Pubblicato il 29/07/2023

N. 01138/2023 REG.PROV.COLL.

N. 01644/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1644 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Bibione Mare S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Raffaele Bucci, Marco Antoniol, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di San Michele al Tagliamento, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Bruno Barel, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Roberta Brusegan, Katia Maretto, Giuseppe Roberto Chiaia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Veneto, non costituita in giudizio;

nei confronti

Bibione Darsena S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesoadagli avvocati Alvise Cecchinato, Susanna Geremia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Pietro Todeschini, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensiva

quanto al ricorso principale

- della delibera consiliare 25 settembre 2014, n. 65 recante adozione del Piano di Assetto del Territorio (PAT) "nonché del PAT stesso e delle relative NTA, limitatamente alle prescrizioni riferite all'area che nel PRG di detto Comune è destinata a "Porto Ovest" e rimessa a pianificazione urbanistica attuativa (PUA) ai sensi dell'art. 7.3.3. delle IUTA di detto PRO";

- della nota del dirigente del Settore assetto e uso del territorio arch. A. Gherardi, prot. n. 30431/2014 del 10 ottobre 2014, "che ha ritenuto di rigettare l'istanza di piano urbanistico attuativo (PUA) di iniziativa privata per la portualità turistica di Porto Baseleghe, presentati dalla ricorrente con istanza prot. n. 27049 del 26.09.2013";

nonché per l’accertamento

dell’intervenuta adozione per silenzio-assenso ex art. 20, comma 4-bis, 1.r. n. 11/2004, del PUA di iniziativa privata per la portualità turistica di Porto Baseleghe, presentato dalla ricorrente con istanza prot. n. 27049 del 26 settembre 2013,

e la condanna

del Comune a eseguire "tutti i conseguenti adempimenti di legge, in primis la pubblicazione del PUA suddetto ai sensi dell'art 20, comma 3, 1.r. Veneto 11/2004, segnatamente depositando tale PUA presso la segreteria comunale per la durata di dieci giorni e dando notizia dell'avvenuto deposito mediante avviso pubblicato nell'albo pretorio del Comune, nonché mediante l'affissione di manifesti";

quanto ai primi motivi aggiunti:

per l’annullamento

- della deliberazione della Giunta Comunale del Comune di San Michele al Tagliamento n. 2 dell'8/1/2015, avente ad oggetto: "piano urbanistico attuativo Porto Baseleghe. Restituzione ai sensi dell'art. 20, comma 1, della l.r. n. 11 del 2004 e s.m.i.", rigetto;

quanto ai secondi motivi aggiunti:

per l’annullamento

1) Del decreto del Sindaco metropolitano n. 26 del 07.06.2016 avente ad oggetto: “Presa d’atto e ratifica dell’approvazione in sede di conferenza di servizi decisoria del piano di assetto del territorio del Comune di San Michele al Tagliamento”

2) Del verbale della conferenza di servizi del 27.05.2016;

3) Del verbale della conferenza di servizi del 03.06.2016.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di San Michele al Tagliamento, della Provincia di Venezia e di Bibione Darsena S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 maggio 2023 il dott. Marco Rinaldi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Le società Bibione Mare s.r.l. e Bibione Darsena s.r.l. sono proprietarie a Bibione di distinte porzioni di terreno contigue fra loro, presso Porto Baseleghe, uno dei due porti turistici di Bibione, all'estremità ovest, alla foce del canale dei Lovi.

Le loro rispettive aree sono racchiuse dal piano regolatore vigente (variante generale del 1985) in un ambito unitario, configurato in modo tale da orientare lo sviluppo non solo nella fascia lungo il canale ma anche verso l'interno, e da assicurare la realizzazione anche di importanti infrastrutture nonché spazi e percorsi naturalistici e ciclopedonali.

In particolare, il PRG prevede la possibilità che gli attuali 370 posti barca possano essere incrementati fino a 800 e supportati da nuove edificazioni fino a 96.000 mc., con la previsione di nuovi percorsi pedonali e ciclabili ("strade parco") di collegamento lungo l'asse est-ovest.

L'idea di fondo era quella di "allargare verso l'interno le aree interessate ad un servizio turistico, con il conseguente alleggerimento della pressione litoranea", sfruttando il reticolo interno di canali navigabili (cfr. DGR 26 febbraio 1985, n. 938, di approvazione della variante generale).

La Regione Veneto, dopo avere approvato il PRG in discorso, insistendo sulla proporzionalità fra nuova edificazione e nuovi posti barca, l'anno successivo, in sede di adozione del PTRC. classificò più di metà dell'area del Porto Baseleghe come "zona umida"

Questa previsione ha inciso notevolmente sulla vigente disciplina urbanistica di PRG, accentuando ulteriormente l'esigenza che la pianificazione unitaria dell'ambito avvenisse d'intesa fra tutti i comproprietari, secondo criteri perequativi, considerato che avrebbe dovuto tener conto del pregio ambientale riconosciuto ad una porzione di essa e della necessità di localizzare le nuove opere nell'altra porzione, ma pur sempre secondo un disegno unitario atto a bilanciare il carico antropico con gli spazi da lasciare inedificati in regime di "zone umide", adatti peraltro a soddisfare parte degli standard complessivi.

E' accaduto, invece, l'esatto contrario in quanto i rispettivi proprietari, in disaccordo fra loro, hanno tentato di pone in essere iniziative separate ed unilaterali, predisponendo e presentando autonome proposte di PUA secondo perimetri differenziati e comunque mai coincidenti con quello previsto dal PRG.

Da un lato, la società Bibione Mare, forte della proprietà quasi totale della porzione di area non classificata come "zona umida", ha ritenuto di abbandonare al suo destino la società Bibione Darsena s.p.a., in quanto proprietaria prevalentemente di aree qualificate "zona umida", e di "autoridursi" e modificare il perimetro del PUA, rispetto a quello del PRG, si da farlo coincidere il più possibile con terreni di proprietà esclusiva, alcuni reperiti all'esterno mancando spazi sufficienti per localizzare tutti i servizi all'interno, in modo tale da sfruttare interamente la capacità edificatoria della propria area.

Dall'altro lato, Bibione Darsena s.p.a., pur disponendo, sulla terraferma, di ampi spazi destinabili a verde o a "strade parco", e di un fronte acqueo lungo il quale realizzare (a certe condizioni) nuovi posti barca, non potrebbe utilizzare da sé la correlativa edificabilità per mancanza di aree edificabili sufficienti; sicché ha assunto l'iniziativa di presentare a sua volta una proposta di PUA, unitario e inglobante anche le aree di Bibione Mare s.p.a..

Ognuna delle due società ha, dunque, cercato di pianificare in modo proprio, secondo i propri interessi, seguendo perimetri diversi da quello stabilito dal PRG, con esiti fra loro antitetici e difformi dalle finalità proprie della pianificazione generale comunale

Di conseguenza, il Comune di San Michele al Tagliamento ha ricevuto due inconciliabili proposte di piano attuativo, la prima da Bibione Mare s.p.a., di cui si discute in questa sede, la seconda da Bibione Darsena s.r.l. e altri: ed entrambe sono state respinte per carenza di legittimazione e di altri requisiti documentali e di merito.

Il PAT adottato con delibera consiliare 25.9.2014 n. 65 ha cancellato l’assetto del PRG, per “incompatibilità” del suo impatto antropico su aree sensibili.

In particolare: “sulla base delle verifiche di compatibilità e sostenibilità effettuata”, sono state dichiarate non compatibili le previsioni del PRG “d) … relative alla zona per la portualità turistica localizzata a Baseleghe, soggetta in particolare ai seguenti vincoli: aree di tutela paesaggistica di interesse regionale soggette a competenza degli enti locali, disciplinate dall’art. 35 del PTRC 1992 (Settore costiero, scheda 67) - Laguna di Caorle, valle Altanea, valli e pineta di Bibione); Siti di Interesse Comunitario: IT3250033 «Laguna di Caorle – Foce del Tagliamento»; Zone di Protezione Speciale: IT3250040 «Foce del Tagliamento»; Zone umide ai sensi dell'art. 21 delle N. di A. del PTRC 1992” (art. 21.4 lett. d) NTA).

La valutazione effettuata è stata la seguente: “Il carico insediativo e le opere infrastrutturali definite dal PRG vigente (mc 96 mila, attrezzature per la nautica da diporto) non sono compatibili con la tutela degli habitat d’interesse prioritario e dell’ambiente di valore naturalistico delle valli e della Pineta di Bibione, come precisato nei capitoli 7 e 12 (Scenari di Piano; Conclusioni) del Rapporto Ambientale allegato al PAT”.

Dinanzi a queste previsioni subito efficaci in salvaguardia, le due società hanno intrapreso la via giudiziale per impugnarle, sostenendo la tesi secondo cui i PUA precedentemente e rispettivamente presentati dovessero considerarsi già adottati in forza di silenzio-assenso, e da pubblicare come tali per la raccolta delle eventuali osservazioni

Dinanzi a queste prese di posizione, il Comune ha assunto i provvedimenti di Giunta per la “restituzione” formale dei due progetti di PUA.

Nel 2016, il PAT è stato definitivamente approvato, senza variazioni in parte qua.

Nel presente giudizio Bibione Mare S.p.A., ha impugnato, con ricorso principale, la delibera consiliare di adozione del PAT 25.9.2014, n. 65 “limitatamente alle prescrizioni riferite all’area che nel PRG di detto Comune è destinata a “Porto Ovest” e rimessa a pianificazione urbanistica attuativa (PUA) ai sensi dell’art. 7.3.3. delle NTA di detto PRG”, nonché la nota dirigenziale prot. n. 30431/2014 “che ha ritenuto di rigettare l’istanza di piano urbanistico attuativo (PUA) di iniziativa privata per la portualità turistica di Porto Baseleghe, presentati dalla ricorrente con istanza prot. n. 27049 del 26.09.2013”, PUA del quale è stato contestualmente chiesto l’accertamento di intervenuta adozione per silenzio-assenso ex art. 20, comma 4-bis, l.r. n. 11/2004 con tanto di istanza di condanna del Comune a pubblicarlo.

Con i primi motivi aggiunti la ricorrente ha impugnato la delibera di Giunta comunale n. 2/2015, recante “Restituzione ai sensi dell’art. 20, comma 1 della l.r. n. 11 del 2004 e s.m.i.”;

Con i secondi motivi aggiunti sono stati impugnati i provvedimenti di approvazione del PAT (decreto del Sindaco metropolitano n. 26/2016; verbali di conferenza di servizi del 27.5.2016 e del 3.6.2016).

Si sono costituiti in giudizio il Comune di San Michele al Tagliamento, la Provincia di Venezia e la società controinteressata chiedendo dichiararsi l’inammissibilità o infondatezza delle impugnative ex adverso proposte.

All’udienza pubblica in epigrafe indicata la causa è passata in decisione.

DIRITTO

Il ricorso e i motivi aggiunti non meritano accoglimento per le ragioni di seguito sinteticamente esposte.

Col primo motivo di ricorso principale, la ricorrente chiede accertarsi l’intervenuta approvazione per silenzio-assenso della proposta di PUA presentata il 26.9.2013 e di condannare il Comune a pubblicare il piano attuativo in tesi “già adottato”, al più tardi, dopo 75 giorni dalla presentazione del rapporto preliminare ambientale (30.5.2014 -14.8.2014).

Tutti gli altri motivi del ricorso introduttivo sono conseguenti. Il secondo, con cui si deduce la consumazione del potere comunale di denegare l’adozione del PUA; il terzo, con cui si deduce l’incompetenza (la “restituzione” del PUA ai privati compete alla Giunta, che in effetti ha provveduto); il quarto con cui si deduce la violazione dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990; il quinto, con cui si contestano le ragioni ostative di cui alla nota prot. n. 30341/2014 e in primis il dedotto difetto di legittimazione; il sesto e il settimo, con cui si rimprovera al Comune di avere adottato il PAT senza tener conto dell’intervenuta “adozione” del PUA di che trattasi. L’ottavo e ultimo mezzo con cui si censura il comportamento complessivo tenuto dal Comune.

Dette censure sono prive di pregio.

Il “silenzio-assenso” sulla proposta di PUA presentata dal privato può operare esclusivamente per i piani attuativi di iniziativa privata che si pongano in mera attuazione dello strumento generale, non anche per quelli che, come nel caso di specie, comportino variante allo strumento generale; lo si desume, oltre che da ragioni di natura logico-sistematica, dal fatto stesso che i PUA difformi sono sottratti alla competenza giuntale per rientrare in quella del Consiglio comunale (cfr. art. 5, comma 13, lett. b), decreto-legge n. 70/2011 cit.: cfr. sul punto TAR Veneto, Sez. II, 9.7.2014, n. 986).

Lo schema dell’art. 20 della l.r. n. 11/2004 opera solo in caso di piano attuativo conforme agli strumenti urbanistici sovraordinati, non potendo il privato conseguire un risultato che mai avrebbe potuto ambire con un provvedimento espresso (cfr. T.A.R. Veneto n. 775/2019).

Nella fattispecie scrutinata il PUA presentato dalla ricorrente non costituisce mera e naturale attuazione del PRG del 1985, ma ne implica una significativa parziale variazione, sia nel perimetro che nelle previsioni infrastrutturali. Risulta, invero, dagli atti che:

- il Piano attuativo presentato dalla ricorrente il 26.9.2013 prevede una cospicua nuova edificazione di più blocchi edilizi e ha un perimetro che esula liberamente da quello stabilito dal PRG del 1985: e non solo nel senso dello stralcio dell'area a nord, quella appartenente in maggioranza a Bibione Darsena s.p.a., vincolata a "zona umida" dal PTRC, costituente più della metà dell'ambito portuale originario, ma anche nel senso dell'inclusione di aree esterne necessarie a soddisfare il fabbisogno di spazi a servizio, irreperibili all'interno;

- il PUA proposto da Bibione Mare s.p.a., in asserita anticipata "ottemperanza alle indicazioni della p.a. contenute nel PAT in itinere" (in questa sede impugnato), che contempla una piana in fregio alla laguna, la ingloba sino a formare una indistinta destinazione pubblica a standard e ricava un buon numero di parcheggi (185 su 555) "su un'area limitrofa attualmente libera" che "ricade in zona di "Parco naturale costiero" del P.P. Arenile", in pretesa applicazione dell'art. 321.r. n. 11/2004 che, tuttavia, non lo consente;

- la medesima proposta di PUA presuppone, inoltre, altre importanti opere da realizzare all'esterno: un nuovo incrocio tra Via della Laguna e Viale dei Ginepri, una rotatoria su Via Baseleghe e una futura viabilità dal Ponte sulla litoranea; parte di queste opere dovrebbe andare a compensazione dello standard secondario.

Non sussistono, pertanto, i presupposti per la formazione dell’invocato silenzio-assenso - essendo la proposta di PUA presentata dalla ricorrente sostanzialmente incompatibile con il PRG del 1985, con conseguente rigetto del secondo motivo di ricorso principale formulato sulla base di tale inesistente presupposto (consumazione del potere di diniego).

Improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, è il terzo motivo di ricorso principale con cui viene impugnata per incompetenza la nota prot. n. 30431 del 10 ottobre 2014, sul presupposto che a "restituire" il piano deve per legge essere la Giunta municipale, risultando dagli atti che la Giunta ha provveduto alla formale restituzione del PUA, con delibera successiva alla proposizione del ricorso.

Infondato è il quarto motivo di ricorso, sempre diretto contro la nota del 10.10.2014, nel quale si deduce che il Comune avrebbe dovuto inviare un preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. n. 241/1990: la censura è priva di pregio in quanto le disposizioni contenute nel capo III della legge n. 241/1990 sulla partecipazione al procedimento amministrativo, incluso quindi l'istituto del preavviso di rigetto, non si applicano all'attività di pianificazione e programmazione territoriale, regolata da specifiche forme di partecipazione procedimentale dei soggetti interessati, cui è data ampia possibilità di interloquire con i soggetti pubblici, in funzione sia collaborativa sia difensiva (art. 13 1. n. 241/1990).

Infondato è anche il quinto motivo del ricorso introduttivo, condividendo il Tribunale le ragioni ostative all’accoglimento della proposta di piano attuativo presentata dalla ricorrente, espresse dal Comune nella nota del 10.10.2014.

Il sesto motivo di ricorso principale, con il quale la ricorrente deduce un difetto di istruttoria nell'adozione del PAT per avere il Consiglio comunale omesso di considerare l'intervenuta adozione per silenzio-assenso del PUA proposto dalla ricorrente, è infondato poiché, come sopra rilevato, il preteso silenzio-assenso non si è affatto formato.

Infondato è il settimo motivo del ricorso introduttivo, con cui la ricorrente lamenta una supposta contraddizione intrinseca nell'art. 21 NTA del PAT, là dove, da un lato, fa "salvi i piani urbanistici attuativi adottati alla data di adozione del PAT", fra i quali include quello sub iudice, e dall'altro, subito dopo, con previsione espressa dedicata all'ambito, "non considera compatibili" le previsioni di PRG relative a Porto Baseleghe.

La censura è infondata sia perché Il PUA di cui trattasi non è stato adottato, (e dunque non può essere fatto salvo) sia perché, in ogni caso, sarebbe prevalente la disposizione speciale, dedicata esplicitamente all'ambito in discorso.

Inammissibile è l’ottavo motivo di ricorso poiché volto a censurare l’intero comportamento tenuto dal Comune nella vicenda scrutinata e non singoli atti.

I primi motivi aggiunti, rivolti contro la delibera giuntale dell’8.1.2015 di “restituzione” del PUA, sono una riedizione di quelli del ricorso principale e vanno respinti per le medesime ragioni già poste a fondamento del rigetto del ricorso introduttivo.

I secondi motivi aggiunti, proposti contro gli atti di approvazione del PAT, sono inammissibili per originaria carenza d’interesse, in quanto dall’annullamento del PAT la ricorrente non potrebbe comunque trarre il bene della vita cui aspira, ossia l’accertamento della adozione per silenzio-assenso della proposta di PUA presentata nel 2013.

L’inammissibilità deriva, altresì, dalla circostanza che la ricorrente non ha impugnato il PI, che ha, comunque, superato le scelte del PRG del 1985, dalle quali il PUA d’iniziativa privata presentato dalla ricorrente ha preso le mosse.

Per tutte le ragioni, di rito e di merito, sopra sinteticamente esposte, il ricorso deve essere respinto.

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società ricorrente a rifondere al Comune di San Michele al Tagliamento le spese di lite, liquidate in € 5000 (euro cinquemila/00), oltre accessori di legge, se dovuti. Compensa le spese nei confronti delle altre parti del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 25 maggio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Grazia Flaim, Presidente

Marco Rinaldi, Consigliere, Estensore

Mariagiovanna Amorizzo, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Rinaldi	Grazia Flaim

IL SEGRETARIO