Pubblicato il 14/07/2025

N. 06151/2025REG.PROV.COLL.

N. 01139/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 1139 del 2022, proposto da -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avvocato Marcello Giuseppe Feola, con domicilio eletto presso lo studio A. Placidi s.r.l., in Roma, via Tortolini 30

contro

Comune di Ascea, non costituito in giudizio

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania - sezione staccata di SA (sezione seconda) n. 2161/2021

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore all’udienza straordinaria ex art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm. del giorno 2 luglio 2025 il consigliere Fabio Franconiero e udito per la parte appellante l’avvocato Feola;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’appellante indicata in intestazione è proprietaria nel Comune di Ascea di un terreno sito in località “Stampella” di Ascea Marina, censito a catasto al foglio 6, particelle nn. -OMISSIS-, sul quale è ubicato un locale in origine adibito a deposito. Quest’ultimo veniva a suo tempo regolarizzato dal punto di vista urbanistico-edilizio con due coevi permessi di costruire in sanatoria rilasciati dall’amministrazione in data -OMISSIS-, aventi nn. -OMISSIS-. Sennonché, all’esito accertamento dei tecnici comunali in data -OMISSIS-, veniva emessa l’ordinanza del -OMISSIS-, con la quale l’odierna appellante era ingiunta di demolire i seguenti interventi edilizi realizzati in assenza di titolo edilizio e di ripristinare lo stato dei luoghi: a) cambio di destinazione d’uso da deposito a civile abitazione del predetto locale sito a piano terra, della superficie di circa 100 mq; b) realizzazione di un primo piano adibito sempre a civile abitazione; c) realizzazione di un sottotetto allo stato grezzo della medesima superficie.

2. Il conseguente ricorso contro il provvedimento repressivo proposto dall’interessata nella presente sede giurisdizionale amministrativa era respinto dall’adito Tribunale amministrativo regionale per la Campania - sezione staccata di SA con la sentenza i cui estremi sono indicati in intestazione.

3. In relazione alle censure di legittimità formulate con il ricorso, la sentenza statuiva innanzitutto che la ricorrente, quale autrice di « un’opera abusiva », non poteva opporre alla potestà sanzionatoria dell’amministrazione comunale alcun affidamento tutelabile per effetto del « lungo periodo di tempo tra l’epoca della commissione dell’abuso e la data dell’adozione dell’ingiunzione di demolizione ». Con riguardo all’asserita legittimità del preesistente deposito in precedenza sanato, costituente il piano terreno dell’edificio, e conseguente violazione per questa parte dell’art. 34, comma 2, del testo unico dell’edilizia, di cui al DPR 6 giugno 2001, n. 380, da parte dell’ingiunzione a demolire, la pronuncia di primo grado statuiva che la questione afferisce al « profilo dell’esecuzione dell’atto ». Era infine escluso che il cambio di destinazione d’uso di tipo funzionale, senza opere, da deposito ad abitazione del medesimo locale fosse urbanisticamente irrilevante e dunque non potesse essere sanzionato con la demolizione. Sul punto veniva specificato che un simile intervento avrebbe richiesto il permesso di costruire.

4. Contro la pronuncia di primo grado l’originaria ricorrente ha proposto il presente appello.

5. Come nel precedente grado, il Comune di Ascea non si è costituito in giudizio.

DIRITTO

1. Con un primo motivo d’appello si censura la sentenza per avere respinto il motivo con cui è stata dedotta la violazione dell’art. 34, comma 2, del testo unico dell’edilizia, in relazione al locale ad uso deposito. Viene al riguardo riproposto l’assunto secondo cui la demolizione non avrebbe potuto essere ordinata per questa parte legittimamente edificata del fabbricato, per la quale avrebbe invece dovuto applicarsi la sanzione sostitutiva pecuniaria ai sensi della citata disposizione del testo unico dell’edilizia. In contrario alla statuizione della sentenza secondo cui la questione afferisce non già alla legittimità del provvedimento repressivo ma alla sua esecuzione, si adduce il carattere di stretta legalità delle sanzioni e il rapporto di alternatività tra quella demolitoria e quella pecuniaria ricavabile dalla citata disposizione del DPR 6 giugno 2001, n. 380.

2. Con il secondo motivo d’appello viene riproposta la censura di carenza di motivazione del provvedimento impugnato, perché emesso nei confronti di un immobile « destinato al soddisfacimento delle primarie esigenze abitative della ricorrente e del suo nucleo familiare » e a distanza di oltre 10 anni dalla realizzazione degli abusi contestati. In ragione delle circostanze ora esposte si assume, al contrario di quanto statuito dalla sentenza di primo grado, che si sarebbe dovuta valutare la proporzionalità dell’intervento repressivo con i diritti con esso coinvolti, secondo il principio della tutela della proprietà sancito dall’art. 8 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali ( Diritto al rispetto della vita privata e familiare ).

3. Con il terzo e ultimo motivo d’appello si ripropone la censura di illegittimità parziale del provvedimento impugnato, nella parte concernente il mutamento di destinazione d’uso del locale sito al piano terra, che si sottolinea essere di tipo funzionale: « senza trasformazione dell’aspetto esteriore e senza aumento di volume e/o di superfici », in tesi soggetto « a mera d.i.a. (ora s.c.i.a.) », ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. f), della legge della Regione Campania 28 novembre 2001 n. 19 ( Procedure per il rilascio dei permessi di costruire e per l'esercizio di interventi sostitutivi - Individuazione degli interventi edilizi subordinati a denuncia di inizio attività - Approvazione di piani attuativi dello strumento urbanistico generale nei comuni obbligati alla formazione del Programma Pluriennale di Attuazione - Norme in materia di parcheggi pertinenziali - Modifiche alle Leggi Regionali 28 novembre 2000, n. 15 e 24 marco 1995, n. 8 ).

4. I motivi sono infondati.

5. Nessuna violazione del sopra citato art. 34, comma 2, del testo unico dell’edilizia è innanzitutto ravvisabile nel fatto che l’ingiunzione a demolire riguardi l’intero fabbricato realizzato dalla ricorrente, e dunque anche la parte che si assume essere legittima dal punto di vista urbanistico-edilizio, con i sopra citati permessi in sanatoria del -OMISSIS-. Come statuito dalla sentenza di primo grado, la possibilità di applicare la sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria ai sensi della disposizione di legge ora richiamata non afferisce alla legittimità del provvedimento repressivo. I presupposti di quella che va più precisamente qualificata come conversione della sanzione sono per contro valutabili nella fase di esecuzione, secondo quanto fatto palese ai sensi dell’art. 12, comma 1, delle preleggi dal relativo presupposto normativo, dato dall’ipotesi in cui « la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità ». Esso postula evidentemente la perdurante validità ed efficacia dell’ingiunzione a demolire, di cui è disposta la conversione in quella meno afflittiva di carattere pecuniario il cui pagamento consente di “fiscalizzare” l’abuso edilizio. Nella fase esecutiva il destinatario dell’ordine demolitorio è pertanto posto nelle condizioni di addurre elementi ostativi in tutto in parte rispetto al provvedimento ripristinatorio, la cui conformità al principio di legalità delle sanzioni amministrative richiamato dall’appello si fonda invece sull’accertamento di interventi edilizi eseguiti in assenza di permesso di costruire (oltre che in totale difformità o con variazioni essenziali), secondo quanto previsto dall’art. 31 del testo unico di cui al DPR 6 giugno 2001, n. 380 - e come pacifico nel caso di specie.

6. Peraltro, al medesimo riguardo è erronea la premessa su cui la censura in esame si fonda, e cioè che l’immobile non sarebbe completamente sfornito di titolo edilizio. L’assunto va infatti disatteso avuto riguardo al fatto che il locale al piano terreno è stato abusivamente trasformato da deposito ubicato in zona agricola in civile abitazione. Come correttamente rilevato sul punto dalla sentenza di primo grado, con statuizione peraltro non specificamente censurata ai sensi dell’art. 101, comma 1, cod. proc. amm., è stato realizzato un mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante in assenza di titolo, il quale avrebbe pertanto richiesto il permesso di costruire e che legittima dunque l’ordine demolitorio anche per questa parte del fabbricato.

7. Le considerazioni da ultimo svolte conducono al rigetto anche del terzo motivo d’appello, con il quale si sostiene che il mutamento di destinazione d’uso di tipo funzionale del locale al piano terra non richiederebbe alcun titolo ad edificare, ma sarebbe realizzabile con semplice d.i.a. (oggi s.c.i.a.), ai sensi della sopra richiamata legislazione regionale (art. 2, comma 1, lett. f), della legge regionale 28 novembre 2001 n. 19). In contrario va ribadito che la trasformazione di un deposito sito in zona agricola in abitazione di tipo civile comporta, ai sensi dell’art. 23- ter del testo unico dell’edilizia, un passaggio tra le categorie previste dalla disposizione ora richiamata, ed in particolare da rurale a residenziale, di cui rispettivamente alle lettere d) e a), con conseguente aumento del carico urbanistico. La stessa disposizione del testo unico di cui al DPR 6 giugno 2001, n. 380, non è inoltre derogata dalla citata previsione di legge regionale, la quale assoggetta a d.i.a. (ora s.c.i.a.) i mutamenti di destinazione d’uso che siano compatibili « con le categorie consentite dalla strumentazione urbanistica per le singole zone territoriali omogenee », quod non nel caso di specie per quanto in poc’anzi esposto .

8. Le censure ora in esame sono infondate anche nella misura in cui pretendono di scindere un abuso edilizio riconducibile ad un intervento unitario, finalizzato nel suo complesso a rendere abitabile un immobile privo di tale destinazione, attraverso non solo il mero mutamento dell’uso della parte originaria, a suo tempo assentita, ma anche con la sua sopraelevazione di due piani, con il correlato incremento di superficie utile residenziale e volumetrico. Alla ora descritta ricostruzione sul piano giuridico dell’abuso va opposta quella fatta propria dalla costante giurisprudenza amministrativa secondo cui la valutazione a base del potere repressivo dell’autorità comunale è legittimamente espressa in relazione agli interventi valutati nel loro complesso e in modo unitario (ancora di recente: Cons. Stato, II, 10 febbraio 2025, n. 1046; 29 gennaio 2025, n. 677; III, 5 novembre 2024, n. 8795; IV, 21 marzo 2025, n. 2356; VI, 5 novembre 2024, nn. 8811 e 8812; 9 ottobre 2024, n. 8118; 3 ottobre 2024, n. 7968; 17 aprile 2024, n. 3486; 6 marzo 2024, n. 2205; 16 febbraio 2024, n. 1573; 6 febbraio 2024, n. 1201; 18 dicembre 2023, n. 10932; 30 novembre 2023, n. 10337; VII, 22 maggio 2025, n. 4445; 21 maggio 2025, n. 4381). Quindi, nella ora descritta prospettiva si pone, legittimamente, il provvedimento impugnato nel presente giudizio.

9. Va infine respinto il secondo motivo d’appello, con il quale si sostiene che l’ingiunzione a demolire impugnata non sarebbe assistita da una motivazione adeguata, che tenga conto del diritto all’abitazione implicato nell’intervento repressivo e alle connesse esigenze primarie dell’interessata e del suo nucleo familiare e sarebbe pertanto sproporzionata rispetto alla situazione personale di quest’ultima.

10. Il profilo ora esposto si sostanzia in realtà nella prospettazione di un profilo di legittimità non dedotto nel ricorso di primo grado e dunque inammissibile, ai sensi dell’art. 104, comma 1, cod. proc. amm., nel presente giudizio d’appello. Il ricorso davanti al Tribunale amministrativo reca infatti un fugace riferimento alla « naturale destinazione a residenza familiare » dell’immobile, quale dato di fatto in base alla quale la sua integrale demolizione oltre che in contrasto con l’art. 34, comma 2, del testo unico dell’edilizia sarebbe carente di adeguata motivazione. Sennonché sotto quest’ultimo aspetto la sentenza di primo grado ha fatto corretta applicazione dell’incontrastato orientamento della giurisprudenza amministrativa, che in ragione del limitato margine di apprezzamento sottostante alla demolizione, circoscritto ai sensi del citato art. 31 del testo unico dell’edilizia all’accertamento di violazioni di carattere urbanistico-edilizio da parte di opere non assistite da titolo o in radicale difformità da esso, esclude la necessità di ulteriori valutazioni da parte dell’autorità comunale competente (da ultimo: Cons. Stato, II, 2 aprile 2025, n. 2816; VI, 31 ottobre 2024, n. 8693; 3 ottobre 2024, n. 7969; 2 luglio 2024, n. 5816; VII, 10 dicembre 2024, n. 9968; 31 maggio 2024, n. 4916). Per il resto, la pretesa esigenza di rispetto della vita privata e familiare ai sensi del sopra richiamato art. 8 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali viene invece per la prima volta evocato nel presente giudizio di secondo grado, in violazione del c.d. divieto dei nova enunciato dall’art. 104, comma 1, cod. proc. amm. poc’anzi citato.

12. Peraltro, quand’anche si voglia prescindere dalle pur assorbenti considerazioni finora svolte, l’assunto è infondato. L’univoca giurisprudenza amministrativa in materia afferma infatti il diritto individuale all’abitazione recede di fronte alle esigenze della collettività di ripristino della legalità urbanistico-edilizia violata e dunque non può essere addotto in funzione automaticamente paralizzante rispetto al potere amministrativo posto per legge a tutela dell’interesse pubblico in questione (in questi termini Cons. Stato, VI, 9 luglio 2024, n. 6076; 23 maggio 2024, n. 4595, 3 maggio 2024, n. 4039; con ampi richiami alla giurisprudenza conforme della Corte europea dei diritti dell’uomo). Nell’ambito dell’indirizzo giurisprudenziale di matrice convenzionale e interno ora richiamato si afferma la necessità di bilanciare i contrapposti interessi sulla base del principio di proporzionalità, il quale postula che il bisogno abitativo abbia costituito la ragione determinante dell’abuso edilizio e che sia dimostrata l’assoluta impossibilità di sistemazione alloggiativa alternativa. In questa direzione non sono stati tuttavia forniti elementi di prova da parte dell’interessata, per cui la censura deve essere respinta.

13. L’appello deve quindi essere respinto. In assenza di costituzione in giudizio dell’amministrazione comunale resistente non vi è luogo a provvedere sulle spese di causa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza di primo grado.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno -OMISSIS-, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità dell’appellante.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 2 luglio 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, con l’intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

Francesca Picardi, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.