Pubblicato il 29/07/2025

N. 06727/2025REG.PROV.COLL.

N. 01599/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1599 del 2024, proposto dalla società BI Mare S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Raffaele Bucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

il Comune di San Michele al Tagliamento, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Emilio Caucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
la Città metropolitana di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Roberta Brusegan, Fabio Francario e Katia Maretto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avv. Francario, in Roma, piazza Paganica 13;
la Regione del Veneto, non costituitasi in giudizio;

nei confronti

della società BI SE S.r.l. e del signor PI Todeschini, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. Veneto, sez. II, 29 luglio 2023 n. 1138, che ha respinto il ricorso n. 1644/2014 R.G. integrato da motivi aggiunti, proposto:

(ricorso principale)

per l’annullamento dei seguenti atti del Comune di San Michele al Tagliamento:

a) della deliberazione 25 settembre 2014 n.65, pubblicata all’albo pretorio dal 30 settembre successivo, con la quale il Consiglio comunale ha adottato il Piano di assetto del territorio- PAT, nella parte in cui essa si riferisce all’area destinata dal precedente piano regolatore generale – PRG a “Porto Ovest” soggetta a piano urbanistico attuativo- PUA ai sensi dell’art. 7.3.3. delle norme tecniche di attuazione – NTA di quel PRG;

b) dell’atto 10 ottobre 2014 prot. n.30431, con cui il Dirigente del settore uso e assetto del territorio ha dichiarato che non si è proceduto all’adozione del piano rbanistico attuativo di iniziativa privata per la portualità turistica per l’area di cui sopra di cui all’istanza presentata il giorno 26 settembre 2013 prot. n.27049 dalla BI Mare S.p.a.;

e per l’accertamento

della formazione del silenzio assenso sulla predetta istanza ai sensi dell’art. 20 comma 4 bis della l.r. Veneto 23 aprile 2004 n.11 e quindi dell’intervenuta adozione del piano attuativo stesso;

e per la condanna

del Comune agli adempimenti conseguenti

(I motivi aggiunti, depositati il giorno 16 marzo 2016)

per l’annullamento

c) della deliberazione 8 gennaio 2015 n.8, notificata alla BI Mare il successivo 12 gennaio, con la quale la Giunta del Comune predetto ha deliberato la restituzione al proponente ai sensi dell’art. 20 comma 1 della l.r. 11/2004 della proposta di piano attuativo di cui all’istanza 26 settembre 2013 prot. n.27049 sopra citata;

(II motivi aggiunti, depositati il giorno 12 ottobre 2016)

per l’annullamento dei seguenti atti della Città metropolitana di Venezia:

d) del decreto 7 giugno 2016 n.26, conosciuto in data non precisata, con il quale il Sindaco metropolitano ha deliberato la presa d’atto e ratifica dell’approvazione in conferenza di servizi decisoria del PAT suddetto, nella parte relativa all’area già indicata;

e) del verbale della conferenza di servizi 27 maggio 2016

f) del verbale della conferenza di servizi 3 giugno 2016;

e in ogni caso, di ogni atto connesso, prodromico o conseguente;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di San Michele al Tagliamento e della Città metropolitana di Venezia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025 il Cons. Francesco Gambato Spisani e viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente appellante è proprietaria in Comune di San Vito al Tagliamento, nella nota località balneare di BI, di un terreno di grandi dimensioni distinto al catasto di quel Comune al foglio 48 mappale 2430 (fatto pacifico in causa); all’epoca dei fatti, come da provvedimento del Comune 29 giugno 2011 n.11, era altresì titolare di una concessione di beni del demanio marittimo per 37.096 mq, corrispondenti allo specchio d’acqua antistante, adibito ad approdo turistico con distributore di carburante (doc. 5 ricorso I grado, concessione, p. 56 del file relativo).

2. In base allo strumento urbanistico vigente sempre all’epoca dei fatti, ovvero al piano regolatore generale – PRG approvato con deliberazioni della Giunta regionale 14 giugno 1975 n.2362 e 26 febbraio 1985 n.938, quest’ultima relativa alla variante generale per BI (cfr. doc. 1 ricorso I grado, deliberazione 25 settembre 2014 n.65 di adozione del nuovo piano, di cui oltre, a p. 5 del file, ove si dà atto della situazione in quel momento vigente), il terreno in questione era disciplinato dall’art. 7.3.3 delle norme tecniche di attuazione- NTA come porto turistico Ovest, con una capacità massima di 800 natanti, da realizzare mediante piano urbanistico attuativo, con una serie di prescrizioni, ovvero con la necessità di realizzare 1,5 posti macchina di parcheggio e 10 mc di edificazione per alberghi di carattere tradizionale per ogni posto barca e con la facoltà di edificare, sempre per ogni posto barca, 60 mc residenziali e 50 mc per attrezzature di servizio generale e tecnico (doc. 6 ricorso I grado, estratto PRG, pp. 62 e ss e in part. 71, ove la norma, del file).

3. La ricorrente appellante ha poi sostenuto che l’area effettivamente disciplinata dall’art. 7.3.3. delle NTA appena illustrato sarebbe stata ristretta per effetto dell’approvazione, con deliberazione del Consiglio regionale 28 maggio 1992 n.382, di uno strumento urbanistico di livello superiore, il Piano territoriale regionale di coordinamento -PTRC previsto dalla l.r. Veneto 27 giugno 1985 n.61, ora abrogata, come prevalente sui piani di livello inferiore (fatto incontestato), strumento che avrebbe stralciato buona parte dell’ambito riclassificandolo come zona umida in sostanza non edificabile. A dire della ricorrente appellante, in questo modo l’area in questione coinciderebbe “ per la quasi totalità ” (ricorso di I grado, p. 5 decimo rigo dal basso) col terreno di sua proprietà.

4. In tale contesto, la società, con istanza presentata assieme ad altri due soggetti, estranei a questo giudizio, e protocollata il 26 settembre 2013 al n.27409 (doc. 11 ricorso I grado, p. 107 del file), ha chiesto al Comune l’approvazione di un piano urbanistico attuativo- PUA ai sensi degli artt. 19 e ss. della l.r. Veneto 23 aprile 2004 n.11, ovvero della legge urbanistica vigente di quella Regione.

4.1 In base all’art. 19 comma 1 della l.r. 11/2004, “Il piano urbanistico attuativo può essere d'iniziativa pubblica o privata o, congiuntamente, di iniziativa pubblica e privata. Esso definisce l'organizzazione urbanistica, infrastrutturale ed architettonica di un insediamento ed assume, in considerazione degli interventi previsti, i contenuti e l'efficacia ” dei vari piani attuativi previsti dalla legislazione nazionale, in particolare, per quanto qui rileva, ai sensi della lettera a) del comma citato può assumere l’efficacia del “ piano particolareggiato e dei piani di lottizzazione, di cui agli articoli 13 e 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 " Legge urbanistica " e successive modificazioni ”.

4.2 In base poi al successivo art. 20 comma 1, il PUA “ è adottato ed approvato dalla Giunta comunale. Qualora il piano sia di iniziativa privata la Giunta comunale, entro il termine di settantacinque giorni dal ricevimento della proposta corredata dagli elaborati previsti, adotta il piano oppure lo restituisce qualora non conforme alle norme e agli strumenti urbanistici vigenti, indicando le ragioni della non conformità ”. Questo termine ai sensi del comma 4 bis dello stesso articolo è perentorio, e quindi, nel caso di suo inutile decorso “ il piano si intende adottato o approvato e le opposizioni e osservazioni eventualmente presentate, respinte ”.

4.3 Infine, secondo il comma 6 prima parte dell’art. 20, “ I piani urbanistici attuativi di iniziativa privata sono redatti e presentati dagli aventi titolo che rappresentino almeno il 51% del valore degli immobili ricompresi nell'ambito, in base al relativo imponibile catastale e, comunque, che rappresentino almeno il 75% delle aree inserite nell'ambito medesimo ”.

4.4 Tanto premesso, il PUA per cui è causa interessa una serie di terreni di cui al foglio 48, di proprietà della ricorrente appellante e come si è detto di altre due società estranee a questo giudizio, ovvero il citato mappale 2430, i mappali 144, 257 e 2155 e porzioni dei mappali 960, 969, 153, 1777, 2068, 2153 e 2247 (doc. 12 ricorrente in I grado p. 112), per una superficie di 26.091 mq (doc. 12 ricorrente in I grado, p. 116), terreni che rappresentano, così come richiesto dalla legge regionale, più del 51% del valore e del 75% della superficie dei PUA stesso.

4.5 In termini concreti, esso poi prevede di realizzare 370 nuovi posti barca e, in conformità all’art. 7.3.3. delle NTA di cui si è detto, la corrispondente volumetria per attrezzature di servizio, residenza e strutture alberghiere tradizionali (doc. 12 ricorrente in I grado, p. 118). In particolare, il PUA si propone di integrare la struttura portuale esistente “ con i servizi mancanti della ricettività legata alla nautica, della club house, della ristorazione, dell'accoglienza, dell'alberghità [testuale], unitamente alla creazione di un percorso di uso pubblico con bellavista sull'ambiente naturale della laguna di Baseleghe: esso si articola in uno spazio al suolo sino all'attracco della motonave —che chiameremo " Piazzetta dell'Imbarcadero "- ed in successione in un percorso sopraelevato lungo tutto viale della AG -che chiameremo " Promenade della AG "-. Nonché nell'inserimento della pista ciclabile per consentire il prolungamento di quella esistente su via Baseleghe .” (doc. 12 ricorrente in I grado, p. 121), tutto ciò comprensivo della costruzione di un albergo con 100 camere ed una serie di residenze turistiche, ovvero “seconde case” (doc. 12 ricorrente in I grado, p. 125).

5. A fronte di ciò, il Comune ha risposto con una nota 10 dicembre 2013 prot. n.34879, anticipata via fax, di poco anteriore alla scadenza del termine di 75 giorni di cui all’art. 20 comma 1 dell’art. 20 l.r. 11/2004, con la quale ha richiesto alla proponente di dimostrare il requisito di legittimazione di cui al citato comma 6 dell’art. 20, ovvero la titolarità di aree nella percentuale richiesta, nonché di produrre il rapporto preliminare sulla verifica di assoggettabilità del piano a VAS- valutazione ambientale strategica, dichiarando contestualmente di ritenere sospesi i termini di approvazione del PUA (doc. 14 ricorso I grado, p. 222 del file).

6. La società ha risposto con una lettera di contestazione 13 gennaio 2024 (doc. 15 ricorso I grado, p. 223 del file), in cui ha sostenuto trattarsi di adempimenti già soddisfatti ovvero non necessari; si è però alla fine determinata, con nota 30 maggio 2024 prot. n. 17625 (doc. 20 ricorso I grado, p. 243 del file) a far pervenire il rapporto VAS.

7. Parallelamente, è accaduto che altra società, la BI SE S.p.a., con nota 20 marzo 2024 (doc. 16 ricorso I grado p. 227 del file), abbia informato di volere a sua volta presentare una proposta di PUA, includendovi le aree di interesse della ricorrente appellante, la quale si è opposta. La BI SE, per queste ragioni, è stata citata in questo giudizio come controinteressata; non constano però sue iniziative ulteriori rilevanti in questa sede.

8. Con il deposito del 30 maggio 2014, la società ricorrente appellante ha inteso che i termini per la formazione del silenzio assenso sulla proposta di PUA riprendessero a decorrere; di conseguenza, con una raccomandata 29 settembre 2014 (doc. 21 ricorso I grado, p. 244 del file), assumendo che il silenzio assenso stesso si fosse formato e che quindi il PUA si dovesse intendere adottato per legge, ha diffidato il Comune a procedere entro un breve termine alla pubblicazione del piano come adottato, necessaria alla sua successiva approvazione.

9. Viceversa, il Comune, con nota 2 ottobre 2014 prot. n.29574 (doc. 22 ricorso I grado, p. 254 del file), ha comunicato l’adozione, con delibera 25 settembre 2014 n.65 del Consiglio (doc. 1 ricorso I grado p. 3 del file), del nuovo strumento urbanistico generale, il piano di assetto del territorio- PAT, che del PUA in tesi tacitamente adottato non tiene alcun conto.

9.1 Come si precisa per chiarezza, ai sensi dell’art. 12 della l.r. 11/2004, “ 1. La pianificazione urbanistica comunale si esplica mediante il piano regolatore comunale che si articola in disposizioni strutturali, contenute nel piano di assetto del territorio (PAT) ed in disposizioni operative, contenute nel piano degli interventi (PI). 2. Il piano di assetto del territorio (PAT) è lo strumento di pianificazione che delinea le scelte strategiche di assetto e di sviluppo per il governo del territorio comunale, individuando le specifiche vocazioni e le invarianti di natura geologica, geomorfologica, idrogeologica, paesaggistica, ambientale, storico-monumentale e architettonica, in conformità agli obiettivi ed indirizzi espressi nella pianificazione territoriale di livello superiore ed alle esigenze dalla comunità locale. 3. Il piano degli interventi (PI) è lo strumento urbanistico che, in coerenza e in attuazione del PAT, individua e disciplina gli interventi di tutela e valorizzazione, di organizzazione e di trasformazione del territorio programmando in modo contestuale la realizzazione di tali interventi, il loro completamento, i servizi connessi e le infrastrutture per la mobilità ”.

9.2 Nell’ambito di queste “ scelte strategiche ”, il PAT per cui è causa ha previsto per l’area in questione all’art. 15.20 delle NTA di procedere a “ riqualificazione del Water-Front; - potenziamento delle strutture nautiche, formazione di un centro tecnico che riqualifichi le strutture di rimessaggio, potenziamento dell’area dei servizi di interesse comune; il potenziamento delle strutture nautiche non potrà superare il numero di posti barca stabilito dal PRG vigente - realizzazione di una piazza pubblica che riqualifichi l’affaccio di BI Pineda sulla AG e le Valli ” (doc. 44 Comune in I grado p. 82 del file).

9.3 Al contempo però, all’art. 21.4 delle stesse NTA il PAT adottato ha considerato “ non compatibili ” le previsioni urbanistiche vigenti per l’area stessa, ovvero quelle “ relative alla zona per la portualità turistica localizzata a Baseleghe, soggetta in particolare ai seguenti vincoli: aree di tutela paesaggistica di interesse regionale soggette a competenza degli enti locali, disciplinate dall’art. 35 del PTRC 1992 (Settore costiero, scheda 67) - AG di Caorle, valle Altanea, valli e pineta di BI); Siti di Interesse Comunitario: IT3250033 «AG di Caorle – Foce del Tagliamento»; Zone di Protezione Speciale: IT3250040 «Foce del Tagliamento»; Zone umide ai sensi dell'art. 21 delle N. di A. del PTRC 1992. Il carico insediativo e le opere infrastrutturali definite dal PRG vigente (mc 96 mila, attrezzature per la nautica da diporto) non sono compatibili con la tutela degli habitat d’interesse prioritario e dell’ambiente di valore naturalistico delle valli e della Pineta di BI, come precisato nei capitoli 7 e 12 (Scenari di Piano; Conclusioni) del Rapporto Ambientale allegato al PAT ” (doc. 44 Comune in I grado p. 116 del file). Come è evidente, queste previsioni impediscono nella sostanza per intero la realizzazione del PUA voluto dalla ricorrente appellante.

9.4 Nel caso di specie, inoltre, il PAT di cui si tratta è stato adottato (cfr. doc. 1 ricorso I grado, p. 5 del file) “ mediante procedura concertata ”, ovvero ai sensi dell’art. 15 della l.r. 11/2004, che si riporta per chiarezza nelle parti rilevanti: “ 1. Per la formazione del piano di assetto del territorio (PAT) può essere attivata una procedura di pianificazione concertata tra comune, provincia, enti locali e altri soggetti pubblici interessati. 2. La giunta comunale elabora un documento preliminare con i contenuti di cui all'articolo 3, comma 5, e propone agli enti ed ai soggetti interessati un accordo di predisposizione dello strumento urbanistico. pianificazione per la 3. Con l’accordo di pianificazione, sottoscritto dai legali rappresentanti degli enti e dei soggetti di cui al comma 1, viene recepito il documento preliminare e si provvede alla disciplina degli obblighi reciproci, definendo le modalità di formazione del quadro conoscitivo, di redazione degli elaborati costituenti il piano e di valutazione delle osservazioni pervenute durante la pubblicazione, nonché il programma dei lavori. 4. Dopo la sottoscrizione dell’accordo di pianificazione, si procede alla redazione del piano. 5. Il piano è adottato dal consiglio comunale ed è depositato presso la sede del comune a disposizione del pubblico per trenta giorni consecutivi, decorsi i quali chiunque può formulare osservazioni entro i successivi trenta. 6. Trascorsi i termini di cui al comma 5, il comune convoca una conferenza di servizi alla quale partecipano gli enti interessati, con un rappresentante autorizzato dal rispettivo organo competente, che si esprimono sul piano e sulle osservazioni pervenute. Qualora si riscontri il consenso del comune e della provincia il piano si intende approvato ed è ratificato dalla giunta provinciale ”.

10. Di seguito, con la nota 10 ottobre 2014 prot. n.30431 (doc. 4 ricorso I grado p. 54 del file), il Dirigente comunale ha reso noto che “ non si è proceduto all’adozione ” del PUA in questione, per una serie di ragioni, che di seguito elenca.

10.1 In primo luogo, la nota ritiene che l’istante in realtà non sia legittimata a presentare la proposta di PUA ai sensi dell’art. 20 comma 6 della l.r. 11/2004. Ad avviso del Comune, le quote del 51% del valore e del 75% delle aree che il proponente deve rappresentare si dovrebbero calcolare tenendo conto anche di un altro terreno, compreso nell’originario ambito, ovvero del foglio 48 mappale 26 di proprietà della BI SE S.p.a. Infatti, ad avviso del Comune l’intervento del PTRC di cui si è detto non ha reso la zona assolutamente inedificabile e non la ha esclusa dall’ambito. In altre parole, il Comune contesta la contraria prospettazione della società, come esposta sopra al § 3.

10.2 In secondo luogo, il Comune contesta la classificazione dell’area come zona F per attrezzature e servizi di interesse generale ritenuta dalla società, in quanto si tratta di area vincolata dalle norme di attuazione del piano particolareggiato dell’arenile, approvato con delibera consiliare 3 ottobre 1994 n.144.

10.3 In terzo luogo, il Comune osserva che la volumetria alberghiera prevista nel PUA eccede quanto previsto dalle norme di piano (sul punto, cfr. l’ammissione nel doc. 12 ricorso I grado p. 124 del file), e quindi richiederebbe una variante al PRG.

10.4 Infine, il Comune ritiene il PUA incompatibile, come già esposto, con il PAT adottato.

11. Contro questi atti, la società ha proposto il ricorso principale di I grado.

12. Successivamente, con deliberazione della Giunta 8 gennaio 2015 n.8 (doc. 23 ricorso I grado), il Comune ha deliberato la restituzione al proponente ai sensi dell’art. 20 comma 1 della l.r. 11/2004 della proposta di PUA; in motivazione, si è rifatto a quanto già affermato nella nota del Dirigente di cui sopra.

13. Contro quest’atto, la società ha proposto i primi motivi aggiunti di I grado.

14. Ancora successivamente, si sono tenute le conferenze di servizi 27 maggio 2016 e 3 giugno 2016 fra il Comune e la Città metropolitana di Venezia, all’esito delle quali il PAT è stato approvato; con decreto 7 giugno 2016 n.26, il Sindaco metropolitano ha quindi deliberato la presa d’atto e ratifica dell’approvazione (doc. ti 28, 29 e 25 ricorso I grado, pp. 52 e ss. nonché 3 del file contenente i documenti allegati ai secondi motivi aggiunti, depositato il giorno 12 ottobre 2016).

15. Contro questi atti, la società ha proposto i secondi motivi aggiunti di I grado.

16. Con la sentenza meglio indicata in epigrafe, il T.a.r. ha respinto nel merito il ricorso principale ed i primi motivi aggiunti; ha dichiarato inammissibili per carenza di interesse i secondi motivi aggiunti, per le ragioni ora riassunte.

16.1 In primo luogo, il T.a.r. ha negato che il PUA di cui all’istanza della ricorrente si potesse dire adottato in forza di un silenzio assenso formatosi ai sensi dell’art. 20 della l.r. 11/2004, di cui si è detto. Ha infatti ritenuto, in sintesi, che il silenzio assenso in questione si possa formare solo su un piano attuativo che si ponga come mera attuazione dello strumento urbanistico generale; lo stesso silenzio assenso invece non si potrebbe formare in casi, fra i quali rientrerebbe quello presente, nei quali il PUA comporterebbe variante al piano generale in questione. Con ciò, il T.a.r. ha respinto i motivi primo e secondo del ricorso principale, che sostenevano il contrario.

16.2 Il T.a.r. ha poi dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il terzo motivo di ricorso principale, che contestava la competenza del dirigente a restituire il piano, essendo stata poi disposta la restituzione con atto della Giunta, ovvero dell’organo indicato dalla legge come competente.

16.3 Il T.a.r. ha ancora respinto il quarto motivo di ricorso principale, centrato sulla presunta violazione dell’art. 10 bis della l. 7 agosto 1990 n.241, in quanto la norma non s’applica agli atti di programmazione.

16.4 Il T.a.r. ha ancora respinto il quinto motivo di ricorso principale, che contestava le ragioni poste dal Comune alla base della restituzione del PUA, ritenendole fondate.

16.5 Il T.a.r. ha inoltre respinto il sesto motivo di ricorso principale, centrato su un presunto vizio del PAT adottato, che non avrebbe tenuto conto del PUA in tesi già adottato per silenzio, in quanto, per quel che si è detto sopra, l’adozione del PUA non vi è stata.

16.6 Ancora il T.a.r ha respinto il settimo motivo di ricorso principale, centrato su una presunta illogicità del PAT adottato, che da un lato, all’art. 21 comma 1 delle NTA (doc. 44 Comune in I grado, cit. p. 116 del file) fa salvi i PUA adottati alla data della propria adozione, dall’altro, come si è visto, considera incompatibili gli interventi programmati dal PUA in questione. Il T.a.r. ha ritenuto infatti che, ferma la non adozione del PUA, avrebbe comunque prevalso l’ultima disposizione, perché speciale.

16.7 Il T.a.r. ha infine dichiarato inammissibile, perché generico, l’ottavo motivo di ricorso principale.

16.8 Tanto premesso, il T.a.r. ha respinto anche il primo ricorso per motivi aggiunti, essenzialmente perché ripetitivo del già respinto ricorso principale; ha poi dichiarato inammissibile il secondo ricorso per motivi aggiunti per originaria carenza di interesse, sia perché “ dall’annullamento del PAT la ricorrente non potrebbe comunque trarre il bene della vita cui aspira, ossia l’accertamento della adozione per silenzio-assenso della proposta di PUA presentata nel 2013 ”, sia per omessa impugnazione del piano degli interventi-PI adottato successivamente al PAT e tale comunque da superare le disposizioni del PRG previgente (motivazione, p. 10).

17. Contro questa sentenza, la società ha proposto impugnazione, con appello che contiene complessivamente diciassette motivi, di cui nove di critica alla sentenza impugnata e riproposizione dei corrispondenti motivi di I grado, i restanti di riproposizione dei secondi motivi aggiunti di I grado, non esaminati nel merito perché dichiarati inammissibili, come segue.

17.1 Con il primo di essi, alle pp. 11-20 dell’atto, deduce propriamente violazione dell’art. 20 della l.r. 11/2004.

17.1.1 La parte sostiene in sintesi che il silenzio assenso sulla propria istanza di PUA si sarebbe formato perché da un lato, come non contestato, sarebbero decorsi i termini previsti dalla norma, dall’altro le ragioni individuate dal Giudice di I grado per negare la formazione del silenzio assenso sarebbero insussistenti.

17.1.2 Nell’ordine, non rileverebbe il fatto che il PUA preveda (motivazione, p. 8 quindicesimo rigo) una “ cospicua nuova edificazione di più blocchi edilizi ”, perché ciò sarebbe effetto naturale di ogni piano attuativo.

17.1.3 Ancora non rileverebbe il fatto che il PUA non comprenda la più volte citata zona umida di proprietà della BI SE, perché essa sarebbe stata stralciata dall’ambito in base al PTRC di cui si è detto.

17.1.4 Non rileverebbe poi il dato ulteriore per cui il PUA reperisce alcuni standard al di fuori del proprio perimetro, perché ciò sarebbe espressamente consentito dagli artt. 32 comma 2 secondo periodo e 37 della l.r. 11/2004. Inoltre, la norma dell’art. 11 comma 2 della previgente l.r. 61/1985, conservata in vigore dall’art. 48 comma 1 quater della l.r. 11/2004 fino alla prima approvazione di un PAT, qui pacificamente all’epoca non ancora intervenuta, consente senza che ciò comporti variante al PRG la variazione fino al 10% del perimetro di un piano attuativo.

17.1.5 Infine, come da giurisprudenza di questo Giudice in tema di permesso di costruire, il silenzio assenso potrebbe dar luogo anche ad un provvedimento tacito illegittimo, e quindi comunque non richiederebbe la conformità della domanda corrispondente al modello legale.

17.2 Con il secondo motivo, alle pp. 20-21 dell’atto, deduce per conseguenza, riproponendo anche il corrispondente motivo dei primi motivi aggiunti, l’illegittimità degli atti espliciti di restituzione del PUA, essendosi in tesi formato il silenzio assenso.

17.3 Con il terzo motivo, alle pp. 21-22 dell’atto, deduce comunque violazione dell’art. 20 della l.r. 11/2004, per incompetenza del dirigente a restituire il PUA, incompetenza che vizierebbe anche il successivo atto della Giunta.

17.4 Con il quarto motivo, alle pp. 22-25 dell’atto, sostiene che l’art. 10 bis della l. 241/1990 si applicherebbe comunque alla fattispecie, in quanto l’art. 13 della stessa legge escluderebbe l’applicabilità ai procedimenti pianificatori delle norme sulla partecipazione solo ove mancassero norme speciali che la prevedono ugualmente.

17.5 Con il quinto motivo, alle pp. 25-29 dell’atto, deduce propriamente eccesso di potere per illogicità, perché sarebbero illogiche le ragioni addotte dal Comune per motivare la restituzione del piano; sotto questo profilo, sarebbe carente la motivazione del Giudice di I grado, che si limita a condividerla.

17.6 Con il sesto motivo, alle pp. 29-30 dell’atto, a valere anche per l’atto di approvazione del PAT, sostiene che esso sarebbe illogico nei suoi contenuti, perché non tiene conto del PUA adottato.

17.7 Con il settimo motivo, alle pp. 30-31 dell’atto, ripropone il corrispondente motivo di ricorso principale e deduce l’illogicità del PAT là dove esso, in tesi, farebbe salvi i PUA adottati, ma precluderebbe comunque di urbanizzare di conseguenza l’area di suo interesse.

17.8 Con l’ottavo motivo, alle pp. 31-32 dell’atto, sostiene, contrariamente a quanto afferma il Giudice di I grado, che si tratterebbe di un motivo specifico, col quale censura una pretesa violazione del proprio affidamento (cfr. p. 32 dell’atto § 9.2), e ciò a valere anche come censura degli atti di approvazione.

17.9 Con il nono motivo, alle pp. 32-38 dell’atto, censura poi la dichiarazione di inammissibilità del secondo ricorso per motivi aggiunti e osserva di avere interesse a contestare la meno favorevole disciplina urbanistica introdotta dal PAT per i propri terreni indipendentemente dalla presentazione del PUA.

17.10 Con il decimo motivo, primo riproposto, alle pp. 38-44 dell’atto, deduce violazione dell’art. 15 comma 6 della l.r. 11/2004 in relazione agli artt. 1 comma 16 della l. 7 aprile 2014 n.56 e 23 comma 1 ter del d.l. 24 giugno 2014 n.90. Sul punto, la parte premette quanto si è già detto, ovvero che ai sensi dell’art. 15 comma 6 l.r. 11/2004 competente ad approvare il PAT era in origine la Provincia, e in particolare la Giunta provinciale, provincia alla quale, in base alle ulteriori norme citate, è subentrata la Città metropolitana. A suo avviso però l’approvazione del PAT come devoluta a quest’ultimo ente, che non dispone di una Giunta, avrebbe richiesto una deliberazione del Consiglio metropolitano, come organo competente in tema di pianificazione, e non come avvenuto una deliberazione della conferenza di servizi, seguita da un decreto del Sindaco metropolitano.

17.11 Con l’undecimo motivo, secondo riproposto, alle pp. 45-48 dell’atto, sviluppa il motivo precedente per sostenere l’illegittimità, per le stesse ragioni, del decreto di presunta approvazione del Sindaco metropolitano.

17.12 Con il dodicesimo motivo, terzo riproposto, alle pp. 48-51 dell’atto, sostiene l’illegittimità derivata dell’approvazione del PAT per effetto della mancata considerazione del PUA in tesi già adottato per silenzio assenso, riproponendo rispetto a quest'atto di approvazione la censura di cui al sesto motivo.

17.13 Con il tredicesimo motivo, quarto riproposto, alle pp. 51-52 dell’atto, ripropone le censure del settimo motivo, anche qui riferendole agli atti di approvazione.

17.14 Con il quattordicesimo motivo, quinto riproposto, alle pp. 52-53 dell’atto, ripropone riferendole agli atti di approvazione le censure di cui all’ottavo motivo.

17.15 Con il quindicesimo motivo, sesto riproposto, alle pp. 53-55 dell’atto, deduce eccesso di potere per carenza di motivazione in ordine alle osservazioni da essa presentate sul PAT adottato, e non recepite, nel senso che vi sarebbe un interesse pubblico a sviluppare il porto turistico per cui è causa e che la zona umida più volte citata andrebbe stralciata dall’ambito.

17.16 Con il sedicesimo motivo, settimo riproposto, alle pp. 55-59 dell’atto, censura come illogica e comunque viziata da incompetenza la scelta di tenere unite nello stesso ambito la zona portuale di suo interesse e la zona umida. A suo dire, quest’ultima sarebbe stata stralciata dall’ambito per effetto del PTRC, con decisione che sarebbe di esclusiva competenza regionale; non potrebbe quindi il Comune mantenerla unita alla zona portuale per propria scelta, trattandosi comunque di aree eterogenee.

17.17 Con il diciassettesimo motivo, ottavo riproposto, alle pp. 59-61 dell’atto, censura infine come illegittima la scelta del PAT di limitare il potenziamento delle strutture nautiche nel porto di suo interesse al numero di posti barca già previsti dal PRG, dato che la norma dell’art. 58 delle NTA al Piano territoriale provinciale di coordinamento consentirebbe questa limitazione solo al di fuori dei poli nautici, dei quali invece BI pacificamente farebbe parte.

18. Hanno resistito la Città metropolitana, con atto 12 giugno 2024, ed il Comune, con atto 28 maggio 2025, e chiesto che l’appello sia respinto.

19. Con memorie 3 giugno 2025 per la Città metropolitana, 6 giugno 2025 per l’appellante e 9 giugno 2025 per il Comune e con repliche 18 giugno 2025 per il Comune e 19 giugno 2025 per l’appellante, le parti hanno infine ribadito le rispettive asserite ragioni. In particolare, il Comune ha dedotto un’eccezione preliminare di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse (memoria Comune 9 giugno 2025 p.9 § 3.10) per asserita omessa impugnazione del PI successivamente approvato con delibera consiliare 8 febbraio 2024 n.3. La parte appellante ha però replicato (replica appellante 18 giugno 2025 p.5 § 2.2) che in effetti si questa delibera, sia la precedente di adozione del PI sono state impugnate con ricorsi T.a.r. Veneto nn. 896/2022 e 555/2024 R.G. tuttora pendenti.

20. Alla pubblica udienza del giorno 10 luglio 2025, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.

21. In via preliminare, va respinta l’eccezione preliminare di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse dedotta dal Comune nella memoria 9 giugno 2025 a p.9 § 3.10 per asserita omessa impugnazione del PI approvato con delibera consiliare 8 febbraio 2024 n.3. In effetti questa delibera è stata invece impugnata con i ricorsi T.a.r. Veneto nn. 896/2022 e 555/2024 R.G. allo stato non decisi (cfr. replica appellante 18 giugno 2025 p.5 § 2.2).

22. Tanto premesso, l’appello è infondato nel merito e va respinto.

23. E’infondato il primo motivo, centrato sulla presunta formazione di un silenzio assenso sulla domanda 26 settembre 2013 di approvazione di PUA per cui è causa.

23.1 La norma dell’art. 20 della l.r. 11/2004, nel testo attuale che prevede la competenza della Giunta sia per l’adozione che per l’approvazione di un PUA, deriva secondo logica dal principio introdotto dall’art. 5 comma 13 del d.l. 13 maggio 2011 n.70 convertito nella l. 12 luglio 2011 n.106, che si basa in termini semplici su un ordine di idee di questo tipo: se il piano attuativo è mera applicazione dello strumento urbanistico generale, sul quale già si è espresso il Consiglio comunale, è inutile far esprimere di nuovo quest’organo, può invece provvedere la sola Giunta.

23.2 Lo stesso ordine di idee però ovviamente non è più valido ove il piano attuativo introduca una variante allo strumento di livello superiore: in questo caso dovrà comunque esprimersi in questo caso il Consiglio, ai sensi del comma 8 ter dello stesso art. 20.

23.3 Ciò posto, la differenza sostanziale fra le due fattispecie, ad avviso del Collegio, non può non rilevare anche quando si sostenga che la formazione, ovvero l’adozione del piano attuativo è avvenuta non per mezzo di un provvedimento esplicito, ma per silenzio assenso.

23.4 Pur in mancanza di precedenti editi sul punto (fra le sentenze citate dalle parti, T.a.r. Veneto sez. II 9 luglio 2014 n.986, che si cita perché non appellata, non riguarda un silenzio; T.a.r Veneto sez. II 28 giugno 2019 n.775, che pure si cita perché non appellata riguarda la formazione di un permesso di costruire; C.d.S. sez. VII 14 giugno 2024 n.5358 non si pronuncia sui i presupposti della formazione del silenzio assenso, così come anche C.d.S. sez. IV 13 febbraio 2018 n.890), si può allora ritenere, concordando sul punto con il Giudice di I grado, che il silenzio assenso effettivamente si formi quando il piano attuativo sia conforme allo strumento di livello superiore, non possa però formarsi ove vi sia deroga a quest’ultimo.

23.5 Secondo la norma, infatti, il silenzio assenso in questo caso è equiparato ad un provvedimento della Giunta, e non ad uno del Consiglio, e quindi ove il piano attuativo richieda la pronuncia di quest’ultimo organo non è possibile conseguire attraverso il silenzio qualcosa che il provvedimento espresso non potrebbe dare.

23.6 A questa conclusione non osta l’orientamento da ultimo fatto proprio da questo Consiglio in tema di formazione del silenzio assenso su un’istanza di rilascio di permesso di costruire ai sensi dell’art. 20 del d.P.R. 6 giugno 2001 n.380, secondo il quale il silenzio assenso stesso può formarsi anche quando la domanda non sia perfettamente conforme alla normativa urbanistica vigente e può così dar luogo ad un provvedimento tacito illegittimo. Nel caso di specie, infatti, l’istanza di piano attuativo che richiede una variazione dello strumento urbanistico generale non è di per sé contraria alle norme relative, semplicemente fuoriesce dal perimetro entro il quale la norma consente che il silenzio assenso si formi.

23.7 Applicando i principi appena delineati al caso di specie, si deve allora concludere che il silenzio assenso sull’istanza di PUA non si è formato, perché l’istanza effettivamente richiedeva una deroga al PRG, per i motivi indicati dal Comune nell’atto di restituzione, ovvero, come si è detto, la presenza di un albergo eccedente la volumetria ammessa, punto sul quale la parte appellante nulla controdeduce, e la riduzione dell’area considerata dal comparto, che va ritenuta arbitraria, concordando sul punto con quanto ritenuto dall’amministrazione e dal Giudice di I grado, perché la zona umida in esso compresa è stata ridisciplinata dal PTRC, con un’edificabilità molto modesta, ma non stralciata dall’ambito, e andava quindi considerata.

24. Dalla reiezione del primo motivo discende la reiezione anche del secondo, che presuppone quanto si è appena escluso, ovvero che il PUA fosse stato tacitamente adottato: la restituzione degli atti non è di per sé illegittima per questa causa.

25. Il terzo motivo di appello, concordando con quanto sostenuto sul punto dal Giudice di I grado, è invece inammissibile, perché la successiva restituzione degli atti del PUA da parte della Giunta vale, secondo logica, comunque come ratifica dell’operato del dirigente, del quale ha condiviso le motivazioni, con un’operazione che non è certo di per sé illegittima.

26. E’infondato il quarto motivo di appello, che sostiene la necessità del preavviso di diniego ai sensi dell’art. 10 bis l. 241/1990 per procedere alla restituzione del PUA: vale anche in questo caso quanto affermato dal Giudice di I grado, ovvero che questo adempimento non è necessario ove si tratti, come in questo caso, di un atto di pianificazione, in conformità con l’art, 13 della stessa l. 241/1990, che non prevede eccezioni per i piani attuativi.

27. È infondato a sua volta anche il quinto motivo, centrato su una presunta mancanza di motivazione del diniego. Ad avviso del Collegio infatti sono senz’altro fondate le ragioni poste a fondamento di esso dal Comune ed esposte sopra ai §§ 10.1, 10.3 e 10.4, ovvero la presenza di un albergo eccedente la volumetria ammessa, la mancata considerazione di tutta l’area del comparto e la contrarietà del PUA proposto con il PAT successivamente adottato, dovendosi solo puntualizzare che l’asserita non economicità dell’albergo che rispettasse i limiti consentiti non vale certo a farli ritenere di per sé illegittimi. Ulteriori considerazioni non sono necessarie, dato che ognuna di queste ragioni sarebbe di per sé sola sufficiente a giustificare il diniego.

28. Vanno ancora respinti i motivi sesto, settimo e ottavo, i quali si fondano tutti sul medesimo assunto, che si è dimostrato non fondato, ovvero sulla presunta adozione tacita del PUA; va solo precisato, in rapporto all’ottavo, che in mancanza dell’adozione stessa non risultano altri elementi, di fatto o di diritto, sui quali la parte potesse fondare un affidamento tutelabile.

29. Il nono motivo è invece astrattamente fondato, perché, come correttamente sostenuto dalla parte appellante, il proprietario di terreni ha comunque interesse a contestare la disciplina urbanistica introdotta relativamente ad essi da un nuovo strumento urbanistico generale, qualora ritenga questa disciplina più sfavorevole; il secondo ricorso per motivi aggiunti, per conseguenza, deve essere esaminato nel merito, ma risulta comunque infondato.

30. I motivi di appello decimo ed undicesimo, che ripropongono il primo ed il secondo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti e contestano la competenza del Sindaco metropolitano a ratificare il nuovo PAT, sono all’evidenza connessi; come tali, vanno esaminati congiuntamente e risultano entrambi infondati. Come correttamente rilevato dalla difesa del Comune (memoria Comune 9 giugno 2025 p. 29) e come si è detto sopra al § 9.4, il PAT in questione è stato adottato con la procedura concertata di cui all’art. 15 della l.r. 11/2004, norma che al comma 6 l.r. 11/2004 prevede la “ratifica” della Giunta provinciale e non un’approvazione da parte della Provincia stessa; per conseguenza, nel momento in cui alla Provincia si è sostituita la Città metropolitana la competenza è passata al Sindaco metropolitano, in base al principio espresso dall’art. 1 comma 16 della l. 7 aprile 2014 n.56, per cui “ Le disposizioni dello statuto della provincia relative al presidente della provincia e alla giunta provinciale si applicano al sindaco metropolitano; le disposizioni relative al consiglio provinciale si applicano al consiglio metropolitano ”.

31. Vanno respinti anche i motivi di appello dodicesimo, tredicesimo e quattordicesimo, corrispondenti ai motivi terzo, quarto e quinto del secondo ricorso per motivi aggiunti, per la stessa fondamentale ragione, ad essi comune, sopra sviluppata al § 29 nel respingere i motivi sesto, settimo e ottavo, ovvero per la mancanza di un PUA previamente adottato, al contrario di quanto sostenuto dalla parte appellante.

32. Infine, i motivi quindicesimo, sedicesimo e diciassettesimo, corrispondenti ai motivi sesto, settimo e ottavo del secondo ricorso per motivi aggiunti, sono a loro volta congiunti, in quanto contestano tutti la scelta del nuovo PAT di ridurre sensibilmente la potenzialità edificatoria dei terreni della ricorrente appellante senza far salvo quanto previsto dal piano previgente; come tali, vanno esaminati anche in questo caso congiuntamente, e risultano infondati.

32.1 In proposito, si ribadisce quanto già affermato dal Giudice di I grado, ovvero che per principio giurisprudenziale del tutto pacifico, che come tale non richiede puntuali citazioni di giurisprudenza, le scelte del Comune nell’ambito della pianificazione urbanistica sono ampiamente discrezionali e si possono sindacare in sede di giurisdizione di legittimità nel solo caso di esiti abnormi ovvero manifestamente illogici per contraddittorietà intrinseca o per contrasto con la situazione di fatto accertata, tutte fattispecie che nella specie non risultano.

32.2 In primo luogo, la scelta di salvaguardare da un’ulteriore cospicua edificazione un’area lagunare, di notorio pregio ambientale e di altrettanto notoria fragilità, non può dirsi di per sé illogica, e a riprova (cfr. appello p. 56 rigo sesto), la stessa parte appellante parla di scelte in tesi viziate nel “ merito ”, che è all’evidenza il contrario di un vizio di legittimità. In secondo luogo, non sussiste il profilo di illogicità denunciato dalla parte, per cui la destinazione impressa alle aree contrasterebbe con l’asserita qualifica di “ polo nautico ” della località di BI, dato che questa qualifica in realtà non sussiste, come si ricava dall’art. 54 comma 3 delle NTA del Piano territoriale provinciale di coordinamento- PTCP, che qualifica come poli nautici Venezia, Caorle, Chioggia, Jesolo e Cavallino, non menzionando San Michele al Tagliamento (cfr. memoria Comune 9 giugno 2025 p. 33).

33. L’appello va quindi respinto, con la precisazione che i secondi motivi aggiunti di I grado, per quanto si è detto sopra, vanno non dichiarati inammissibili, ma respinti nel merito; le spese seguono la soccombenza e si liquidano così come in dispositivo, in misura congrua rispetto ai valori minimi previsti dal d.m. 13 agosto 2022 n.147 per una causa di valore indeterminabile e di difficoltà media.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n.1599/2024 R.G.), lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Condanna la ricorrente appellante BI Mare S.p.a. a rifondere alle controparti costituite Comune di San Michele al Tagliamento e Città metropolitana di Venezia le spese di questo grado di giudizio, spese che liquida in € 6.000 (seimila/00) per ciascuna parte, oltre rimborso spese forfetarie ed accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere, Estensore

Michele Conforti, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Gambato Spisani	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO