Pubblicato il 24/03/2025

N. 02390/2025REG.PROV.COLL.

N. 00689/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 689 del 2025, proposto da
Comune di Casalbordino, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Giuliano Di Pardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

-OMISSIS-, non costituito in giudizio;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, sezione staccata di Pescara, sez. I, -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2025 il consigliere Luca Emanuele Ricci e udito per parte appellante l’avvocato Giuliano Di Pardo;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Casalbordino appella la sentenza che ha annullato il provvedimento prot. 376/2024, nella parte in cui irrogava all’odierno appellato – ai sensi dell’art. 31, comma 4- bis del d.P.R. n.380 del 2001 – una sanzione di € 20.000,00, per l’accertata inottemperanza all’ordinanza di demolizione n. 69/2021.

2. I fatti rilevanti per la vicenda, come risultanti dagli atti di causa, possono essere così sintetizzati:

- con una serie di sopralluoghi, eseguiti presso il “ -OMISSIS- ” tra l’agosto e l’ottobre del 2021 (cfr. i verbali della Polizia municipale, depositati sub docc. 7-15), il Comune di Casalbordino ha riscontrato la realizzazione di numerosi abusi edilizi, consistenti nella realizzazione senza titolo – in zona soggetta a vincolo paesaggistico e idrogeologico – di 109 piazzole, pavimentate e recintate, e di altrettante strutture prefabbricate ( bungalow ) poggiate stabilmente su blocchi in latero-cemento e blocchi di elementi in cemento vibrato rinforzati con tiranti in ferro. Gli abusi occupavano una superficie complessiva di circa 17.100,00 mq;

- è stata quindi svolta un’accurata attività istruttoria finalizzata a identificare i soggetti a vario titolo coinvolti nella vicenda e, in particolare, coloro che avessero la disponibilità dei diversi bungalow (cfr. docc. 16-21);

- con ordinanza n. 69 del 6 dicembre 2021 il Comune ha ordinato all’odierno appellato la demolizione delle opere relative alla « struttura n. 53 », nella sua disponibilità. Il provvedimento ripristinatorio – rivolto anche alla ditta esecutrice dei lavori e al proprietario delle aree – non è stato impugnato da alcuno dei destinatari;

- con verbale prot. 21338 del 19 dicembre 2022, è stata accertata l’inottemperanza a quanto imposto nella predetta ordinanza di demolizione, anche ai fini dell’immissione nel possesso e della trascrizione nei registri immobiliari dell’intervenuta acquisizione gratuita della proprietà, ai sensi dell’art. 31, comma 4 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380;

- con determinazione prot. 376 del 20 giugno 2024, oggetto di questo giudizio, è stata confermata l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale, ai sensi dell’art. 31, comma 3 del d.P.R. 380/2001, della struttura «identificata con il n. 53 nell’Ordinanza n. 69/21» insieme alla relativa area di sedime. È stata inoltre irrogata a tutti i destinatari dell’ordinanza inottemperata, tra cui l’appellato, la sanzione pecuniaria di € 20.000,00, ai sensi del comma 4-bis del medesimo art. 31.

3. Tale provvedimento è stato impugnato dall’odierno appellato, esclusivamente per quanto attiene all’irrogazione della sanzione pecuniaria da ultimo menzionata.

3.1. Questi sosteneva, infatti, di non di poter essere destinatario di un provvedimento sanzionatorio, mancando ogni collegamento tra la sua persona e l’opera abusiva, rilevante ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. 380/2001. In particolare, rappresentava di non essere proprietario del manufatto abusivo e di non averne la disponibilità materiale e giuridica.

4. Con la sentenza qui appellata, il T.a.r. ha accolto il ricorso, rilevando:

- che la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4- bis del D.P.R. n.380 del 2001 può essere imposta solo « al responsabile dell’inottemperanza all’ordinanza di demolizione, ovvero al soggetto in grado di eseguire l’ordinanza, in qualità di autore dell’abuso e con la materiale disponibilità dell’opera »;

- che i bungalow di cui si discute costituiscono beni immobili (812 c.c.), in quanto opere stabilmente infisse al suolo, senza che rilevino le concrete modalità di incorporazione o l’eventuale precarietà dell’ancoraggio;

- che la relativa proprietà sarebbe stata acquisita per accessione (art. 934 c.c.) dal proprietario dell’area di sedime, «non essendo emersi sufficienti elementi circa la valida costituzione di un diritto reale di superficie in favore di coloro che erano proprietari delle strutture prefabbricate» ;

- che, al contempo, l’accessione non potrebbe essere impedita « da un eventuale contratto di natura personale per il posizionamento di tali strutture sulle piazzole», poiché esso, presupponendo « il mantenimento della loro natura mobile, incompatibile con il dato fattuale realmente accertato», sarebbe nullo per inesistenza dell’oggetto;

- che, in definitiva, il Comune «si è limitato a d applicare il massimo della sanzione a tutti i soggetti coinvolti a vario titolo nella vicenda, senza analizzare le posizioni giuridiche di ciascuno e il potere che essi avevano sul bene e dunque sulla possibilità di adempiere all’ordine di demolizione».

5. Il Comune di Casalbordino impugna la predetta sentenza, di cui rileva l’erroneità sotto plurimi profili:

A) per non aver dichiarato, in rito, l’inammissibilità del ricorso, che deduce questioni già accertate nell’ordinanza di demolizione rimasta inoppugnata;

B) per aver erroneamente escluso la disponibilità del bungalow in capo al privato appellato e la conseguente possibilità di rimuovere l’abuso;

C) per aver ritenuto illegittima l’applicazione della sanzione nella misura massima di € 20.000, che è invece imposta dalla legge in caso di abusi realizzati in area vincolata.

6. All’udienza in camera di consiglio del 18 febbraio 2025, fissata per la trattazione della domanda cautelare, il giudizio è stato trattenuto in decisione, previo avviso della sua possibile definizione nel merito, ai sensi dell’art. 60 del c.p.a.

7. Il ricorso è fondato e può essere definito con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a., anche alla luce dei recentissimi precedenti della sezione (Cons. Stato, sez. II, 9 dicembre 2024, n. 9840, 9842, 9843, 9844, 9845, 9847, 9849, 9850) relativi a questa stessa vicenda. Tale circostanza, peraltro, impone anche di disattendere l’istanza, avanzata dall’amministrazione comunale in data 12 febbraio 2025, di rinvio ovvero di riunione della presente causa ad altre pendenti in sezione e calendarizzate ad altre udienze successive a questa, anche in considerazione dell’eccezionalità dei casi di differimento della trattazione dei fascicoli (art. 73, comma 1- bis, c.p.a.).

7.1. Come già evidenziato, infatti, l’intervento è parte di un abuso di più ampia dimensione realizzato nelle aree del “-OMISSIS-” , oggetto di misure ripristinatorie (in particolare l’ordinanza n. 69/2021) e successivi provvedimenti sanzionatori dell’inottemperanza emessi nei confronti dei privati utilizzatori dei bungalow, già ritenuti legittimi da questo Consiglio.

7.2. Secondo le citate sentenze, che il collegio condivide pienamente, « la sanzione pecuniaria è stata legittimamente irrogata anche nei confronti di parte appellata [corrispondente, come in questo giudizio, al privato utilizzatore della struttura] , oltre che della ditta realizzatrice dei lavori e del proprietario dell’area, in quanto :

a) è proprietaria della struttura prefabbricata e locataria della piazzola dove la stessa è stata stabilmente installata, in forza del titolo di acquisto della prima e del contratto di locazione della seconda, con conseguente esclusione dell’accessione ai sensi dell’art. 934 c.c.;

b) è comunque possessore della struttura stante l’avvenuta traditio, comprovata dal contratto di compravendita e non smentita dall’interessata, circostanza sufficiente fondare un rapporto qualificato con la res (se non addirittura a trasferirne la proprietà sulla base della regola possesso vale titolo ex art. 1153 c.c., trattandosi di bene mobile), a prescindere dall’eccepita nullità dell’atto di trasferimento. Il possessore o utilizzatore dell’opera abusiva è legittimo destinatario dell’ordine di demolizione, prima, e della sanzione per omessa rimozione dell’abuso, poi (Cons. Stato, sez. VII, 10/04/2024, n. 3284; VI 12/08/2024 n. 7107 e 19/06/2024, n. 5471);

c) non ha dedotto né provato di essersi trovata nell’impossibilità di rimuovere l’abuso (Ad. Plen. 16/2023);

d) la casa mobile non era diretta a soddisfare esigenze meramente temporanee e necessitava di permesso di costruire ai sensi dell’art. 3 comma 1, lett. e.5) d.P.R. 380/2001 (con riguardo alla necessità del titolo edilizio per strutture prefabbricate del tipo c.d. case mobili, cfr. Cons. Stato sez. II del 02/10/2024 n. 7942 e del 18/12/2023 n. 10958), come accertato in sede di ingiunzione a demolire rimasta inoppugnata;

e) il titolo edilizio era necessario con riguardo a ciascuna delle 109 strutture-ognuna delle quali configura un autonomo abuso: non ha, quindi, fondamento logico, prima ancora che giuridico, la tesi dell’appellato in ordine alla necessaria unicità della sanzione pecuniaria per tutte le 109 strutture prefabbricate;

f) l’abuso è stato realizzato su area assoggettata a vincolo idrogeologico e paesaggistico, sicché la sanzione non poteva che essere irrogata in misura massima, ai sensi del comma 4 bis dell’art. 31 d.P.R. 380/2001, senza alcuna discrezionalità nella modulazione della medesima» .

8. Da tali motivazioni non si ravvisano ragioni per discostarsi. Infatti, sono agli atti di questo giudizio sia il contratto di acquisto della struttura prefabbricata di cui si discute (doc. 39), sia il contratto di locazione della piazzola (doc. 40), stipulato dall’appellato nel 2018 ed efficace fino al 31 dicembre 2022. Non vi è dubbio, pertanto, che l’appellato si trovava, al momento dell’ordine di demolizione, « in un rapporto con la res tale da assicurare la restaurazione dell’ordine giuridico violato » (Cons. Stato, Ad. plen., 17 ottobre 2017, n. 9).

8.1. Per le ragioni esposte, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso di primo grado.

8.2. Le spese del doppio grado seguono la soccombenza e sono quindi liquidate a favore del Comune appellante e a carico della parte privata, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Condanna l’appellato al pagamento, in favore del Comune di Casalbordino, delle spese del doppio grado di giudizio, che si liquidano in € 4.000,00, oltre spese generali e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Taormina, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Luca Emanuele Ricci, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Emanuele Ricci	Fabio Taormina

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.