamente delle previsioni di cui al Regolamento CE 852\2004.

I regolamenti di settore Reg. CE 852/2004 sull’igiene dei prodotti alimentari e 853/2004 in materia di igiene per gli alimenti di origine animale sono inseriti, insieme ad altri, all’interno del c.d. “Pacchetto igiene”. Essi definiscono le norme sostanziali e le procedure di controllo in tema di sicurezza alimentare, con particolare riferimento alla definizione e applicazione del sistema HACCP (un apposito protocollo nazionale di autocontrollo che permette di valutare e stimare i rischi di contaminazione ai quali sono sottoposti gli alimenti e di adottare le adeguate misure di prevenzione), disciplinando altresì i processi produttivi degli alimenti e le caratteristiche degli ambienti e dei macchinari utilizzati nei rispettivi settori (così Cons. di Stato, Sez. V, 1.01.2022, n. 5714).

Ciò premesso, l’affermazione di -OMISSIS- ricorrente non coglie nel segno, poiché è il Regolamento 852/2004 – espressamente richiamato nei provvedimenti impugnati e la cui applicabilità al caso de quo è riconosciuta dalla stessa ricorrente – a prescrivere che “qualora l’apertura di finestre provochi contaminazioni, queste devono restare chiuse e bloccate durante la produzione” (cap. II, p. 1.d) e “le strutture destinate agli alimenti devono (…) evitare o ridurre al minimo la contaminazione trasmessa per via aerea”.

11. Sempre nell’ambito del secondo motivo di ricorso, -OMISSIS- sostiene di aver adottato tutte le misure per evitare o ridurre al minimo la contaminazione trasmessa per via aerea, come richiesto dal Regolamento 852/2004, che non significherebbe, come imposto invece dall’ASL Città di Torino, evitare o limitare al minimo la circolazione d’aria. In particolare, come diffusamente illustrato nella Relazione di consulenza tecnica di parte in atti (cfr. doc. 14), il paventato rischio di contaminazione non sussisterebbe…

Le argomentazioni sopra sintetizzate sono infondate.

11.1. Dalla documentazione fotografica in atti risulta che la finestra in questione viene aperta su un cortile di uno stabile a uso prevalentemente residenziale nel quale sono presenti balconi, tende, bidoni per lo stoccaggio dei rifiuti condominiali e piante, con passaggio di persone quantomeno per le operazioni di smaltimento della spazzatura domestica. La situazione oggettiva, pertanto, non rende implausibile il rischio di contaminazioni, tant’è che, in data -OMISSIS-, l’ASL Città di Torino ha notificato alla ricorrente un provvedimento di sequestro probatorio di kg -OMISSIS- di derrate alimentari ritenute contaminate, avviate successivamente alla distruzione per superamento del limite di conservabilità.

Che poi tale rischio di contaminazione possa essere giudicato “ridotto”, come indicato nella Relazione di consulenza tecnica di parte (doc. 14 di parte ricorrente – pagina 14), non vale in alcun modo a renderlo accettabile. Il criterio ispiratore dei Regolamenti 852/2004 e 853/2004 è quello di evitare il rischio di contaminazioni oppure, laddove ciò sia impossibile, ad esempio in ragione della peculiare tipologia di produzione del singolo stabilimento, ridurre al minimo la stessa. L’azione amministrativa, in coerenza con le indicazioni provenienti dalle fonti normative eurounitarie, si è dunque ispirata al principio di precauzione, che impone di evitare ogni contaminazione, anche per via aerea, ogni volta che sulla base di ragionevoli indici sintomatici – com’è nella fattispecie, tenuto conto tra l’altro dello stato dei luoghi – non si possa escludere la produzione dell’evento dannoso.

Nella fattispecie, tuttavia, non vi è alcun elemento che indichi l’impossibilità di procedere alla chiusura del varco aperto verso l’esterno, né l’imprescindibile necessità di tale apertura per ragioni produttive…

11.2. È poi irrilevante, nella fattispecie, che -OMISSIS- abbia ottenuto le autorizzazioni per la produzione, il confezionamento e la vendita in ambito UE dei propri prodotti, nonché ulteriori certificazioni di idoneità dello stabilimento produttivo, né potrebbe risultare significativa la circostanza, riferita dalla ricorrente, che in passato pur essendo la finestra sempre socchiusa, non siano state mosse contestazioni nel corso delle verifiche espletate dai competenti organi di controllo.

Per un verso, si tratta di affermazioni che nulla tolgono alla condotta contestata: al momento dell’ispezione la finestra era aperta, in violazione delle regole sopra richiamate, per cui l’emanazione dei contestati provvedimenti rappresenta atto conseguente al suddetto accertamento. Per altro verso, non viene qui in discussione l’idoneità del locale tout court, ma soltanto l’apertura della finestra in fase produttiva, tanto che, una volta sigillata la stessa per ordine dell’ASL Città di Torino, l’attività lavorativa ha potuto riprendere il suo corso. L’osservanza della regola cautelare consente, quindi, l’esercizio della produzione all’interno dello stabilimento, che, per il resto, non ha dato adito ad ulteriori elementi di contestazione ”.

3. Con l’atto di appello, il ricorrente contesta il provvedimento dell’Asl e la sentenza impugnata evidenziando, in particolare, che “ Si ritiene erronea la sentenza impugnata relativamente ai p.ti 10, 11, 13 e 14, riguardanti l’interpretazione dei Reg. CE 853/2004 e 852/2004…Il Giudice di prime cure non ha poi tenuta in alcuna considerazione il D.lgs 81/2008 (T.U. sulla salute e sicurezza del lavoro) all. IV paragrafo 1.3, che riprende testualmente l’art. 7 lett. B del D.P.R. 303/1956, il quale vieta di adibire a lavori continuativi i locali chiusi che non abbiano aperture sufficienti per un rapido ricambio d’aria, il quale è stato posto a fondamento della sentenza di assoluzione nel procedimento penale (doc. 03). Il Tribunale Penale di Torino, con la sentenza -OMISSIS-, ha assolto il sig. -OMISSIS-, in quanto “il fatto non sussiste”, statuendo che “nel medesimo allegato, al p.to 1.9.1.1 è disposto che “1.9.1.1. Nei luoghi di lavoro chiusi, è necessario far sì che tenendo conto dei metodi di lavoro e degli sforzi fisici ai quali sono sottoposti i lavoratori, essi dispongano di aria salubre in quantità sufficiente ottenuta preferenzialmente con aperture naturali e quando ciò non sia possibile, con impianti di areazione.” Dall’analisi del citato allegato emerge un’evidente preferenza del legislatore per il ricambio d’aria naturale anche al fine di ridurre il tasso di umidità nell’ambiente di lavoro. Deve inoltre rilevarsi che in un locale adibito alla cottura di cibi, laddove componenti oleose dovessero accidentalmente raggiungere il punto di fumo, sprigionando sostanze potenzialmente nocive per la salute umana, un impianto di aerazione forzata sostitutivo delle aperture a finestra non porrebbe i lavoratori al riparo dall’esposizione a dette sostanze. Da ultimo ragioni intuitive di prudenza e tutela dei lavoratori dipendenti, in relazione all’adozione delle misure necessarie per limitare la diffusione del virus Covid 19, hanno indotto -OMISSIS- a socchiudere la finestra oggetto di segnalazione da parte degli ispettori dell’ASL.” Quindi, l’obbligo di sigillatura della finestra, imposto dall’ASL e confermato erroneamente dal TAR Piemonte, con conseguente cessazione di qualsiasi ricircolo dell’aria, costituisce reato, così come affermato dalla giurisprudenza: “Integra reato l'adibire a lavori continuativi i locali chiusi che non rispondono ai requisiti di salute e sicurezza dei luoghi di lavoro, in quanto sussiste continuità normativa tra l'art. 7 dell'abrogato d.P.R. n. 303 del 1956 e la nuova fattispecie incriminatrice di cui all'art. 63 del D.Lgs. n. 81 del 2008.” (Cass. pen., Sez. III, Sentenza, 07/05/2009, n. 29543). Vi è quindi un contrasto evidente fra la decisione del Tribunale Penale e quella del Giudice Amministrativo, con letture diametralmente opposte delle norme in oggetto e sulla loro interpretazione e applicazione. Dunque, il deducente è stato posto nell’ambivalente e distopica condizione di commettere un illecito amministrativo o penale, a seconda del soggetto che giudichi la sua condotta. Pertanto è palese l’erroneità della sentenza appellata, poiché la circolazione dell’area nell’ambito dei locali lavorativi è resa obbligatoria sia dalle norme anti-covid, sia in generale da quelle a tutela della salute dei lavoratori, così come rilevato correttamente dal Tribunale penale, in caso contrario si porrebbe il ricorrente nella condizione di commettere un illecito, se non addirittura un reato… Il TAR Piemonte erra, poi, nel ritenere che il cortile prospiciente la cucina possa essere una fonte di rischio. È fatto noto che tutte le cucine dei ristoranti, gastronomie, rosticcerie, pizzerie, ecc. poste in un contesto urbano sono dotate di finestre o porte per favorire la circolazione dell’aria e si affaccino su dei cortili interni o su strade e vie pubbliche, se la circolazione dell’aria fosse tout court fonte di contaminazione assisteremmo ad un’infinità di casi di intossicazione, mentre invece esse sono molto rare e circoscritte, e generalmente dovute a fattori differenti dalla circolazione dell’aria. Nel caso di specie il cortile non è aperto al pubblico, vi è solamente il passaggio abbastanza infrequente di condomini, i bidoni per la raccolta differenziata (chiusi a chiave) si trovano lontano e sul lato opposto del cortile stesso (ad oltre 20m) dalla finestra della -OMISSIS-, la quale lava e disinfetta quotidianamente l’area esterna prospiciente i propri locali… Il TAR Piemonte erra nell’affermare che “L’azione amministrativa, in coerenza con le indicazioni provenienti dalle fonti normative eurounitarie, si è dunque ispirata al principio di precauzione, che impone di evitare ogni contaminazione, anche per via aerea, ogni volta che sulla base di ragionevoli indici sintomatici – com’è nella fattispecie, tenuto conto tra l’altro dello stato dei luoghi – non si possa escludere la produzione dell’evento dannoso. Nella fattispecie, tuttavia, non vi è alcun elemento che indichi l’impossibilità di procedere alla chiusura del varco aperto verso l’esterno, né l’imprescindibile necessità di tale apertura per ragioni produttive. Dunque parte ricorrente è tenuta all’applicazione della prima e più rigorosa regola, cioè evitare in toto il rischio di contaminazione e non accettare, seppur con un margine di probabilità molto ridotto, che esso possa verificarsi.” È già stato evidenziato nel precedente punto in diritto che, contrariamente a quanto affermato in sentenza, vi è un obbligo di circolazione dell’aria a tutela della salute dei lavoratori, vi sono, dunque, elementi che indicano l’impossibilità di procedere alla chiusura del varco aperto verso l’esterno, e che vi sia l’imprescindibile necessità di tale apertura per ragioni produttive e di salute. In secondo luogo, così come spiegato chiaramente nella perizie allegate e particolarmente in quella del Prof. -OMISSIS-, uno dei massimi esperti in materia di igiene alimentare, -OMISSIS-, la sigillatura dei locali determina un maggior rischio di contaminazione rispetto ad una leggera circolazione dell’aria: virus e batteri non fluttuano mai liberi nell’aria, ma si associano e sono adsorbiti da particelle di vario tipo che a loro volta sono sospese nell’aria, si pensi ad esempio alle goccioline respiratorie (droplet) di cui tanto si parla nell’ultimo periodo a proposito del Covid-19. Vi è, quindi, una diffusione per mezzo del bioaerosol di virus, batteri e/o muffe (vivi o morti, patogeni o non patogeni che siano)…Il Tribunale Penale di Torino, nella sentenza con la quale ha assolto il titolare della -OMISSIS- per non avere commesso il fatto, ha ben compreso questi aspetti, dichiarando che “Dall’istruttoria dibattimentale è emerso che la finestra è munita di regolare barriera antinsetto; l’apertura massima è di pochi centimetri (circa 10 cm) con orientamento verso l’alto; la finestra si apre sul cortile interno, luogo in cui non vi è transito di veicoli o intenso passaggio di persone. Non vi sono evidenze scientifiche sulla base delle quali si possa affermare che attraverso un’apertura con simili caratteristiche possano entrare e diffondersi agenti microbiotici contaminanti, che interferiscano negativamente con il buono stato di conservazione degli alimenti.” e ancora “Tanto premesso, deve concludersi che sulla base della legislazione vigente, nonché delle evidenze del caso concreto, non può dirsi integrato il cattivo stato di conservazione degli alimenti di cui alla lettera b) dell’art. 5 della legge 283 del 1962 dal fatto che la finestra del locale cottura della -OMISSIS- che affaccia sul cortile venga tenuta aperta durante la lavorazione degli alimenti” ”.

4. Avverso la suddetta sentenza insorge l’originaria ricorrente, riproponendo le doglianze articolate in primo grado con i motivi di censura che saranno meglio esaminati nella parte in diritto.

5. L’ASL si è costituita, chiedendo che il ricorso avversario sia dichiarato inammissibile per carenza di interesse e, comunque, rigettato nel merito poiché infondato.

5. All’udienza pubblica del 23 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è fondato.

2.Preliminarmente, va respinta l’eccezione di inammissibilità dell’appello per carenza di interesse, sollevata dall’Amministrazione sul rilievo che il provvedimento impugnato in prime cure avrebbe esaurito i propri effetti non soltanto per la parte relativa alla sospensione dell’attività, laddove è stato revocato dalla stessa A.S.L. pochi giorni dopo l’ispezione, ma anche per la residua parte prescrittiva, per essere stato sostituito da altro provvedimento adottato in data -OMISSIS-.

Invero, il provvedimento da ultimo indicato, espressamente qualificato come di “ conferma ” di quello precedente, seguiva ad un’istanza di revoca inoltrata dall’odierna appellante e si limitava, senza svolgere alcuna nuova istruttoria, a confutare le argomentazioni svolte nella detta istanza (in larga misura coincidenti con quelle poi sviluppate in sede giurisdizionale): pertanto, esso va ascritto alla categoria degli atti meramente confermativi, quali per giurisprudenza pacifica sono di regola i dinieghi di autotutela, che in quanto tali sono privi di autonoma valenza provvedimentale tale da renderne necessaria l’impugnazione (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. IV, 4 aprile 2023, n. 3485; id., 11 luglio 2022, n. 5774; id., sez. V, 3 maggio 2012, n. 2548).

3. Sempre in via preliminare, il Collegio rileva altresì la parziale inammissibilità del primo motivo di appello, laddove sviluppa una doglianza connessa alla necessaria osservanza delle disposizioni a tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori ai sensi del d.lgs. 9 aprile 2008, n. 81, che non era contenuta nel ricorso di primo grado: pertanto, in parte qua l’appello viola il dovere di nuove domande di cui all’articolo 104, comma 1, c.p.a..

4. Venendo al merito della questione appare invece fondata e assorbente la doglianza relativa alla supposta violazione del Regolamento (CE) 853/2004, tenuto conto del fatto che, dalla lettura degli atti versati nel primo grado del giudizio, sembra doversi ritenere che l’Amministrazione abbia considerato sussistente l’infrazione sulla scorta del solo dato fattuale dell’esistenza di una finestra aperta nel locale cottura, senza dimostrare che da ciò conseguisse un pericolo di contaminazione dei prodotti alimentari.

4.1. Al riguardo, va sottolineato che la norma comunitaria invocata dall’Amministrazione, piuttosto che imporre in via assoluta e indiscriminata la sigillatura delle finestre, stabilisce: “ le finestre e le altre aperture devono essere costruite in modo da impedire l’accumulo di sporcizia e quelle che possono essere aperte verso l’esterno devono essere, se necessario, munite di barriere antinsetti facilmente amovibili per la pulizia; qualora l’apertura di finestre provochi contaminazioni, queste devono restare chiuse e bloccate durante la produzione ” (allegato II, cap. II, comma 1, lettera d ).

Inoltre, lo stesso allegato prevede in via generale quale requisito per tutti i locali cui si riferisce la necessità di assicurare “ una corretta aerazione meccanica o naturale ” (cap. I, comma 5).

4.2. Da ciò discende che per poter legittimamente ordinare la chiusura della finestra l’Amministrazione avrebbe dovuto non solo riscontrare che questa era aperta, ma anche allegare e documentare che da ciò derivasse quanto meno il pericolo di contaminazioni.

5. Da ultimo, le considerazioni che precedono sembrano aver trovato conferma in quanto osservato dal Tribunale Ordinario – VI Sezione Penale di Torino nella sentenza n. -OMISSIS-, citata dall’appellante, laddove si afferma che “ deve rilevarsi come l’apertura della finestra a ribalta che si trova nel locale adibito alla cottura dei cibi presso lo stabilimento della -OMISSIS- non incontri un espresso divieto normativo. Vi sono anzi elementi di segno contrario nella legislazione vigente, sulla base dei quali può concludersi che se l’odierno imputato chiudesse in via definitiva le aperture verso l’esterno dei locali del proprio stabilimento, incorrerebbe in violazioni di legge diverse rispetto a quella contestatagli ”.

6. In conclusione, sulla scorta dei rilievi fin qui svolti, il Collegio ritiene di dover accogliere l’appello.

6.1. Le questioni vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante: cfr., ex plurimis , per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., sez. II, 22 marzo 1995, n. 3260 e, per quelle più recenti, Cass. civ., sez. V, 16 maggio 2012, n. 7663).

6.2. Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati ritenuti dal Collegio non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

7. Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese del doppio grado del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado ed annulla il provvedimento impugnato.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità e dei dati identificativi della società appellante e di eventuali persone fisiche citate nella presente decisione.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente

Giovanni Tulumello, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

Enzo Bernardini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Enzo Bernardini	Raffaele Greco

IL SEGRETARIO