Pubblicato il 05/03/2025

N. 01867/2025REG.PROV.COLL.

N. 07873/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7873 del 2023, proposto da Cgil - Confederazione Generale Italiana del Lavoro Marche, Cisl - Confederazione Italiana Sindacati Lavoratori Marche, Uil - Unione Italiana del Lavoro Marche, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Fabio Pierdominici, Virgilio Quagliato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Marche, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Lucilla Di Ianni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Emanuela Quici in Roma, via Antonio Bertoloni, 35;

nei confronti

Consiglio Regionale dell'Economia e del Lavoro Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore , Snals - Sindacato Nazionale Autonomo Lavoratori Scuola delle Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore , Marco Chiarello, Maria Menichetti, Osvaldo Scarpino, non costituiti in giudizio;
LA MA, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Ciancia, Andrea Vincenzo Speciale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (sezione prima) n. 106, pubblicata il 20 febbraio 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Marche e di LA MA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2024 il consigliere Marina Perrelli e uditi per le parti gli avvocati Pierdominici, Speciale e Quici, in delega dell'avvocato Di Ianni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La CGIL - Confederazione Generale Italiana del Lavoro Marche, la CISL - Confederazione Italiana Sindacati Lavoratori Marche e la UIL - Unione Italiana del Lavoro Marche hanno chiesto la riforma della sentenza indicata in epigrafe con la quale è stato respinto il ricorso, integrato da motivi aggiunti, proposto avverso i provvedimenti con i quali è stata integrata la composizione del Consiglio regionale dell’economia e del lavoro della Regione Marche, disciplinato dall’art. 40 dello Statuto regionale e dalla l.r. n. 15/2008, in esito alla riforma apportata dalla l.r. n. 8/2021.

1.2. Le appellanti deducono l’erroneità della sentenza impugnata:

1) nella parte in cui richiama, a fondamento della decisione di rigetto, i precedenti rappresentati dalla sentenza n. 537 del 2019 di questo Consiglio e dalle sentenze n. 451 del 2020 e n. 100 del 2022 dello stesso T.a.r. per le Marche perché sarebbero relativi a fattispecie del tutto diverse in cui l’amministrazione aveva una discrezionalità nella definizione dei criteri di composizione di organi collegiali, istituiti per legge, che prevedono la presenza di rappresentanti di organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative. Nel caso in controversia il CREL delle Marche è stato istituito con normativa di rango primario, l’art. 40 dello Statuto regionale detta anche lo specifico criterio per la sua composizione, la l.r. n. 15/2008 offre precise indicazioni sulle modalità di designazione dei rappresentanti e sui criteri mediante i quali le organizzazioni sindacali possono considerarsi maggiormente rappresentative, con la conseguenza che deve ritenersi assente qualsiasi discrezionalità dell’amministrazione sia nella definizione dei criteri di composizione dell’organo collegiale che nell’interpretazione del concetto di maggiore rappresentatività sindacale. Di qui la violazione dell’art. 3, comma 4, della l.r. n. 15/2008 che, ad avviso delle appellanti, individuerebbe un criterio espresso ed univoco e senza deroghe, cioè quello aritmetico, per la definizione della maggiore rappresentatività e del parametro di cui all’art. 40 dello Statuto regionale;

2) nella parte in cui utilizza come parametro di interpretazione leggi ordinarie che istituiscono organi collegiali e rimandano ad un non specificato criterio di maggiore rappresentatività delle organizzazioni sindacali per individuarne i componenti, mentre nel caso di specie il concetto di maggiore rappresentatività non è utilizzato dalla legge ordinaria, ma da una disposizione di rango primario-costituzionale, quale è l’art. 40 dello Statuto delle Marche, con la conseguenza che laddove il giudice di primo grado avesse intese darne una diversa interpretazione adeguatrice avrebbe dovuto sollevare questione di legittimità costituzionale, come richiesto dalle organizzazioni sindacali appellanti;

3) nella parte in cui il giudice di primo grado ha ritenuto che non sarebbe emersa la prova che la designazione dei nuovi rappresentanti nel CREL dei lavoratori delle professioni sanitarie e del corpo docente della scuola - come da art. 2, comma 1 lett. a bis ) ed a ter ), della l.r. n. 15/2008 - si sarebbe risolta rispettivamente in una rappresentanza delle professioni sanitarie costituita di soli dirigenti medici e in una rappresentanza mediante designazione di una sola sigla sindacale. Le appellanti ripropongono inoltre le altre illegittimità e irragionevolezze denunziate con il ricorso di primo grado in punto di sbilanciamento tra categorie di rappresentati e tra categorie di rappresentanti, di distacco dal criterio di maggiore rappresentatività solo per alcune categorie e non per altre.

2. La Regione Marche si è costituita in giudizio ed ha eccepito, in via preliminare, l’inammissibilità dell’appello sia per genericità della formulazione dei motivi, che per carenza di interesse per mancanza di identità di situazioni sostanziali e processuali e per conflitto di interessi tra le associazioni appellanti, concludendo nel merito per il rigetto.

3. LA MA si è costituita in giudizio, ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per carenza di interesse con riguardo alla questione della rappresentatività delle nuove categorie ammesse al CREL ed ha concluso nel merito per il rigetto.

4. In vista dell’udienza di discussioni le parti hanno depositato memorie e repliche ai sensi dell’art. 73 c.p.a..

5. All’udienza del 19 dicembre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

6. L’appello non è fondato e deve essere respinto, ragione per la quale il Collegio può non esaminare le eccezioni preliminari di inammissibilità sollevate dalla Regione appellata e dalla controinteressata.

7. Oggetto della controversia è la scelta del legislatore regionale di integrare i componenti del Consiglio Regionale dell’Economia e del Lavoro (CREL) con tre rappresentanti delle organizzazioni sindacali della dirigenza medica e delle professioni sanitarie e con un rappresentante del corpo docente della scuola, designati dalle organizzazioni maggiormente rappresentative a livello regionale diverse da quelle che già provvedono alle designazioni di otto rappresentanti dei lavoratori dipendenti.

8. Occorre premettere che l’art. 40 dello Statuto della Regione Marche ha istituito il Consiglio regionale dell’economia e del lavoro, con sede presso il Consiglio regionale, quale organismo di consultazione delle organizzazioni più rappresentative del mondo economico regionale, demandando alla legge regionale la disciplina della sua composizione e delle sue funzioni, nonché dei casi nei quali ne è richiesto il parere obbligatorio.

8.1. Con la l.r. n. 15/2008, recante la “Disciplina del Consiglio regionale dell'economia e del lavoro (CREL)”, il legislatore regionale ha stabilito all’articolo 2 la composizione e all’articolo 3 la durata in carica, la costituzione e il rinnovo del detto organismo. Entrambi i citati articoli sono stati oggetto di modifica da parte di leggi regionali successive e da ultimo da parte della l.r. n. 8/2021, all’esito della quale l’attuale composizione del CREL consta di trentanove componenti, ivi compresi “tre rappresentanti delle organizzazioni sindacali della dirigenza medica e delle professioni sanitarie ” (lett. a bis ), “ un rappresentante delle organizzazioni sindacali del corpo docente della scuola” (lett. a ter ), “un rappresentante delle associazioni rappresentative dei soggetti che gestiscono i servizi pubblici locali” (lett. d bis ), “due rappresentanti delle Università marchigiane” (lett. l bis ), e due ulteriori “rappresentanti degli ordini e collegi professionali, regionali e provinciali” (lett. f bis ).

In base al successivo articolo 3, comma 4, anche esso oggetto di modifica da parte della l.r. n. 8/2021 i rappresentanti di cui alle lettere a bis ) e a ter ) dell’articolo 2, comma 1, sono “designati congiuntamente da organizzazioni maggiormente rappresentative a livello regionale diverse da quelle che provvedono alle designazioni di cui alla lettera a) del medesimo comma e sono scelti tra soggetti che rivestono nelle stesse, cariche elettive” .

8.2. Alla luce della predetta modifica normativa con decreto del Presidente del Consiglio - Assemblea legislativa regionale n. 12 del 30 giugno 2021 è stato approvato l’avviso relativo all’integrazione della composizione del CREL, con successivo decreto n. 13 del Presidente del Consiglio -Assemblea legislativa regionale del 10 agosto 2021 è stata disposta l’integrazione del CREL con tutte le designazioni pervenute e con decreto del Presidente del Consiglio Regionale n. 4 del 9 marzo 2022 è stata ulteriormente integrata la composizione del CREL con il rappresentante delle organizzazioni sindacali del corpo docente della scuola.

9. Le organizzazioni sindacali appellanti hanno impugnato tutti i predetti atti lamentando l’illegittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della l.r. n. 8/2021 per violazione dell’art. 40 dello Statuto regionale delle Marche e dell’art. 123 Cost..

Secondo la prospettazione delle appellanti la designazione dei nuovi rappresentanti dei lavoratori delle professioni sanitarie e del corpo docente della scuola, di cui all’art. 2, comma 1 lett. a bis ) ed a ter ), con le modalità novellate dell’art. 3, implicherebbe una violazione del dettato dell’art. 40 dello Statuto delle Marche che è fonte sovraordinata rispetto alla normativa regionale e, pertanto, in via mediata, la violazione dell’art. 123 Cost.. Inoltre, ad avviso delle appellanti, le modifiche apportate agli artt. 1 e 2 della l.r. n. 15/2008 dalla l.r. n. 8/2021 sarebbero violative anche dell’art. 3 Cost. introducendo un irragionevole sbilanciamento tra categorie di rappresentati, allontanandosi dal criterio della rappresentatività che è connaturale alla composizione di organi di rilievo costituzionale/statutario, peraltro, derogando anche in modo ingiustificato dalla stessa definizione di organizzazioni “maggiormente rappresentative”, consacrata nel più volte citato art. 3 della l.r. n. 15/2008, che ha una connotazione puramente aritmetica.

10. Le censure sono infondate e vanno disattese.

11. Con la sentenza impugnata il giudice di primo grado, richiamando a conforto sentenze relative a fattispecie analoghe a quella oggetto di controversia sia dello stesso T.a.r. per le Marche che del Consiglio di Stato, ha affermato che, “in mancanza di criteri chiari e univoci (nella L.R. 2/2005, così come in quella 15/2008), l’unico criterio positivo di riferimento è quello dell’appartenenza di tali rappresentanti alle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello regionale. L’Amministrazione è quindi chiamata a compiere una valutazione ampiamente discrezionale sull’individuazione dei parametri che definiscono la maggiore rappresentatività, censurabile, ovviamente, nei limiti intrinseci al sindacato di legittimità, ossia soltanto laddove si ravvisino quei vizi logici di manifesta irragionevolezza, irrazionalità, arbitrarietà oppure il travisamento dei fatti, senza poter mai sconfinare, invece, in una valutazione che esprima una diversa valutazione di opportunità o la convenienza del provvedimento (Tar Marche 100/2022 cit.)” . Quindi, applicando il principio pluralistico anche all’organo in esame, il giudice di primo grado ha ritenuto che “in base al principio della massima rappresentatività, può essere legittimamente adottato un concetto plurale di “organizzazioni maggiormente rappresentative” e, conseguentemente, non è di per sé illogica e, tantomeno in contrasto con la nozione di “organizzazioni più rappresentative” fatta propria dal citato art. 40 la decisione del legislatore regionale di far sì che parte dei membri siano designati da organizzazioni diverse da quelle che hanno provveduto alle altre designazioni con riguardo ai lavoratori dipendenti. Ovviamente tali organizzazioni, anche quando non avessero il maggior numero di iscritti nella categoria, devono avere una rappresentatività rilevante nell’ambito di riferimento.” .

12. Ritiene il Collegio che l’interpretazione data dal giudice di primo grado all’art. 40 dello Statuto della Regione Marche, istitutivo del CREL, e alla normativa regionale che ne disciplina la composizione, la durata in carica, la costituzione, il rinnovo e le funzioni sia esente dai vizi lamentati poiché, a differenza di quanto prospettato dalle appellanti, l’amministrazione è chiamata a compiere una valutazione discrezionale sull’individuazione dei parametri che definiscono la maggiore rappresentatività.

12.1. Il più volte citato art. 40 dello Statuto ha, infatti, istituito il CREL, demandando alla legge regionale la disciplina della sua composizione e delle sue funzioni e, a sua volta, la l.r. n. 15/2008, all’art. 1 afferma che si tratta di un “autonomo organismo regionale di consultazione e confronto delle rappresentanze più significative del mondo dell’economia e del lavoro, in ordine agli atti normativi e di programmazione e alle questioni di maggiore rilevanza per l’assetto economico della regione” , prevedendone la composizione all’art. 2 e le modalità di designazione dei rappresentanti all’art. 3.

A fronte del tenore letterale dell’art. 1 che fa riferimento alle rappresentanze più significative del mondo dell’economia e del lavoro e delle diverse modalità di designazione dei rappresentanti delle categorie che compongono il CREL appare condivisibile e perfettamente in linea con il dettato costituzionale la conclusione del giudice di primo grado secondo cui “appartiene quindi al legislatore regionale, nell’ambito della sua discrezionalità, la scelta dei componenti e la distribuzione delle categorie rappresentate nell’ambito di un Consiglio (attualmente) di 39 membri. In tutta evidenza il peso, sicuramente rilevante, riservato nel Consiglio al corpo docente della scuola e ai lavoratori della sanità non integra un’evidente irrazionalità (basti pensare, ad esempio, all’estensione delle competenze della regione in ambito sanitario), così come la coesistenza di designazioni da parte delle organizzazioni sindacali e quelle professionali” .

12.2. Né l’ultimo capoverso dell’art. 3, comma 4, ai sensi del quale “ai fini della presente legge per maggiormente rappresentative si intendono le organizzazioni con il maggior numero di iscritti in ambito regionale” vale ad escludere la possibilità per il legislatore regionale di utilizzare altri criteri tanto più se volti – come evidenziato dal giudice di primo grado - a “garantire una maggiore rappresentanza tramite l’intervento di organizzazioni ancora non rappresentate o con l’individuazione di nuove categorie da rappresentare” .

Al riguardo osserva il Collegio che tale possibilità è insita nella discrezionalità riconosciuta al legislatore regionale cui è demandata la disciplina del CREL non avendo l’art. 40 dello Statuto posto espressi vincoli sovraordinati relativi alle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, tenuto anche conto del fatto che il concetto di rappresentatività non si presta a una interpretazione univoca, ma va modellato in relazione alle finalità perseguite dalle norme che lo richiamano (Cons. Stato, IV, n. 537 del 2019).

12.3. Di qui la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale, riproposta anche in appello, atteso che secondo la Corte costituzionale “la legge non può individuare a priori, una volta per tutte, una o più determinate organizzazioni come maggiormente rappresentative, ma deve rimettere tale determinazione all'autorità amministrativa preposta alla nomina, la quale volta per volta valuterà comparativamente il rispettivo grado di rappresentatività delle associazioni sindacali esistenti. Fra gli indici di rappresentatività il dato quantitativo costituito dal grado di adesione formale al sindacato ha un'importanza primaria, ma non possono essere trascurati altri indici, precisati da una collaudata giurisprudenza […]” (Corte Cost., n. 975 del 1988).

13. Una volta accertata la legittimità dell’integrazione e della modifica della legge regionale che disciplina il CREL ad opera di altra legge regionale pari ordinata, il criterio di scelta individuato dall’art. 3, comma 4, l.r. n. 15/2008, come modificato dalla l.r. n. 8/2021, non solo non appare censurabile non ravvisandosi vizi logici di manifesta irragionevolezza, irrazionalità, arbitrarietà o di travisamento dei fatti, ma sembra anche coerente con il parametro della rappresentatività poiché la designazione dei rappresentanti delle organizzazioni sindacali della dirigenza medica e delle professioni sanitarie e del rappresentante delle organizzazioni sindacali del corpo docente della scuola è effettuata sempre “ da organizzazioni maggiormente rappresentative a livello regionale” , sia pure diverse da quelle che provvedono alla designazione dei rappresentanti di cui alla lettera a).

14. Per le esposte ragioni l’appello deve essere respinto.

15. La particolarità della controversia e gli interessi alla stessa sottesi fanno ritenere esistenti giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Stefano Fantini, Presidente FF

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere, Estensore

Gianluca Rovelli, Consigliere

Diana Caminiti, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marina Perrelli	Stefano Fantini

IL SEGRETARIO