Pubblicato il 25/09/2025

N. 07533/2025REG.PROV.COLL.

N. 09864/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9864 del 2023, proposto da RG IA s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luigino Biagini, Andrea Manzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

TR LI s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Vittorino Cagnoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Riccione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giacomo Graziosi, Antonella Almerigi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda) n. 261/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio e i ricorsi incidentali del Comune di Riccione e della società TR LI s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 aprile 2025 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. La società RG IA s.r.l. ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.a.r. per l’Emilia-Romagna, Sez. II, ha accolto in parte il ricorso di primo grado proposto dalla società TR LI s.r.l. (di seguito nella presente decisione anche solo TR LI) e, per l’effetto, ha annullato il permesso di costruire rilasciato dal Comune di Riccione in data 24 agosto 2020 in favore della società RG IA s.r.l. (di seguito nella presente decisione anche solo RG IA) per la realizzazione di un intervento edilizio di ampliamento di una struttura alberghiera.

2. La società RG IA s.r.l. è proprietaria dell’“ OT IA ”; la società TR LI s.r.l. (ricorrente vittoriosa in primo grado) è invece proprietaria dell’ “ OT BR ”. Le due strutture ricettive alberghiere sono tra loro separate da una strada a doppio senso di marcia: l’albergo della società RG IA è situato in area più vicina al mare; mentre l’albergo della società appellata si trova in posizione più arretrata.

Prima che la società RG IA desse corso all’intervento edilizio di cui al permesso di costruire impugnato, l’area della società RG IA, classificata dallo strumento urbanistico locale (RUE) quale unità edilizia non utilizzata da un punto di vista edilizio (Act3F), era adibita a parcheggio.

In estrema sintesi, il giudice di primo grado, respinte le eccezioni preliminari di inammissibilità, per difetto di interesse, e di irricevibilità, per tardività, del ricorso introduttivo del giudizio, ha accolto l’impugnativa proposta dalla società TR LI, annullando il permesso di costruire, sulla base della considerazione secondo la quale il rilascio del titolo abilitativo edilizio era avvenuto senza la previa acquisizione della autorizzazione paesaggistica, sulla base della generica dichiarazione del tecnico della società che aveva presentato l’istanza.

Il T.a.r. inoltre ha ritenuto meritevoli di accoglimento anche il quarto e il quinto motivo del ricorso introduttivo del giudizio, con cui la parte ricorrente aveva lamentato il mancato rispetto degli standard edilizi, di cui agli artt. 7 e 9 d.m. n. 1444/1968, ossia l’inosservanza del limite massimo di densità edilizia di 5 mc./mq. e del limite della distanza di 10 metri tra fabbricati.

Il giudice di primo grado ha condannato il Comune di Riccione al pagamento in favore della ricorrente in primo grado (TR LI s.r.l.) delle spese di giudizio, compensandole nei confronti della società RG IA s.r.l. (controinteressata).

3. Tanto premesso, la società RG IA ha contestato la sentenza impugnata con cinque articolati motivi.

3.1. Con il primo motivo, la società appellante deduce error in iudicando , riproponendo l’eccezione di irricevibilità del ricorso introduttivo del giudizio, per tardività.

La società appellante fa rilevare quanto segue:

- a seguito del rilascio, in data 24 agosto 2020, del titolo edilizio e della sua pubblicazione all’Albo Pretorio, in data 28 settembre 2020 la società RG IA comunicava al Comune di Riccione che i relativi lavori avrebbero avuto inizio in data 29 settembre 2020;

- precedentemente, era stata pubblicata all’Albo pretorio del Comune la deliberazione della G.C. n. 119 del 25 maggio 2020, descrittiva dell’intervento edilizio, con allegato il parere tecnico contenente i principali parametri edilizi del predetto intervento;

- a seguito della comunicazione di avvio dei lavori, veniva allestito il cantiere nell’ambito del quale veniva affisso il cartello di cantiere con espressa menzione:

a) dei dati identificativi del titolo edilizio rilasciato (“ SUCON – 18-2019 ”);

b) della data di avvio dei lavori (“ 29/09/2020 ”);

c) della descrizione dell’intervento assentito (“ AMPLIAMENTO ”);

- nel contempo, veniva altresì affissa la notifica preliminare, di cui all’art. 99 del d.lgs. n. 81/2008, con espressa indicazione della durata dei lavori, del numero degli operai e delle imprese coinvolte; dell’ammontare dei lavori e della descrizione dell’intervento (“ Ampliamento di edificio ad uso ricettivo denominato OT IA ”);

- nei mesi di ottobre – novembre 2020, installata la gru di cantiere, venivano eseguite e portate a compimento le opere di demolizione e di formazione del “cordolo guida”.

A giudizio della società appellante (RG IA), l’acquisizione della piena conoscenza circa l’intervenuto rilascio del titolo edilizio non può che farsi risalire, al più tardi, all’inizio del mese di ottobre del 2020, allorché, dopo l’allestimento del cantiere e l’esposizione del relativo cartello, veniva installata (in data 8 ottobre 2020) la gru di cantiere e dato corso alle opere di demolizione del primo piano e del piano terra.

Evidenzia altresì che la società TR LI s.r.l. aveva in precedenza impugnato la variante urbanistica, lamentando che, in conseguenza della attuazione delle relative previsioni urbanistiche, l’OT BR sarebbe risultato privo della “ vista mare ”; ciò comproverebbe, ulteriormente, la conoscenza che l’appellata aveva dell’intervento edilizio avviato nel mese di settembre del 2020 e, soprattutto, l’inosservanza dell’onere di attivarsi con sollecitudine, senza procrastinare, a propria discrezione, l’accesso agli atti e così produrre un inammissibile prolungamento del termine d’impugnazione del titolo abilitativo edilizio.

Sulla base delle considerazioni che precedono, l’appellante chiede che, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado venga dichiarato irricevibile, per tardività.

3.2. Con il secondo motivo di gravame, la società appellante deduce error in iudicando et in procedendo .

Lamenta l’omessa pronuncia da parte del giudice di primo grado sulle eccezioni di improcedibilità, ai sensi dell’art. 35, c. 1, lett. c) c.p.a., in relazione alla mancata integrazione del contradditorio nei confronti della Regione Emilia - Romagna.

Al riguardo fa rilevare che, con ordinanza n. 662/2022 del 7 settembre 2022, il T.a.r., ritenendo “ indispensabile, ai fini del decidere – in disparte l’approfondimento in sede di merito, in particolare, della eccezione di tardività del ricorso – anche ai fini di economia processuale estendere il contraddittorio nei confronti dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico ”, aveva invitato la medesima Autorità a “ chiarire se condivida la medesima interpretazione del Comune circa la non necessità della richiesta di autorizzazione paesaggistica nel caso in esame ”, onerando la ricorrente di “ notificare a detta autorità il presente ricorso nel termine di giorni 30 dalla comunicazione della presente ordinanza unitamente al presente provvedimento ”.

La ricorrente integrava il contraddittorio, notificando il ricorso e la detta ordinanza nei confronti della sola Soprintendenza e non anche nei confronti della Regione Emilia - Romagna, pur trattandosi anch’essa di “ Autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico ”, ai sensi dell’art. 5, comma 6, del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42.

Pur riconoscendo che la Regione Emilia-Romagna, come consentito dall’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004, ha delegato alcune funzioni amministrative ai Comuni, l’appellante evidenzia che tale delega non sarebbe “esclusiva”, essendo rimaste in capo alla Regione alcune funzioni fondamentali e direttamente incidenti sulla tutela dei vincoli disciplinati dalla Parte III del d.lgs. n. 42/2004.

La mancata integrazione del contraddittorio nei confronti della Regione Emilia Romagna assumerebbe rilevanza, tenendo conto anche del fatto che la questione dedotta in giudizio concerne anche l’applicazione di un accordo sottoscritto tra la Regione Emilia - Romagna e l’allora MiBAC, relativo alla individuazione dei criteri per la “ricognizione” e la “delimitazione” delle aree vincolate, ai sensi dell’art. 142 d.lgs. n. 42/2004.

Sostiene quindi che la Regione Emilia-Romagna si configura, al pari della Soprintendenza, come “Autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico”: con la conseguenza che la notifica, nei suoi confronti, dell’atto di chiamata in causa non solo sarebbe stata opportuna, ma doverosa, a pena di improcedibilità del ricorso ai sensi degli artt. 51, c. 2, 49, c. 3 e 35, c. 1, lett. c) c.p.a.

Non avendo la ricorrente provveduto in tal senso, il ricorso di primo grado avrebbe dovuto essere dichiarato improcedibile.

3.3. Con il terzo motivo di appello, l’appellante deduce error in iudicando et in procedendo .

La società appellante si sofferma sulla controversa questione relativa alla mancata acquisizione della autorizzazione paesaggistica, sul presupposto che l’area oggetto di intervento dovesse ritenersi sottoposta al vincolo previsto dall’art. 142, 1° comma, lett. a) del d.lgs. n. 42/2004 (300 mt. dalla linea di battigia).

Il T.a.r. ha accolto le doglianze formulate a riguardo dalla ricorrente in primo grado (TR LI), evidenziando che il Comune di Riccione aveva ritenuto non necessaria l’autorizzazione paesaggistica, senza svolgere al riguardo alcun approfondimento istruttorio e senza aver fornito alcuna motivazione sulle ragioni di tale esclusione.

Nella relazione della Soprintendenza acquisita nel corso del giudizio, il titolo edilizio non si sarebbe potuto validamente rilasciare “ se non previa richiesta da parte del responsabile del procedimento del prescritto parere della Commissione di cui all’art. 6 della L.R. n. 15/2013 ”.

La società appellante contesta queste conclusioni.

Evidenzia che il responsabile del procedimento, dopo aver verificato il rispetto dei parametri edilizi, in data 26 maggio 2020 formulava parere favorevole al rilascio del permesso di costruire e si rivolgeva al dirigente per chiedere la “conferma” in merito al fatto che non era dovuta l’autorizzazione ambientale. Il dirigente, valutato che, nella specie, non sarebbe stato necessario ottenere l’autorizzazione paesaggistica, “ attesta[va] il rilascio, …, del permesso di costruire SUCON – 18-2019 ”, invitando la società richiedente a ritirare detto titolo edilizio entro 60 giorni, previo pagamento degli importi dovuti a titolo di contributo di costruzione e di monetizzazione dei parcheggi (mentre, con il successivo provvedimento prot. 49700 del 24 agosto 2020, preso atto dell’avvenuto pagamento dei predetti importi, attestava definitivamente l’avvenuto rilascio del titolo edilizio).

La società appellante contesta che il titolo edilizio si sia formato per silenzio assenso e che il suo rilascio non sia stato preceduto da una adeguata istruttoria, anche avuto riguardo alla necessità di acquisire o meno l’autorizzazione paesaggistica.

Nel caso di specie, l’esclusione dell’operatività del vincolo paesaggistico trovava ragione nella deroga prevista dall’art. 142 del d.lgs. n. 42/2004 per le aree delimitate negli strumenti urbanistici, ai sensi del d.m. n. 1444 del 1968, come zone territoriali omogenee A e B.

Secondo la prospettazione difensiva della appellante, la Soprintendenza avrebbe omesso di prendere in esame e valutare, in concreto, con specifico riferimento all’area in questione e alle previsioni urbanistiche contenute nel P.R.G. del 1968 e quelle del P.R.G. adottato nel febbraio del 1985 (antecedentemente all’entrata in vigore della legge Galasso), se la stessa potesse ritenersi classificata quale Zona B.

A suo giudizio, l’indagine non può ritenersi risolta, facendo riferimento ad un criterio interpretativo di carattere formalistico (ossia, ritenendo che solo le aree formalmente classificate in zona A e B siano escluse dal vincolo paesaggistico) e ciò in quanto la classificazione urbanistica operata dalla Regione Emilia Romagna era (ed è) difforme rispetto a quella indicata dal d.m. 1444/1968.

La società appellante evidenzia che l’area in questione, situata in una zona centrale del Comune di Riccione, sin dagli anni ’60 del secolo scorso è stata caratterizzata da intensa edificazione di strutture ricettive, e che, per tale ragione, il P.R.G. adottato antecedentemente al 6 settembre 1985 ha classificato questa zona, ai sensi della l.r. n. 47/1978, utilizzando una classificazione del territorio comunale per funzioni, diversa dalla classificazione di cui al d.m. 1444/1968.

Proprio in ragione delle caratteristiche urbanistiche di tale ambito, la Commissione tecnica appositamente costituita e composta dai rappresentanti del Ministero, della Regione e degli Enti territoriali, accertava che tale zona presentava le caratteristiche proprie della zona territoriale B, a nulla rilevando la vecchia classificazione operata dal P.R.G. risalente al 1968.

Il giudice di primo grado avrebbe omesso ogni valutazione al riguardo, limitandosi ad affermare che, trattandosi di zona vincolata, il rilascio del titolo abilitativo avrebbe richiesto, in ogni caso, la previa acquisizione della autorizzazione paesaggistica.

Aderendo all’orientamento giurisprudenziale secondo il quale il permesso di costruire può essere legittimamente rilasciato anche in mancanza di autorizzazione paesaggistica, atteso che quest’ultima attiene alla efficacia del titolo edilizio, sostiene che il T.a.r. avrebbe comunque erroneamente dichiarato illegittimo il permesso di costruire sul presupposto dell’assenza della richiesta dell’autorizzazione paesaggistica.

3.4. Con il quarto motivo di appello, la società appellante deduce error in iudicando con riguardo al rispetto dell’indice di densità edilizia, di cui all’art. 7 del d.m. n. 1444/1968.

Il T.a.r. ha accolto il quarto motivo del ricorso introduttivo del giudizio, ritenendo che il progetto approvato non avesse rispettato il limite massimo di densità edilizia di 5 mc/mq previsto per le Zone B dall’art. 7, comma 1, n. 2, del d.m. 1444 del 1968.

Il giudice di primo grado ha condiviso l’affermazione della ricorrente secondo la quale, presentando “ le due unità edilizie oggetto di intervento una superficie catastale complessiva di mq. 3049 l’applicazione del suddetto limite massimo di densità edilizia di 5 mc/mq porta a determinare in mc 15.245 il volume massimo consentito, mentre il progetto edilizio prevedrebbe la realizzazione di un volume totale di mc 16.660, comprensivo di quello esistente e di quello in ampliamento… ”.

Sostiene l’appellante che il calcolo riportato dalla società ricorrente in primo grado sarebbe errato; inoltre, esso si baserebbe su una errata applicazione della normativa.

L’art. 7 del d.m. n. 1444 del 1968 prevede, infatti, per le zone B, che “ Qualora le previsioni di piano consentano trasformazioni per singoli edifici mediante demolizione e ricostruzione, non sono ammesse densità fondiarie superiori ai seguenti limiti… 5 mc/mq per comuni al di sotto dei 50 mila abitanti ” (categoria in cui ricade il Comune di Riccione).

La stessa norma prevede che “ sono ammesse densità superiori ai predetti limiti quando esse non eccedano il 70% delle densità preesistenti ”.

Si tratterebbe di una previsione urbanistica rivolta ai Comuni, ai fini della formazione dei piani regolatori generali e dei relativi piani attuativi (art. 1 del medesimo d.m. 1444/1968) intesa a definire, attraverso lo strumento urbanistico, il volume massimo edificabile sulle aree già edificate negli interventi di demolizione e ricostruzione.

In sintesi, a giudizio dell’appellante, è lo strumento urbanistico a stabilire, per gli interventi sui singoli edifici, la densità edilizia fondiaria nel rispetto dei limiti sopra richiamati (5 mc/mq ovvero densità superiori nella misura massima del 70% della densità preesistente).

3.5. Con il quinto motivo di gravame, la società appellante deduce error in iudicando et in procedendo , soffermandosi sul rispetto della distanza tra edifici, prevista dall’art. 9 del d.m. 1444/1968, e ribadendo l’inammissibilità delle relative censure, per difetto di interesse.

Evidenzia che il T.a.r. ha accolto il quinto motivo di ricorso, ritenendo non rispettata la distanza minima di dieci metri, di cui al d.m. 1444/1968.

A suo giudizio, la relativa censura, sarebbe inammissibile, per difetto di interesse.

Evidenzia di aver depositato in primo grado una “simulazione”, dalla quale si evincerebbe che la società TR LI non otterrebbe alcun effetto utile dall’arretramento del nuovo fabbricato, atteso che, anche qualora le due pareti prospicienti si fossero trovate a dieci metri l’una dall’altra, la vista del mare sarebbe risultata comunque preclusa dalla presenza del nuovo corpo di fabbrica.

Sostiene che la censura sia comunque infondata nel merito.

A suo giudizio, nel caso di specie, non vengono in rilievo pareti finestrate di edifici antistanti, quanto pareti del medesimo edificio oggetto dell’intervento di ristrutturazione e ampliamento.

Il giudice di primo grado ha ritenuto fondata la censura, sostenendo che la distanza tra pareti finestrate “ va rispettata in tutti i casi ”, essendo “ volta ad impedire la formazione di intercapedini nocive sotto il profilo igienico-sanitario ”, a nulla rilevando “ la circostanza che i due interventi edilizi appartengono allo stesso proprietario ”.

La società appellante fa rilevare che nel caso di specie non si è in presenza di due costruzioni che appartengono alla stessa proprietà, ma di un unico edificio.

Occorre allora stabilire se in tali condizioni debba trovare applicazione la disciplina dettata dall’art. 9 del d.m. che, come è noto, prevede che la distanza ivi prescritta deve essere mantenuta “ tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti ” e non già tra le pareti del medesimo edificio (come avviene qualora venga realizzato un unico edificio residenziale condominiale).

Secondo l’appellante, qualora non vengano in rilievo due distinti edifici, bensì un unico plesso, la suddetta distanza di 10 metri non si applica; mancherebbe, pertanto, il presupposto fondamentale per l’applicazione dell’art. 9 del d.m. 1444/1968, costituito dalla realizzazione di “ edifici antistanti ”.

4. Si è costituito in giudizio il Comune di Riccione, proponendo appello incidentale.

4.1. L’Amministrazione comunale ha chiesto la riforma della sentenza impugnata, evidenziando la insussistenza in capo alla società TR LI s.r.l. dell’interesse ad agire.

Richiama i principi enunciati dalla Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nella sentenza n. 22/2021.

Evidenzia che l’interesse della società ricorrente in primo grado è stato individuato dal giudice di primo grado nel fatto che, per effetto della nuova costruzione di un edificio di 6 piani fuori terra nell’aerea limitrofa ancora non edificata (in precedenza libera e destinata a parcheggio), l’OT BR si vedrebbe privato della “vista mare”, di cui godeva precedentemente, con perdita di luce, aria, visuale e panorama e aumentato carico urbanistico, con conseguente sovraffollamento e aumento del traffico veicolare.

Con riguardo al pregiudizio consistente nella “perdita di luce, aria… e sovraffollamento ed aumento di traffico” per effetto della nuova costruzione, si tratterebbe di un aspetto di cui non vi è alcuna traccia nel ricorso proposto dalla società TR LI.

Nell’impugnazione, l’unica enunciazione dimostrativa dell’interesse al ricorso avrebbe ad oggetto una supposta lesione del “diritto al panorama” subita per la perdita di visuale sul mare.

Il T.a.r. avrebbe ancorato l’interesse ad elementi (perdita di aria e luce; sovraffollamento; incremento del traffico veicolare di zona) che non sarebbero stati adeguatamente dimostrati dalla ricorrente.

Andrebbe escluso che l’interesse al ricorso possa essere individuato nel fatto che il fabbricato in ampliamento della società RG IA è stato eseguito in violazione delle distanze di cui all’art. 9 d.m. n. 1444/1968. La stessa società ricorrente avrebbe dichiarato che la denunciata violazione non riguarda il distanziamento tra il fabbricato in ampliamento e l’OT BR, ma tra il nuovo corpo di fabbrica e il preesistente edificio della società RG IA.

Con riguardo alla perdita della veduta panoramica, il Comune di Riccione evidenzia che la perdita della visuale sul mare non sarebbe di per sé sola sufficiente ad integrare un pregiudizio.

La società ricorrente (in primo grado) avrebbe dovuto dimostrare che la perdita della “situazione di fatto” consistente nella veduta sul mare è stata in grado di intaccare, in un modo obiettivo o documentato, il valore d’uso o di mercato dell’immobile. In mancanza di tale prova, il ricorso avrebbe dovuto essere dichiarato inammissibile, per difetto di interesse.

4.2. Il Comune di Riccione si sofferma poi sulle ragioni che hanno indotto il giudice di primo grado ad annullare il permesso di costruire.

Evidenzia preliminarmente il carattere contraddittorio della motivazione della sentenza impugnata, fissando quelli che ritiene dei capisaldi della controversia:

a) Il permesso di costruire non si è formato per silenzio-assenso, ma si è formato in modo espresso.

Secondo il Comune di Riccione sarebbe sufficiente esaminare il testo della comunicazione di rilascio del titolo edilizio e il testo del permesso di costruire per rendersi conto che, al di là dell’utilizzo formale ed errato del termine “ attestazione di rilascio ”, la fattispecie sostanziale verificatasi nel caso di specie è quella del rilascio di un titolo edilizio in forma provvedimentale espressa, completa del numero di protocollo, delle “prescrizioni” esecutive, del riassunto dell’istruttoria, della verifica dell’avvenuto pagamento del contributo di costruzione.

Essendo il titolo edilizio stato rilasciato in forma espressa, ciò basterebbe a rendere legittimo il suo rilascio, a prescindere dalla questione della presenza o meno del vincolo paesaggistico; richiama l’orientamento giurisprudenziale secondo il quale il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica è condizione di efficacia e non di validità del titolo edilizio.

Il giudice di primo grado avrebbe errato nel ritenere che l’amministrazione non abbia valutato la dichiarazione del tecnico della società in ordine alla non necessità della autorizzazione paesaggistica.

I provvedimenti amministrativi in materia edilizia hanno natura vincolata, si valutano in relazione alla loro oggettiva conformità o meno alla strumentazione urbanistica vigente; conseguentemente, all’amministrazione comunale deve essere riconosciuta la possibilità di dimostrare in giudizio, che, a dispetto di vizi istruttori o procedimentali commessi, il contenuto finale del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

b) La questione dirimente non sta nell’accertamento della veridicità di quanto dichiarato dal tecnico del progettista privato, ma consiste nella verifica della esistenza o meno del vincolo paesaggistico. Se il vincolo esiste, il permesso di costruire è illegittimo e/o inefficace; mentre se non esiste, il permesso di costruire deve considerarsi legittimo ed efficace.

Secondo l’Amministrazione comunale, l’area di proprietà della società RG IA ricade in zona che, alla data del 6 settembre 1985, possedeva i requisiti sostanziali delle “Zone B”, di cui al d.m. n. 1444/1968.

Questa operazione di ricognizione/assimilazione “sostanziale” è stata elaborata dalla Regione Emilia-Romagna fin dagli anni ’90 ed è stata recepita formalmente dall’Accordo tra Regione Emilia Romagna, Ministero e ANCI, stipulato a Roma il 9 ottobre 2003, come criterio-guida per l’accertamento delle “aree escluse” dal vincolo paesaggistico alla data del 6 settembre 1985; è stata ribadita dalla Regione, con la circolare n. 4815 del 17 marzo 2006, indirizzata ai Comuni, al fine della individuazione delle aree escluse ed è stata recepita dal Comune di Riccione, con la apposita Tavola approvata nel 2007 nell’ambito del Piano Strutturale Comunale, all’esito di una specifica istruttoria; è tutt’ora correntemente praticata dalla Regione, quale autorità di tutela paesaggistica, nel dettare direttive ai Comuni per la ricognizione delle aree incluse o meno nel perimetro paesaggistico.

c) La Relazione della Soprintendenza sarebbe erronea; la Soprintendenza ha affermato che il vincolo paesaggistico c’era, (non operando, a suo giudizio, la causa di esclusione di cui all’art. 142, comma 2, d.lgs. n. 42/2004), ma la tesi della Soprintendenza si porrebbe in contrasto con atti formali e vincolanti assunti dal Ministero e dalla Regione nel 2003 - 2006, per perimetrare le zone non soggette all’autorizzazione paesaggistica.

4.3. Il Comune di Riccione si sofferma sulle altre censure accolte dal giudice di primo grado.

Fa rilevare che il T.a.r. ha accolto il IV motivo del ricorso introduttivo del giudizio, ritenendo che il progetto approvato non abbia rispettato il limite massimo di densità edilizia di 5 mc/mq, previsto per le Zone B dall’art. 7, comma 1, n. 2, del d.m. 1444 del 1968.

Sostiene che il motivo sia infondato in punto di fatto; dalla visura catastale e relativo tipo mappale del 2012 la particella oggetto di intervento risulta di superficie pari a mq 3.049, che moltiplicata per 5mc/mq dà un volume maggiore di quello effettivamente realizzato nell’area di intervento. Il volume massimo assentibile sull’intero lotto è quindi pari a mc. 15.245 (mq. 3049 x 5 mc/mq). Sommando il nuovo volume di progetto assentito con il permesso di costruire n. 18/2019 (pari a mc. 5.450,63) e il volume dell’edificio preesistente pari a mc. 9.363,24 si ottiene un volume complessivo di mc. 14.813,87, che rispetta dunque il limite di legge.

Sul punto, l’Amministrazione comunale chiede che venga disposta istruttoria.

4.4. Con l’ultimo motivo di appello, il Comune di Riccione si sofferma anche sulla questione relativa alla violazione delle distanze tra pareti finestrate, di cui all’art. 9 d.m. n. 1444/1968.

Eccepisce l’inammissibilità della censura dedotta in primo grado, per difetto di interesse, facendo rilevare che le distanze contestate concernono due corpi di fabbrica appartenenti allo stesso OT IA .

La dedotta violazione dell’art. 9 d.m. n. 1444/1968 non può essere invocata da chi possiede un edificio posto dall’altro lato della strada e nessuna lesione subisce a riguardo (in termini di perdita di luce e aria).

In contrario non vale opporre che la società TR LI potrebbe ricavare dall’accoglimento del mezzo una utilità strumentale, consistente nella demolizione e impossibilità di ricostruzione del “nuovo” corpo di fabbrica ora collocato troppo vicino a quello pregresso; a prescindere dalla considerazione che una simile utilità mediata non è mai stata invocata né dimostrata, secondo l’amministrazione comunale l’effetto sarebbe esattamente l’opposto; per ovviare alla eccessiva vicinanza tra i due corpi di fabbrica, la società IA potrebbe accorparli e, così, chiudere il residuo “varco visuale” verso il mare.

La censura sarebbe infondata anche nel merito in quanto, a giudizio dell’amministrazione comunale, le distanze di dieci metri tra pareti finestrate non si applicando tra immobili che appartengono allo stesso soggetto e non si applicano tra parti, porzioni, corpi di uno stesso edificio.

5. Si è costituita in giudizio la società TR LI s.r.l., chiedendo il rigetto degli atti d’appello proposti dalla società RG IA e dal Comune di Riccione e riproponendo i motivi 2°, 3° e 7° dedotti in primo grado e non scrutinati dal Tribunale amministrativo regionale.

5.1. Con il secondo motivo di ricorso, la società TR aveva denunciato l’inosservanza dell’art. 4.3.4, 6° comma, delle N.T.A. del R.U.E., stante la mancata dimostrazione e l’omesso accertamento in merito al soddisfacimento dei “requisiti di sostenibilità”, posti dalla normativa quale condizione per beneficiare degli incrementi di superficie ivi previsti, oltre che per l’inosservanza della prescritta forma del “progetto unitario convenzionato” ovvero del “permesso di costruire convenzionato”.

In particolare, richiama l’art. 4.3.4, 6° comma, delle N.T.A. del R.U.E., secondo il quale, per poter beneficiare delle premialità consistenti negli incrementi di superficie ivi previsti, occorre che il progetto garantisca determinati requisiti di sostenibilità, richiamando allo scopo l’elenco contenuto nella Tabella C, di cui all’art. 7.1.5 della seconda parte del R.U.E.

La medesima disposizione del R.U.E. prescrive inoltre che gli interventi di trasformazione e di trasferimento si debbano attuare mediante progetto unitario convenzionato o permesso di costruire convenzionato (l’art. 4.3.4, comma 6, lett. b, ultimo capoverso, del RUE dispone testualmente: “ Gli interventi di trasformazione e trasferimento di cui ai precedenti paragrafi si attuano mediante Progetto unitario convenzionato (PUC) di cui all’art. 6.2.6, o Permesso di Costruire Convenzionato di cui all’art. 6.4.10 bis, con l’applicazione delle disposizioni e prescrizioni di cui al presente comma 6 ”).

In particolare, per quanto concerne i requisiti di sostenibilità, lo stesso art. 4.3.4, 6° comma, delle N.T.A. del R.U.E. stabilisce che, per poter beneficiare dell’incremento del 20% della superficie totale ovvero sino al raggiungimento dell’indice IF complessivo di 5 mc./mq. in relazione agli interventi di ristrutturazione e ampliamento, il progetto deve assicurare “ per l’intero edificio oggetto d’intervento, una copertura dei consumi di calore, di elettricità e per il raffrescamento in misura superiore di almeno: … il 40% … rispetto ai valori minimi obbligatori stabiliti dalle vigenti disposizioni nazionali e regionali in materia di “requisiti minimi di prestazione energetica degli edifici ”.

Secondo la tesi della società TR, la società RG IA non avrebbe comprovato il possesso del predetto requisito, né il Comune avrebbe svolto una istruttoria adeguata a riguardo.

In secondo luogo, il permesso di costruire sarebbe stato rilasciato senza rispettare l’obbligo previsto dall’art. 4.3.4 del RUE di un progetto unitario convenzionato ovvero di un permesso di costruire convenzionato.

5.2. La società TR ripropone il 3° motivo del ricorso riguardante l’inosservanza dell’art. 4.3.4, 6° comma, delle N.T.A. del R.U.E., stante il mancato rispetto del principio della prevalenza della destinazione “ a soggiorno e a servizi ” della superficie ammessa in incremento.

Fa rilevare che l’art. 4.3.4, 6° comma, delle N.T.A. del R.U.E. stabilisce che gli incrementi di superficie ivi previsti come premialità, al fine di favorire la qualificazione del patrimonio edilizio esistente, devono essere destinati “ principalmente ” a “ superficie di soggiorno (Su.So) ed a servizi (Su.se), rispetto a quella a superficie ricettiva (Su.R) ”.

Il permesso di costruire non rispetterebbe detta prescrizione, perché nella specie l’incremento di superficie pari al 20% della superficie esistente, riconosciuto dal citato art. 4.3.4, 6° comma, delle N.T.A. del R.U.E., risulta pari a mq. 559,94 e il progetto ne prevede l’attuazione per mq. 551,93 interamente destinati a “ superficie ricettiva ”.

5.3. La società TR LI ripropone anche il 7° motivo del ricorso introduttivo del giudizio, riguardante la dedotta illegittimità del permesso di costruire in forma di attestato sul silenzio assenso per la mancata indicazione dei termini di inizio e di ultimazione dei lavori, ai sensi dell’art. 15, 1° comma, d.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 19, 2° comma, l.r. n. 15/2013.

L’atto impugnato sarebbe illegittimo per la genericità e l’indeterminatezza della “ attestazione circa l’avvenuta formazione del titolo abilitativo ” (secondo la definizione prevista dall’art. 18, 10° comma, L.R. n. 15/2013) e conseguentemente per la “ mancata indicazione dei termini di inizio ed ultimazione dei lavori ” (secondo la prescrizione prevista dall’art.15, 1 comma, d.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 19, 2° comma, l.r. n. 15/2013).

L’atto impugnato si limiterebbe ad attestare in modo del tutto generico e apodittico “ il rilascio del permesso di costruire ”, ai sensi dell’art. 18, 10° comma, l.r. n. 15/2013, senza precisare la data nella quale il supposto “ rilascio ” ( rectius : perfezionamento) del titolo per silenzio assenso si sarebbe verificato.

6. In forma di appello incidentale, la società TR LI contesta la sentenza di primo grado nella parte in cui il T.a.r. ha respinto la domanda di risarcimento del danno asseritamente subito, da determinarsi in via equitativa, e la domanda di demolizione delle opere edilizie illegittimamente realizzate.

La società TR LI fa rilevare che, con il ricorso introduttivo del giudizio, aveva chiesto che venisse ordinata alla società RG IA s.r.l. la demolizione delle opere costruite e il risarcimento dei danni sofferti fino alla rimozione delle opere, da liquidarsi in via equitativa ai sensi dell’art. 2058 cod. civ.

Il giudice di primo grado, pur avendo disposto l’annullamento del permesso di costruire, ha invece ritenuto di respingere la domanda di risarcimento del danno “ per genericità ” e ha dichiarato inammissibile la domanda di demolizione dell’intervento realizzato “ vertendosi in materia di giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo e non di giurisdizione esclusiva ”.

La società TR LI contesta le conclusioni del giudice di primo grado, facendo rilevare che la controversia riguardante il rilascio di un permesso di costruire rientra nella materia urbanistica ed edilizia ed è pertanto riservata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, 1° comma, lett. f), c.p.a.

Contesta anche il rigetto della domanda di risarcimento del danno per equivalente (respinta dal giudice di primo grado per genericità), “ dal momento che non doveva essere fornita alcuna particolare prova del danno subito, considerato che la domanda riguardava il danno sofferto medio tempore per un periodo di tempo limitato fino alla rimozione delle opere abusive e che doveva essere liquidato in via equitativa ai sensi dell’art. 2058 c.c. ”.

7. Con ordinanza collegiale n. 5238/2024, questa Sezione ha disposto approfondimenti istruttori attraverso l’istituto della verificazione tecnica, nominando quale verificatore il Direttore del Dipartimento di Architettura della Università di Bologna, con facoltà di delega ad altro professore universitario con adeguata competenza in materia, affidandogli il compito di redigere una relazione, nella quale, a seguito di appositi sopralluoghi e accertamenti sul posto, venissero chiariti i seguenti aspetti:

“ a) venga descritto lo stato dei luoghi e delle opere finora eseguite dalla società RG IA s.r.l. e venga indicata la distanza dell’area di intervento edilizio in questione rispetto all’area su cui insiste l’albergo gestito dalla società TR LI s.r.l.;

b) vengano individuati i vincoli presenti sull’area oggetto dell’intervento edilizio proposto dalla società RG IA s.r.l. e, in particolare, venga precisato se, nel caso di specie, con riguardo al vincolo paesaggistico, di cui all’art. 142, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 42/2004, ricorrano i presupposti di fatto che integrano le cause di esclusione, di cui al comma 2 del medesimo articolo;

c) venga individuato l’indice di densità edilizia applicabile all’intervento edilizio in questione e, in particolare, venga indicata, in base al progetto presentato dalla società RG IA s.r.l., la destinazione dei locali interrati dell’intervento edilizio di ampliamento e se, in base agli elaborati progettuali presentati dalla predetta società, nel calcolo della volumetria del nuovo corpo di fabbrica si sia tenuto conto anche del volume dei locali interrati;

d) venga verificato sotto il profilo tecnico se, in base alle destinazioni previste nel progetto, l’intervento edilizio proposto dalla società possa beneficiare dell’incremento di superficie, previsto dall’art. 4.3.4, comma 6, delle N.T.A. del R.U.E. del Comune di Riccione ”.

8. Con ordinanza collegiale n. 8979/2024, è stata accolta la richiesta del verificatore di proroga di 45 giorni del termine fissato nella ordinanza di conferimento dell’incarico per la consegna della relazione preliminare alle parti.

9. In data 11 gennaio 2025, il verificatore ha depositato in giudizio la relazione finale di verificazione, nella quale sono state formulate le conclusioni di seguito indicate.

9.1. Con riferimento al primo quesito, il verificatore precisa quanto segue:

“ alla data della presente risultano realizzate tutte le strutture portanti dell’ampliamento, le tamponature esterne, i divisori interni, ad esclusione di quelle riferibili al corpo di fabbrica secondario contenente gli ascensori e il percorso relativo. Tutti gli elementi risultano privi di qualunque rifinitura mancando: intonaci, massetti, strati coibenti, pavimenti, rivestimenti, infissi sia interni che esterni; in pratica l’ampliamento risulta completamente allo stato grezzo. L’area esterna delimitata per l’intervento si presenta come un cantiere in costruzione, quindi con recinzione provvisoria, attrezzature edili e alcuni baraccamenti. Sostanzialmente è stata definita l’intera volumetria dell’ampliamento, fatto salvo il collegamento con l’edificio esistente ai piani primo e secondo, con opere sia all’interno che 9 all’esterno ancora allo stato grezzo. La documentazione fotografica allegata (All. 2 – documentazione fotografica del 26 luglio 2024) mostra esaurientemente lo stato dei luoghi e delle opere eseguite. Gli elaborati progettuali dello stato comparato mostrano forma e dimensione delle opere progettate (All. 3 – piante dello stato comparato)…

i rilievi metrici espletati (in cui risultati sono rappresentati graficamente all’All. 4 -planimetria con distanze rilevate) conducono a stabilire che:

- la distanza tra l’area di intervento edilizio in questione rispetto all’area su cui insiste l’albergo gestito dalla società TR LI s.r.l. risulta pari a 10,01 m, corrispondente alla larghezza complessiva di viale Milano;

- la distanza del nuovo fabbricato in costruzione rispetto all’area su cui insiste l’albergo gestito dalla società TR LI s.r.l. risulta pari a 18,20 m;

- la distanza del nuovo fabbricato rispetto all’edificio dell’albergo gestito dalla società TR LI s.r.l. risulta pari a 21,70 m. ”

9.2. Con riferimento al secondo quesito:

“ il verificatore per quanto sopra argomentato ritiene che riguardo al vincolo paesaggistico di cui all’art. 142, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 42/2004, ricorrano i presupposti di fatto che integrano le cause di esclusione di cui al comma 2 lettera a) dello stesso articolo. L’area in esame infatti, oltre ad essere esclusa dal vincolo paesaggistico nel vigente Piano Strutturale Comunale PSC, alla data di entrata in vigore della L. 431/85 possedeva le caratteristiche morfologiche e quelle insediative e funzionali della zona omogenea “B” del DM 1444/68, ed era inoltre ricompresa nel perimetro continuo del territorio urbano consolidato comprendente tutte le aree edificate con continuità e i lotti interclusi. ”

9.3. Con riferimento al terzo quesito:

“ per quanto sopra descritto lo scrivente ritiene che l’indice di densità edilizia massimo applicabile all’intervento in oggetto sia pari a 5 mc/mq riferito al Volume Totale VT dell’intero edificio (edificio esistente sommato all’ampliamento) sull’intera area di sedime (superficie fondiaria), con ulteriore incremento della capacità edificatoria esistente pari a 380 mq per realizzare nuovi locali da destinare a spa e centro benessere, comprensivi dei vani a essi pertinenti…

riguardo la destinazione d’uso dei locali interrati in ampliamento, la valutazione degli elaborati grafici con le relative superfici dei locali fa ritenere che la superficie corrispondente ai locali interrati dell’intervento edilizio di ampliamento siano considerabili tutti destinati all’ampliamento del centro benessere…

negli elaborati progettuali non è presente il calcolo della volumetria dell’edificio e pertanto nemmeno dei piani interrati; la loro destinazione d’uso a centro benessere li fa escludere, ai fini delle verifiche urbanistiche, dalla superficie totale ST, base di calcolo del volume VT. Inoltre nel progetto di ampliamento rientrano anche nell’incremento massimo della superficie totale ST destinata a Spa e centro benessere di 380 mq, realizzabile fuori terra, come verificato nella tabella dedicata riportata all’All. 18…

Sulla base di quanto sopra lo scrivente ha quindi provveduto alla determinazione dell’indice di edificabilità fondiaria – indice di densità edilizia – per l’edificio complessivamente derivante dall’intervento di ristrutturazione e ampliamento (All. 18 – parametri urbanistici e verifiche relative); come mostrato nell’allegato risulta inferiore all’indice massimo di 5 mc/mq. ”

9.4. Con riguardo al quarto quesito:

“ lo scrivente per quanto sopra illustrato e argomentato ritiene che, sotto il profilo tecnico e in base alle destinazioni previste nel progetto, l’intervento edilizio può beneficiare dell’incremento di superficie previsto dall’art. 4.3.4, comma 6, delle N.T.A. del R.U.E. del Comune di Riccione ”.

10. Con memoria depositata in data 28 marzo 2025, il Comune di Riccione, richiamate le risultanze della relazione di verificazione, ha insistito per l’accoglimento delle conclusioni precedentemente formulate.

11. Con memoria depositata in data 28 marzo 2025 la società RG IA, richiamata la relazione di verificazione, ha chiesto l’accoglimento dell’appello principale (con conseguente riforma della sentenza impugnata) e il rigetto dell’appello incidentale proposto dalla società TR LI s.r.l.

12. Con memoria depositata in data 29 marzo 2025 la società TR LI deduce l’inammissibilità del tentativo delle controparti di modificare e sostituire in corso di causa la motivazione del provvedimento impugnato, in violazione del divieto di integrazione postuma della motivazione (il permesso di costruire impugnato si fonderebbe sul chiaro presupposto, asseverato dal tecnico progettista e fatto proprio dall’Ufficio, che l’area interessata dalla nuova costruzione risultava sottoposta al vincolo paesaggistico, ma l’autorizzazione paesaggistica non era dovuta perché l’intervento non comportava alcuna alterazione dello stato dei luoghi e dell’aspetto esteriore degli edifici).

Contesta le conclusioni del verificatore con riguardo alla ritenuta sussistenza della causa di esclusione di cui all’art. 142, comma 2, lett. a), del d.lgs. n. 42/2004; a tale riguardo, richiama la nota della Soprintendenza delle Province di Forlì - Cesena, Ravenna e Rimini (acquisita nel corso del giudizio di primo grado), che ha escluso la sussistenza delle cause di esclusione dal vincolo; il verificatore sarebbe pervenuto a conclusioni erronee, esorbitando dalle proprie funzioni.

Contesta le conclusioni del verificatore anche con riguardo al rispetto del limite massimo della densità fondiaria di 5 mc./mq., fissato dall’art. 7, 1° comma, n. 2, d.m. 2 aprile 1968 n. 1444 in relazione alle zone B.

13. Con memorie di replica le parti costituite hanno compiutamente rappresentato le rispettive tesi difensive.

14. All’udienza pubblica del 29 aprile 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

15. Il presente giudizio ha ad oggetto il permesso di costruire del 24 agosto 2020, rilasciato dal Comune di Riccione (in forma di attestato della supposta formazione del silenzio assenso, ai sensi dell’art. 18, comma 10, l.r. n. 15/2013) alla società RG IA per la realizzazione di un intervento di ampliamento dell’“ OT IA ”, posto sul lungomare di Riccione.

16. In via preliminare, ritiene il Collegio che siano infondate le eccezioni di rito, riproposte in grado di appello dalla società RG IA e dal Comune di Riccione.

16.1. Il ricorso di primo grado era ricevibile, in quanto la consapevolezza della effettiva lesività del titolo edilizio si è avuta solo a seguito dell’accesso agli atti; verosimilmente, solo in quel momento la società TR LI ha acquisito piena consapevolezza della effettiva entità del progetto presentato dalla società RG IA e della incidenza sulla sua posizione giuridica soggettiva.

16.2. Infondata è anche l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado, per difetto di interesse.

Recentemente, questa Sezione, con sentenza 6 settembre 2024 n. 7464, ha avuto modo di ribadire che, in linea generale, l’interesse alla tutela della visuale panoramica costituisce “ un interesse di mero fatto, come tale, di regola, inidoneo a configurare una lesione giuridicamente rilevante utile ad integrare la condizione dell’interesse a ricorrere ”, richiamando una pronuncia della Suprema Corte secondo la quale “…. la panoramicità del luogo consiste in una situazione di fatto derivante dalla bellezza dell'ambiente e dalla visuale che si gode da un certo posto, che può trovare tutela nella servitù altius non tollendi…..Nondimeno, il diritto di veduta consistente nella fruizione di un piacevole panorama ….esige che di esso sia previamente accertata l'esistenza.

Ebbene, la veduta panoramica può essere acquistata, oltre che in via negoziale (a titolo derivativo), anche per destinazione del padre di famiglia o per usucapione (a titolo originario), necessitando, tuttavia, tali modi di costituzione non solo, a seconda dei casi, della destinazione conferita dall'originario unico proprietario o dell'esercizio ultraventennale di attività corrispondenti alla servitù, ma anche di opere visibili e permanenti, ulteriori rispetto a quelle che consentono la veduta….l'esistenza del diritto di veduta del panorama non può essere riconosciuta, indicandone la fonte nella mera preesistenza della visuale rispetto all'opera contestata.

Ove bastasse, ai fini di ritenere validamente costituita la servitù di veduta panoramica, la mera esistenza in fatto di detta veduta, prima che l'opera contestata ne compromettesse l'esercizio, sarebbe leso il principio della tipicità dei modi di acquisto dei diritti reali ” (Cassazione civile, Sez. II, 22 giugno 2023 n. 17922).

Tuttavia, la visuale panoramica, anche se priva di una diretta protezione giuridica, può rappresentare una qualità che incide sulla migliore fruibilità dell’immobile e quindi sul suo valore economico e in questo senso, come ricordato dalla Adunanza plenaria, la sua compromissione può, in concreto, integrare i presupposti di un pregiudizio idoneo a configurare l’interesse a ricorrere, ma deve comunque trattarsi di un pregiudizio effettivo e “serio”: deve cioè trattarsi di una visuale effettivamente fruibile e connotata da evidenti, peculiari e qualificati profili di pregio, proprio per evitare che l’iniziativa giudiziaria finisca per essere piegata a fini meramente emulativi o comunque estesa sino a ricomprendere profili di danno meramente soggettivi, disancorati da dati di realtà (Consiglio di Stato, Sez. IV , 6 settembre 2024 n. 7464).

Nel caso di specie, non è controverso tra le parti che la realizzazione dell’intervento edilizio preclude o limita per l’OT BR la vista del mare; trattandosi di una struttura turistico – ricettiva, ritiene il Collegio che verosimilmente la realizzazione dell’intervento edilizio contestato possa arrecare un qualche pregiudizio alla società proprietaria del predetto OT, essendo notoriamente la visuale sul mare un elemento apprezzato dai turisti durante i soggiorni nelle località marine.

16.3. Infine, priva di fondamento è anche l’eccezione della improcedibilità del ricorso di primo grado, per omessa integrazione del contraddittorio nei confronti della Regione Emilia Romagna.

Il giudice di primo grado ha ordinato l’integrazione del contraddittorio “ nei confronti dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico alla quale si è ritenuto non necessario richiedere l’autorizzazione paesaggistica per i motivi sopra evidenziati ”; detta Autorità deve essere individuata nella Soprintendenza Archeologia, Belle arti e paesaggio per le Province di Ravenna , Forlì – Cesena e Rimini, che ha depositato nel giudizio di primo grado la relazione istruttoria richiesta dal giudice di primo grado.

17. L’intervento edilizio contestato consiste nell’ampliamento della struttura turistico ricettiva della società RG IA, posta nel territorio del Comune di Riccione, lungo la fascia costiera, ad una distanza inferiore ai 300 metri dalla linea di battigia, ricadendo quindi nel vincolo paesaggistico, ai sensi dell’art. 142, 1° comma, lett. a), del d.lgs. n. 42/2004.

Nel permesso di costruire rilasciato dal Comune di Riccione, il dirigente, con riguardo alla autorizzazione paesaggistica, precisa: “ Autorizzazione ambientale (ai sensi dell’art. 159 del D.Lgs. n. 42/2004) non dovuta vedi dichiarazione del tecnico progettista ”.

Nella relazione tecnica asseverata, presentata al Comune di Riccione in data 7 giugno 2019, il progettista (arch. Matteoni Andrea), al punto 19 (relativo alla autorizzazione paesaggistica) dichiara: “ l’intervento… interessa un immobile sottoposto a vincolo paesaggistico, ai sensi degli artt. 136 e 142, ma le opere non comportano alterazione dello stato dei luoghi o dell’aspetto esteriore degli edifici ovvero che sono esclusi dalla autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 2, comma 1, del DPR n. 31/2017 ”.

Nel corso del giudizio di primo grado, in riscontro ad un ordine istruttorio del giudice, la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ravenna, Forlì – Cesena e Rimini ha depositato (in data 16 gennaio 2023) una relazione, nella quale ha sostenuto che il richiamo alle zone A e B del d.m. n. 1444/1968, operato dall’art. 142 d.lgs. n. 142/2004, “ ha un carattere formalistico e non contenutistico ”, per ragioni di certezza giuridica nell’accertamento dei presupposti costitutivi del vincolo paesaggistico, concludendo: “ a giudizio di questa Soprintendenza l’avvio di un procedimento di autorizzazione paesaggistica previsto dal D.Lgs. n. 42/2004 all’art. 146 era imprescindibilmente dovuto da parte del Comune di Riccione in quanto l’intervento in oggetto ricade in una delle aree tutelate per legge elencate all’art. 142 c.1, non sussistendo per essa le cause di esclusione dalla tutela paesaggistica prevista ai commi 2 e 3 dello stesso art. 142, D.Lgs. n. 42/2004 ”.

17.1. Nella sentenza impugnata, il giudice di primo grado ha rilevato la superficialità della istruttoria effettuata dal Comune di Riccione, che si è conformato, con riguardo alla autorizzazione paesaggistica, a quanto dichiarato dal tecnico della parte istante; il giudice di primo grado ha evidenziato altresì l’implausibilità delle relative dichiarazioni, essendo rilevabile ictu oculi che l’intervento edilizio proposto determinava una alterazione dello stato dei luoghi e una modifica dell’aspetto esteriore dell’edificio.

Il giudice di primo grado ha evidenziato infine l’inammissibilità della modifica postuma della motivazione del provvedimento della amministrazione comunale effettuata nel corso del giudizio.

17.2. L’amministrazione comunale ha difeso la legittimità del proprio operato, evidenziando che malgrado l’intervento edilizio ricada in zona vincolata ex lege , in quanto situata entro 300 mt. dalla linea di battigia, non sarebbe stato necessario acquisire l’autorizzazione paesaggistica, applicandosi la causa di esclusione di cui all’art. 142, comma 2, lett. a), del d.lgs. 42/2004, atteso che essa, alla data del 6 settembre 1985, risultava qualificabile come contesto edificato consolidato e continuo – zona turistica del litorale, secondo il P.R.G. adottato l’8 febbraio 1985, rivelandosi quindi assimilabile alla zona territoriale omogenea “B” di cui al d.m. 2 aprile 1968 n. 1444, tanto che l’estratto tavola P.T.P.R. 1993 inserisce il lotto tra le “ Zone urbanizzate in ambito costiero ”, così come la tavola di tutela del P.T.C.P. 2007 e che anche il piano strutturale comunale (P.S.C.) del Comune Riccione reca l’esclusione del vincolo paesaggistico per detta zona.

17.3. La stessa motivazione indicata dal Comune di Riccione nel giudizio di primo grado si ritrova nelle conclusioni della verificazione disposta in grado di appello.

In particolare, in riscontro allo specifico quesito formulato dalla Sezione, nella relazione di verificazione viene rappresentato quanto segue:

“ il verificatore per quanto sopra argomentato ritiene che riguardo al vincolo paesaggistico di cui all’art. 142, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 42/2004, ricorrano i presupposti di fatto che integrano le cause di esclusione di cui al comma 2 lettera a) dello stesso articolo. L’area in esame infatti, oltre ad essere esclusa dal vincolo paesaggistico nel vigente Piano Strutturale Comunale PSC, alla data di entrata in vigore della L. 431/85 possedeva le caratteristiche morfologiche e quelle insediative e funzionali della zona omogenea “B” del DM 1444/68, ed era inoltre ricompresa nel perimetro continuo del territorio urbano consolidato comprendente tutte le aree edificate con continuità e i lotti interclusi ”.

A sostegno della legittimità del proprio operato, il Comune di Riccione richiama una circolare interpretativa della Regione Emilia Romagna del 17 marzo 2006, relativa alla individuazione delle aree urbane escluse dalla tutela paesaggistica.

Il Comune di Riccione evidenzia altresì: “ il lotto in esame era censito nella Tavola dei Vincoli del Piano Strutturale Comunale redatta nel 2004 ed approvata nel 2007 tra le aree escluse dal vincolo in base ai criteri dell’Accordo Regione/Ministero MBBCC del 9 ottobre 2003 in quanto in possesso dei requisiti sostanziali delle zone B ai sensi del D.M. n. 1444/1968 ” (memoria di replica depositata in data 8 aprile 2025).

18. Tanto premesso, ritiene il Collegio che, in relazione alla questione giuridica sopra richiamata, l’appello principale proposto dalla società RG IA e l’appello incidentale proposto dal Comune di Riccione debbano essere accolti (nei termini di seguito indicati).

18.1. L’art. 142, comma 2, lett. a), d.lgs. n. 42/2004 esclude dal vincolo paesaggistico, di cui al comma 1 del medesimo articolo (per quanto di interesse “ i territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i terreni elevati sul mare ”), “ …le aree che alla data del 6 settembre 1985:

a) erano delimitate negli strumenti urbanistici, ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come zone territoriali omogenee A e B ”.

La struttura alberghiera di RG IA s.r.l. non rientra in questa ipotesi.

Alla data di entrata in vigore della legge n. 431 dell’8 agosto 1985, lo strumento urbanistico vigente nel Comune di Riccione era il P.R.G. adottato l’1 marzo 1968 e approvato con delibera della Giunta Regionale Emilia Romagna n. 2067 del 10 novembre 1973.

In base alla relazione di verificazione depositata in giudizio, risulta che l’area in questione era così classificata: la parte centrale ricompresa in “ zone residenziali di ristrutturazione ”, disciplinate dagli art. 25 e 26 delle Norme Tecniche di Attuazione, che prevedevano anche la destinazione d’uso alberghiera; l’area adiacente posta nella testata nord-ovest (oggetto dell’ampliamento) era individuata tra le “ Aree al servizio della spiaggia ”, disciplinate dall’art. 23 delle NTA, che consentono la realizzazione anche di edifici per servizi, bar e ristoranti; quella adiacente posta nella testata opposta (oggi utilizzata per la piscina e altri servizi, non oggetto dell’intervento in esame) era individuata tra le “ Aree riservate al verde pubblico e alle attrezzature di pubblica utilità ”.

Si legge ancora nella relazione di verificazione: “ Con Delibera del Consiglio Comunale n° 126 dell’8 febbraio 1985 era stata adottata la variante generale al PRG denominata “Variante 1984” (All. 6 – Variante generale al PRG denominata “Variante 1984” adottata: estratto tavole 1.1, 1.2, 1.3, legenda, estratto NA), che per l’area in oggetto prevede: - alla Tav. 1.1 “sintesi delle previsioni”, l’area è ricompresa in “zone a prevalente carattere turistico e ricettivo”; - alla Tav. 1.2 “territorio comunale”, l’area è ricompresa in “zona turistica del litorale T3” disciplinata nelle Norme di Attuazione all’art. VI-5.05; - alla Tav. 1.3 “settore a mare della ferrovia”, l’area è ricompresa: in parte, quella centrale, in “unità fondiarie a prevalente destinazione alberghiera UF2” disciplinata nelle Norme di Attuazione all’art. IV-4.03; in parte, le due testate adiacenti, in “unità fondiarie non utilizzate dal punto di vista edilizio UF6” disciplinate all’art. IV-4.07. Successivamente la Variante generale al PRG denominata “Variante 1984” è stata approvata con Delibera della Giunta Regionale Emilia Romagna n° 5389 del 10 novembre 1987 e n° 564 del 23 febbraio 1988 ”.

18.2. Con delibera del Consiglio Comunale n. 126 dell’8 febbraio 1985 è stata adottata la variante generale al P.R.G. denominata “Variante 1984”, che per l’area in oggetto prevede:

- alla Tav. 1.1 “ Sintesi delle previsioni ”, l’area è ricompresa in “ Zone a prevalente carattere turistico e ricettivo ”;

- alla Tav. 1.2 “ Territorio comunale ”, l’area è ricompresa in “ Zona turistica del litorale T3 ” disciplinata nelle Norme di Attuazione all’art. VI-5.05;

- alla Tav. 1.3 “ Settore a mare della ferrovia ”, l’area è ricompresa: in parte, quella centrale, in “ Unità fondiarie a prevalente destinazione alberghiera UF2 ”, disciplinata nelle Norme di Attuazione all’art. IV-4.03; in parte, le due testate adiacenti, in “ unità fondiarie non utilizzate dal punto di vista edilizio UF6 ” disciplinate all’art. IV-4.07.

Successivamente, la variante generale al P.R.G. (denominata “Variante 1984”) è stata approvata con deliberazioni della Giunta regionale dell’Emilia Romagna n. 5389 del 10 novembre 1987 e n. 564 del 23 febbraio 1988.

18.3. In relazione alla non coincidenza tra i criteri di classificazione delle aree di cui al d.m. n. 1444/1968 e quelli della l.r. n. 47/1978, la Regione Emilia Romagna ha adottato una circolare interpretativa del 17 marzo 2006, relativa alla individuazione delle aree urbane escluse dalla tutela paesaggistica.

Nella predetta circolare, la Regione Emilia Romagna richiama l’art. 46 della l.r. n. 31/2002 (abrogato con legge regionale n. 14/2018), che demandava ai Comuni il compito di individuare nello strumento urbanistico vigente, attraverso apposita variante, “ le aree soggette a vincolo paesaggistico ” e “ gli àmbiti del territorio nei quali il vincolo paesaggistico non trova applicazione, ai sensi dell'art. 146, comma 2, del D.Lgs. n. 490 del 1999 ”.

Nella predetta circolare interpretativa si dà atto che le zone omogenee individuate dalla l.r. n. 47/1978 (Tutela e uso del territorio) si discostano da quelle individuate dal d.m. n. 1444/1968 e che con Accordo del 9 ottobre 2003, intervenuto tra la Regione Emilia Romagna, il Ministero per i Beni e le Attività culturali e le Associazioni delle autonomie locali, erano state fornite ai Comuni indicazioni per lo svolgimento delle attività di perimetrazione, di cui all’art. 46 della l.r. della Emilia Romagna n. 31/2002.

La circolare precisa che le Amministrazioni comunali, nell’effettuare la perimetrazione di cui all’art. 46 della l.r. n. 31/2002, dovevano individuare la parte del territorio che, alla data del 6 settembre 1985, risultava consolidata dal punto di vista dell’insediamento urbano, facendo riferimento agli strumenti urbanistici vigenti o adottati, precisando: “ Per fare questo, è necessario specificare, ora per allora, il perimetro continuo del territorio urbano consolidato a quella data, che comprenda tutte le aree edificate con continuità e i lotti interclusi , in particolare:

- Le zone omogenee classificate come A;

- Le zone omogenee classificate come B, quando siano contigue alle suddette zone A;…

Pertanto, ai sensi dell’art. 146, comma 2, del D.Lgs. n. 42/2004, deve considerarsi escluso dal vicolo paesaggistico ope legis tutto quanto rientri nel perimetro continuo così identificato dal Comune ”.

18.4. La perimetrazione di cui all’art. 46 della l.r. n. 31/2002 risulta nella sostanza essere intervenuta con il Piano Strutturale Comunale di Riccione (P.S.C.), adottato nel 2004 e approvato nel 2007; secondo quanto riportato dal verificatore, nella Tav. 2.2. “ Tutele dell’ambiente, del paesaggio e dei beni storico-culturali ” del P.S.C., l’area in questione è esclusa dal vincolo paesaggistico.

18.5. Alla luce delle considerazioni che precedono, l’appello principale della società RG IA (3° motivo) e l’appello incidentale del Comune di Riccione meritano accoglimento, in quanto la legittimità del provvedimento impugnato trova il suo fondamento nell’art. 46, commi 4 e 5, della l.r. dell’Emilia Romagna n. 31/2002, a norma del quale:

“ 4. In attesa dell'approvazione del piano strutturale comunale ai sensi della L.R. n. 20 del 2000, i Comuni, entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, individuano nello strumento urbanistico vigente le aree soggette a vincolo paesaggistico, attraverso apposita variante approvata ai sensi del previgente art. 15 della L.R. n. 47 del 1978. Trascorso tale termine all'individuazione provvede la Provincia in via sostitutiva.

5. Nell'àmbito della variante di cui al comma 4 i comuni perimetrano gli àmbiti del territorio nei quali il vincolo paesaggistico non trova applicazione, ai sensi dell'art. 146, comma 2, del D.Lgs. n. 490 del 1999 ”.

In sede di approvazione del Piano Strutturale Comunale, il Comune di Riccione ha proceduto alla perimetrazione degli ambiti nei quali il vincolo paesaggistico non trova applicazione, escludendo dal predetto vincolo anche l’area oggetto dell’ampliamento edilizio contestato.

Il fatto che la relazione del tecnico di parte (cui rinvia l’atto impugnato) faccia riferimento ad una diversa motivazione per escludere la necessità della autorizzazione paesaggistica è giuridicamente irrilevante, avendo l’attività amministrativa in materia edilizia natura vincolata.

Ritiene conseguentemente il Collegio di potere fare applicazione in questo caso dell’art. 21 – octies della l. n. 241/1990 e s.m.i., in quanto il rilascio del titolo edilizio non poteva essere denegato in relazione alla mancata previa acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica, potendo la società istante beneficiare della causa di esclusione, di cui all’art. 142, comma 2, d.lgs. n. 42/2004.

19. In sede di verificazione sono risultate infondate le ulteriori doglianze formulate nel ricorso introduttivo del giudizio dalla società TR LI.

19.1. In primo luogo, il verificatore ha accertato che l’albergo della società TR LI è separato da quello della società RG IA dal Viale Milano e che la distanza tra la struttura della TR LI e il fabbricato in corso di realizzazione è ben superiore ai 10 metri previsti dall’art. 9 del d.m. n. 1444/1968.

Le censure formulate a riguardo dalla ricorrente in primo grado sono inammissibili, per difetto di interesse, in quanto il vizio denunciato non concerne la distanza tra la struttura alberghiera della società TR LI e l’ampliamento della struttura della società RG IA (con la conseguenza che non viene in rilievo in capo alla società TR LI alcun reale pregiudizio per effetto della realizzazione dell’ampliamento contestato).

La censura è comunque infondata nel merito.

Ritiene il Collegio di aderire all’orientamento giurisprudenziale secondo il quale l’art. 9 del d.m. 2 aprile 1968, n. 1444 (che prescrive la distanza di dieci metri che deve sussistere tra edifici antistanti), pur avendo carattere inderogabile (poiché si tratta di norma imperativa, la quale predetermina in via generale e astratta le distanze tra le costruzioni e si impone inderogabilmente, al punto da sostituire per inserzione automatica eventuali disposizioni contrastanti), fa riferimento alla distanza che deve sussistere tra edifici antistanti, non applicandosi in caso di spazi interni dello stesso edificio, cioè tra le pareti che affacciano sullo stesso spazio interno (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 11 gennaio 2018 n. 112).

19.2. Il verificatore ha inoltre accertato che “l’indice di densità edilizia massimo applicabile all’intervento in oggetto sia pari a 5 mc/mq riferito al Volume Totale VT dell’intero edificio (edificio esistente sommato all’ampliamento) sull’intera area di sedime (superficie fondiaria), con ulteriore incremento della capacità edificatoria esistente pari a 380 mq per realizzare nuovi locali da destinare a spa e centro benessere, comprensivi dei vani a essi pertinenti… ” e che “ riguardo la destinazione d’uso dei locali interrati in ampliamento, la valutazione degli elaborati grafici con le relative superfici dei locali fa ritenere che la superficie corrispondente ai locali interrati dell’intervento edilizio di ampliamento siano considerabili tutti destinati all’ampliamento del centro benessere…”, concludendo nel senso di ritenere che: “ l’indice di edificabilità fondiaria – indice di densità edilizia – per l’edificio complessivamente derivante dall’intervento di ristrutturazione e ampliamento (All. 18 – parametri urbanistici e verifiche relative); come mostrato nell’allegato risulta inferiore all’indice massimo di 5 mc/mq. ”.

Il Collegio non ravvisa ragioni idonee per discostarsi dalle motivate conclusioni formulate dal verificatore sul piano tecnico.

19.3. Con riguardo alla inosservanza delle prescrizioni di cui all’art. 4.3.4, comma 6, delle N.T.A. del R.U.E. del Comune di Riccione, il verificatore ha rilevato preliminarmente che “ L’intervento autorizzato con il Permesso a Costruire prevede destinazioni degli spazi tutte riferibili alla destinazione d’uso alberghiera cercando di perseguire il miglioramento quali/quantitativo degli spazi di servizio, sia per il personale che per l’utenza, l’eliminazione delle barriere architettoniche, la razionalizzazione e il potenziamento della ricettività, dei servizi e degli spazi di soggiorno, attraverso una serie di interventi che comportano l’incremento della Superficie Totale (ST) preesistente ” e, disattese motivatamente le osservazioni del tecnico della società TR LI, è pervenuto alla seguente conclusione: quesito n. 4, che “ sotto il profilo tecnico e in base alle destinazioni previste nel progetto, l’intervento edilizio può beneficiare dell’incremento di superficie previsto dall’art. 4.3.4, comma 6, delle N.T.A. del R.U.E. del Comune di Riccione ”.

Anche in questo caso, il Collegio non ravvisa motivi idonei per disattendere, sotto il profilo tecnico, le conclusioni del verificatore.

L’omessa adozione di un permesso di costruire convenzionato deve ritenersi frutto di una valutazione discrezionale della amministrazione comunale in ordine all’iter procedimentale da seguire, in ogni caso inidonea ad infirmare ex se la legittimità del titolo edilizio rilasciato dal Comune.

19.4. Inammissibili, per difetto di interesse, sono le censure sollevate dalla società TR LI in ordine alla mancata indicazione dei termini di inizio e di ultimazione dei lavori, ai sensi dell’art. 15, 1° comma, d.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 19, 2° comma, l.r. n. 15/2013.

La indicazione nel permesso di costruire dei termini di inizio e di fine dei lavori assume rilevanza ai fini della decadenza del titolo edilizio; ne consegue che, nel caso di specie, la mancata specificazione dei predetti termini non si rivela idonea ad inficiare la validità e l’efficacia del permesso di costruire.

20. L’infondatezza e l’inammissibilità delle censure dedotte nei confronti del titolo edilizio rilasciato dal Comune di Riccione in favore della società RG IA determinano inevitabilmente il rigetto anche delle altre domande formulate nell’atto di appello incidentale dalla società TR LI.

In particolare, con riguardo alla domanda di risarcimento del danno conseguente al rilascio del titolo abilitativo manca, in primo luogo, sotto il profilo oggettivo, il presupposto dell’antigiuriudicità dell’attività amministrativa posta in essere dal Comune di Riccione.

Manca, inoltre, la prova del danno asseritamente subito dalla società TR LI.

A tale riguardo, il Collegio deve rilevare che, per pacifica giurisprudenza, la domanda di risarcimento del danno in via equitativa non fa venire meno l’onere del danneggiato di provare il pregiudizio effettivamente subito.

La liquidazione equitativa del danno presuppone che il pregiudizio del quale si reclama il risarcimento sia stato accertato nella sua consistenza ontologica. Se tale certezza non sussiste, il giudice non può procedere alla quantificazione del danno in via equitativa, non sottraendosi tale ipotesi all'applicazione del principio dell'onere della prova quale regola del giudizio, secondo il quale se l'attore non ha fornito la prova del suo diritto in giudizio la sua domanda deve essere rigettata, atteso che il potere del giudice di liquidare equitativamente il danno ha la sola funzione di colmare le lacune insuperabili ai fini della sua precisa determinazione (Cassazione civile, Sez. III, 15 marzo 2024 n. 7072).

Del pari deve essere respinta la domanda di adozione dell’ordine di demolizione, in quanto il titolo edilizio impugnato dalla società TR LI si è rivelato, alla luce delle risultanze della verificazione tecnica, immune dalle dedotte censure.

21. In conclusione, per le ragioni sopra indicate, assorbita ogni altra censura, l’appello principale proposto dalla società RG IA e l’appello incidentale proposto dal Comune di Riccione debbono essere accolti (nei termini sopra evidenziati) e, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado deve essere respinto.

Deve invece essere respinto l’appello incidentale proposto dalla società TR LI.

22. In considerazione della particolare complessità della fattispecie dedotta in giudizio e della peculiarità delle questioni giuridiche prospettate dalle parti, le spese del doppio grado di giudizio debbono essere equamente compensate tra le parti; per le medesime ragioni anche le spese di verificazione, da liquidarsi con separato provvedimento, debbono essere ripartite (in parti uguali) tra le parti costituite in giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando, così dispone:

- Accoglie, nei sensi di cui in motivazione, l’appello principale proposto dalla società RG IA s.r.l. e l’appello incidentale proposto dal Comune di Riccione e, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado;

- Respinge l’appello incidentale proposto dalla società TR LI s.r.l.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Pone a carico di tutte le parti costituite (in ugual misura) le spese di verificazione, da liquidare con separato provvedimento.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 29 aprile 2025 e 9 luglio 2025, con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Marotta	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO