Pubblicato il 16/04/2025

N. 03306/2025REG.PROV.COLL.

N. 03281/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3281 del 2023, proposto dalla società V.A.G. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Alessandro Veronese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Legnaro, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Reggio D'Aci e Elisa Toffano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizi;

nei confronti

della società Isarco s.p.a. (già FA s.r.l.), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Michele Greggio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 00007/2023, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Legnaro e della società Isarco s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 6 febbraio 2025 la consigliera Silvia Martino;

Dato atto dell'istanza di passaggio in decisione depositata dall' avvocato Alessandro Veronese.

FATTO e DIRITTO

1. La società odierna appellante è proprietaria di un lotto, sito nel centro del Comune di Legnaro, il quale faceva parte del Piano di recupero ad iniziativa privata denominato “Sant’Anna”.

Il Piano in questione si componeva di tre unità di intervento, oggi facenti capo ad altrettanti distinti proprietari: l’unità di intervento “B”, di cui attuale proprietaria è la V.A.G. s.r.l., l’unità “A”, di proprietà della società FA s.r.l. (oggi Isarco s.p.a.); l’unità “C”, di proprietà di terzi.

Il Piano di recupero “Sant’Anna” è decaduto nel 2016.

Tale circostanza è stata riconosciuta dallo stesso Comune sia nella delibera di C.C. n. 10/2021, sia nello stesso P.d.C. n. 12/2020, oggetto di impugnazione.

Il Piano di recupero non è stato ultimato, risultando attuata solo l’unità di intervento “C”, mentre l’unità “B” di proprietà di V.A.G. è tutt’ora inedificata mentre l’area “A” di proprietà della società appellata è parzialmente edificata.

La società FA presentava nel 2020 un’istanza volta ad ottenere il rilascio di un titolo edilizio per completare le opere di urbanizzazione, completare l’edificio di proprietà, sanare alcune opere realizzate in difformità dal precedente titolo edilizio rilasciato dal Comune; apportare alcune varianti rispetto al progetto originario.

La Giunta comunale, con deliberazione 7 luglio 2020, n. 80, esprimeva il proprio favorevole avviso al rilascio del titolo abilitativo, approvando contestualmente uno schema di convenzione urbanistica “ integrativa dell’ex Piano di recupero per l’attuazione delle opere da parte della ditta FA s.r.l .”.

Con successiva deliberazione del Consiglio Comunale n. 10/2021, il Comune richiedeva però che le opere concernenti gli immobili di proprietà FA (unità d’intervento A dell’ex Piano di Recupero “Sant'Anna”) venissero realizzate mediante la formazione di un sub comparto, ai sensi dell’art. 17 della l. n. 1150/1942.

1.1. Avverso quest’ultima deliberazione la società V.A.G. proponeva il ricorso principale di primo grado, deducendo cinque mezzi di gravame (da pag. 4 a pag. 18).

1.2. Dopo la sottoscrizione, da parte della società controinteressata, dell’atto unilaterale d’obbligo allegato alla Delibera di Consiglio Comunale n. 10/2021 per l’assunzione dell’onere di realizzazione/completamento delle opere di urbanizzazione, il Comune rilasciava a tale società il permesso di costruire n. 12/2020 del 5.01.2022 per “ l’esecuzione dei lavori di completamento delle opere di urbanizzazione afferenti all’ex Piano di Recupero denominato “Sant’Anna” e delle opere edilizie nei fabbricati presenti all’interno del sub comparto approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 10 del 11/ 02/2021, a parziale sanatoria ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. 380/2001 ”.

Questo permesso veniva impugnato dalla società V.A.G. con motivi aggiunti, con i quali venivano dedotti sia vizi propri che di illegittimità derivata.

2. Con la sentenza oggetto dell’odierna impugnativa il T.a.r. ha dichiarato inammissibili il ricorso principale e i motivi aggiunti e ha condannato la società V.A.G. alla rifusione delle spese di lite.

3. L’appello di tale società, rimasta soccombente, è affidato ai seguenti motivi:

I. Error in iudicando in punto di valutazione circa l’interesse al ricorso .

Il T.a.r. ha ritenuto carente l’interesse a ricorrere della ricorrente, nonostante i provvedimenti impugnati abbiano consentito, sul fondo della società ma senza il suo consenso, la realizzazione di interventi edilizi da parte di terzi.

Il primo giudice, al riguardo, ha sostenuto che VA fosse vincolata in solido con AP alla realizzazione di dette opere, in forza della convenzione urbanistica del 2003, esecutiva dell’ ex Piano di Recupero Sant’Anna.

L’appellante – premesso il richiamo alla relazione tecnica depositata in primo grado – ha evidenziato che il titolo edilizio impugnato ha autorizzato AP a realizzare i seguenti interventi:

(i) completamento delle opere relative alla realizzazione dei garage interrati, ossia dei parcheggi privati a soddisfacimento dello standard urbanistico a parcheggio privato ( ex art. 41-sexies L. n. 1150/1942). Parte delle opere sono in via di realizzazione su area d’esclusiva proprietà di VA (doc. G, fascicolo di I grado, cfr. stato concessionato sub doc. 28 fascicolo I grado, Comune di Legnaro);

(ii) completamento della vasca di collegamento delle tubazioni delle acque reflue, con opere da realizzare interamente in proprietà VA; si tratta di impianti che sarebbero e rimarrebbero privati. Non si tratterebbe infatti di opere di urbanizzazione, ma di tubi di acque nere, bianche e “bionde”, della vasca di condensa grassi (per le acque “bionde”) e delle pompe di sollevamento, tali da garantire la pressione corretta per il recapito in pubblica fognatura. Quest’ultima è sita a valle rispetto alle opere anzidette, al piano campagna, mentre gli impianti in considerazione sono collocati nei locali interrati; da qui la necessità anche delle pompe di sollevamento, per imprimere la pressione idonea a collettare le acque reflue a livello del piano di campagna, per poi essere recapitate nella fognatura comunale (doc. G, fascicolo di I grado);

(iii) completamento delle opere di urbanizzazione;

(iv) completamento delle opere relative ai propri edifici siti sull’unità “A”, quindi opere da realizzare su esclusiva proprietà della controinteressata.

Le opere sub (i) e sub (ii) insistono pacificamente su aree di proprietà di VA, rispettivamente in parte ed in toto , in quanto insistenti sui mappali 1403 e 1741, nonostante sia stato attestato in modo non veritiero (a) nella richiesta di permesso di costruire (pagina 5 di 15, doc. 3, fascicolo di primo grado) che la richiedente avesse “la titolarità esclusiva all’esecuzione dell’intervento”; (b) nel permesso di costruire 5.1.2022, n. 12/2022 (doc. A) che le opere edilizie fossero da realizzare sui mappali 1742 e 1739.

L’appellante ribadisce che non si tratta di opere di urbanizzazione e, in giudizio, non è mai stato contestato il fatto che tali opere insistano su proprietà di V.A.G.

L’appellante non agisce a tutela di un interesse legittimo, bensì di un diritto soggettivo, quello cioè di proprietà, di cui agli artt. 832 c.c., 42 Cost., e a livello sovranazionale, tutelato dall’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione E.D.U.

Sebbene, quindi, la ricorrente-appellante sia effettivamente confinante con il controinteressato e, quindi, la sua posizione sia indubbiamente connotata da vicinitas il pregiudizio subìto deve individuarsi non già nella lesione di un interesse, bensì nella piana lesione del diritto di proprietà, non avendo VA prestato il proprio consenso alla realizzazione delle opere sul suo fondo.

Sarebbe invece significativo che il consenso sia stato richiesto e prestato dall’altra società confinante, Immobiliare Rosa, che ha rilasciato a AP idoneo nulla osta alle opere, in data 29.01.2021 (doc. E, fascicolo I grado).

L’appellante sottolinea che l’autonomia funzionale del sub comparto, rispetto ai fondi confinanti, è un presupposto per poter applicare l’art. 17 della l. n. 1150 del 1942.

La violazione dei diritti dominicali della ricorrente potrebbe inferirsi anche dal punto 12 delle “prescrizioni particolari” del permesso di costruire, in cui si stabilisce che: “ Al fine di garantire la sicurezza, dovranno essere rese fisicamente inaccessibili le parti dell’ex piano di recupero “Sant’ Anna” non ancora completate ”.

Sarebbe palese, oltre che l’illegittimità di tale prescrizione, la sua concreta ed attuale grave pregiudizialità.

La prescrizione pregiudicherebbe non solo l’esercizio del diritto di proprietà in capo a VA, ma anche l’esercizio del possesso da parte della stessa, che viene gravata da una misura del tutto sproporzionata impedendo alla società financo il controllo e la custodia del proprio fondo, rispetto ai quali sussiste il potere-dovere in capo al proprietario ex art. 2051 c.c.

La società sottolinea, altresì, che anche ove si volessero considerare garage interrati e vasca di raccolta delle acque reflue come opere di urbanizzazione, l’interesse a ricorrere di VA non muterebbe affatto, rispetto a quanto appena descritto.

Il Comune potrebbe infatti eseguire tali opere “in danno” ai proprietari, ma certo non potrebbe farle eseguire da terzi, che non abbiano disponibilità alcuna delle aree stesse, siccome di proprietà della ricorrente.

II. Error in iudicando .

La sentenza si basa sull’assunto che, in forza della convezione urbanistica del 2003, VA sia vincolata in solido con AP alla realizzazione di quelle, che il T.a.r. ha ritenuto essere opere di urbanizzazione.

Tuttavia, l’ultrattività della convenzione urbanistica è predicabile con due limiti concorrenti: un limite soggettivo, ossia solo da parte dell’Amministrazione, laddove però essa decida di agire in danno; un limite oggettivo, ossia con riferimento alle sole opere di urbanizzazione.

L’Amministrazione può eseguire coattivamente tali obblighi, escutendo la garanzia fideiussoria ed eseguendo in danno degli ex lottizzanti inadempienti le sole opere di urbanizzazione; tuttavia non può autorizzare – come nel caso in esame - uno solo degli ex lottizzanti ad eseguire le opere di urbanizzazione, né la rampa di collegamento ai parcheggi privati o gli impianti privati a servizio degli immobili privati.

In ogni caso, se fosse vero che l’ultrattività della convenzione del 2003 consente di autorizzare il completamento delle opere da parte di uno solo dei lottizzanti, non è chiaro per quale ragione questi avrebbe dovuto richiedere l’attuazione del sub-comparto, invocando l’art. 17 della L. n. 1150/1942.

Il permesso impugnato è stato infatti rilasciato non sulla base della scaduta Convenzione del 2003, bensì sulla base dell’approvazione del sub-comparto.

L’appellante evidenzia, altresì, che anche nell’ipotesi in cui essa fosse tenuta alla realizzazione delle opere di urbanizzazione, tale obbligazione comporterebbe un ulteriore e distinto interesse a ricorrere, avverso i provvedimenti gravati.

Si tratta infatti di provvedimenti edilizi che consentono a terzi di commissionare opere ed eseguire interventi su aree di esclusiva proprietà VA, senza che la ricorrente-appellante abbia nessun controllo sul cantiere, pur avendo ogni responsabilità al riguardo.

III. Riproposizione dei motivi di ricorso in prime cure . Nel merito, sull’illegittimità della D.G.C. n. 10 del 11.10.2021 di approvazione del subcomparto.

§ 3. Violazione di legge. Falsa applicazione del vigente Piano degli Interventi e dell’art. 17, comma 3, della L. n. 1150/1942. Violazione di legge. Falsa applicazione art. 18, comma 7, L.R. n. 11/2004 .

La delibera impugnata si porrebbe in netto contrasto con le previsioni del Piano degli Interventi del Comune di Legnaro.

Il vigente P.I del Comune di Legnaro (variante n. 6), approvato con deliberazione di Consiglio Comunale n. 38 del 27 giugno 2019 (doc. 6, fasc. I grado), tipizza l’area dell’ex Piano di recupero “Sant’Anna” - in particolare, le aree oggetto della deliberazione consiliare n. 10/2021 gravata - in “area a verde privato” (VPR), disciplinata dall’art. 34 delle norme tecniche.

La norma di Piano testé citata dispone, al comma 1, che si tratta di “aree destinate a giardino, a parco, agli usi ed alle attività ricreative all’aperto, con esclusione di ogni altra costruzione, nel rispetto delle alberature esistenti”. Il comma 2, inoltre, consente l’ampliamento una tantum degli alloggi per adeguamenti tecnologici ed impiantistici. Il comma 3, infine, consente la manutenzione ordinaria, straordinaria, il restauro, la ristrutturazione e l’ampliamento limitatamente ai fabbricati esistenti.

Nel caso di specie, la delibera consiliare n. 10/2021, nell’approvare il sub comparto, consente la realizzazione anche delle opere di urbanizzazione, che costituiscono a tutti gli effetti opere di nuova costruzione, ai sensi dell’art. 3, lett. e.2), del D.P.R. n. 380/2001.

Tuttavia, per espressa disposizione dell’art. 17, comma 3, della l. n. 1150/1942, i sub-comparti “non costituiscono variante urbanistica”, di talché debbono necessariamente rispettare il Piano degli interventi vigente, non avendo essi valenza di variante.

Inoltre, secondo l’art. 18, comma 7, l.r. del Veneto n. 11/2004, “ Decorsi cinque anni dall’entrata in vigore del piano decadono le previsioni relative alle aree di trasformazione o espansione soggette a strumenti attuativi non approvati [...]. In tali ipotesi si applica l’articolo 33 fino ad una nuova disciplina urbanistica delle aree, da adottarsi entro il termine di centottanta giorni dalla decadenza, con le procedure previste dai commi da 2 a 6; decorso inutilmente tale termine, si procede in via sostitutiva ai sensi dell’articolo 30 ”.

Con Deliberazione di C.C. n° 51 del 30 ottobre 2009 di adozione e successiva approvazione in Conferenza di Servizi del 30 gennaio 2012, è stato approvato il P.A.T., assumendo il P.R.G. allora vigente quale primo Piano degli Interventi, ai sensi dell’art. 48, comma 5-bis, della l.r. n. 11/2004. In base al previgente P.R.G., divenuto primo P.I., l’area in considerazione era qualificata come area di trasformazione soggetta a strumento attuativo. Nessuna delle successive varianti al P.I. per l’area in questione ha confermato la previsione di area di trasformazione o espansione soggetta a P.U.A.; al contrario, il vigente P.I. tipizza l’area in considerazione come “area a verde privato”.

La previsione di area di trasformazione sarebbe decaduta a far data dal 2017 (decorsi cinque anni dal 2012) non essendo stata espressamente confermata negli strumenti urbanistici generali, che si sono succeduti sino ad oggi.

§ 4. Violazione di legge. Falsa applicazione art. 17 della L. n. 1150/1942. Eccesso di potere, sotto il profilo del difetto di istruttoria. Difetto di legittimazione attiva in capo alla controinteressata .

L’impugnata delibera individua il suo referente normativo nell’art. 17, comma 3, della l. n. 1150/1942, norma eccezionale, che consente, dopo la decadenza del Piano particolareggiato, ed esclusivamente per ragioni di pubblico interesse, la formazione e l’attuazione di sub-comparti, nei quali possa essere consentita l’edificazione.

In particolare, è necessario che: 1) il Comune non abbia presentato un nuovo Piano particolareggiato per il completamento della parte rimasta inattuata e tale inerzia sia protratta per due anni dalla decadenza del Piano particolareggiato; 2) i privati promotori della formazione del sub-comparto propongano la formazione e l’attuazione del singolo sub-comparto, indipendentemente dalla parte restante del comparto; 3) sussistano quindi l’autonomia funzionale del sub-comparto e la legittimazione attiva del proponente il sub-comparto autonomo, di modo che l’attuazione di esso non presupponga il completamento di opere su aree esterne rispetto al sub comparto, tanto meno su proprietà altrui senza l’altrui consenso; 4) siano rispettati i parametri urbanistici dello strumento attuativo decaduto.

Nel caso in esame, tali presupposti non risultano rispettati.

Secondo l’appellante la norma presuppone esclusivamente la decadenza di un Piano ad iniziativa pubblica mentre quello in esame è un Piano di recupero, d’iniziativa privata, atteso che era stato proposto con istanza 6 novembre 2002, prot. n. 9602 dai Signori Marzotto, Guglielmo, Zaggia, Meneghin e SBS Leasing s.p.a.

Sotto il secondo profilo, l’ulteriore presupposto, per poter attivare il subcomparto è l’inerzia comunale rispetto alla presentazione di un nuovo piano di completamento.

Solo siffatta inerzia, protratta per il tempo normativamente stabilito, legittimerebbe la formazione del sub-comparto e la sua attuazione in via autonoma.

Tuttavia intanto il Comune potrebbe assumere l’iniziativa di adottare ed approvare il “nuovo piano”, in quanto lo strumento urbanistico vigente preveda il vincolo strumentale pubblico (il che, secondo l’appellante, sarebbe escluso dalla disciplina urbanistica in vigore).

Difetterebbe pertanto il presupposto di cui ai commi 2 e 3 dell’art. 17.

Secondo l’appellante, avrebbe potuto procedersi solo tramite la riapprovazione di un Piano attuativo ad iniziativa privata, secondo le regole procedimentali dettate dagli articoli 20 e 21 della l.r. n. 11/2004.

Inoltre, l’art. 17, comma 3, cit., dispone espressamente che il Comune possa accogliere “ le proposte di formazione e attuazione di singoli sub comparti, indipendentemente dalla parte restante del comparto ”, postulando evidentemente che in tanto il proponente possa attuare il solo sub comparto di proprio interesse, in quanto lo stesso sia funzionalmente autonomo e possa pertanto essere attuato indipendentemente dalla parte restante del comparto.

Nel caso in esame, però, non viene attuato solo il sub comparto “A”, ma si prevede il completamento di tutte le opere di urbanizzazione al di fuori di detto sub comparto.

Senza di esse, il sub-comparto “A” non potrebbe sussistere autonomamente, posto che gli standard urbanistici sono stati reperiti al di fuori di esso.

Sono inoltre previsti interventi edilizi, che interessano il restante comparto, ossia le unità di intervento “B” e “C”.

In particolare, l’intero Piano attuativo (si veda l’art. 6 della Convenzione urbanistica, doc. 2) prevedeva il soddisfacimento dei parcheggi privati pertinenziali, ex art. 41-bis della L. n. 1150/1942 (come modificato dall’art. 2, comma 2, della L. n. 122/1989), mediante la loro collocazione ai piani interrati delle unità d’intervento “A”, “B” e “C”.

Senza l’intervento sui piani interrati, al fine di completarli e renderli agibili, il sub-comparto “A” difetta totalmente dello standard a parcheggio privato e quindi non può rispettare né i parametri urbanistici dello strumento attuativo decaduto, né lo standard urbanistico ex lege imposto dall’art. 41-sexies della L. n. 1150/1942.

Nel caso in esame è stato autorizzato il completamento di opere al di fuori del sub comparto, sia con riferimento alle opere di urbanizzazione, sia con riferimento ai parcheggi privati pertinenziali.

Analogo ragionamento va condotto con riferimento alle opere di completamento relative al collettore generale della rete di scarico delle acque bianche e nere, posto interamente su area di proprietà della ricorrente.

§ 5. Violazione di legge. Falsa applicazione dell’art. 17, comma 3, L. n. 1150/1942. Violazione di legge. Falsa applicazione dell’art. 3 L. 241/1990 .

La scelta discrezionale di creare sub comparti, nell’ambito di un Piano attuativo decaduto, deve essere preceduta dall’evidenza di precise ragioni di pubblico interesse, sottese alla scelta medesima.

La norma dispone infatti che la formazione di sub-comparti debba avvenire “ nell’interesse improcrastinabile dell'Amministrazione di dotare le aree di infrastrutture e servizi ”.

Nel caso in esame, la delibera impugnata esprime unicamente la seguente ragione: “ la Giunta Comunale con deliberazione n 80 in data 07/07/2020 ha riconosciuto che il completamento delle opere da parte della ditta FA Srl costituisce un intervento che si pone in linea con gli interessi dell'Amministrazione, potendo con ciò evitare l'instaurarsi di controversie con i recuperanti, obbligati in solido per se e per loro aventi causa a qualsiasi titolo, ai sensi dell'art. 2 della convenzione e, comunque, per evitare l'aggravio procedurale connesso all'escussione della cauzione e per l'esecuzione d'ufficio degli interventi in danno ai privati ” .

In primo luogo, nella delibera non si fa alcun riferimento all’attuale dotazione infrastrutturale dell’area, nonché all’improcrastinabile necessità che l’attuale dotazione venga completata.

In secondo luogo, i motivi addotti non esprimono affatto l’esigenza dell’Amministrazione di “dotare le aree di infrastrutture e servizi”.

La finalità esplicitata non è infatti quella tesa a garantire una corretta dotazione di opere pubbliche, bensì quella di evitare “ l’instaurarsi di controversie con i recuperanti ” ed “ evitare l’aggravio procedurale connesso all’escussione della cauzione ”.

Sempre sotto il profilo motivazionale, sarebbe altresì evidente l’assenza di ogni riferimento all’interesse pubblico qualificato, che la norma richiede dover essere “improcrastinabile” (cfr. Cons. St., sez. IV, 9.12.2019, n. 8383).

§ 6. Violazione di legge. Falsa applicazione dell’art. 28 della L. n. 1150/1942, dell’art. 16 del D.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 9 della Convenzione urbanistica. Violazione di Legge. Falsa applicazione dell’art. 97 Cost.- Manifesto sviamento di potere e disparità di trattamento.

Le disposizioni in rubrica indicate statuiscono la facoltà per i lottizzanti di eseguire le opere di urbanizzazione primaria e secondaria e di cederle gratuitamente al Comune a scomputo dei corrispondenti oneri di urbanizzazione. Opere di urbanizzazione, che sono qualificate come patrimonio indisponibile comunale (art. 16 D.P.R. n. 380/2001).

Nel caso di specie, in base alla Convenzione urbanistica 1.4.2013 (doc. 2, fascicolo di I grado), i lottizzanti hanno esercitato siffatta facoltà e si sono obbligati a realizzare e cedere gratuitamente al patrimonio indisponibile comunale le anzidette opere d’urbanizzazione.

Tale obbligo è assistito da idonea garanzia fideiussoria (a prima richiesta e senza il beneficio della preventiva escussione del debitore principale) per il caso di inadempimento, ai sensi dell’art. 9 della Convenzione 1.4.2013.

Vero è che l’obbligo di realizzazione e cessione delle opere d’urbanizzazione non viene meno con la decadenza del Piano attuativo, restando pienamente in vigore la Convenzione urbanistica per quanto concerne la realizzazione e la cessione delle opere di urbanizzazione, ossia le obbligazioni assunte a favore dell’Amministrazione (cfr. Cons. St., Adunanza plenaria, 20 luglio 2012, n. 28).

Secondo l’appellante, se il Comune avesse realmente inteso tutelare il pubblico interesse connesso al completamento delle opere di urbanizzazione ed al loro acquisto al patrimonio indisponibile comunale a titolo gratuito, avrebbe dovuto constatare il palese inadempimento dei lottizzanti in tal senso sin dal lontano 2016, escutere la garanzia fideiussoria e procedere al completamento delle opere di urbanizzazione.

Nel caso in esame, ha invece atteso cinque anni dalla decadenza del Piano per poi consentire ad uno solo dei lottizzanti la formazione e l’attuazione di un sub comparto non funzionalmente autonomo.

Sarebbe manifesto lo sviamento dalla causa tipica del provvedimento consiliare di formazione del sub comparto, strumentale non già al completamento delle opere di ma al solo interesse della controinteressata di procedere indipendentemente dagli altri lottizzanti, pur non essendo il proprio comparto funzionalmente autonomo.

§ 7. Violazione di legge. Falsa applicazione artt. 7, 8, 9, 10 L. n. 241/1990 .

L’Amministrazione ha proceduto con l’approvazione del nuovo sub comparto, senza minimamente partecipare il relativo avvio del procedimento alla ricorrente, anche se parte rilevante delle opere di completamento dovrebbero avvenire su proprietà esclusiva di VA. Da qui, la lesione dei diritti partecipativi della medesima, consacrati agli artt. 7, 8, 9 e 10 della legge. n. 241/90.

Sull’illegittimità del Permesso di costruire n. 12/2020 del 5.01.2022 .

§ 8. Violazione di legge. Falsa applicazione dell’art. 11 del D.P.R. n. 380/2001. Difetto di legittimazione attiva. Eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria. Sviamento di potere .

Le opere autorizzate con il gravato titolo edilizio riguardano anche il piano interrato riservato a corsia di manovra, garage (a soddisfacimento degli standard a parcheggio privato, ma non costituenti opere di urbanizzazione) ed alla fossa di collettamento delle acque reflue.

Sono opere indispensabili e funzionali non solo al sub comparto AP, ma all’intera lottizzazione e devono essere realizzate anche su aree di proprietà esclusiva VA.

Nonostante il P.d.C. rechi l’espressa indicazione, in base alla quale le opere autorizzate sono “da eseguirsi in Via Roma sul terreno censito al NCT: Foglio 7 mappali n. 1742, 1739”, in realtà sono opere che vanno eseguite in parte (corsia di manovra e garage) ed interamente (fossa di collettamento delle acque reflue) su proprietà esclusiva della ricorrente, censita al foglio 7, mapp. nn. 1403 e 1741, come si evince chiaramente dalla relazione tecnica dimessa in atti (doc. C, fascicolo di I grado) e dal repertorio fotografico (doc. D, fascicolo di I grado).

Difetta quindi in capo alla controinteressata ogni legittimazione attiva rispetto agli anzidetti immobili, sui quali è prevista la realizzazione di opere indispensabili e funzionali al sub comparto che non sono comprese all’interno di aree di proprietà AP, siccome invece appartenenti alla proprietà esclusiva di VA.

L’appellante ribadisce che, sebbene l’originario Piano di recupero “Sant’Anna” sia decaduto nel 2016, il Comune, invece di riapprovare il Piano attuativo su richiesta dei proprietari, ha ritenuto di agire su sola richiesta AP, adottando inizialmente un provvedimento di Giunta del tutto atipico (deliberazione n. 80/2020); con tale delibera, lungi dal riadottare lo strumento attuativo decaduto, ha espresso il proprio parere favorevole al rilascio del titolo edilizio, approvando lo schema di convenzione urbanistica integrativa rispetto alla Convenzione dell’ex Piano di recupero decaduto; ciò senza considerare che non si poteva integrare un Piano decaduto, esso dovendo, semmai, essere riapprovato.

Successivamente il Comune, avvedutosi della manifesta illegittimità ed irritualità della D.G.C. n. 80/2020, non l’ha portata ad esecuzione, cambiando decisamente la rotta procedimentale e decidendo di agire, ai sensi dell’art. 17, comma 3, della L. n. 1150/1942, ossia creando il sub -comparto AP. Ciò tuttavia ponendo in essere le illegittimità dedotte con il ricorso introduttivo che si riverberano in via derivata sul titolo edilizio.

§ 9. Violazione di legge. Falsa applicazione degli articoli artt. 11 e 12 e 41-sexies del D.P.R. n. 380/2001, nonché dell’art. 17, comma 3, L. n. 1150/1942, sotto altri profili. Eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria e della contraddittorietà nell’azione amministrativa.

Il sub comparto, disciplinato dall’art. 17, comma 3, della L. n. 1150/1942, costituisce una porzione del comparto unitariamente inteso, la quale può essere completata indipendentemente dal restante comparto, a condizione che il richiedente il sub comparto ne abbia la titolarità per intero.

Nel caso di specie il sub comparto AP non può essere completato indipendentemente dal restante comparto, posto che, da un lato, parte del piano interrato - funzionale, strumentale e necessario rispetto al sub comparto AP - è fuori dal sub comparto stesso ed appartiene a proprietà di terzi, tra cui la ricorrente appellante VA; dall’altro, il titolo edilizio rilasciato a AP riguarda anche le opere di urbanizzazione esterne al sub comparto, site pure su aree di proprietà di terzi.

Analoghi rilievi sono stati svolti in merito alla prescrizione particolare n. 12 del P.d.C., che impone, seppur al solo fine di garantire la sicurezza, la realizzazione di opere finalizzate a rendere fisicamente inaccessibili le parti dell’ex Piano di recupero “Sant’Anna” non ancora completate.

L’appellante ribadisce che senza intervenire sugli interrati, completandone la realizzazione e rendendoli agibili, il sub-comparto “A” difetta totalmente dello standard a parcheggio privato, quindi non può rispettare lo standard urbanistico, ex lege imposto dall’art. 41-sexies della L. n. 1150/1942.

Sarebbero evidenti il difetto di istruttoria e la contraddittorietà manifesta nell’azione dell’Amministrazione, che, da un lato, invoca l’applicazione dell’art. 17, comma 3, della l. n. 1150/1942, dall’altro, esita un permesso di costruire, che consente la realizzazione di opere al di fuori del sub-comparto e su altrui proprietà, senza il consenso degli aventi titolo.

§ 10. Violazione di legge. Falsa applicazione dell’art. 12 del D.P.R. n. 380/2001, sotto altro profilo. Violazione e falsa applicazione del vigente Piano degli Interventi.

L’art. 12, comma 1, del D.P.R. n. 380/2001 prescrive che il permesso di costruire debba essere rilasciato “in conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente”.

Nel caso di specie, invece, il permesso di costruire rilasciato a AP si porrebbe in netto contrasto con le previsioni del Piano degli Interventi del Comune di Legnaro, citate al precedente § 3.

Esso infatti consente anche la realizzazione delle opere di urbanizzazione, che costituiscono a tutti gli effetti opere di nuova costruzione, ai sensi dell’art. 3, lett. e.2) del DPR n. 380/2001.

Vi sarebbe però contrasto con il vigente P.I., che non può ritenersi sul punto variato dalla deliberazione consiliare n. 10/2021, relativa al sub-comparto AP, posto che essa non costituisce variante urbanistica, ai sensi di quanto espressamente disposto dall’art. 17, comma 3, della l. n. 1150/1942.

§ 11. Violazione di legge. Falsa applicazione degli articoli 14, 15 e 16 del D.Lgs. n. 139/2006 .

Lo stesso P.d.C. n. 12/2020 del 5.1.2022 ricorda al punto 8 delle “prescrizioni particolari” che il setto murario realizzato a separazione della parte agibile dell’autorimessa al piano interrato rispetto a quella da completare, è stato realizzato su espressa prescrizione del Comando dei Vigili del Fuoco, dovuta a motivi di sicurezza, derivanti dal rischio di mettere in comunicazione parte dell’autorimessa agibile con la parte non ancora agibile e non dotata dei presidi antincendio.

Tale muro di divisione separa la parte di autorimessa già agibile (funzionale all’unità d’intervento “C”) dalla restante autorimessa, che deve ancora essere completata, che non è agibile e che è funzionale alle unità d’intervento “B” di VA e “A” di AP.

Il Comune non poteva autorizzare la rimozione del setto murario, che è stato realizzato in ottemperanza ad una precisa disposizione dei Vigili del Fuoco, senza avere il parere conforme del Comando dei VVFF.

§ 12. Violazione di legge. Falsa applicazione dell’art. 11, comma 1, del D.P.R. n. 380/2001, dell’art. 42 Costituzione e degli articoli 1140 e 2051 cod. civ.- Violazione dei principi di proporzionalità ed

adeguatezza. La prescrizione n. 12 delle “prescrizioni particolari” del P.d.C. impugnato obbliga la società controinteressata a realizzare opere, tali da rendere “fisicamente inaccessibili le parti dell’ex piano di recupero “Sant’Anna” non ancora completate ”.

Parte di tali opere insistono su aree di altrui proprietà, anche di VA (proprietaria di aree non ancora completate). Si tratterebbe dell’ennesima violazione dei diritti reali della ricorrente, non solo del diritto di proprietà, ma anche del possesso. Infatti, rendere inaccessibile l’area di proprietà della ricorrente significa precluderle l’esercizio del diritto di proprietà e del possesso, nonché il diritto dovere di custodia della cosa, ex art. 2051 cod. civ.

§ 13. Illegittimità derivata del Permesso di Costruire n. 12/2020 .

4. Si sono costituiti, per resistere, il Comune di Legnaro e la società RC s.p.a. (già AP s.r.l.).

5. L’appellante e il Comune hanno depositato memorie conclusionali.

6. Tutte le parti hanno depositato memorie di replica.

7. L’appello, infine, è stato trattenuto per la decisione alla pubblica udienza del 6 febbraio 2025.

8. Occorre richiamare, in sintesi, gli snodi fattuali della vicenda per cui è causa.

8.1. Con delibera n. 80 del 4 luglio 2020 la Giunta del Comune di Legnaro - su proposta della ditta AP s.r.l., di subentro negli obblighi dei firmatari dell’originaria convenzione urbanistica del Piano di Recupero “Sant’Anna”, ai fini del completamento delle opere di urbanizzazione, ha approvato - in quanto ritenuto in linea “ con gli interessi dell’Amministrazione, potendo con ciò evitare l’instaurarsi di controversie con i recuperanti, obbligati in solido per sé e per i loro aventi causa a qualsiasi titolo, ai sensi dell'art. 2 della convenzione e, comunque, per evitare l’aggravio procedurale connesso all’escussione della cauzione e per l’esecuzione d'ufficio degli interventi in danno dei privati ” - lo schema di convenzione “ integrativa ” per “ l’attuazione delle opere di urbanizzazione all’interno dell’ambito individuato dall’ ex PdR denominato “Sant'Anna”, come modificato a seguito dell'approvazione del progetto della “rotatoria” posta all'intersezione tra la S.S. N 516 Piovese e la SP n 35 ”.

Successivamente, con l’impugnata delibera n. 10 dell’11 febbraio 2021:

- ha preso espressamente atto del fatto che “ il Piano di recupero denominato “Sant'Anna” e il permesso di costruire reg. n° 336/2002, rilasciato per la realizzazione delle opere di urbanizzazione afferenti il PdR in parola, risultano decaduti nei termini di validità ”;

- ha richiamato la proposta della ditta AP “ di adempiere spontaneamente a tutti gli obblighi per le opere comuni al Piano di Recupero, in forza della responsabilità solidale che connota la realizzazione delle opere di urbanizzazione dei PUA evitando con ciò le procedure coattive del Comune [...]”;

- ha esaminato i rilievi pervenuti dalla ditta VA, in ordine all'insussistenza delle condizioni giuridiche per il rilascio del permesso di costruire relativo al completamento delle opere del Piano di recupero, poiché secondo tale società nessuna attività edificatoria, fra quelle rimaste inattuate, potrebbe essere assentita dovendo piuttosto essere preceduta da una rivalutazione dell'interesse pubblico sotteso al piano originario e, comunque, da un nuovo accordo tra i proprietari delle aree;

- ha richiamato e condiviso un parere legale circa la possibilità di accogliere la richiesta della ditta AP in forza di quanto stabilito dall’art. 17, comma 3, della l. n. 1150 del 1942;

- ha ritenuto sussistenti le condizioni poste dall’art. 17 per la formazione ed attuazione di un sub-comparto in quanto: “ - sono trascorsi oltre due anni dalla scadenza del termine (2016) di efficacia del Piano di recupero, senza che nel frattempo sia stato presentato dal Comune di Legnaro un nuovo Piano; - la società FA srl è titolare dell'intero sub-comparto “A”, il cui ambito corrisponde all'area catastalmente cesnita al NCT: Fg. 7 mapp. n. 1742 ; - l'intervento proposto è volto al completamento delle opere afferenti tale sub-comparto “A” e delle opere di urbanizzazione afferenti il Piano di Recupero decaduto nei termini di validità, recependo le modifiche intervenute a seguito dell'inserimento della “rotatoria” ed effettuando i lavori di “finitura” ; - l'intervento non modifica la destinazione d'uso delle aree pubbliche o fondiarie rispetto agli stessi rapporti urbanistici del Piano di recupero decaduto; [...]”;

- ha quindi accolto l’istanza della società FA s.r.l. per la formazione ed attuazione di un sub-comparto ai sensi dell’art. 17 comma 3 della Legge 1150/1942 per le aree di proprietà ricadenti nell'ambito dell'ex PdR “Sant'Anna”.

9. Ciò posto, va anzitutto respinta l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado, riproposta dalle parti resistenti sul rilievo che la società VA non ha impugnato la deliberazione n. 80 del 2020, relativa alla stipulazione di una convenzione integrativa di quella originaria, afferente al Piano di recupero “Sant’Anna”.

Tale delibera è stata infatti sostituita da quella oggetto del presente contenzioso, di approvazione di un sub comparto ai sensi dell’art. 17, comma 3, della l. n. 1150 del 1942.

10. Nel merito, risultano anzitutto fondate le censure articolate nei motivi I e II, con le quali l’appellante ha criticato la declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado, pronunciata dal T.a.r. sul rilievo che “ che VA non abbia un interesse concreto e attuale ad opporsi all’esecuzione delle opere di urbanizzazione da parte di AP, che anche la stessa VA è obbligata ad eseguire in quanto coobbligata in solido ”.

Al riguardo, giova precisare che – quantomeno relativamente al collettore della rete di scarico delle acque bianche e nere – non è contestato ma è anzi esplicitamente ammesso dalle parti resistenti che tale opera ricada nella proprietà di VA.

Si è già rilevato del resto che la Giunta, nell’approvare il sub comparto relativo alla proprietà AP, vi ha sostanzialmente incluso anche le aree necessarie al completamento delle opere di urbanizzazione previste dal Piano decaduto.

Tuttavia, la circostanza che la società VA sia, in ipotesi, tuttora obbligata in solido con gli altri lottizzanti e/o i loro aventi causa ad eseguire le opere di urbanizzazione ai sensi di tale Piano, non vale certo ad escluderne la legittimazione e l’interesse ad avversare atti che la stessa ritiene illegittimi e che incontestabilmente incidono sui suoi diritti e /o interessi.

11. Relativamente ai motivi del ricorso di primo grado riproposti da VA, risultano dirimenti, a parere del Collegio, le censure articolate ai paragrafi 4, 6, 7, 8, 9, 12 e 13, nei sensi che vengono di seguito precisati.

11.1 Secondo il cit. art. 17, comma 3, della legge urbanistica “ Qualora, decorsi due anni dal termine per l’esecuzione del piano particolareggiato, non abbia trovato applicazione il secondo comma [ovvero “il comune non provveda a presentare un nuovo piano per il necessario assesto della parte di piano particolareggiato che sia rimasta inattuata per decorso di termine ”] nell’interesse improcrastinabile dell’Amministrazione di dotare le aree di infrastrutture e servizi, il comune, limitatamente all’attuazione anche parziale di comparti o comprensori del piano particolareggiato decaduto, accoglie le proposte di formazione e attuazione di singoli sub-comparti, indipendentemente dalla parte restante del comparto, per iniziativa dei privati che abbiano la titolarità dell’intero sub-comparto, purché non modifichino la destinazione d’uso delle aree pubbliche o fondiarie rispettando gli stessi rapporti dei parametri urbanistici dello strumento attuativo decaduti. I sub-comparti di cui al presente comma non costituiscono variante urbanistica e sono approvati dal consiglio comunale senza l’applicazione delle procedure di cui agli articoli 15 e 16 ”.

Nel caso in esame il sub comparto approvato con la delibera impugnata non è né “indipendente” dai restanti comparti del Piano decaduto, né integralmente nella titolarità della società controinteressata.

L’Amministrazione vi ha infatti incluso anche le aree necessarie al completamento di opere di urbanizzazione che, come il collettore idrico, ricadono nella proprietà di VA.

Al riguardo, è peraltro rimasta incontestata anche la relazione tecnica depositata da VA (doc. C primo grado), con la quale è stata fatta rilevare l’interconnessione tuttora esistente tra le varie aree del Piano di recupero (cfr., in particolare, le conclusioni di pag. 58, secondo cui “le proprietà non possono procedere ad un completamento delle opere, comprese quelle opere di urbanizzazione necessarie all’agibilità dei locali, in autonomia, considerando che sia le reti impiantistiche, che la fruizione stessa degli ambienti è fortemente legata al completamento delle opere sull’intera area prevista dell’originario piano ”).

11.2. Per le stesse ragioni, sono fondate anche le censure relative alla violazione delle garanzie procedimentali, poiché la società avrebbe comunque dovuto essere coinvolta nel procedimento di formazione e attuazione del sub comparto, che incideva anche sulla sua proprietà.

11.3 Dalla piana lettura della delibera n. 10 del 2021, si evince poi che l’approvazione del sub comparto in esame è avvenuta non già per le finalità specificamente indicate dall’art. 17, comma 3, della l.u., quanto per conseguire il completamento delle opere di urbanizzazione previste dal Piano decaduto.

Al riguardo, si osserva che anche l’appellante non mette in discussione che l’obbligo di realizzazione e cessione delle opere d’urbanizzazione non viene meno con la decadenza del Piano attuativo, restando pienamente in vigore la convenzione urbanistica per quanto concerne le obbligazioni assunte a favore dell’Amministrazione.

In tal senso, la Sezione ha più volte sottolineato che “ le conseguenze della scadenza dell’efficacia del piano attuativo (ovvero dei piani a questo equiparati) si esauriscono, in sostanza, nell’ambito della sola disciplina urbanistica, non potendo invece incidere sulla validità ed efficacia delle obbligazioni assunte dai soggetti attuatori degli interventi (cfr. Cons. St., Adunanza plenaria, 20 luglio 2012, n. 28). Resta quindi in vigore il complesso delle prescrizioni in cui questo si articola, in particolare per quanto concerne gli obblighi correlati alla cessione delle aree destinate alle opere di urbanizzazione ” (Cons. St., sez. IV, 29 marzo 2019, n. 2084; da ultimo 17 ottobre 2024, n. 8327).

Tuttavia, per conseguire l’obiettivo di completare l’infrastrutturazione del Piano di recupero “Sant’Anna”, l’Amministrazione avrebbe dovuto utilizzare i rimedi tipici all’uopo previsti, ovvero contestare ai lottizzanti l’inadempimento degli obblighi assunti, escutere la garanzia fideiussoria ed eventualmente agire in sede giurisdizionale per l’adempimento della convenzione.

Nel caso in esame, l’appellante ha richiamato anche la disposizione, specificamente prevista per i Piani di recupero dall’art. 28, comma 6, della l. n. 457 del 1978, secondo cui “ I comuni, sempre previa diffida, possono provvedere all'esecuzione delle opere previste dal piano di recupero, anche mediante occupazione temporanea, con diritto di rivalsa, nei confronti dei proprietari, delle spese sostenute ”; il che però è cosa ben diversa da quanto avvenuto nella fattispecie, in cui è stato consentito ad un soggetto privato – nell’interesse proprio e non già quale longa manus dell’Amministrazione – di disporre del diritto di proprietà altrui.

11.4. Il permesso di costruire risulta poi viziato non solo in via derivata rispetto all’illegittimità della delibera presupposta, ma anche in via autonoma.

Esso è stato infatti rilasciato – per quanto concerne gli interventi sulla proprietà di VA - ad un soggetto privo di legittimazione, in violazione dell’art. 11 del d.P.R. n. 380 del 2001.

A ciò si aggiunga che la prescrizione n. 12 apposta al permesso di costruire, nell’imporre la realizzazione di opere finalizzate a rendere fisicamente inaccessibili le parti dell’ex Piano di recupero “Sant’Anna” non ancora completate, è suscettibile di privare la società appellante anche del possesso delle aree di sua proprietà.

Anche sotto questo profilo si evidenza uno sviamento dalla causa tipica del permesso di costruire, poiché il Comune, al fine di mettere in sicurezza le suddette aree, ben avrebbe potuto (o meglio dovuto) esercitare i suoi poteri autoritativi in materia di tutela della sicurezza e incolumità pubblica.

11.5. Risultano infine inconferenti i rilievi del Comune, secondo cui “ l’autorizzazione al completamento/alla finitura dei fabbricati al grezzo di proprietà AP potrebbe essere ottenuta dalla Società sulla scorta dell’ultrattività del Piano Attuativo (come ben illustrato dalla sentenza Cons. Stato, Sez. IV, sent., 4 dicembre 2007, n. 6170), senza bisogno di passare per la formazione del sub comparto ”.

Nel caso in esame, l’Amministrazione ha infatti applicato non già il comma 1 dell’art. 17 della l. n. 1150 del 1942 (norma che, appunto, prevede una limitata ultrattività del Piano attuativo, alle condizioni evidenziate dalla giurisprudenza amministrativa – cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. IV, 19 maggio 2022, n. 3976), bensì il comma 3, relativo all’attuazione di singoli “comparti o comprensori” o di singoli “sub comparti” del Piano decaduto, i quali debbono però essere suscettibili di essere realizzati “indipendentemente dalla parte restante del comparto, per iniziativa dei privati che abbiano la titolarità dell’intero sub-comparto ”, presupposti che, come sopra evidenziato, nella fattispecie non sussistono, perlomeno in assenza del coinvolgimento di V.A.G. nel procedimento medesimo.

12. Per quanto sopra argomentato, l’appello deve essere accolto.

Ne consegue, in riforma della sentenza impugnata, l’accoglimento del ricorso e dei motivi aggiunti di primo grado, con il conseguente annullamento della delibera n. 10 del 2021, e del permesso di costruire n. 12/2020 del 5.1.2022, rilasciato dal Comune di Legnaro.

La peculiarità della vicenda giustifica però l’integrale compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso e i motivi aggiunti di primo grado, e annulla la delibera n. 10 dell’11 febbraio 2021 e il permesso di costruire n. 12/2020 del 5.1.2022.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvia Martino	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO