Pubblicato il 16/04/2025

N. 03267/2025REG.PROV.COLL.

N. 02359/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2359 del 2022, proposto dal signor NR BU, rappresentato e difeso dall’avvocato Giancarlo Altavilla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Comune di Pisa, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Sandra Ciaramelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Toscana n. 63 del 21 gennaio 2022, resa inter partes , concernente una sanzione pecuniaria per l’ampliamento di un’unità immobiliare realizzato in difformità dal titolo abilitativo.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Pisa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 marzo 2025 il consigliere Giovanni Sabbato;

Nessuno presente per le parti e vista l’istanza di passaggio in decisione senza discussione da remoto dell’avvocato Sandra Ciaramelli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del presente giudizio è il provvedimento del 24 novembre 2016 (pratica n. 3397/2016), comunicato il 15 marzo 2017, con cui il dirigente del Settore Edilizia Privata del Comune di Pisa ha irrogato una sanzione pecuniaria ai sensi dell’art. 206 bis della legge della regione Toscana del 10 novembre 2014, n. 65 (di seguito, “LRT”) pari al doppio del costo di produzione “attualizzato” di alcune opere edilizie eseguite in parziale difformità dal titolo abilitativo.

La questione principale verte sull’individuazione – alla stregua della normativa nazionale e regionale applicabile – del momento in cui calcolare il “ costo di produzione ” che costituisce la base per il calcolo della sanzione da irrogare qualora vi siano, cumulativamente, le seguenti condizioni:

i ) l’immobile abbia destinazione residenziale;

ii ) le opere siano state eseguite ed ultimate in data anteriore al 17 marzo 1985 ed in parziale difformità dal titolo abilitativo;

iii ) il ripristino dello stato dei luoghi non sia possibile.

2. I fatti salienti della vicenda e del procedimento – alla stregua della documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio – possono essere compendiati nei termini seguenti.

2.1. Il sig. BU è proprietario di un immobile sito in Pisa (identificato al NCEU, Foglio 46, particella 1, sub. 24) che dal punto di vista edilizio presenta, rispetto al progetto di riferimento oggetto di nulla osta del 15 aprile 1954, alcune difformità mai sanate, consistenti in un ampliamento di superficie dell’abitazione, per mq 12,43, e del terrazzo, per mq 6,06.

2.2. Il ricorrente ha formulato al Comune di Pisa, in data 13 settembre 2016, una richiesta per l’applicazione della sanzione di cui all’art. 206 bis della LRT.

2.3. Il Comune ha ritenuto applicabile l’invocata disposizione ed ha comminato, con provvedimento del 24 novembre 2016, la sanzione amministrativa pecuniaria pari al doppio del costo di produzione attualizzato delle opere edilizie realizzate in difformità, sanzione quantificata in euro 22.510,00.

3. Con ricorso R.G. n. 580/2017, il sig. BU ha impugnato il summenzionato provvedimento contestando, con un unico motivo (pagine 3-16), la « illegittimità del provvedimento impugnato per violazione e falsa applicazione dell'art. 206 bis della legge regionale della Toscana 10.11.2014, n. 65 e sotto il profilo dell'eccesso di potere per difetto di istruttoria e mancanza dei presupposti ».

4. Il T.a.r. Toscana, con la sentenza n. 63 del 21 gennaio 2022, ha respinto il ricorso – giudicando infondato l’unico motivo articolato – ed ha condannato parte ricorrente alla refusione delle spese di lite (€ 3.000,00).

4.1. In particolare, il T.a.r. così si è testualmente espresso:

- “ Il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi dal più consolidato orientamento giurisprudenziale secondo il quale, anche nei casi come quello in esame, è legittimo applicare l’attualizzazione dei costi di produzione ”;

- “ Il regime delle sanzioni pecuniarie in materia edilizia risponde al criterio del tempus regit actum soprattutto in ragione della natura permanente dell'illecito edilizio. In ragione di ciò, una diversa soluzione rischierebbe di trasformare il regime sanzionatorio in un incentivo per il responsabile dell'abuso che trarrebbe un indebito arricchimento per effetto dell'incremento del prezzo della costruzione successivo all'ultimazione delle opere ”;

- “ Il fatto che l’art. 206-bis della LRT n. 65/2014 non contenga alcun riferimento all’attualizzazione del costo non importa necessariamente che tale principio venga meno ”.

5. Il sig. BU ha interposto appello, notificato in data 15 marzo 2022 e depositato il 18 marzo 2022, affidato ad un unico motivo (pagine 3-15 del gravame) così rubricato:

- « Errata applicazione dell’art. 206 bis della legge regionale della Toscana 10.11.2014, n. 65 e del principio tempus regit actum ».

5.1. Tramite il gravame proposto, l’appellante insiste nel lamentare l’illegittimità della « rivalutazione della sanzione pecuniaria, in applicazione del principio del tempus regit actum, ai sensi del quale l’entità di quanto dovuto deve essere attualizzata al momento della concreta irrogazione della pena» , dovendo nel caso di specie trovare applicazione l’art. 206 bis della LRT, il quale – nella prospettazione attorea – indicherebbe « una modalità di calcolo specifica e speciale per il tramite di un rinvio materiale alla norma della legge 392/78: esclusa la ‘attualizzazione’» . Nella specie, l’attualizzazione della sanzione sarebbe « in sostanza, esclusa dalla legge, che ha stabilito uno specifico sistema di calcolo dell’importo» non rimesso alla discrezionalità dell’Amministrazione. Conclude per l’accoglimento del ricorso e, in riforma della sentenza appellata, l’annullamento del provvedimento impugnato in prime cure.

6. Si è costituito in giudizio il Comune di Pisa con memoria del 10 maggio 2022 al fine di chiedere il rigetto dell’avverso gravame.

7. In data 31 gennaio 2025 il Comune di Pisa ha depositato ulteriore memoria evidenziando la mancata enucleazione di previ motivi di doglianza per inficiare la sentenza impugnata e pertanto concludendo per la declaratoria di inammissibilità o comunque per il rigetto del gravame.

8. L’appello, per le ragioni di cui infra , è meritevole di accoglimento.

9. Ai fini della compiuta disamina delle censure sollevate occorre ripercorrere brevemente la dinamica della vicenda di causa, dovendosi rilevare che la sentenza impugnata ha esaminato nel merito e ritenuto infondato l’unico motivo formulato nel ricorso proposto in primo grado. L’appellante, nel contestare l’applicazione delle norme operata nella fattispecie dal T.a.r., ripropone in appello il motivo prospettato nel giudizio di prime cure e reputato infondato.

10. Va in via preliminare disattesa l’eccezione di inammissibilità del gravame sollevata dal Comune appellato emergendo con sufficiente nitidezza il profilo dell’interesse sotteso al gravame proposto da parte appellante ai fini della riduzione dell’importo a suo carico, connesso alla domanda di fiscalizzazione a suo tempo proposta.

11. Dovendosi quindi respingere l’eccezione di parte appellata, non resta che trascorrere alla disamina del merito della controversia, imperniato su un’unica censura, con la quale si contesta la effettiva riconducibilità della vicenda di causa nel quadro normativo ravvisato dall’Ufficio, secondo cui la sanzione andrebbe sì commisurata in base al parametro di cui all’art. 206 bis della LRT, introdotto dalla LRT 43/2016, laddove stabilisce che la sanzione pecuniaria deve essere “ pari al doppio del costo di produzione stabilito in base alla legge 27 luglio 1978, n. 392 ”, ma dovendosi comunque provvedere all’attualizzazione dell’importo a tale titolo dovuto. Questo in base ad un principio generale immanente all’ordinamento, che imporrebbe comunque la parametrazione della sanzione alla data in cui essa è irrogata.

11.1. Ebbene, non può essere condiviso quanto osservato dal T.a.r. nel senso che l’attualizzazione della sanzione si impone pur in assenza di una specifica norma in tal senso riflettendo l’esigenza di associarla al danno urbanistico rilevabile al momento della sua irrogazione. Tale ricostruzione del quadro normativo si fonda sulla considerazione che, ad opinare in senso contrario, vi sarebbe un indebito vantaggio in favore di chi ha commesso a suo tempo l’abuso.

Il problema che va affrontato consiste, quindi, nello stabilire se il meccanismo della fiscalizzazione trovi applicazione nel caso di specie pur in mancanza di una specifica previsione in tal senso nel contesto lessicale della norma de qua .

11.2. Ritiene il Collegio che, come meglio di seguito specificato, non è dato accedere ad una interpretazione additiva della norma non contemplando la stessa alcun meccanismo di attualizzazione dell’importo da determinarsi in base ai criteri di calcolo ivi contemplati.

La soluzione della controversia non può, infatti, prescindere dalla esatta ricostruzione del complesso quadro normativo in subiecta materia , dovendosi in primo luogo rilevare che l’abuso de quo , in considerazione della risalenza temporale dell’intervento edilizio descritto in atti, senz’altro rientra nell’alveo applicativo dell’art. 206 bis riferendosi espressamente ad interventi in parziale difformità “ eseguiti ed ultimati in data anteriore al 17 marzo 1985 ”. Tale circostanza temporale è del tutto pacifica nel caso di specie e pertanto non residuano dubbi circa la riconducibilità della vicenda all’esame nel perimetro applicativo di tale norma.

11.3. Si tratta, quindi, di stabilire se essa sia suscettibile di essere integrata in virtù di un principio generale di fiscalizzazione e ciò anche alla luce della formulazione dell’art. 34, comma 2, del t.u. edilizia in ordine agli interventi eseguiti in parziale difformità del permesso di costruire: “ 2. Quando la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, il dirigente o il responsabile dell’ufficio applica una sanzione pari al triplo del costo di produzione, stabilito in base alla legge 27 luglio 1978, n. 392, della parte dell'opera realizzata in difformità dal permesso di costruire, se ad uso residenziale, e pari al triplo del valore venale, determinato a cura della agenzia del territorio, per le opere adibite ad usi diversi da quello residenziale.(comma così modificato dall'art. 1, comma 1, lettera e), del decreto-legge n. 69 del 2024 convertito dalla legge n. 105 del 2024)”.

11.4. Non ignora il Collegio che sul punto si registra un preciso orientamento di questo Consiglio secondo cui la fiscalizzazione riflette giustappunto un principio generale, suscettibile quindi di applicazione pur in mancanza di una espressa previsione in tale senso.

In particolare, ci si è soffermati sulla latitudine applicativa del menzionato art. 34, comma 2, del d.P.R. 380 del 2001 laddove dispone che con la c.d. “fiscalizzazione” dell’abuso, l’Amministrazione applica una sanzione pari al doppio del costo di produzione, stabilito in base alla L. 27 luglio 1978, n. 392, della parte dell’opera realizzata in difformità dal permesso di costruire, se ad uso residenziale.

In proposito, questo Consiglio (cfr. sez. IV, 24 novembre 2016, n. 4943) nell'affermare che il regime sanzionatorio applicabile agli abusi edilizi è, in conformità al principio del tempus regit actum , quello vigente al momento della sanzione, e non già quello in vigore all'epoca di consumazione dell’abuso, ha altresì affermato che la natura della sanzione demolitoria, finalizzata a riportare in pristino la situazione esistente e ad eliminare opere abusive in contrasto con l’ordinato assetto del territorio, impedisce di ascrivere la stessa al genus delle pene afflittive, cui propriamente si attaglia il divieto di retroattività.

Si è quindi ritenuta “ legittima l’applicazione, in ossequio al rinvio materiale di cui è fatto oggetto la normativa sull’equo canone ad opera dell'art. 34, comma 2, D.P.R. n. 380 del 2001, dei criteri di attualizzazione contemplati dalla stessa normativa. In linea generale, occorre porre in rilievo che il regime sanzionatorio applicabile agli abusi edilizi, in ragione della loro natura di illecito permanente, è quello vigente al momento dell’applicazione della sanzione e non quello vigente all’epoca della consumazione dell’abuso ” (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 12 aprile 2023, n. 3670; vedi anche Cons. Stato, sez. VI, 12 aprile 2023, n. 3671; Cons. Stato, sez. VI, 11 gennaio 2021, n. 347).

Ebbene, si è ritenuto che “ Il regime sanzionatorio applicabile agli abusi edilizi è, in conformità al principio del tempus regit actum, quello vigente al momento della sanzione, non già quello in vigore all’epoca di consumazione dell’abuso e la natura della sanzione demolitoria, finalizzata a riportare in pristino la situazione esistente e ad eliminare opere abusive in contrasto con l’ordinato assetto del territorio, impedisce di ascrivere la stessa al genus delle pene afflittive, cui propriamente si attaglia il divieto di retroattività. Più particolarmente, l’abuso edilizio, avendo natura di illecito permanente, si pone in perdurante contrasto con le norme amministrative, sino a quando non viene ripristinato lo stato dei luoghi e, pertanto, l’illecito sussiste anche quando il potere repressivo si fonda su una legge entrata in vigore successivamente al momento in cui l’abuso viene posto in essere ” (cfr. Cons Stato, Sez. IV, n. 4943/2016).

Si è altresì rilevato che “ È giurisprudenza ormai ampiamente prevalente, da cui questa Sezione non intende discostarsi, quella che afferma che quand’anche il Comune eserciti il potere repressivo a distanza di tempo dalla commissione dell'abuso, la disciplina sanzionatoria applicabile è quella vigente al momento dell'esercizio del potere sanzionatorio. Ciò in quanto l'abuso edilizio, rivestendo i caratteri dell'illecito permanente, si pone in perdurante contrasto con le norme tese al governo del territorio, sino al momento in cui non venga ripristinata la situazione preesistente ” ( ex multis : Cons. di Stato, sez. II, 31 maggio 2021, n. 4154; Cons. Stato, sez. II, 25 novembre 2024, n.9443).

In tale contesto si colloca anche la recente pronuncia dell’Adunanza plenaria che, per vero attraverso un mero obiter dictum , così si esprime: « Inoltre, un meccanismo di adeguamento, analogo a quello previsto dall’art. 33, comma 2, è contenuto nell’art. 34, comma secondo, il quale: “Quando la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, il dirigente o il responsabile dell'ufficio applica una sanzione pari al doppio del costo di produzione, stabilito in base alla legge 27 luglio 1978, n. 392, della parte dell'opera realizzata in difformità dal permesso di costruire, se ad uso residenziale, e pari al doppio del valore venale, determinato a cura della agenzia del territorio, per le opere adibite ad usi diversi da quello residenziale”. Quest’ultima disposizione riguarda condotte meno gravi di quelle disciplinate dall’art. 33, comma 2, e va intesa – con riferimento ai casi in cui si tratti di immobili sia ad uso abitativo che ad uso diverso da quello abitativo – nel senso che la ‘fiscalizzazione’ debba tenere conto del valore del bene al tempo della sua determinazione. » (cfr. Cons. Stato, A.P., 8 marzo 2024, n. 3).

11.5. Ritiene, tuttavia, il Collegio di condividere il contrapposto orientamento espresso con la pronuncia evocata con il ricorso di primo grado e che così si esprime:

«il criterio di calcolo della sanzione sostitutiva ex art. 34, co. 2 è e resta quello posto per legge ed è inderogabile, in relazione sì alla lettura che ne ha dato la giurisprudenza, pure della Sezione, ma il cui significato così reso esplicito dal dato testuale attraverso gli arresti di questo Consiglio si appalesa con ogni evidenza l’unico che abbia un senso logico ed efficace. Ebbene, quando, come nel caso in esame in particolare, si deve applicare la sanzione sostitutiva ex art. 34, co. 2 del DPR 380/2001, che non prese partito se il calcolo della sanzione dovesse riferirsi al tempo del commesso abuso o a quello dell’irrogata sanzione, la quantificazione è per legge affidata ai parametri di calcolo posti negli articoli da 14 a 22 della l. 392/1978. […] Infatti la disciplina rinviata recò pure, all’art. 14, I co., lett. a) della legge n. 392, il criterio di calcolo della sanzione, ancorata al costo base di produzione, per i Comuni della Regione Marche, alla data d’ultimazione dell’edificio (momento consumativo dell’illecito), che è quello vigente per gli edifici ultimati prima del 1975 e va applicato alla sola superficie utile reale aggiuntiva, cioè quella in effetti abusiva. In altri termini, il principio dell’attualità della sanzione vige quando non v’è altro che rimuovere l’abuso o la difformità e rimettere in pristino lo stato dei luoghi o, il che è logicamente lo stesso, quando v’è una sanzione edittale predefinita e non ancorabile a parametri mobili o in divenire. Il Comune ha sì la facoltà d’aggiornare le tariffe del costo di costruzione, ma, come tutte le tariffe che s’incorporano in sanzioni amministrative, esse valgono per l’avvenire e non retroagiscono al tempo del commesso abuso. E ciò soprattutto se la fonte primaria sul loro calcolo suddivida il trattamento sanzionatorio degli eventi nel tempo. Si badi: ciò non viola il principio, sotteso alla sanzione, della repressione dell’illecito arricchimento grazie all’abuso, ma essa va graduata, secondo ragionevole proporzionalità, in base alle regole vigenti del commesso abuso .» (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 10 giugno 2021, n. 4463).

Trattasi di un orientamento suscettibile di condivisione, in quanto coerente con i principi giuridici di ragionevolezza e proporzionalità a cui deve generalmente ispirarsi l’applicazione delle leggi.

Inoltre essa risulta coerente con quanto previsto dall’art. 33, comma 2, del d.P.R. 380/2001 laddove prevede che: “ Qualora, sulla base di motivato accertamento dell'ufficio tecnico comunale, il ripristino dello stato dei luoghi non sia possibile, il dirigente o il responsabile dell’ufficio irroga una sanzione pecuniaria pari al doppio dell'aumento di valore dell'immobile, conseguente alla realizzazione delle opere, determinato, con riferimento alla data di ultimazione dei lavori, in base ai criteri previsti dalla legge 27 luglio 1978, n. 392 […]”.

Ne consegue, infatti, che la stessa legge statale ribadisce che la determinazione del costo di produzione avviene “ con riferimento alla data di ultimazione dei lavori, in base ai criteri previsti dalla legge 27 luglio 1978, n. 392 ”, senza necessità di rivalutazione e/o attualizzazione e/o aggiornamento, dell’importo ad oggi, momento di irrogazione della sanzione pecuniaria.

Non va poi trascurata la specialità della disciplina regionale in questione, in quanto espressamente restringe il suo alveo applicativo circoscrivendolo in una precisa e datata fascia temporale, risalente ad epoca antecedente al 17 marzo 1985, con il plausibile intento di escludere aggravi economici esorbitanti e potenzialmente insostenibili.

Con tale pronuncia si evincono, in particolare, due precise coordinate interpretative che si impongono anche in questa sede e segnatamente:

1) la quantificazione della sanzione deve essere parametrata con riferimento al contesto temporale cui risale la realizzazione dell’abuso secondo i parametri di calcolo posti negli articoli da 14 a 22 della l. 392/1978;

2) la quantificazione della sanzione deve avvenire tenendo conto delle sole porzioni dell’immobile oggetto di fiscalizzazione e pertanto della sola superficie utile aggiuntiva.

In relazione al primo punto occorre precisare che, in base all’art. 14 della L. 392/1978, l’avvenuta conclusione dell’opera illecita deve risultare dal certificato di abitabilità, dalla fine lavori presentata all’allora Ufficio Imposte oppure in base a quella comunque accertata. A fronte della formula di cui al ridetto art. 34 della legge statale, quella regionale espressamente prevede che la sanzione deve essere “ pari al doppio del costo di produzione stabilito in base alla legge 27 luglio 1978, n. 392 ”,

Rispetto al secondo punto va rilevato che tale principio trova conforto nello stesso precedente testé richiamato di questo Consiglio (sentenza n. 4463/2021) nel senso quindi che il criterio di calcolo della sanzione va applicato alla “ sola superficie utile reale aggiuntiva, cioè quella in effetti abusiva ” (in tal senso anche Cons. Stato, sez. IV, n. 1203 del 12 marzo 2007).

Invero il comma 2 dell’articolo 34, d.P.R. 380 del 2001, prevede che “ quando la demolizione [dell’intervento realizzato in parziale difformità dal titolo rilasciato] non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, il dirigente o il responsabile dell'ufficio applica una sanzione pari al doppio del costo di produzione, stabilito in base alla legge 27 luglio 1978, n. 392, della parte dell'opera realizzata in difformità dal permesso di costruire, se ad uso residenziale, e pari al doppio del valore venale, determinato a cura della agenzia del territorio, per le opere adibite ad usi diversi da quello residenziale ”). Di qui il ricorso a due distinti criteri, di cui il primo, per le opere ad uso residenziale, di carattere planimetrico.

12. Tanto premesso, il gravame va accolto e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, il ricorso di primo grado va accolto con conseguente annullamento dell’atto ivi impugnato, fatte salve le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione secondo le evidenziate coordinate interpretative.

13. Le spese del doppio grado di giudizio, stante l’assoluta peculiarità della vicenda, vanno compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 2359/2022), lo accoglie e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado ed annulla l’atto ivi impugnato.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore

Antonella Manzione, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Sabbato	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO