Pubblicato il 04/06/2025

N. 04858/2025REG.PROV.COLL.

N. 08554/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8554 del 2024, proposto da TR RI, rappresentata e difesa dagli avvocati Mauro Gioventù, Paolo Pittori, Michela Urbani, Anna Maria Scrugli, con domicilio eletto presso lo studio Mauro Gioventù in Roma, via Fabio Massimo 88;

contro

Ge.Se.Pu. – Gestione Servizi Pubblici s.p.a. non costituita in giudizio;
Comune di Fonte Nuova, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Fabio Pisani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 14376/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Fonte Nuova;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 aprile 2025 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

FATTO

Con ricorso di primo grado, la signora AL chiedeva la condanna del comune di Fonte Nuova e della “Ge.Se.Pu.” s.p.a. al risarcimento dei danni subiti dal chiosco di sua proprietà – sito in Piazza Antonio Varisco ed adibito a rivendita di giornali, condotto in affitto da terzi esercenti la relativa attività imprenditoriale – e cagionati dall’incendio occorso in data 23 luglio 2015.

Più in particolare, la ricorrente in primo grado esponeva che:

- nel corso del 2014, le resistenti in primo grado avevano collocato, a ridosso di uno dei due lati del chiosco, alcuni cassonetti per il conferimento di rifiuti solidi urbani;

- resasi conto del grave pericolo di incendio (essendo i cassonetti realizzati in materiale plastico e privi delle linee di delimitazione del loro spazio di collocazione, oltre che forieri di conferimenti, anche incontrollati, di rifiuti depositati al di fuori dei cassonetti e persino intorno all’edicola), oltre che del rischio per l’igiene pubblica, provvedeva, dapprima verbalmente e, in seguito, anche mediante l’invio di un atto di formale diffida il 26 ottobre 2014, ad invitare le resistenti a riesaminare la collocazione dei cassonetti spostandoli in altro luogo;

- il Comune di Fonte Nuova faceva seguito alle richieste avanzate dalla ricorrente e, con lettere del 20 maggio 2015 e del 15 luglio 2015, inoltrava alla “Ge.Se.Pu.” la richiesta di porre altrove i contenitori in questione;

- nonostante ciò, il 23 luglio 2015 un incendio determinava, oltre alla completa distruzione dei cassonetti, anche gravi danni al chiosco di proprietà della signor AL, la quale, sin dall’8 ottobre 2025, inviava sia al Comune che alla società richieste stragiudiziali di risarcimento danni, che venivano riscontrate solo dal comune di Fonte Nuova indicando gli estremi della polizza assicurativa contratta a copertura di tale tipologia di rischi;

- con nota del 17 ottobre 2016, la compagnia assicuratrice, ritenendo il proprio assicurato privo di responsabilità, declinava la richiesta di ristoro;

- stante l’inutilizzabilità a fini commerciali del chiosco, risolto il contratto con la precedente affittuaria, la signora AL, infine, il 28 gennaio 2016, cedeva a terzi la proprietà del bene e la titolarità della relativa azienda, riservandosi ogni diritto di credito discendente dal risarcimento del danno cagionato dal sinistro in questione;

- dopo il rogo, nuovi cassonetti venivano posizionati dapprima nel medesimo luogo, poi spostati di 25 metri e, infine, definitivamente rimossi a seguito dell’attivazione di nuove modalità di raccolta dei rifiuti.

Tanto premesso, nel ricorso di primo grado la signora AL invocava la responsabilità, tanto del comune di Fonte Nuova, quanto della società esercente il servizio di raccolta rifiuti urbani, ai sensi dell’art. 2051 c.c. (“responsabilità per danni cagionati da cose in custodia”), ritenendo, a tal fine, sussistente il nesso di causalità tra il bene nella sfera di controllo di entrambi i soggetti ed il danno arrecato, invocando al riguardo le risultanze dell’intervento dei Vigili del Fuoco, da cui risultava expressis verbis che i danni subiti dalla proprietà della ricorrente erano da ricondursi all’incendio dei cassonetti ivi collocati dalle parti resistenti.

Inoltre, secondo la ricorrente in primo grado, ad aver contribuito causalmente alla determinazione del danno avrebbe concorso la condotta inerte e negligente del comune di Fonte Nuova il quale, sebbene ripetutamente reso edotto della situazione di pericolo dalla ricorrente, e nonostante avesse invitato la società resistente a porre altrove i cassonetti, non avrebbe azionato i propri poteri di intervento presso la “Ge.Se.Pu.”, così compiendo un illecito concorrente nella causazione del danno.

A sostegno di tale conclusione, si evidenziava che i danni determinati alla struttura di sua proprietà dall’incendio dei cassonetti non potevano certo ritenersi uno sviluppo causale anomalo ed imprevedibile della collocazione in quel luogo dei contenitori, essendo circostanza nota come essi possano prendere fuoco coinvolgendo le proprietà private circostanti.

Né tantomeno poteva ritenersi il nesso causale interrotto dal caso fortuito, in via di fatto poiché non era stato rinvenuto alcun materiale infiammabile tale da indurre a ritenere che l’incendio fosse stato provocato da azioni dolose, in via di diritto poiché, a dire della ricorrente, l’azione dolosa del terzo non è sufficiente ad interrompere il nesso di causalità a fronte di condotte omissive delle parti resistenti, rientrando l’azione dolosa di terzi tra le circostanze che il proprietario diligente di un bene dovrebbe contemplare quale possibile conseguenza della mancata, prudente, custodia del bene medesimo.

Quanto ai danni subiti, la ricorrente li individuava nelle somme occorrenti per il rifacimento della struttura danneggiata e degli impianti accessori alla medesima, oltre al decremento del valore dell’azienda derivante dalla perdita dell’avviamento commerciale dovuto al lungo periodo di interruzione dell’attività e al mancato percepimento del canone di locazione mensile.

Il T.a.r., con la decisione 15 luglio 2024, n. 14376, ha dichiarato irricevibile per tardività l’azione promossa nei confronti del comune di Fonte Nuova, mentre ha dichiarato inammissibile, per difetto di giurisdizione, la domanda avanzata contro la “Ge.Se.Pu.”.

In particolare, il T.a.r ha ritenuto che l’azione risarcitoria introdotta nei confronti del comune di Fonte Nuova, sebbene afferente alla giurisdizione del giudice amministrativo, risulterebbe tuttavia tardivamente proposta.

Ciò in base alla considerazione per cui, venendo in rilievo una richiesta di ristoro per equivalente di danni provocati dall’esercizio prima, e dall’omesso esercizio poi, di poteri pubblicistici, la stessa avrebbe dovuto essere proposta entro il termine di 120 giorni di cui all’art. 30, comma 3, c.p.a., decorrenti dal giorno in cui il fatto si è verificato, ossia dal 23.7.2015, data in cui, verificandosi l’incendio dei cassonetti, il bene di proprietà della ricorrente ha subito i danni lamentati.

Di conseguenza, l’azione introdotta nei confronti del comune di Fonte Nuova è stata dichiarata irricevibile per tardività.

In relazione alla domanda risarcitoria dispiegata nei riguardi della “Ge.Se.Pu.”, la stessa è stata ritenuta dal Ta.r inammissibile per difetto di giurisdizione, siccome fondata esclusivamente su di un comportamento del soggetto proprietario dei contenitori di rifiuti andati a fuoco la notte del 23 luglio 2015 neanche mediatamente riconducibile all’esercizio di un pubblico potere.

L’originaria ricorrente ha proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

Si è costituito nel giudizio di secondo grado il comune di Comune di Fonte Nuova, chiedendo di dichiarare l’appello infondato.

All’udienza del 10 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

L’appellante, con un primo mezzo di gravame, lamenta l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha dichiarato irricevibile la domanda risarcitoria formulata in primo grado nei confronti del Comune di Fonte Nuova.

In particolare, ad avviso della parte appellante, contrariamente a quanto ritenuto nella decisione impugnata, la situazione giuridica soggettiva la cui lesione è stata fatta valere a sostegno della predetta domanda risarcitoria sarebbe quella di diritto soggettivo e non di interesse legittimo, ragion per cui il termine entro il quale poter formulare la domanda di risarcimento del danno dovrebbe essere individuato in quello quinquennale di prescrizione di cui all’art. 2947 c.c, e non nel termine di decadenza di 120 giorni di cui all’art. 30, comma 3, c.p.a.

A sostegno di questa conclusione, si evidenzia che in riferimento alla domanda in esame, verrebbe in rilievo la tutela della proprietà dell’appellante, danneggiata da un comportamento del Comune, riconducibile alla gestione malaccorta del ciclo di raccolta dei rifiuti, e attuato in violazione del principio del neminem laedere .

Il motivo non è fondato.

Come la Sezione ha di recente avuto modo di osservare, in linea di principio, è vero che nelle materie di giurisdizione esclusiva la distinzione tra diritti soggettivi e interessi legittimi, se non rileva ai fini del riparto di giurisdizione, conserva la sua importanza (che andrà considerata per la soluzione del caso di specie) quantomeno per i seguenti profili (Consiglio di Stato, ad. plen., 26 marzo 2003 n. 4; Cons. St., sez. V, 4 febbraio 2004, n. 367):

- i termini per ricorrere: l’azione di annullamento di atti amministrativi lesivi di interessi legittimi è sottoposta al breve termine decadenziale, a differenza di quanto accade per le azioni dirette a tutelare diritti soggettivi, che soggiacciono ai termini più lunghi di prescrizione sanciti dal codice civile;

- i termini per azionare la domanda di risarcimento del danno: l’azione di risarcimento da lesione dell’interesse legittimo è sottoposta al termine decadenziale di 120 giorni, a differenza di quanto accade per la domanda di risarcimento per la lesione di un diritto soggettivo, che soggiace al termine quinquennale di prescrizione sancito dal codice civile;

- l’individuazione delle controversie risolvibili mediante arbitrato rituale di diritto, in quanto il comma 2 dell’articolo 12 del c.p.a., stabilisce che solo le controversie nelle quali si fa valere un diritto soggettivo sono compromettibili in arbitrato.

La persistente rilevanza, sul piano delle regole processuali applicabili, della distinzione tra diritti e interessi legittimi nell’ambito delle materie devolute alla giurisdizione esclusiva, impone di verificare se, in relazione alla domanda risarcitoria proposta dalla parte appellante nei confronti del Comune, la situazione giuridica azionata sia di diritto soggettivo o di interesse legittimo.

Al riguardo, occorre premettere che la giurisdizione va determinata sulla base della domanda e che, ai fini del relativo riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione compiuta dalla parte bensì il petitum sostanziale, il quale deve essere identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, quanto in funzione della causa petendi , ossia dell'intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati (v. Sez. U., n. 23908 del 28 ottobre 2020; Sez. U, n. 416 del 14 gennaio 2020).

Come recentemente affermato da queste Sezioni Unite (Sez. U, n. 23436 del 27 luglio 2022, poi ripresa da Sez. U, n. 5668 del 23 febbraio 2023), il criterio di riparto della giurisdizione - in continuità con quanto già precisato dalle Sezioni Unite con la citata sentenza n. 23436 del 2022 – va, quindi, determinato nel senso che se la controversia è introdotta dal privato per ottenere il risarcimento del danno conseguente all'omesso esercizio di un potere discrezionale, ai sensi dell'art. 7 cod. proc. amm., la giurisdizione è devoluta al giudice amministrativo poiché rispetto all'esercizio di questo potere la posizione soggettiva vantata dal privato assume la natura di interesse legittimo; appartiene, invece, alla giurisdizione del giudice ordinario la domanda risarcitoria nei confronti della P.A. per i danni derivanti da comportamenti colposi che non si siano tradotti in scelte od atti autoritativi dell'amministrazione.

Alla luce delle considerazioni che precedono, ritiene il Collegio che con la domanda di risarcimento del danno proposta nei confronti del Comune, l’odierna appellante abbia fatto valere la lesione di un interesse legittimo, avendo con essa contestato la complessiva gestione comunale del ciclo dei rifiuti (sotto il profilo del mancato esercizio del potere di vigilanza e controllo in ordine al corretto svolgimento del servizio pubblico di raccolta dei rifiuti (v. anche Sez. U, n. 20824 del 21/07/2021; giusta" collocazione dei cassonetti per la raccolta degli stessi ).

In tal senso depone chiaramente la domanda formulata dalla appellante con il ricorso di primo grado, posto che con essa la signora AL ha chiaramente lamentato la condotta inerte e negligente del Comune, il quale, sebbene ripetutamente reso edotto della situazione di pericolo dalla ricorrente, non avrebbe azionato i propri poteri di intervento presso la “Ge.Se.Pu.

Si tratta all'evidenza di una contestazione di condotte, che, nel cagionare asseritamente un pregiudizio all’attività dell’appellante, trovano come concausa il mancato esercizio dei dovuti poteri di vigilanza e controllo da parte del Comune sull’operato del concessionario del servizio di raccolta di rifiuti, in quanto tale lesivo di una posizione giuridica soggettiva di interesse legittimo.

Da quanto osservato discende che l’azione risarcitoria introdotta nei confronti del Comune di Fonte Nuova è stata tardivamente proposta.

Infatti, venendo in rilievo una richiesta di ristoro per equivalente di danni provocati dall’esercizio prima, e dall’omesso esercizio poi, di poteri pubblicistici, la stessa avrebbe dovuto essere proposta entro il termine di 120 giorni di cui all’art. 30, comma 3, c.p.a., decorrenti dal giorno in cui il fatto si è verificato, ovvero il 23 luglio 2015, data in cui, verificandosi l’incendio dei cassonetti, il bene di proprietà della ricorrente ha subito i danni lamentati.

Di conseguenza, il Ta.r., nella decisione impugnata, ha correttamente rilevato la tardività dell’azione introdotta nei confronti del Comune di Fonte Nuova, dichiarandola irricevibile.

Con un secondo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha declinato la giurisdizione con riferimento alla domanda risarcitoria formulata nei confronti del concessionario del servizio di raccolta dei rifiuti

Ge.Se.Pu.

Ad avviso della parte appellante, l’assunto dal T.a.r. sarebbe errato, poiché la Ge.Se.Pu., nella sua qualità di concessionario del servizio pubblico di raccolta e smaltimento dei rifiuti, sarebbe in quanto tale equiparata ad una pubblica amministrazione, e ciò sia sotto il profilo attuativo ed esecutivo, sia in relazione al potere di impulso nella revisione delle collocazioni dei cassonetti rivelatesi inidonee.

Il motivo non è fondato.

Come di recente hanno chiarito dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, “ Pur appartenendo tutte le controversie concernenti l'organizzazione del servizio pubblico di raccolta e smaltimento dei rifiuti urbani alla giurisdizione del giudice amministrativo già in epoca anteriore all'entrata in vigore dell'articolo 4, comma 1, del Dl 23 maggio 2008 n. 123, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario la domanda del privato che si dolga della pericolosità per la salute o altri diritti fondamentali della persona, ovvero dell'intollerabilità delle immissioni da quelli provenienti, degli impianti di trattamento dei rifiuti già raccolti e delle relative discariche in relazione alle concrete modalità tecniche di esercizio del relativo ciclo produttivo e insista per l'adozione di tutte le misure per eliminare i danni, i pericoli e le immissioni, risolvendosi le condotte dei soggetti deputati allo smaltimento e oggetto di contestazione nella materiale estrinsecazione di un'ordinaria attività di impresa, allorquando non siano dettate particolari modalità esecutive o applicative tecniche direttamente nei provvedimenti della pubblica amministrazione che hanno organizzato il servizio, così non risultando in alcun modo coinvolto l'esercizio di una potestà pubblicistica ”(Cassazione, Sezioni Unite, 8 maggio 2017, n.11142).

Nel caso in esame, con riferimento alla domanda formulata nei confronti Ge.Se.Pu., l’attività costituente la fonte del danno lamentato integra un comportamento meramente materiale, ragion per cui ricade al di fuori del perimetro della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di gestione di rifiuti.

In questo caso, infatti, nessuna spendita di poteri pubblicistici viene in rilievo, essendo il danno lamentato asseritamente riconducibile alla posizione di garanzia rivestita dal soggetto proprietario dei cassonetti in ordine alle eventuali lesioni che la cosa in custodia potrebbe aver provocato nella sfera giuridica di terzi.

Contrariamente a quanto sostenuto dalla parte appellante, non ha poi rilievo che le controversie relative alla gestione dei rifiuti rientrino, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. p), cod. proc. amm, nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, posto che, sin dalla sentenze n. 204 del 2004 e 191/2006 della Corte costituzionale, è stato chiarito che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo non tutte le controversie relative a concessione di pubblici servizi ma solo quelle nelle quali la pubblica amministrazione agisca come autorità, e dunque abbiano ad oggetto la valutazione sulla legittimità di provvedimenti amministrativi espressione di pubblici poteri, mentre, in difetto, la vicenda neppure è sussumibile nell'ambito di applicazione della norma e rientra nella giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria (Cass. civ., Sez. Unite, Ord., 14 aprile 2023, n. 10063.).

Una conferma in tal senso si trae dal costante orientamento della Corte costituzionale, secondo, secondo la quale " è richiesto che l'amministrazione agisca, in tali ambiti predefiniti, come autorità e cioè attraverso la spendita di poteri amministrativi che possono essere esercitati sia mediante atti unilaterali e autoritativi sia mediante moduli consensuali..., sia infine mediante comportamenti, purché questi ultimi siano posti in essere nell'esercizio di un potere pubblico e non consistano, invece, in meri comportamenti materiali avulsi da tale esercizio. In tale ultimo caso, infatti, la cognizione delle controversie nascenti da siffatti comportamenti spetta alla giurisdizione del giudice ordinario "(v. anche ord. n. 167 del 2011 Corte Cost.; da ultimo v. anche Corte Cost. n. 178 del 2022; v. specificamente in tema di servizio di smaltimento dei rifiuti Corte Cost. n. 35 del 2010).

La conferma della decisione impugnata, che ha dichiarato irricevibile per tardività l’azione promossa nei confronti del comune di Fonte Nuova e inammissibile, per difetto di giurisdizione, la domanda avanzata contro la “Ge.Se.Pu, esime il Collegio dalla necessità di esaminare i motivi di merito riproposti con l’atto di appello.

Per le ragioni evidenziate l’appello deve essere respinto.

La peculiarità delle questioni esaminate giustifica l’integrale compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Compensa tra le parti integralmente le spese di questo grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

Paolo Marotta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Furno	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO