N. 07119/2024 REG.RIC.
Pubblicato il 05/02/2026
N. 00958 /2026 REG.PROV.COLL. N. 07119/2024 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7119 del 2024, proposto da
SA UI in proprio e quale legale rappresentante della Società Hotel Villa Rita di
UI SA & C. S.n.c., rappresentato e difeso dagli avvocati Lorenzo Lentini e
LV NO, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Capaccio Paestum, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Carmine Sparano, con domicilio digitale come da
PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda) n. 633/2024. N. 07119/2024 REG.RIC.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Capaccio Paestum;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 gennaio 2026 il Cons. SA AR
TO e uditi per le parti gli avvocati LV NO, Carmine Sparano e
UA De RU per delega dell'Avv. Lorenzo Lentini;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La società appellante, premesso di essere proprietaria di un terreno con retrostante compendio immobiliare sito in Capaccio Paestum “realizzato da terzi intorno al 1930 ed originariamente utilizzato come pertinenza agricola”. all'interno del quale sono ricompresi, tra gli altri, un fabbricato adibito a camere da letto della superficie di complessivi 330 mq (compresi i portici) ed una piscina delle dimensioni in pianta di
13,90 x 6,90 mq nonché una struttura ad archi in calcestruzzo e muratura, composta da soli muri perimetrali e senza copertura, delle dimensioni in pianta di 12,50 x 5,30 mq. esponeva che con ordinanza n.56/14 il Comune di Capaccio Paestum aveva contestato la abusività dei predetti beni, ordinandone la demolizione.
Avverso tale atto il Sig. SA aveva proposto ricorso innanzi al TAR Campania-
Salerno avente RG.n.1427/14.
Successivamente, in data 6 novembre 2014, l'appellante aveva presentato un'istanza di parere preventivo ex art.3 della L.n.220/1957 sull'autorizzazione in sanatoria per lavori di manutenzione consistenti nella modifica di destinazione d'uso senza incrementi di volume delle originarie pertinenze agricole in pertinenze collegate all'attività turistico/ricettiva e, in data 18 giugno 2021, aveva presentato anche N. 07119/2024 REG.RIC.
l'istanza di accertamento di conformità prot.n.24728/21 per le su menzionate modifiche di destinazione d'uso.
Con sentenza n. 621/22 il Giudice di prime cure ha respinto il ricorso avverso l'ordinanza di demolizione RG.n.1427/24. La sentenza è stata impugnata innanzi al
Consiglio di Stato e l'appello è stato recentemente definito con sentenza di rigetto n.7487/2025.
Con ordinanza n.32/21, il Comune di Capaccio Paestum ha accertato l'inottemperanza all'ordine di demolizione n.56/14: il provvedimento è stato impugnato dinnanzi al
TAR, con ricorso RG.n.799/21 dichiarato improcedibile per la pendenza dell'impugnativa avverso l'ordinanza di demolizione.
Con ricorso RG n.1596/2021 il ricorrente ha impugnato il silenzio rigetto formatosi sull'istanza per l'accertamento di conformità prot.n.24728 del 18 giugno 2021, e l'ordinanza, prot.n.32/21, recante accertamento dell'inottemperanza all'ordinanza di demolizione n.56 del 17 aprile 2014.
Successivamente, con provvedimento prot.n.5403/22, notificato in data 11 febbraio
2022, l'Amministrazione comunale ha respinto l'istanza per l'accertamento di conformità, prot.n.24728 del 18 giugno 2021.
Avverso tale atto l'appellante ha proposto, innanzi al TAR Campania Salerno nuovo ricorso RG.n.633/22.
Il TAR adito, riuniti i ricorsi, ha respinto il ricorso RG.n.633/22 sul rilievo della legittimità del provvedimento impugnato per l'afferenza delle opere in contestazione in area, connotata da vincolo di inedificabilità assoluta.
Il TAR ha respinto anche il ricorso RG.n.1596/21 sul rilievo che “acclarata
l'insanabilità edilizia delle opere contestate, l'atto di accertamento di inottemperanza, oggetto del presente giudizio è legittimo, adottato peraltro, sulla base di una sentenza, n.621 del 2022, di rigetto del ricorso RG.n.1427/14, finalizzato ad ottenere l'annullamento della presupposta ordinanza di demolizione n.56 del 2014.”. N. 07119/2024 REG.RIC.
Appellata ritualmente la sentenza resiste il Comune di Capaccio Paestum.
All'udienza del 20 gennaio 2026 la causa passava in decisione.
DIRITTO
1. Deve essere preliminarmente disattesa l' istanza di sospensione ex art. 79 c.p.a.
L'appellante rappresenta la sussistenza di un rapporto di pregiudizialità tra il presente giudizio ed il procedimento proposto dalla società appellante davanti al TAR Salerno
(R.G. 2042/2025) contro il silenzio – inadempimento della Soprintendenza sulla istanza di autorizzazione in sanatoria, ex art. 3 L. 220/1957 (istanza del 2014)
Rappresenta che l'eventuale accoglimento del ricorso contro il silenzio – inadempimento comporterebbe l'obbligo della Soprintendenza di pronunciarsi ed, in caso di provvedimento favorevole, eliminerebbe il presupposto del diniego di sanatoria opposto dal Comune di Capaccio (e confermato dal TAR), fondato unicamente sulla pretesa violazione del vincolo di inedificabilità assoluta.
La ragione del diniego è stata così motivata dall'Amministrazione: “l'area interessata… è sottoposta al vincolo di inedificabilità in base alla legge speciale dello stato 5 marzo 1957, n.220 (costituzione di zona di rispetto intorno all'antica città di
Paestum e divieto di costruzioni entro la cinta muraria), il cui art.2 cita testualmente:
“entro l'ambito della zona di rispetto suindicata, come entro le mura, è fatto divieto di eseguire qualsiasi fabbricato in muratura e ogni altra opera che possa recare pregiudizio all'attuale stato della località…”.
L'appellante avrebbe dovuto impugnare il silenzio tempestivamente e comunque prima di proporre l'istanza di sanatoria.
In ogni caso anche ove la Soprintendenza si dovesse pronunciare con un parere positivo, non sarebbero precluse all'Amministrazione (al contrario del parere negativo, quello solo vincolante) le valutazioni che le competono in presenza di manufatti realizzati in area assoggettata a N. 07119/2024 REG.RIC.
un vincolo di inedificabilità assoluta imposto prima dell'esecuzione delle opere (art. 33 l. 47/1985), tra cui rientra il vincolo previsto dall'art. 51, comma 1, lett. f) l.r.
56/1980.
Il giudizio avverso il silenzio non risulta, quindi, tecnicamente pregiudiziale rispetto a quello qui in esame.
2. Con il primo motivo di appello l'appellante deduce error in iudicando: violazione e/o falsa applicazione di legge (artt. 36 e ss del dpr n.380/01; artt. 2 e 3 della l.n
220/1957; art. 64 c.p.a. ; artt. 112 e 115 cpc; art. 97 della Costituzione). Erronea interpretazione e valutazione/travisamento dei fatti e delle risultanze processuali.
Violazione delle norme e dei principi sul giusto procedimento. Violazione del principio di uguaglianza. Erroneità, illogicità, contraddittorietà, perplessità, sviamento.
Con riferimento alla parte della sentenza appellata, con la quale è stato respinto il ricorso di I grado RG.n.633/22, avente ad oggetto l'impugnativa del provvedimento di diniego dell'istanza di accertamento di conformità, l'appellante lamenta che dal combinato disposto degli artt. 2 e 3 della L.n.220/1957 si evince chiaramente che il vincolo di inedificabilità assoluta a protezione della zona di rispetto della profondità di mille metri all'esterno della cinta muraria dell'antica Paestum riguarda solo le nuove murature e/o opere/volumi che possano arrecare pregiudizio allo stato della località mentre il legislatore ha previsto espressamente la possibilità che l'Autorità preposta alla tutela del vincolo autorizzi ampliamenti e/o modifiche di costruzioni già esistenti.
Evidenzia che dalla semplice lettura dell'istanza di accertamento di conformità si evince che essa non è finalizzata a sanare nuove murature e/o opere/volumi del compendio immobiliare di proprietà ma il mero cambio di destinazione d'uso delle vecchie pertinenze agricole in pertinenze turistico/ricettive dell'albergo.
La censura non è fondata. N. 07119/2024 REG.RIC.
Osserva preliminarmente il Collegio che nelle more del giudizio è stata depositata la sentenza n.7487/2025 del Consiglio di Stato che ha respinto il ricorso sull'impugnazione dell'ordinanza di demolizione n. 56 del 17 aprile 2014.
Le opere oggetto dell'istanza per l'accertamento di conformità, prot.n.24728 del
18/06/21 sono così descritte:
“8 camere con bagno e tre depositi, nonché gli antistanti porticati, il massetto con sovrastante tettoia..., la piscina di dimensioni 13,90 m. x 6,90 m., con tettoia e locale bar..., il manufatto costituito con struttura in calcestruzzo e muratura, composto da soli muri perimetrali ridotto a rudere presente da tempo immemore”.
Come già evidenziato la ragione del diniego è così articolata: “l'area interessata… è sottoposta al vincolo di inedificabilità in base alla legge speciale dello stato 5 marzo
1957, n.220 (costituzione di zona di rispetto intorno all'antica città di Paestum e divieto di costruzioni entro la cinta muraria), il cui art. 2 cita testualmente: “entro
l'ambito della zona di rispetto suindicata, come entro le mura, è fatto divieto di eseguire qualsiasi fabbricato in muratura e ogni altra opera che possa recare pregiudizio all'attuale stato della località…”.
La fascia di rispetto della cinta muraria del Parco Archeologico di Paestum, introdotto con la legge 5 marzo 1957, n. 220 ("Costituzione di una zona di rispetto intorno all'antica città di Paestum e divieto di costruzioni entro la cinta muraria"), all'articolo
1 è stata individuata nella zona della profondità di mille metri all'esterno della cinta muraria dell'antica Paestum. All'art. 2 la legge ha previsto che "entro l'ambito della zona di rispetto suindicata, come entro le mura, è fatto divieto di eseguire qualsiasi fabbricato in muratura e ogni altra opera che possa arrecare pregiudizio allo stato della località. I vincoli già imposti ai sensi della legge 1° giugno 1939, n. 1089, sulla tutela delle cose di interesse storico o artistico, relativi alla zona stessa, conservano pieno valore". N. 07119/2024 REG.RIC.
La giurisprudenza è chiara nell'interpretare la norma de qua in modo rigoroso: la legge
220/1957 ha costituito una zona di rispetto della profondità di mille metri all'esterno della cinta muraria dell'antica Paestum, prevedendo, in tale zona, un vincolo di inedificabilità assoluta (art. 1 e 2, sul punto cfr. Cons Stato sez. VI 1/03/2023 n. 2158).
Assume la giurisprudenza, infatti, che la norma non distingue tra un'inedificabilità assoluta per "opere maggiori" ed un'inedificabilità relativa per "opere minori", come sostiene l'appellante, ma preclude nella fascia di rispetto qualsiasi intervento che può arrecare un pregiudizio al bene tutelato.
La ratio della fascia di rispetto è di creare una cornice di tutela per il bene culturale, liberato da qualsiasi intervento che possa recare un disturbo per la fruizione, ma anche di pregiudicarne la visuale, il decoro, la godibilità e la valenza storica nonché
l'unitarietà fra il sito antico ed il suo contesto ambientale (in termini sul vincolo indiretto Cons. Stato, Sez. VI, n. 1023/2020). Proprio perché il Parco Archeologico di
Paestum è un bene culturale eccezionale, patrimonio culturale mondiale dell'UNESCO, è intervenuto direttamente il legislatore in funzione di garante dell'art. 9 della Costituzione, con la istituzione di una fascia di rispetto per il bene preservato.
2.1.L'art. 36 d.P.R. n. 380/01 così recita: "In caso di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, o in difformità da esso, ... il responsabile dell'abuso, o l'attuale proprietario dell'immobile, possono ottenere il permesso in sanatoria se l'intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda".
Tale previsione normativa sancisce dunque il principio della c.d. doppia conformità, secondo cui, ai fini della sanatoria dell'abuso, occorre che l'intervento edilizio sia conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia in vigore sia al momento di realizzazione dell'abuso sia al tempo di presentazione della domanda.
In particolare, per condivisa giurisprudenza amministrativa: "Il procedimento per la verifica di conformità ex art. 36 d.P.R. n. 380/2001 sfocia in un provvedimento di N. 07119/2024 REG.RIC.
carattere assolutamente vincolato, il quale non necessita di altra motivazione oltre a quella relativa alla corrispondenza (o meno) dell'opera abusiva alle prescrizioni urbanistico - edilizie (e a quelle recate da normative speciali in ambito sanitario e/o paesaggistico) sia all'epoca di realizzazione dell'abuso sia a quella di presentazione dell'istanza ex art. 36 d.P.R. n. 380/2001" (Cons. Stato, sez. VI, 2.5.2022, n. 3437).
Il Consiglio di Stato con la sentenza inter partes n. 7487/2025 sull'ordinanza di demolizione ha ritenuto non provato il fatto dedotto in ricorso relativo all'anteriorità delle opere rispetto all'epoca di apposizione del vincolo di inedificabilità assoluta, stante l'inidoneità dei documenti prodotti dal ricorrente a smentire il dato oggettivo rappresentato dai rilievi aerofotogrammetrici del 2002 e del 2009 i quali attestano incontrovertibilmente la presenza delle opere contestate, nell'attuale consistenza e conformazione, solo in data ampiamente successiva al 1957.
Il TAR, dunque, ha condivisibilmente evidenziato come la fascia di rispetto prevista dalla legge 5 marzo 1957, n. 220, sia espressione di una disciplina di tutela assoluta del Parco Archeologico di Paestum, finalizzata alla salvaguardia del valore storico, culturale e paesaggistico dell'area.
La nota comunale prot. 3439 del 24 gennaio 2024, poi, non assume alcuna valenza confessoria in ordine alla sanabilità degli abusi, poiché con essa il Comune si limita a chiedere alla Soprintendenza informazioni, a seguito della nota prot. 2918 del 22 gennaio 2024 con cui il signor SA ha formulato un'istanza di sospensione, adducendo la pendenza di una richiesta di autorizzazione in sanatoria da tempo inoltrata alla Soprintendenza.
2.2.Quanto all'assenza del parere della Soprintendenza è sufficiente osservare che le opere abusivamente realizzate in violazione del divieto di inedificabilità assoluta devono essere demolite, senza necessità del previo parere della Soprintendenza che, ai sensi dell'art. 3 l. 220/1957, è richiesto per l'ampliamento o la modifica delle costruzioni esistenti e non per la demolizione di quelle costruite in violazione del N. 07119/2024 REG.RIC.
divieto di edificabilità attesa la radicale insanabilità dei manufatti realizzati in area assoggettata a un vincolo di inedificabilità assoluta imposto prima dell'esecuzione delle opere (art. 33 l. 47/1985), tra cui rientra il vincolo previsto dall'art. 51, comma
1, lett. f) l.r. 56/1980.
L'ipotesi specifica di silenzio assenso sull'istanza di condono non si applica in caso di vincolo assoluto di inedificabilità (art. 35 comma 17 l. 47/1985), dovendosi qualificare in termini di silenzio- rifiuto la mancata espressione del parere da parte dell'autorità preposta alla tutela del vincolo entro il termine di 180 giorni dal ricevimento della richiesta (art. 32 comma 1 l. 47/1985).
3.Con il secondo motivo di appello l'appellante deduce error in iudicando: violazione e/o falsa applicazione di legge (artt. 31, 36 e ss del dpr n.380/01; artt. 2 e 3 della l.n.220/1957; art. 64 c.p.a; artt. 112 e 115 cpc; art. 97 della Costituzione; art. 324 cpc; art. 2909 cc). Erronea interpretazione e valutazione/travisamento dei fatti e delle risultanze processuali. Violazione delle norme e dei principi sul giusto procedimento.
Erroneità, illogicità, sviamento.
Evidenzia, con riferimento all'ulteriore parte della sentenza appellata, con la quale è stato respinto il ricorso di I grado RG.n.1596/21, avente ad oggetto l'impugnativa dell'ordinanza di accertamento dell'inottemperanza all'ordinanza di demolizione n.56/14, che la pronuncia è affetta da illegittimità derivata nella parte in cui il TAR ha erroneamente ritenuto che l'atto comunale sarebbe legittimo in virtù della presunta acclarata insanabilità edilizia delle opere in pendenza del ricorso in appello avverso la sentenza n.621/22 (RG.n.6922/22).
La censura è inammissibile per sopravvenuta carente di interesse attesa la intervenuta pronuncia del Giudice di appello sull'impugnativa dell'ordinanza di demolizione n.
56 del 17 aprile 2014. N. 07119/2024 REG.RIC.
4. Devono essere a questo punto esaminati i motivi di gravame non esaminati dal TAR riproposti per l'effetto devolutivo dell'appello, i quali non potevano considerarsi assorbiti dalla decisione emessa in primo grado.
L'appellante deduce: Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 31, 36 e ss del
DPR n.380/01; art.3 della L.n.220/1957; artt. 2 e 3 della L.n.241/90; artt. 3 e 97 della
Costituzione). Eccesso di potere (difetto di istruttoria e del presupposto, carenza di motivazione, erroneità manifesta, illogicità, contraddittorietà, sviamento). Violazione del giusto procedimento. Violazione del principio di irretroattività.
Evidenzia, con riferimento all'acquisizione dell'area di sedime che nella fattispecie in esame, non solo non vi è esatta corrispondenza tra le minori presunte opere abusive contestate con l'ordinanza di demolizione n.5/6/14 (e relative aree di sedime) e le ben maggiori ed ulteriori aree erroneamente indicate ai fini dell'acquisizione gratuita al patrimonio comunale e che l'Ente non ha in alcun modo motivato le preventivate maggiori acquisizioni.
La censura è fondata nei limiti che si vanno a precisare.
L'ordinanza di acquisizione gratuita adottata dal Comune di Capaccio Paestum si basa sull'accertata inottemperanza all'ordine di demolizione e trova il suo fondamento normativo nell'art. 31 del d.P.R. 380/2001.
Il provvedimento impugnato è stato adottato in applicazione di un meccanismo sanzionatorio chiaramente disciplinato dalla legge, il quale prevede che, in caso di mancata esecuzione dell'ordine di demolizione entro il termine stabilito, l'immobile abusivo venga acquisito di diritto al patrimonio comunale, unitamente all'area di sedime. In giurisprudenza è consolidato il principio secondo cui l'acquisizione gratuita costituisce una conseguenza automatica dell'inottemperanza all'ordine di demolizione, senza che l'amministrazione sia tenuta a fornire un'ulteriore motivazione sulla scelta di adottare tale misura (Cons. Stato, sez. II, 15.7.2023, n.
7035) N. 07119/2024 REG.RIC.
L'acquisizione gratuita al patrimonio comunale prevista dall'art. 31 d.P.R. n. 380/2001 opera di diritto allo scadere del termine stabilito nell'ordinanza di demolizione.
L'effetto acquisitivo di diritto è automatico per le opere abusive e la loro area di sedime, mentre richiede una specificazione, sulla base di adeguata motivazione, riguardo alle aree ulteriori. In particolare, mentre per l'area di sedime l'automatismo dell'effetto acquisitivo rende superflua ogni motivazione sul punto, l'individuazione di un'area ulteriore da acquisire - oltre a dover essere precisata con apposite indicazioni relative all'estensione - deve essere giustificata dall'esplicitazione delle opere necessarie ai fini urbanistico - edilizi che siano destinate ad occupare l'intera zona di terreno che il Comune intende apprendere.
Appare, pertanto, fondata la censura con cui l'interessata ha lamentato il difetto di motivazione quanto all'acquisizione dell'area ulteriore rispetto a quella di sedime, in quanto, come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza (cfr., ad esempio, Consiglio di Stato, IV, 21 maggio 2021, n. 3949).
Mentre per l'area di sedime l'automatismo dell'effetto acquisitivo si verifica "ope legis" per effetto della mera inottemperanza all'ordine di demolizione,
l'individuazione dell'ulteriore area - la cui acquisizione è parimenti doverosa - va motivata, volta per volta, con l'esplicitazione delle modalità di delimitazione della stessa, proprio in quanto il legislatore non ha predeterminato, se non nel massimo,
l'ulteriore area acquisibile, ma ha indicato un criterio per determinarla rapportato alla normativa urbanistica rilevante nel singolo caso, delineando, quindi, un procedimento di determinazione della cosiddetta pertinenza urbanistica da condurre di volta in volta sulla base di criteri di individuazione che tengano conto di quanto previsto dalle vigenti disposizioni.
In "in parte qua", pertanto, il ricorso appare fondato e il provvedimento in contestazione deve essere annullato per quanto attiene al suo riferimento N. 07119/2024 REG.RIC.
all'area ulteriore rispetto a quella di sedime, restando salvi e riservati sul punto gli ulteriori provvedimenti dell'Amministrazione.
In considerazione della reciproca soccombenza le spese processuali del doppio grado di giudizio devono essere compensate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, respingendolo nel resto e, in parziale riforma della sentenza appellata, annulla l'impugnata ordinanza n. 32/21 del comune di Capaccio Paestum per quanto attiene al suo riferimento all'area ulteriore rispetto a quella di sedime, restando salvi e riservati sul punto gli ulteriori provvedimenti dell'Amministrazione.
Compensa le spese processuali del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:
OB HI, Presidente
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Daniela Di Carlo, Consigliere
Marco Morgantini, Consigliere
SA AR TO, Consigliere, Estensore N. 07119/2024 REG.RIC.
L'ESTENSORE
SA AR TO
IL PRESIDENTE
OB HI
IL SEGRETARIO