Pubblicato il 28/04/2025

N. 01372/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01452/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di AN (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1452 del 2024, proposto da
NI La TO, da sé stesso rappresentato e difeso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Oliveri, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento del Comune di Oliveri, Area Tecnico-Manutentiva, del 17.07.2024, prot. n. 0008864, con la quale, con riferimento alla strada confinante con la proprietà La TO, la proprietà OT e la proprietà NN e che consente l’accesso alle suddette proprietà dalla strada pubblica denominata Corso Cristoforo Colombo, si intima e diffida di “ rimuovere la sbarra automatica e relativi accessori ed a ripristinare lo stato dei luoghi entro il 20 luglio del c.a. ”;

- di ogni altro atto presupposto;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 aprile 2025 il dott. Daniele Profili e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierno ricorrente è proprietario di un’unità immobiliare sita nel Comune di Oliveri (foglio 1, part. 206, N.C.E.U.) da cui si accede da una strada, che il ricorrente assume essere privata, che consente l’accesso, a questa e ad altre proprietà ivi insistenti, da un lato, alla via pubblica di Corso Cristoforo Colombo e, dal lato opposto, alla spiaggia.

Circa quattro anni prima del provvedimento avversato, i residenti hanno installato una sbarra per tutelare le proprie prerogative, compromesse dal parcheggio di autoveicoli di terzi in doppia fila che precluderebbe loro o, comunque, renderebbe oltremodo difficoltoso, l’accesso ai fondi di loro proprietà.

A seguito di alcune rimostranze subite per l’intervenuta chiusura di una strada ad uso pubblico, e non di una via meramente privata, il ricorrente, in data 3 luglio 2024, ha formalmente invitato il Comune intimato a prendere posizione sulla natura della via in questione.

Con l’avversata nota n. 8864 del 17 luglio 2024 il Comune ha precisato come: i) “ Dagli elaborati di progetto, allegati alla Licenza Edilizia n.24 del 14/08/1975, si evince chiaramente che la strada di cui trattasi, al pari della strada principale, oggi Corso C. Colombo, e delle altre, sia lato monte e sia lato valle dal corso C. Colombo, è indicata come strada e non come proprietà privata ”; ii) “ La dicitura, come da Lei indicata nel contratto, di avere diritto di accesso e transito per accedere al terreno acquistato, non significa assolutamente di essere proprietari e disporre a piacimento del terreno della strada per posizionare la sbarra automatica ”; iii) La stessa strada, per quasi cinquanta anni è stata sempre libera, accessibile a tutti e di uso pubblico; iv) Il Comune di Oliveri circa 40 anni orsono ha realizzato nella stessa strada le opere di urbanizzazione, come la pavimentazione stradale, la pubblica illuminazione e la griglia in ferro per il convogliamento delle acque bianche nella pubblica fognatura di corso C. Colombo; v) Nella stessa strada il Comune ha rilasciato il passo carrabile n.36 del 08/06/2022, alla ditta Marchetta Carmela; vi) “ La stessa conclusione, e non poteva essere, diversamente, si ottiene esaminando gli atti catastali attuali. Le aree indicate come strade negli elaborati di progetto di cui alla Licenza n.24/1975, risultano, naturalmente, strade e quindi, come tutte le strade pubbliche, prive di particella catastale ”.

In sostanza, il Comune, con un atto plurimotivato, ha rivendicato la proprietà della strada in questione, sostenendone, comunque, il pubblico uso, disponendo così la rimozione della sbarra in commento.

Il ricorso è stato affidato alle seguenti censure:

I) Difetto di legittimazione – Incompetenza assoluta , tenuto conto che la strada in commento confluisce su Corso Cristoforo Colombo che sarebbe di proprietà della Città Metropolitana di Messina, e non del Comune di Oliveri, come risulterebbe dall’estratto dello stradario della Provincia Regionale di Messina versato in atti;

II) Violazione di legge – Travisamento del fatto , in considerazione della mancata comunicazione di avvio del procedimento e della mancata notificazione del provvedimento avversato anche ai proprietari delle altre unità immobiliari ivi presenti che hanno installato, di concerto col ricorrente, la sbarra in argomento;

III) Eccesso di potere e violazione di legge , dovendosi rilevare come la strada sarebbe di proprietà privata, non sussistendo elementi dai quali poter desumere l’uso pubblico della strada, quantomeno avuto riguardo al traffico veicolare.

2. Il Comune di Oliveri non si è costituito in giudizio nonostante la rituale notifica del ricorso effettuata nei suoi confronti.

3. Con memoria conclusionale del 24 marzo 2025 parte ricorrente ha insistito per l’accoglimento del gravame.

4. All’udienza pubblica del 9 aprile 2025 il ricorso è passato in decisione.

Il ricorso è infondato e non può trovare accoglimento.

5. Con il primo mezzo di impugnazione parte ricorrente contesta l’incompetenza assoluta del Comune all’adozione del provvedimento gravato, tenuto conto che la strada su cui è stata installata la sbarra automatica confluisce sulla strada pubblica denominata Corso Cristoforo Colombo, che sarebbe di proprietà della Città Metropolitana e non dell’Ente locale intimato.

La censura è priva di pregio.

La questione sottoposta al Collegio riguarda la legittimità del provvedimento con il quale il Comune di Oliveri ha ordinato l’eliminazione della sbarra automatica al fine di ripristinare la pubblica fruizione di un tratto di strada costituente il collegamento tra la strada pubblica (Corso Cristoforo Colombo) e l’accesso al mare.

Si tratta di un provvedimento che risponde all’esigenza di rimuovere gli ostacoli al libero transito esercitato dalla collettività per l’accesso al mare, denotando l’esercizio di autotutela possessoria di diritto pubblico in applicazione degli artt. 823, 824 e 825 c.c., che attribuiscono al Comune il potere di tutelare, anche in via amministrativa, i beni demaniali e i diritti demaniali sui beni altrui, quali le servitù di uso pubblico.

Pertanto, tenuto anche conto che il potere amministrativo deve essere qualificato in relazione all’effettiva natura del potere ( ex multis : Cons. Stato, Sez. V, 16 marzo 2016 n. 1055; Sez. III, 27 novembre 2014, n. 5877; Sez. IV, 19 marzo 2015, n. 1515), l’atto impugnato costituisce esplicazione di poteri pubblicistici (autotutela possessoria relativa alla servitù di uso pubblico della strada di cui è causa) afferenti alla gestione del territorio comunale sul quale la strada in commento trova ubicazione.

6. Col secondo motivo di ricorso parte ricorrente lamenta l’omessa notificazione dell’avvio del procedimento amministrativo oltre alla mancata notifica del provvedimento di diffida a tutti i comproprietari della strada in argomento che avrebbero, unitamente al ricorrente, posizionato la sbarra automatica in loco.

La censura è in parte destituita di fondamento e in parte inammissibile per carenza di interesse.

Come sopra già evidenziato, a venire in rilievo è un’azione amministrativa di natura inibitoria mediante la quale il Comune ha inteso tutelare il pubblico uso e il transito della via in argomento, mediante l’esercizio di un potere di stampo pubblicistico eminentemente vincolato, rispetto al quale non è necessaria alcuna comunicazione di avvio del procedimento, essendo la finalità del provvedimento orientata alla repressione di un abuso mediante la rimessione in pristino dello stato dei luoghi.

Per quanto attiene, invece, alla mancata notifica a tutti i comproprietari della strada del provvedimento di diffida impugnato, il Collegio rileva come tale aspetto non infici la validità del medesimo, potendo tale circostanza tuttalpiù riverberarsi sull’inefficacia degli obblighi giuridici da esso promananti nei confronti dei destinatari dell’atto pretermessi, essendo tale aspetto irrilevante ai fini dell’odierno giudizio ed estraneo alla sfera giuridica di parte ricorrente, con conseguente inammissibilità per carenza di interesse di tale specifico profilo di doglianza.

7. Occorre ora delibare il terzo e ultimo mezzo di impugnazione con cui parte ricorrente lamenta la sussistenza dell’eccesso di potere per avere il Comune indebitamente affermato che la strada di collegamento in questione sia di sua proprietà o che, comunque, sarebbe destinata al pubblico uso da più di cinquanta anni.

Anche quest’ultima censura non può trovare l’avallo del Collegio.

Per quanto attiene all’atto gravato, va anzitutto precisato come esso poggi su un duplice ordine di ragioni: i) sull’asserita proprietà comunale della strada di collegamento di cui trattasi; ii) comunque, sull’uso pubblico della medesima.

Al riguardo, va rammentato come le questioni controverse afferenti a diritti reali possano essere conosciute dal g.a. in via incidentale nell’ambito della giurisdizione di legittimità, ai sensi dell’art. 8 c.p.a. e senza efficacia di giudicato, nel caso in cui l’accertamento di tali aspetti risulti essere pregiudiziale e determinante ai fini della delibazione della correttezza, o meno, dell’operato di una Pubblica Amministrazione nell’esercizio delle proprie funzioni.

Nel caso in esame, il Comune di Oliveri, asserendo di essere proprietario della via in questione e, comunque, nell’intento di tutelare il pubblico uso della medesima, è intervenuto al fine di rimuovere l’ostacolo alla circolazione rappresentato da una sbarra posizionata sul luogo dai proprietari di immobili privati fruitori della strada per accedere alle proprie abitazioni.

Dalla natura di atto plurimotivato della determinazione in commento, in quanto appuntata su due presupposti motivazionali entrambi in grado, in via autonoma, di sorreggere la decisione della p.a., il Collegio ritiene di non dover prendere posizione sulla proprietà del bene conteso, tenuto conto che anche ove questa fosse ritenuta privata, aderendo alla tesi di parte ricorrente (non essendo comunque sufficienti gli atti depositati per accertare l’effettiva proprietà privata della via in argomento), resterebbe comunque in piedi il nodo del pubblico uso, o meno, di tale strada, ossia un aspetto ex se in grado di legittimare, ove sussistente, l’esercizio del potere comunale contestato in questa sede processuale.

Ritenendosi essere questo, dunque, il presupposto da accertare al fine di poter delibare la legittimità dell’operato dell’Amministrazione, il Collegio deve rilevare come il pubblico uso della strada in commento non sia in discussione, derivando dalla sua funzione di collegamento tra una via pubblica e l’accesso al mare.

Il ricorrente contesta la statuizione del Comune secondo cui detta via di collegamento sarebbe stata liberamente fruibile per più di cinquanta anni, evidenziando come nel 1974, ossia dal momento dell’acquisito del terreno da parte della madre, sua dante causa, l’intero appezzamento sarebbe stato costituito da terreno incolto, tanto che non sarebbe esistita neppure l’arteria pubblica oggi rappresentata dal Corso Cristoforo Colombo, realizzata solo negli anni Ottanta.

Al di là della contraddizione in cui cade parte ricorrente che, da un lato, pretende di fondare la natura privata della strada di collegamento in questione dal contenuto dell’atto del notaio del 1974, mentre, per altro verso, sostiene che la via in parola non sarebbe stata ancora presente in quegli anni, ciò che rileva è che, pure a voler ammettere che detta via sia stata realizzata solo in seguito, come sostenuto dal privato, sarebbe comunque trascorso il termine ventennale per la costituzione di una servitù di uso pubblico sulla medesima, decorrente dalla realizzazione del Corso Cristoforo Colombo e del tratto di lungo mare collegati dalla strada in questione.

Peraltro, il pubblico uso della strada non è neppure contestato, in senso assoluto, dalla parte ricorrente che, tuttavia, ritiene dovrebbe essere limitato al solo traffico pedonale, sulla scorta del fatto che l’accesso alla spiaggia sarebbe consentito solo ai pedoni, tenuto conto della presenza in loco di dissuasori in cemento che non consentono l’accesso agli spazi demaniali mediante autovetture.

Prendendo l’abbrivio da tale considerazione, il privato contesta la legittimità dell’azione amministrativa posta in essere, tenuto conto che la sbarra automatica di cui si discorre sarebbe stata posizionata in maniera tale da impedire il solo traffico veicolare, e non anche quello pedonale, alla luce dei problemi cagionati ai residenti dal parcheggio di automezzi indiscriminato su tale via che, secondo la prospettazione di parte, non sarebbe mai stato perseguito dalla Polizia Locale, nonostante più volte compulsata a tal fine.

Tanto chiarito, va rilevato come la giurisprudenza sia consolidata nel ritenere che la costituzione su una strada di un diritto di servitù di uso pubblico richieda la sussistenza di tre concorrenti elementi, quali: i) l’esercizio del passaggio e del transito jure servitutis publicae da parte di una moltitudine indistinta di persone, qualificate dall’appartenenza ad un ambito territoriale; ii) la concreta idoneità della strada a soddisfare, anche per il collegamento con la via pubblica, le esigenze di carattere generale e pubblico; iii) un titolo valido a sorreggere l’affermazione del diritto di uso pubblico, il quale - come meglio argomentato nel proseguo - può identificarsi anche nella protrazione dell’uso da tempo immemorabile, ossia nel comportamento della collettività contrassegnato dalla convinzione di esercitare il diritto d’uso della strada (in tal senso, ex multis , Cons. Stato, Sezione II 18 maggio 2020, n. 3158; T.A.R. Campania - Napoli, Sezione VII, 4 aprile 2022, n. 2296).

Con riferimento ai predetti requisiti parte ricorrente non contesta l’uso protratto della strada da parte della collettività, che trova conferma nella sua funzione di collegamento tra la via pubblica e la spiaggia e nel fatto che, prima del posizionamento della sbarra automatica in questione, risalente a pochi anni fa, la strada sia sempre stata aperta al pubblico, ma ritiene che l’esistenza di un pubblico uso dovrebbe essere limitata al solo transito pedonale.

Al riguardo, il Collegio, pur consapevole dell’esistenza di qualche orientamento minoritario della giurisprudenza (affermata soprattutto nei casi in cui appare incerta la destinazione pubblica del bene e il titolo di utilizzo, trattandosi per esempio di beni in cui il passaggio veniva concesso dal proprietario a una ristretta parte della collettività) che richiede, ai fini della costituzione di una servitù di uso pubblico, la presenza di uno specifico titolo costituito da un atto pubblico o privato, quali un provvedimento amministrativo, una convenzione fra proprietario ed Amministrazione o un testamento (Cons. Stato, Sez. V, 16 ottobre 2017, n. 4791; TAR Sicilia - AN, Sez. II, 6 dicembre 2023, n.3657), ritiene, tuttavia, di dover aderire all’orientamento maggioritario in base al quale il titolo della limitazione imposta alla proprietà privata non deve essere necessariamente costituito da un atto formale ma possa essere identificato nell’uso pubblico da tempo immemorabile o almeno ultraventennale (cfr. tra le tante: Cass. SS. UU. Civili, 3 ottobre 2011, n.20138; Cons. Stato, Sez. V, 19 dicembre 2022, n. 11068; Sez. II, 22 giugno 2022, n. 5216; 12 maggio 2020 n. 3158; T.A.R. Friuli Venezia Giulia, Sez. I, 5 febbraio 2024, n. 61; T.A.R. Sicilia - AN, Sez. IV, 11 dicembre 2023, n. 1086; T.A.R. Lazio- Roma, Sez. II, 13 febbraio 2023, n. 2482).

Su tale questione giuridica, peraltro, si è già pronunciato questo T.A.R. con la sentenza n. 1300/2024, i cui contenuti il Collegio condivide, secondo cui “ richiedere uno specifico atto quale presupposto per l’accertamento di una servitù di uso pubblico di passaggio finisce col far venir meno la natura e la funzione dell’istituto che - a differenza delle servitù prediali (ossia di vincoli posti a carico di un immobile e a servizio di un altro bene immobile) - costituiscono limitazioni legali della proprietà privata poste a favore (o meglio, nell’interesse) dell’intera collettività ( sulla ricostruzione dell’istituto con richiami anche alla dicatio ad patriam, v. Cons. Stato, Sez. V, 19 dicembre 2022, n. 11068) ”.

Orbene, nel caso in esame, il diritto di uso pubblico grava su un bene privato che costituisce il collegamento tra la pubblica via e la spiaggia, che è stato esercitato da una platea indeterminata di consociati per un periodo di tempo indubbiamente ultraventennale (tenuto conto, al più tardi, della realizzazione della strada a partire dagli anni Ottanta) al fine di consentire l’accesso pedonale alla spiaggia, quindi ad aree del demanio marittimo in relazione alle quali “ l’uso pubblico ” (nel quale rientra l’accesso) deve essere sempre consentito (v. art. 1161, cod. nav.), anche in presenza di eventuali ulteriori varchi/accessi presenti sul territorio comunale, la cui esistenza non farebbe comunque venire meno il diritto dell’Ente al ripristino del libero accesso al tratto di strada intercluso.

Pertanto, in considerazione della particolare configurazione della proprietà della strada e della sua funzionalizzazione alla soddisfazione dell’interesse generale al pubblico passaggio, tale da determinarne l’attrazione nella sfera pubblicistica di tutela, ai sensi degli artt. 823 e 825, c.c., è infondata la censura con cui l’odierno ricorrente vorrebbe delimitare il transito sulla strada al solo traffico pedonale, non essendo la presenza dei dissuasori sulla soglia della superficie demaniale un elemento che possa delimitare il pubblico uso della via in argomento.

Che la strada sia stata da sempre interessata dal traffico veicolare, in astratto idoneo a consentire l’avvicinamento alla spiaggia, su ruota, anche di natanti di piccole dimensioni, è un fatto dimostrato dalla volontà dei residenti di posizionare la sbarra per evitare il nocumento derivante dal parcheggio improprio di autoveicoli su tale via.

Tale finalità, tuttavia, lungi dal poter essere perseguita mediante la limitazione all’accesso di una strada di collegamento con il mare, sulla quale sussiste un uso pubblico, andrebbe piuttosto conseguita mediante la spendita dei poteri di controllo e sanzionatori previsti dal Codice della strada in capo all’Amministrazione locale.

Sul punto, per vero, la Corte di Cassazione ha già avuto modo di rilevare come “ La definizione di "strada", che comporta l'applicabilità della disciplina del relativo codice, non dipende dalla natura, pubblica o privata, della proprietà di una determinata area, bensì dalla sua destinazione ad uso pubblico, che ne giustifica la soggezione alle norme del codice della strada per evidenti ragioni di ordine pubblico e sicurezza collettiva ” (Cass. civ., Sezione II, n. 3251/2024).

8. Per le suesposte ragioni, il ricorso deve essere respinto in quanto infondato, tenuto conto della rilevanza, ai fini dell’accertamento dell’insussistenza dei paventati vizi di legittimità dell’azione amministrativa, dell’uso pubblico della strada in argomento, derivante dalla funzione di collegamento da quest’ultima svolta tra la via pubblica e la spiaggia.

9. Non si dà luogo alla statuizione sulle spese di lite in considerazione della mancata costituzione in giudizio del Comune resistente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di AN (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in AN nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Aurora Lento, Presidente

Daniele Profili, Primo Referendario, Estensore

Francesco Fichera, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daniele Profili	Aurora Lento

IL SEGRETARIO