Pubblicato il 23/03/2026

N. 02411/2026REG.PROV.COLL.

N. 00106/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 106 del 2025, proposto dalla Enel X Advisory Services s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Vivani e Simone Abellonio, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;

contro

ST dei servizi energetici - Gse s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Sergio Fidanzia, Angelo Gigliola e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;
il Ministero dell’economia e delle finanze, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione quinta stralcio, n. 10777 del 28 maggio 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio della società per azioni Gse - ST dei servizi energetici;

visti tutti gli atti della causa;

relatore, nell’udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2026, il pres. f.f. RA ID e uditi per le parti gli avvocati Simone Abellonio, Sergio Fidanzia e Angelo Gigliola;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

a) dalla nota del ST dei servizi energetici prot. GSE/P20170017465 del 17 febbraio 2017 avente ad oggetto « attività di controllo mediante verifica documentale ai sensi dell’art.14 comma 1 del D.M. 28 dicembre 2012, per il progetto di riduzione dei consumi di energia primaria identificato dalla prima richiesta di emissione dei titoli di efficienza energetica con il codice 0357995016711R027, il cui Soggetto Titolare è la società YO S.p.A. Comunicazione di esito »;

b) dalla nota del ST prot. GSE/P20170018977 del 23 febbraio 2017 avente ad oggetto « rigetto Richiesta di Verifica e Certificazione 00357995016711R027-1#4, presentata da YO SPA »;

c) dalla nota prot. GSE/P20170051846 del 3 luglio 2017 avente ad oggetto « attività di controllo mediante verifica e sopralluogo ai sensi dell’art.14 comma 1 del D.M. 28 dicembre 2012, per il progetto di riduzione dei consumi di energia primaria identificato dalla prima richiesta di emissione dei titoli di efficienza energetica con il codice 0357995016711R027 - Seguiti commerciali »;

d) dalla nota prot. n. GSE/P20220005739 del 1° marzo 2022 avente ad oggetto « Istanza di applicazione dell’art. 56 del DL 76/2020 (prot. GSE/A20200195032 del 29/12/2020) in merito al provvedimento di decadenza dal diritto di ottenimento degli incentivi prot. GSE/P20170017465 del 17/02/2017 per l’intervento identificato dal n RVC 0357995016711R027 – Sollecito restituzione incentivi ».

2. Alla luce della documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e delle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi delle parti e non specificamente contestate dalle rispettive controparti, i tratti salienti della vicenda fattuale sono, in sintesi, i seguenti:

a) in data 5 agosto 2010, la Yousave s.p.a., società di servizi energetici (“Esco” acronimo di “energy service company”), presentò all’Autorità per l’energia elettrice e il gas una proposta di progetto e di programma di misura (cosiddetta “PPPM”), identificata con il numero 0357995016710T020 e relativa a un intervento di efficientamento energetico, consistente nell’installazione di un nuovo impianto frigorifero e nella completa automazione della sequenza di avvio e di arresto dell’unità di liquefazione “AL3”, presso uno stabilimento di proprietà della Air Liquide Italia Produzione s.r.l. sito in Pioltello (MI), frazione di Limito;

b) con provvedimento del 31 agosto 2010 l’EN (ente istruttore della pratica per conto dell’Autorità per l’energia elettrice e il gas) comunicò all’interessata che la proposta non era conforme ai requisiti previsti dall’art. 6, comma 2, dell’allegato “A”, della deliberazione della predetta Autorità n. 103 del 18 settembre 2003 e la invitò a presentare integrazioni;

c) con comunicazione del 21 settembre 2010 l’interessata presentò all’Autorità una “PPPM” revisionata e identificata con il numero 0357995016710T020_rev1;

d) con deliberazione EEN 1/11 del 10 gennaio 2011 tale “PPPM” venne approvata dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas e ammessa al meccanismo incentivante dei titoli di efficienza energetica (cosiddetti “TEE”, conosciuti anche come “certificati bianchi”);

e) quattro richieste di verifica e di certificazione a consuntivo (cosiddette “RVC”) presentate tra il 1° febbraio 2010 e il 31 gennaio 2014 (per competenza ratione temporis , le prime due all’Autorità per l’energia elettrice e il gas e le ultime due al ST dei servizi energetici) vennero approvate, con conseguente emissione in favore dell’interessata di complessivi 5.903 titoli di efficienza energetica;

f) in data 5 marzo 2015 l’interessata presentò la quinta “RVC” inerente ai risparmi conseguiti dal 1º febbraio 2014 al 31 gennaio 2015, chiedendo l’emissione di 3.245 “TEE”;

g) a seguito di attività di controllo documentale ai sensi dell’art. 14, comma 1, del decreto dello Ministero dello sviluppo economico del 28 dicembre 2012, il ST, con atto prot. GSE/P20160014913 del 16 febbraio 2016, inviò una richiesta istruttoria all’interessata, la quale vi riscontrò in data 6 aprile 2016;

h) con nota prot. n. GSE/P20160070255 del 5 agosto 2016 il ST comunicò la sospensione del termine per la conclusione del procedimento di controllo e chiese ulteriori osservazioni e documenti all’interessata, la quale rispose in data 21 ottobre 2016;

i) con nota prot. n. GSE/P20160100117 del 16 dicembre 2016 il ST invitò l’interessata al contraddittorio endoprocedimentale su alcune persistenti criticità;

l) in data 27 gennaio 2017 l’interessata presentò le proprie osservazioni;

m) in data 17 febbraio 2017 adottò il provvedimento prot. n. GSE/P20170017465, con cui venne comunicato che « l’attività di controllo si è conclusa e che il progetto non dispone dei requisiti per il riconoscimento degli incentivi derivanti dal meccanismo incentivante dei Titoli di Efficienza Energetica. Ne deriva che il Gse è tenuto al recupero di quanto già erogato »; tale provvedimento venne basato, come già evidenziato nella nota del 16 dicembre 2026, sulla carenza di documentazione comprovante l’addizionalità (non essendo stati forniti i documenti idonei a individuare il coefficiente “EER”, acronimo di “ energy efficiency ratio ”, misurante l’efficienza energetica dei condizionatori in modalità raffreddamento e calcolato come rapporto tra la potenza frigorifera resa e l’energia elettrica consumata, da valutarsi in condizioni di normale funzionamento del frigorifero installato nel liquefattore denominato “AL3”, né gli elementi utili al vaglio dell’addizionalità tecnologica dell’intervento di automazione del predetto liquefattore rispetto alla “ baseline ”, ovverosia il riferimento quantitativo energetico nel settore dell’attività industriale di riferimento), sull’erroneità dell’algoritmo di calcolo dei risparmi e sull’erroneità della vita tecnica dell’impianto frigorifero;

n) successivamente, in data 23 febbraio 2017, il ST adottò prot. GSE/P20170018977 di rigetto della quinta richiesta di verifica e certificazione (cosiddetta “RVC”).

3. Tali due provvedimenti sono stati impugnati dalla Yousave s.p.a. con il ricorso n. 4314 del 2017 proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio e affidato a una premessa in diritto sul quadro normativo e a cinque motivi compendiati in: « Violazione e falsa applicazione della legge n. 115/08, del D.lgs. 28/11, dell’art. 14 del D.M. 28 dicembre 2012 e degli articoli 1, 6 e 14 della Delibera AEEG n. EEN 9/11. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della Legge 241/90. Eccesso di potere per erronea presupposizione in fatto e in diritto, contraddittorietà, illogicità e irragionevolezza e ingiustizia manifesta e carenza di parametri di riferimento. Sviamento »; « Eccesso di potere per ingiustizia manifesta. Violazione del principio di buon andamento e del legittimo affidamento del cittadino ex art. 97 della Costituzione. Contraddittorietà e illogicità »; « Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 7 e 10 bis della L. 241/1990 – Eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione »; « Violazione e falsa applicazione sotto altro profilo della Legge n. 115/08, del D.lgs. 28/11, dell’art. 6 del D.M. 28 dicembre 2012 e degli articoli 1 e 6 della delibera Aeeg n. EEN 9/11. Eccesso di potere per mancanza di parametri di riferimento e irragionevolezza manifesta. Eccesso di potere per sviamento » e « Violazione e falsa applicazione degli artt. 21 novies della L. 241/1990 – Eccesso di potere per sviamento di potere ».

4. Con un primo atto di motivi aggiunti l’interessata ha impugnato la sopravvenuta nota del ST prot. GSE/P20170051846 del 3 luglio 2017, comunicatale in pari data, avente ad oggetto « attività di controllo mediante verifica e sopralluogo ai sensi dell’art.14 comma 1 del D.M. 28 dicembre 2012, per il progetto di riduzione dei consumi di energia primaria identificato dalla prima richiesta di emissione dei titoli di efficienza energetica con il codice 0357995016711R027, - Seguiti commerciali », mediante il quale le è stata chiesta la restituzione di tutti i titoli di efficienza energetica ricevuti e quantificati in euro 611.356,91. In particolare, l’interessata ha dedotto la « Violazione e falsa applicazione dell’articolo 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 », nonché l’« illegittimità derivata dall’illegittimità dei provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo ».

4.1. Mediante un secondo atto di motivi aggiunti la Yousave s.p.a. ha censurato i provvedimenti precedentemente impugnati sotto l’ulteriore profilo della loro illegittimità sopravvenuta o della loro nullità ai sensi dei commi 3- bis e 3- ter dell’art. 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, come modificati dell’art. 56, comma 8, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito in legge 11 settembre 2020, n. 120, nonché ai sensi del comma 7 di tale art. 56, formulando, altresì, una questione di illegittimità costituzionale delle suddette disposizioni per violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità di cui agli articoli 3, 41 e 97 della Costituzione sotto il profilo del principio di parità di trattamento e non discriminazione.

4.2. Con un terzo atto di motivi aggiunti la Yousave s.p.a. ha impugnato la sopravvenuta nota del ST prot. n. GSE/P20220005739 del 1° marzo 2022, di richiesta di restituzione di tutti i titoli di efficienza energetica ricevuti, stante l’intervenuto previo rigetto, con provvedimento prot. n. GSE/P20210036142 (impugnato a mezzo di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica), di un’istanza di revoca presentata dall’interessata ai sensi dell’art. 56, comma 8, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito con modificazioni in legge 11 settembre 2020, n. 120. Specificamente, la Yousave s.p.a. ha lamentato la « Violazione e falsa applicazione dell’articolo 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 » (censurando la diversa valutazione e interpretazione dei concetti di “ baseline ” e addizionalità rispetto alla determinazione assunta sulla “PPPM” presentata il 5 agosto 2010), nonché l’« illegittimità derivata dall’illegittimità dei provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo ».

5. La società per azioni Gse - ST dei servizi energetici si è costituita nel giudizio di primo grado, chiedendo il rigetto del ricorso e dei motivi aggiunti.

6. Il Ministero dell’economia e delle finanze si è costituito in resistenza nel giudizio di primo grado.

7. Con l’impugnata sentenza n. 10777 del 28 maggio 2024, il T.a.r. per il Lazio, sezione quinta stralcio, ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti e ha compensato tra le parti le spese processuali.

8. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 27 gennaio 2024 e in data 7 gennaio 2025 – Enel X Advisory Service s.r.l. (succeduta a seguito di varie vicende societarie nella posizione della Yousave s.p.a.) ha proposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando sette motivi.

9. Gse s.p.a. si è costituita in giudizio, chiedendo il rigetto del gravame.

10. Il Ministero dell’economia e delle finanze, pur ritualmente evocato, non si è costituito in giudizio.

11. In vista dell’udienza di discussione Gse s.p.a. ha depositato una memoria in data 2 gennaio 2026 e l’appellante ha depositato una memoria di replica in data 13 gennaio 2026. Con tali scritti defensionali le parti costituite hanno ulteriormente illustrato le proprie tesi e insistito sulle rispettive posizioni.

12. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 3 febbraio 2026.

13. L’appello è infondato e deve essere respinto alla stregua delle seguenti considerazioni.

14. Tramite il primo motivo d’impugnazione – esteso da pagina 7 a pagina 12 del gravame – l’appellante ha lamentato « ERROR IN IUDICANDO: VIOLAZIONE DELL’ART. 21-NONIES DELLA L. 241/1990. VIOLAZIONE DELL’ART. 1 DELLA L. 241/1990. INGIUSTIZIA MANIFESTA. ILLEGITTIMITÀ DEGLI ATTI IMPUGNATI PER ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO, PER INGIUSTIZIA MANIFESTA, PER CONTRADDITTORIETÀ E ILLOGICITÀ, PER VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI BUON ANDAMENTO E DELL’ART. 97 COST. ».

15. Siffatta doglianza è infondata.

15.1. Innanzitutto va chiarito che non è condivisibile la tesi dell’appellante, ribadita anche in memoria di replica, secondo cui il ST non esercitato un mero potere di controllo, ma, a distanza di sette anni, avrebbe meramente riesaminato la documentazione fornita in sede di presentazione della “PPPM” e delle prime quattro “RVC” e già positivamente valutata.

L’attività di controllo, invero, può riguardare anche documentazione pregressa, nelle cui pieghe rinvenire dirimenti elementi valutativi, antecedentemente non percepiti o non valorizzati.

In sostanza, i nuovi elementi istruttori non si sostanziano necessariamente in fatti o atti totalmente nuovi, ma ben possono essere costituiti dalla percezione o dall’effettiva contezza della loro rilevanza per la prima volta di elementi facenti parte di fatti o contenuti in atti già acquisiti al procedimento.

Ciò posto, nel caso di specie ST ha adottato un provvedimento di decadenza e non di autotutela, in quanto basato su nuovi elementi istruttori, acquisiti nel corso del procedimento di verifica e controllo di “RVC” presentate in precedenza (cfr. Cons. Stato, sez. II, 27 giugno 2025, n. 5619) e non evincibili dalla “PPPM”, dove l’interessata aveva fornito un mero riepilogo dei consumi rilevati prima dell’intervento, senza fornire elementi utili ad appurare se tale consumi fossero in “ baseline ” e conseguentemente se l’intervento fosse effettivamente addizionale, il che rappresenta un requisito indefettibile per l’ottenimento dell’incentivo (cfr. Cons. Stato, sez. II, 28 marzo 2025, n. 2593).

Di conseguenza è del tutto corretta e il Collegio la fa propria l’affermazione del T.a.r. secondo cui « Il GSE è (…) l’autorità chiamata a presidiare l’efficiente e corretto funzionamento del meccanismo di erogazione di incentivi pubblici, con poteri di verifica e controllo in ogni fase del procedimento. Il provvedimento impugnato, espressione di un potere di controllo, vincolato ed espressamente previsto e disciplinato dalla legge, non è riconducibile al novero degli atti di secondo grado e non può essere ritenuto assoggettabile al rispetto dei requisiti previsti dall’art. 21 - nonies della legge n. 241/1990, anche in quanto “ la decadenza, intesa quale vicenda pubblicistica estintiva, ex tunc (o in alcuni casi ex nunc), di una posizione giuridica di vantaggio (c.d. beneficio), è istituto che, pur presentando tratti comuni col più ampio genus dell’autotutela, ne deve essere opportunamente differenziato ” (Ad. Plen. n. 18/2020) ».

Del tutto ininfluente è la circostanza, dedotta dall’appellante, per cui alcuna disposizione normativa e alcun pregresso provvedimento imponevano di indicare nella “PPPM” e nelle “RVC” il « valore del coefficiente di prestazione (Energy Efficiency Ratio, “EER”) » del sistema di refrigerazione, in quanto tale valore è stato considerato necessario per verificare l’addizionalità dell’intervento, che rappresenta il requisito indefettibile per l’ottenimento dell’incentivo, sicché esso può essere valutato con mezzi idonei in base alla fattispecie concreta e anche a distanza di svariati anni, essendo onere dell’interessata dimostrarlo, anche nel corso del contraddittorio procedimentale, che nel caso di specie è stato ampiamente svolto.

Inoltre, in relazione a quanto affermato dall’appellante, anche nella memoria di replica, sulle positive valutazioni dell’EN in sede di istruttoria della “PPPM”, si osserva che esse non vincolano il ST, né inficiano le divergenti determinazioni, ampiamente motivate, di quest’ultimo, su cui ricade il potere/dovere di controllo.

La riconduzione del potere esercitato dal ST nell’alveo del suo fisiologico potere di controllo, attribuitogli dall’art. 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 e la conseguente sussunzione del provvedimento del 17 febbraio 2017 nella categoria della decadenza e non dell’autotutela comporta la non applicabilità al caso di specie dell’art. 21- nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, anche in punto di affidamento, di termine massimo del suo esercizio (ragionevole o temporalmente puntuale che sia) e di specifica ponderazione degli interessi pubblici e privati contrapposti.

15.2. Ad ogni modo, nella vicenda in esame non è predicabile, neanche in astratto, alcun affidamento del soggetto privato.

In tema di erogazioni di risorse finanziarie pubbliche, infatti, non vi sono, in generale, spazi di tutela per l’affidamento del privato fruitore, essendo la sua posizione recessiva al superiore interesse collettivo al corretto utilizzo dei meccanismi d’incentivazione e, laddove siano normativamente previsti, detti sazi vanno intesi in senso restrittivo, trattandosi di ipotesi eccezionali.

Inoltre, con specifico riguardo al caso de quo , la presentazione, da parte dell’interessata, di una richiesta di verifica e certificazione (“RVC”) corredata di un’autodichiarazione sui risparmi energetici non può ingenerare alcun affidamento legittimo, atteso che l’operato del ST è stato influenzato proprio da tale unilaterale rappresentazione dei fatti.

Peraltro è l’ordinamento (in conformità e non in distonia con il principio di buon andamento della pubblica amministrazione sancito dall’art. 97, comma 2, della Costituzione) a prevedere il potere/dovere del ST di effettuare verifiche (ai sensi dell’articolo 42 decreto legislativo n. 28/2011), anche documentali, circa la veridicità e l’attendibilità dei dati forniti dai soggetti richiedenti, nonché controlli (ai sensi degli articoli 14, comma 1, decreto del Ministro dello sviluppo economico del 28 dicembre 2012 e 14.1 delle linee guida recate dalla deliberazione dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas n. EEN 9/11 del 27 ottobre 2011) sulla conformità degli interventi realizzati.

In particolare, le linee guida stabiliscono che per i progetti cosiddetti “a consuntivo” (tra cui rientra quello del caso in esame) l’effettivo diritto alla definitiva fruizione dei titoli di efficienza energetica (“TEE”) è subordinato alla loro puntuale dimostrazione, prima mediante la proposta di progetto e di programma di misura (“PPPM”), dove devono essere descritti l’intervento, le modalità di misura e l’algoritmo di calcolo per calcolare il risparmio energetico e le modalità e le tempistiche del monitoraggio del risparmio, e poi, dopo l’approvazione della “PPPM”, alla fine di ogni periodo di monitoraggio (come scanditi dalla “PPPM”) attraverso la presentazione di una richiesta di verifica e di certificazione (“RVC”) dei risparmi ottenuti.

15.3. Ne discende che, del tutto fisiologicamente, il ST, successivamente all’approvazione della “PPPM” e ai fini del rilascio dei “TEE” deve verificare l’effettiva addizionalità dei risparmi generati in virtù dell’intervento.

Pertanto, come correttamente affermato dal T.a.r., « la potestà di controllo che la legge attribuisce al GSE è autonoma e può ben essere condotta dal GSE anche successivamente all’approvazione di una PPPM ».

A differenza di quanto sostenuto dall’appellante, non vi è dunque alcuna contraddittorietà dell’azione amministrativa.

Al riguardo, ferma restando l’autonomia dei singoli collegi, il Collegio, pur consapevole della presenza di alcuni pronunciamenti in senso difforme richiamati dall’appellante, non intende discostarsi dall’orientamento maggioritario di questa sezione (a cui presta piena adesione in relazione ai suoi itinera motivazionali e ai suoi esiti ermeneutici, espressi peraltro in casi totalmente sovrapponibili a quello in esame in presenza di rigetto di “RVC” dopo l’approvazione della “PPPM” e di precedenti “RVC”), secondo cui:

a) « Nessun rilievo sulla legittimità del diniego assume la dedotta precedente approvazione della proposta di progetto e di programma di misura (“PPPM”) e di tre pregresse richieste di verifica e certificazione (“RVC”), trattandosi di circostanza che non impedisce al ST di rigettare le successive e singole “RVC” in caso di non rispondenza del progetto proposto e approvato alla normativa vigente alla data di presentazione del progetto (cfr. Cons. Stato, sez. II, 15 maggio 2025, n. 4177). In sostanza, la “PPPM” è un requisito necessario, ma non sufficiente all'emissione dei titoli, presupponendo l'ulteriore fase del positivo riscontro delle singole “RVC” (cfr. Cons. Stato, sez. II, 17 giugno 2022, n. 4983 e n. 4177/2025 cit.) » (Cons. Stato, sez. II, 1° agosto 2025, n. 6823);

b) « La circostanza che il ST ha rigettato la quinta “RVC” per carenza del requisito di addizionalità anche da un punto di vista economico dopo aver approvato la proposta di progetto e di programma di misura (“PPPM”) e le prime quattro “RVC” non viola, a differenza di quanto sostenuto dalle interessate, i principi di legalità e del legittimo affidamento. La approvazione della “PPPM” e delle precedenti “RVC” non impedisce, infatti, al ST di rigettare le successive e singole RVC in caso di “non rispondenza del progetto proposto e approvato alla normativa vigente alla data di presentazione del progetto”. Al riguardo si osserva che l’approvazione della proposta di progetto e di programma di misura (“PPPM” - a seguito di presentazione, da parte del soggetto interessato, di una mera proposta descrittiva dell'intervento da cui dovrebbero derivare, in seguito, gli attesi risparmi energetici - consente meramente all’istante di accedere alla procedura attinente alla rendicontazione dei succitati risparmi, che ha avvio con la presentazione della richiesta di verifica e certificazione (“RVC”) e che può portare, in presenza di tutti i requisiti, al riconoscimento dei titoli di efficienza energetica. Tale successiva procedura è caratterizzata da un'autonoma istruttoria, essendo del tutto fisiologico un rigetto della “RVC” anche in presenza di una proposta di programma precedentemente approvata, atteso che tra quest'ultima e le singole “RVC” sussiste un rapporto di pregiudizialità necessaria ma non sufficiente per usufruire del meccanismo incentivante. In sostanza si tratta di due procedimenti distinti, sebbene connessi, in cui il primo è pregiudiziale per il secondo, senza che tuttavia quest'ultimo possa automaticamente avere un esito positivo in ragione dell’approvazione del programma pregiudiziale. La “PPPM” è dunque un requisito necessario, ma non sufficiente all’emissione dei titoli, presupponendo l’ulteriore fase del positivo riscontro della “RVC” (cfr. Cons. Stato, sez. II, 17 giugno 2022, n. 4983), atteso che il ST, essendo il soggetto deputato all’erogazione di incentivi pubblici, conserva in ogni fase il potere di verifica e controllo circa la loro spettanza, considerato peraltro che il requisito dell’addizionalità deve essere verificato anche per ogni singola “RVC”, non potendolo ricavare automaticamente dalla precedente approvazione del progetto. La mancata approvazione della “RVC” è un esito non contraddittorio con i precedenti provvedimenti ed è frutto ordinario della strutturazione della sequenza della procedura di approvazione della “PPPM” e delle singole autonome “RVC” » (Cons. Stato, sez. II, 15 maggio 2025, n. 4177).

16. Mediante la seconda doglianza – estesa da pagina 12 a pagina 23 del gravame – l’interessato ha dedotto « ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA LEGGE N. 115/08, 12 DEL D.LGS. 28/11, DELL’ART. 14 DEL D.M. 28 DICEMBRE 2012 E DEGLI ARTICOLI 1, 6 E 14 DELLA DELIBERA AEEG N. EEN 9/11. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3 DELLA LEGGE 241/90. OMESSA PRONUNCIA EX ART. 112 C.P.C. ».

17. Tale motivo è infondato.

Non si riscontra alcuna erronea applicazione da parte del ST del quadro normativo in tema di addizionalità, né un difetto motivazionale del provvedimento amministrativo in merito a tale requisito, né vi è stata un’effettiva omessa pronuncia del T.a.r. sul punto.

Va premesso che « la consolidata giurisprudenza amministrativa riconosce, alle valutazioni del ST in merito all’addizionalità del risparmio energetico, adeguati spazi di discrezionalità tecnica, così che il sindacato sulle stesse, avendo pur sempre ad oggetto la legittimità e non il merito, è limitato al riscontro del vizio di illegittimità per violazione delle regole procedurali e di eccesso di potere per manifesta illogicità, irrazionalità, irragionevolezza, ovvero altrettanto palese e manifesto travisamento dei fatti » (Cons. Stato, sez. II, 9 aprile 2025, n. 2997, 28 marzo 2025, n. 2593 e 24 marzo 2025, n. 2423; in tal senso cfr. anche Cons. Stato, sez. VI, 22 dicembre 2025, n. 10226). Pertanto le valutazioni compiute dal ST in merito all’addizionalità degli interventi di efficientamento energetico sono connotate da ampia discrezionalità tecnica, incensurabile se priva di profili di irrazionalità, erroneità o illogicità manifesta, che non si riscontrano nel caso in esame, dove la valutazione tecnica è stata congrua con i fatti accertati, intrinsecamente scevra di contraddizioni e complessivamente ragionevole e comunque non palesemente irragionevole.

17.1. In particolare, circa il profilo dell’addizionalità, l’appellante ha sostenuto che avrebbero dovuti essere esclusi dalla relativa valutazione i periodi transitori di accensione e spegnimento dei compressori durante le fasi di “mantenimento” e che, ad ogni modo, anche escludendo i consumi ex ante, come da indicazioni del ST, la differenza sarebbe trascurabile.

In realtà, come congruamente osservato dal ST e puntualmente rilevato dal T.a.r., l’appellante, al fine di perimetrare i periodi transitori di accensione e spegnimento del gruppo frigorifero del liquefattore “AL3”, ha computato soltanto le ore in cui la potenza dei compressori “C03” e “PAZ” era rispettivamente inferiore a 900 e 4.000 chilowatt. Peraltro i consumi connessi ai periodi transitori sono stati considerati solo per il calcolo del consumo ex ante e influenti, pertanto, sul valore di “baseline” (periodo da gennaio 2009 a dicembre 2009) e non nei dati elaborati ex post , dove sono stati considerati pari a zero, con conseguente maggiorazione del dato inerente al risparmio energetico ottenuto.

Tali incongruenze sono stata analiticamente e chiaramente esplicitate dal ST nel provvedimento GSE/P20170017465 del 17 febbraio 2017 e si tratta di un profilo assorbente in chiave di non spettanza dell’incentivo.

L’appellante ha sostenuto che le suddette fasi transitorie « non sono rappresentative dei consumi della soluzione tecnica » (pagina 15 dell’atto d’appello), il che, da un lato, non è dimostrato, considerato, peraltro che l’innovazione tecnologica va vagliata sul ciclo completo e, dall’altro, anche volendo, in via di mera ipotesi, reputare che i consumi dei periodi transitori di accensione e spegnimento non siano rappresentativi della funzionalità quantitativa del liquefattore, i pertinenti valori sono stati calcolati (tra l’altro, come sopra evidenziato, in modo non pienamente logico) solo per la situazione ex ante , mentre sono stati contraddittoriamente azzerati per la situazione ex post .

17.2. L’appellante ha lamentato l’erroneità della sentenza gravata laddove il T.a.r. ha considerato non errata la stima della vita tecnica del sistema di refrigerazione quantificata in 20 anni dal ST, anziché in 25 anni come rappresentato dall’interessa. In particolare, a suo avviso l’installazione del nuovo gruppo frigorifero non sarebbe direttamente riconducibile agli interventi menzionati dalla tabella 2 dell’allegato “A” alla deliberazione n. EEN 9/11 dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas (oggi Arera), per i quali è prevista una vita tecnica pari a 20 anni, richiamando alcune risposte a questi frequenti (cosiddette “FAQ”) dell’Arera, secondo cui è possibile discostarsi dai valori indicati nelle tabelle allegate alla deliberazione n. EEN 9/11 qualora l’intervento non rientri esattamente nelle categorie da queste delineate. Inoltre, l’appellante ha dedotto che la vita tecnica indicata dall’interessata era stata ritenuta corretta dall’EN nell’istruttoria per l’approvazione della “PPPM”.

Premesso che, come già sottolineato al paragrafo 15.1, le valutazioni istruttorie dell’EN non vincolano il ST e che la vita tecnica non è il periodo di funzionamento del componente installato, bensì quello in cui esso genera effetti misurabili e apprezzabili di diminuzione dei consumi di energia, la tesi dell’interessata non è accoglibile, giacché non è stato effettivamente chiarito il motivo della non semplice riconducibilità dell’intervento alla su citata tabella allegata alla deliberazione n. EEN 9/11 del 27 ottobre 2011, non essendo a tal fine sufficiente la dedotta non scorporabilità dell’intervento di sostituzione del gruppo frigorifero rispetto all’intervento di automazione del liquefattore “AL3”. Inoltre, i valori di vita tecnica della tabella sono di per sé sufficienti, non essendo necessari ulteriori approfondimenti istruttori sul caso specifico in mancanza di dimostrazione della sussistenza di sue concrete mende quantitative, pena il venir meno della valenza dell’emanazione di una tabella generalizzata.

In proposito si rileva che il ST, con la nota prot. n. GSE/P20160070255 del 5 agosto 2016, ha chiesto all’interessata chiarimenti circa le caratteristiche prestazionali del gruppo frigorifero raffrontate con quelle di altri gruppi frigorifero disponibili sul mercato e circa la differenza di prestazione tra il vecchio ed il nuovo gruppo, con specifica richiesta di quantificare il risparmio energetico suddiviso tra la sostituzione del gruppo frigorifero e l’automazione della regolazione della sua sequenza di avviamento.

Tuttavia l’interessata ha fornito soltanto considerazioni sul valore di “baseline” dell’intero impianto, mentre era necessario individuare la “baseline” dei singoli componenti dell’intervento e specificamente, in modo separato, del sistema di automazione e dell’impianto frigo.

Posto, dunque, a differenza di quanto sostenuto dall’appellante, che i due interventi sono scorporabili (in assenza di un’effettiva dimostrazione di non scorporabilità e alla luce di un criterio di razionalità, trattandosi di due meccanismi distinti, ancorché connessi), il ST, nel provvedimento GSE/P20170017465 del 17 febbraio 2017, ha valutato la vita tecnica in 20 anni in conformità alla citata tabella e ha considerato logicamente e ragionevolmente (e comunque in modo non palesemente irragionevole) che l’intervento di sostituzione del gruppo frigorifero non è addizionale, in quanto il valore del coefficiente di prestazione “EER” dell’impianto frigorifero sostituito era pari a 1,3, inferiore ai valori di “baseline” rispetto allo stato tecnologico del periodo alla luce della scheda “35E” (“ Installazione di refrigeratori condensati ad aria e ad acqua per applicazioni in ambito industriale ”) approvata con il decreto del Ministro dello sviluppo economico del 28 dicembre 2012.

18. Con il terzo motivo – esteso da pagina 23 a pagina 27 del gravame – l’appellante ha lamentato « ERROR IN IUDICANDO IN RELAZIONE AL QUARTO MOTIVO DEL RICORSO DI PRIMO GRADO: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE SOTTO ALTRO PROFILO DELLA LEGGE N. 115/08, DEL D.LGS. 28/11, DELL’ART. 6 DEL D.M. 28 DICEMBRE 2012 E DEGLI ARTICOLI 1 E 6 DELLA DELIBERA AEEG N. EEN 9/11. ECCESSO DI POTERE PER MANCANZA DI PARAMETRI DI RIFERIMENTO E IRRAGIONEVOLEZZA MANIFESTA. ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO ».

19. Detta censura è infondata.

L’appellante ha sostenuto che i costi dell’intervento non dovrebbero influire sulla valutazione dell’addizionalità, essendo gli incentivi erogati in base ai cosiddetti regolamenti di esenzione.

L’interessata, anche nella memoria di replica, ha dedotto, altresì, che nessuna disposizione imponeva un’addizionalità economico-finanziaria, né il rapporto tra costo dell’investimento e risparmio previsto rilevavano per stabilire se un intervento fosse o meno addizionale.

Tale ricostruzione non è condivisibile.

In proposito si osserva che, ai sensi dell’art. 1 delle linee guida di cui alla deliberazione dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas n. EEN 9/11 del 27 ottobre 2011, il risparmio energetico valutabile ai fini dei meccanismi incentivanti deve essere computato depurandolo dai risparmi energetici non addizionali, ovverosia da « quei risparmi energetici che si stima si sarebbero comunque verificati, anche in assenza di un intervento o di un progetto, per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa e del mercato ».

Per consolidato indirizzo della sezione, da cui non vi sono ragioni per discostarsi, « il requisito della addizionalità costituisce aspetto che è onere dell’impresa provare e che non può essere inteso in termini meramente legati all’evoluzione tecnologica, ma deve essere allargato ai profili economici (o di “mercato”) sottesi alla messa in atto dell’intervento (cfr., Cons. Stato sez. II, 7 aprile 2022 n. 2581; Cons. Stato sez. II, 17 giugno 2022, n. 4983)”. …” (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. II, 6 febbraio 2025, n. 940) » (Cons. Stato, II, 27 giugno 2025, n. 5619; in termini analoghi cfr. Cons. Stato, sez. II, 28 marzo 2025, n. 2593 e 27 maggio 2024, n. 4697).

Ciò posto, dalle verifiche del ST è emerso (come rappresentato nella nota prot. n. GSE/P20160070255 del 5 agosto 2016) che la spesa sostenuta per l’intervento è stata pari a 420.867 euro e che l’intervento avrebbe generato un risparmio economico annuale di circa 455.000 euro anche in assenza dei benefici derivanti dal regime di sostegno dei cosiddetti certificati bianchi, il che non è stato contrastato dall’interessata in modo fondato alla luce delle assorbenti considerazioni esposte ai paragrafi 17.1 e 17.2 circa l’assenza di addizionalità, la vita tecnica ventennale del gruppo frigorifero e la scorporabilità (sul versante del calcolo del risparmi energetici) di tale gruppo dal liquefattore “AL3”.

Inoltre, il richiamo dell’appellante ai cosiddetti regolamenti di esenzione in materia di aiuti di Stato, poiché il meccanismo dei titoli di efficienza energetica (cosiddetti certificati bianchi, ben distinti dai certificati verdi) non rientra, per presupposti, struttura e finalità, nel quadro di tali aiuti di rilievo eurounitario (cfr. Cons. Stato, sez. II, 22 dicembre 2025, n. 10226), non essendo al riguardo dirimenti i riferimenti, citati dall’appellante, alla disciplina europea contenuti nelle linee guida dell’Autorità dell’energia elettrica e il gas n. EEN 9/2011, non potendo detta Autorità stabilire la natura giuridica di sovvenzioni stabilite dal legislatore nazionale, né sono dirimenti alcuni passaggi richiamati dall’interessata, della comunicazione della Commissione Europea 2014/C, riferendosi in via generale agli aiuti in materia ambientale.

20. Attraverso il quarto motivo – esteso a pagina 28 del gravame – l’appellante ha dedotto « ERROR IN IUDICANDO: VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 3, 7 E 10 BIS DELLA L.241/1990 – ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DI ISTRUTTORIA E CARENZA DI MOTIVAZIONE ».

21. Il motivo è infondato.

Non si riscontra alcuna violazione delle garanzie partecipative stabilite dagli articoli 7 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, poiché il ST ha rappresentato all’interessata le criticità in tema di addizionalità dell’intervento già con la nota prot. n. GSE/P20160070255 del 5 agosto 2016 (con cui sono state chieste integrazioni e osservazioni ed è stato sospeso il termine per la conclusione del procedimento), sicché la parte privata è stata messa in grado di partecipare consapevolmente al procedimento e non vi è stata alcuna decisione finale “a sorpresa”.

Come già evidenziato al paragrafo 17, non si rinviene neppure la lamentata violazione degli obblighi di motivazione dei provvedimenti amministrativi, essendo dal ST sempre state indicate le ragioni di fatto e di diritto sottese alle proprie determinazioni in conformità al dettato dell’art. 3 della legge n. 241/1990 e, con specifico riferimento, all’art. 10- bis della medesima legge, la motivazione del provvedimento del prot. GSE/P20170017465 del 17 febbraio 2017 indica le osservazioni e le integrazioni documentali inviate dall’interessata in data 27 gennaio 2017 e ha specificato che dalla loro analisi « non sono emersi che permettano di stabilire la dovuta addizionalità dei risparmi generati dall’intervento proposto » (pagina 4 del provvedimento del 17 febbraio 2017), esplicitandone le ragioni dalla fine di pagina 4 all’inizio di pagina 6, il che è ampiamente sufficiente ad assolvere l’obbligo motivazionale, considerato peraltro che il citato art. 10- bis non impone all’amministrazione di introdurre nel provvedimento conclusivo del procedimento la puntuale e analitica confutazione di tutte le singole argomentazioni svolte dalla parte privata, essendo sufficiente ai fini della sua giustificazione una motivazione complessivamente e logicamente resa a sostegno dell’atto (cfr., ex aliis , Cons. Stato, sez. II, 18 novembre 2025, n. 9018 e 19 novembre 2024, n. 9263; sez. V, 2 maggio 2025, n. 3724).

22. Con il quinto motivo – esteso da pagina 28 a pagina 29 del gravame – l’appellante ha lamentato « ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE DELL’ART. 42, COMMI 3-BIS E 3-TER DEL D.LGS. 28/2011 ».

23. Tramite la sesta censura – estesa da pagina 29 a pagina 30 del gravame – l’appellante ha dedotto « ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE DEL D.LGS. N. 115/2008, DEL D.LGS. 28/2011, DELL’ART. 14 DEL D.M. 28 DICEMBRE 2012 E DEGLI ARTICOLI 1, 6 E 14 DELLA DELIBERA AEEG N. EEN 9/11. VIOLAZIONE DELL’ART. 3 DELLA L. N. 241/1990. ILLEGITTIMITÀ DEGLI ATTI GRAVATI PER ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSIZIONE DI FATTO E DI DIRITTO, CONTRADDITTORIETÀ, ILLOGICITÀ, IRRAGIONEVOLEZZA, INGIUSTIZIA MANIFESTA E CARENZA DI PARAMETRI DI RIFERIMENTO. SVIAMENTO ».

24. Il quinto e il sesto motivo devono essere valutati congiuntamente, stante la loro stretta embricazione logica e fattuale.

24.1. Essi sono infondati.

Non è condivisibile la tesi dell’appellante secondo cui il ST non avrebbe potuto chiedere la restituzione dei titoli di efficienze energetica emessi in relazione a rendicontazioni già approvate, in quanto il ST ha in potere e il dovere di agire per la restituzione di certificati bianchi precedentemente emessi, laddove, nell’ambito dei controlli posti in essere ai sensi dell’art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011, del decreto del Ministro dello sviluppo economico del 28 dicembre 2012 e dell’articolo 14.1 delle linee guida di cui alla deliberazione dell’Autorità dell’energia elettrica e del gas n. EEN 9/2011, emerga la non spettanza di incentivi già erogati.

La richiesta di restituzione dei benefici già concessi è un atto necessitato meramente esecutivo, conseguente alla qualifica di indebito oggettivo assunta dalle somme erogate per effetto del provvedimento di decadenza.

È insussistente, altresì, la lamentata violazione dei commi 3- bis e 3- ter dell’art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011, così come modificati dalla legge 4 agosto 2017, n. 124, poiché esse non sono applicabili a procedimenti già conclusi alla data dell’entrata in vigore della legge n. 124/2017 (tra cui rientra il caso di specie dove la “PPPM” è stata approvata nel 010 e le prime quattro “RVC” tra il 2010 e il 2014) alla luce del principio “ tempus regit actum ”, secondo quanto già ribadito da questo Consiglio e da questa sezione (con argomenti puntualmente richiamati dal T.a.r.), secondo cui « tale disposizione non costituisce una norma di interpretazione autentica, immediatamente applicabile ai giudizi in corso, ma consente alle imprese, destinatarie di provvedimenti del GSE di decadenza dagli incentivi ancora sub iudice al momento di entrata in vigore del D.L. 16 luglio 2020, n. 76, di sollecitare un ulteriore procedimento amministrativo da parte del ST, presentando apposita richiesta, volta a consentire l’applicazione, ai fini di una diversa regolazione del rapporto sostanziale, dello ius superveniens , come recato dall’art. 56, comma 7, dello stesso decreto legge (Cons. Stato, Sez. VI, 12ottobre 2022, n. 8719; Sez. II, 12 aprile 2022, n. 2743). In sostanza, l’applicazione dello ius superveniens presuppone l’instaurazione di un autonomo procedimento avente ad oggetto la valutazione da parte dell’Amministrazione dei presupposti di applicazione della normativa introdotta, che pertanto deve essere applicata all'esito di un distinto procedimento amministrativo che differisce da quello inerente alla decadenza degli incentivi, avendo quest’ultimo solo come presupposto. Tale applicazione non può intervenire in sede giurisdizionale ad opera del giudice nel giudizio di impugnativa della decadenza dell’incentivo (giudizio che ha oggetto la legittimità dell’atto di decadenza con riferimento al momento della sua adozione), dovendo la legittimità dell’atto di decadenza adottato in data anteriore all’entrata in vigore della novella essere valutata in forza del principio tempus regit actum alla luce del quadro normativo vigente alla data della sua adozione (Consiglio di Stato II, 4 gennaio 2023, n. 127) » (Cons. Stato, sez. II, 18 dicembre 2023, n. 10920).

Infine, essendo legittima la determinazione di decadenza dal meccanismo incentivante, sono radicalmente insussistenti, per mancanza del loro presupposto, i dedotti vizi di invalidità derivata delle richieste di restituzione degli incentivi.

25. Con il settimo motivo – esteso a pagina 30 del gravame – l’appellante ha dedotto « SUL RIGETTO DELLA CENSURA PER VIOLAZIONE DELL’ART. 42 DEL D. LGS. 28/2011, COME MODIFICATO DALL’ART. 56, COMMI 7 E 8 DEL D.L. 76/2020 E S.M.I. – CARENZA DI INTERESSE », rappresentando di non impugnare il capo di sentenza con cui il T.a.r. ha respinto « le censure sollevate con il secondo e con il terzo ricorso per motivi aggiunti, con cui Enel X ha dedotto l’illegittimità sopravvenuta degli atti impugnati per ulteriore violazione dell’art. 42 del D. Lgs. 28/2011, come ulteriormente modificato dall’art. 56, commi 7 e 8 del D.L. 76/2020 e s.m.i. », impregiudicata ogni tutela in altro giudizio « riferito al rigetto dell’istanza di riesame ex art. 56 del D.L. 76/2020 ».

26. Non può che darsi atto che l’appellante non ha impugnato il suddetto capo della gravata sentenza.

27. In conclusione l’appello deve essere respinto.

28. La notevole peculiarità, anche in fatto, della vicenda giustifica la compensazione tra l’appellante e Gse s.p.a. delle spese e degli onorari del presente grado di giudizio.

28.1. Nulla va disposto circa la regolazione delle spese e degli onorari tra l’appellante e il Ministero dell’economia e delle finanze, stante la sua mancata costituzione in giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello n. 106 del 2025, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra Enel X Advisory Service s.r.l. e la società per azioni Gse - ST dei servizi energetici le spese e gli onorari del presente grado di giudizio.

Nulla dispone circa la regolazione delle spese e gli onorari tra Enel X Advisory Service s.r.l. e il Ministero dell’economia e delle finanze.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2026, con l’intervento dei magistrati:

RA ID, Presidente FF, Estensore

Antonella Manzione, Consigliere

RA Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

RA ID

IL SEGRETARIO