Pubblicato il 23/06/2025

N. 05465/2025REG.PROV.COLL.

N. 09754/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9754 del 2024, proposto da
Cantieri Nautici Venere s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro De Angelis, con domicilio eletto presso lo studio LA TA in Roma, Circonvallazione Trionfale, n. 123;

contro

Comune di Pozzuoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Carmela De Franciscis, con domicilio digitale di pec come in atti;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania – Napoli (Sezione Terza) n. 03313/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Pozzuoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 maggio 2025 il Cons. Alessandro Maggio e udito per la parte appellante l’avvocato De Angelis;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

In data 14/9/2020, l’impresa La Baia Nautical s.r.l., ha presentato allo Sportello unico per le attività produttive del Comune di Pozzuoli una SCIA, finalizzata allo svolgimento dell'attività di parcheggio per natanti senza lavaggio, su un'area, di 2.165 mq, sulla quale insistono due costruzioni occupanti una superficie di 300 mq, ubicata nella via delle Colmate n. 113/C, censita in catasto al foglio 93, particella 601.

Sennonché, con nota 13/10/2020, n. 68329, il comune ha comunicato, ai sensi dell’art. 10 bis della L. 7/8/1990, n. 241, i motivi ostativi allo svolgimento dell’attività, determinati dalla ritenuta mancanza “ del requisito di regolarità urbanistico-edilizia dei locali oggetto della richiesta ”.

Ciò in quanto era stato accertato << che il locale di Via delle Colmate n. 113/C individuato in catasto al foglio 93 p.lla 601 risulta essere “Area Ente Urbano”, così come rilevato dalla visura catastale, e che l'area riportata in catasto al foglio 93 p.lla 601 derivante dalla p.lla 75, in riferimento al Piano Regolatore Generale, approvato con decreto del Presidente dell'Amm.ne Provinciale n. 69 del 23.01.2002 (...) , ricade in zona E-A «Agricola su area Archeologica» e sottoposta a vincolo archeologico. Pertanto dal punto di vista edilizio-urbanistico l'attività di che trattasi non è conforme alla destinazione di zona >>.

In sede procedimentale la società segnalante, tramite il proprio tecnico di fiducia, ha fatto presente che, in relazione alle due costruzioni, costituite da un manufatto in ferro e lamiere e da strutture metalliche coperte da teloni, era stata presentata, in data 10/12/2004, istanza di condono edilizio e che sull’area erano stati effettuati saggi geologici che avevano escluso la presenza di reperti archeologici nel sottosuolo.

I rilievi mossi dalla società interessata non hanno, però, convinto il comune, il quale, con ordinanza 10/11/2020, n. 271, ha, pertanto, disposto, ai sensi dell'art. 19, comma 3, della citata L. n. 241/1990, il divieto di prosecuzione dell'attività di “parcheggio natanti” di cui alla SCIA del 14/9/2020, nonché la “rimozione degli effetti” da questa prodotti, ingiungendo, al contempo, l'immediata cessazione dell'attività.

Ritenendo la citata ordinanza illegittima, la società La Baia Nautical, l’ha impugnata con ricorso al T.A.R. Campania – Napoli, il quale, con sentenza 22/5/2024, n. 3313, lo ha respinto.

Avverso la sentenza ha proposto appello la Cantieri Nautici Venere s.r.l., nelle more subentrata alla società La Baia Nautical.

Per resistere al ricorso si è costituita in giudizio l’amministrazione appellata.

Con successiva memoria la parte appellante ha replicato alle difese svolte dalla controparte.

Alla pubblica udienza del 29/5/2025 la causa è passata in decisione.

Col primo mezzo di gravame si censura l’appellata decisione nella parte in cui ha respinto il terzo motivo.

Secondo il giudice di prime cure sarebbe stato palese che “ con il termine «ente urbano», proprio della terminologia usata in ambito tecnico per denominare un fabbricato privo di classificazione catastale, l’amministrazione comunale intendesse riferirsi a manufatti abusivi, edificati in assenza di titolo edilizio e, quindi, non regolari dal punto di vista urbanistico-edilizio. Pertanto, essendo già chiaro in sede procedimentale, come testimoniato dalla stessa società ricorrente, il tipo di contestazione mossa in ordine alla conformità dei locali adibiti ad ufficio e deposito, ossia la loro abusività, è evidente l’inconsistenza del vizio motivazionale addebitato all’ordinanza inibitoria ”. Tanto anche in applicazione del “ principio secondo il quale la garanzia di adeguata tutela delle ragioni del privato non viene meno per il fatto che nel provvedimento amministrativo finale non risultino chiaramente e compiutamente rese comprensibili le ragioni sottese alla scelta fatta dalla pubblica amministrazione, allorché le stesse possano essere agevolmente colte dalla lettura degli atti afferenti alle varie fasi in cui si articola il procedimento ”.

La tesi espressa dal Tribunale non sarebbe, però, condivisibile in quanto basata su una erronea definizione della classificazione catastale degli “enti urbani”.

Nella terminologia catastale, infatti, l’aggettivo “urbano” farebbe riferimento alla diversità tra aree agricole e aree non agricole, ma appunto urbane. L’ente urbano starebbe a indicare che su un determinato terreno insiste un fabbricato, con la conseguenza che l’area non sarebbe più compresa nel catasto terreni, ma in quello fabbricati.

La nozione di ente urbano non avrebbe, quindi, nulla a che vedere col carattere abusivo delle costruzioni presenti sull’area.

Da ciò discenderebbe l’inconsistenza dell’affermazione contenuta in sentenza, secondo cui già in sede procedimentale sarebbe stato chiaro “ il tipo di contestazione mossa in ordine alla conformità dei locali adibiti ad ufficio e deposito, ossia la loro abusività ”.

D’altra parte, come si ricaverebbe dal preavviso di rigetto e dalla nota 30/9/2020, n. 570/C.U. in esso richiamata, laddove si rileva che “ Pertanto dal punto di vista edilizio-urbanistico l'attività di che trattasi non è conforme alla destinazione di zona ”, l'addebito mosso dal comune avrebbe avuto riguardo alla destinazione urbanistica dell'area da adibire all’esercizio dell’attività oggetto della SCIA e non all'abusività dei manufatti insistenti sulla stessa.

Peraltro, da nessuno degli atti del procedimento risulterebbe che, con la dicitura “ente urbano”, il comune volesse fare riferimento all’abusività dei manufatti presenti sulla detta area, né tale intendimento potrebbe ricavarsi, ex post , dalle controdeduzioni rese, in sede procedimentale, dal tecnico di fiducia dell’odierna appellante (“ è vero che l'immobile dove insiste l'attività è riportato come ente urbano, ma è pur vero che tale immobile è oggetto di domanda di condono edilizio ”), sia in quanto non potrebbe assegnarsi a tale affermazione il significato attribuitole nell’appellata pronuncia, sia perché non sarebbe ammissibile l’integrazione postuma della motivazione del provvedimento amministrativo, sia, infine, perché le menzionate controdeduzioni non sono state richiamate, per relationem , nell’ordinanza n. 271/2020, né avrebbero potuto esserlo, in quanto l’art. 3, comma 3, della L. n. 241/1990, consentirebbe di integrare la motivazione solo col richiamo ad “ altro atto dell’amministrazione ”.

La sentenza risulterebbe, in conclusione, viziata da ultrapetizione, atteso che il giudice di prime cure, a sostegno del provvedimento impugnato, avrebbe utilizzato argomentazioni che ne avrebbero alterato l'impianto motivazionale.

Col secondo motivo si denuncia l’errore commesso dal Tribunale nel ritenere che non occorresse confutare specificamente le argomentazioni introdotte, in sede procedimentale, dalla società segnalante, sia perché dall’atto sarebbero emerse le ragioni della mancata condivisione delle stesse, sia perché, in ogni caso, la natura giuridica della SCIA escluderebbe la necessità di comunicare al segnalante l’avvio del procedimento o il preavviso di rigetto.

E invero, prendendo le mosse da questo secondo profilo, si obietta come la tesi del giudice di prime cure non sarebbe condivisibile, in quanto il comune si sarebbe spontaneamente vincolato all’osservanza della disciplina di cui all’art. 10 bis della L. n. 241/1990.

Per il resto, si deduce che l’avversata ordinanza non conterrebbe alcun riscontro in ordine alle osservazioni prospettate dalla segnalante, in particolare laddove era stato rappresentato che i manufatti insistenti sull’area da destinare all’esercizio dell’attività avrebbero formato oggetto di istanze di condono edilizio e che le indagini geologiche eseguite sul posto avrebbero escluso la presenza di reperti archeologici nel sottosuolo.

Col terzo motivo si lamenta che il primo giudice avrebbe errato a ritenere che il carattere abusivo dei manufatti destinati allo svolgimento dell’attività oggetto di SCIA sarebbe ostativo all’avvio della stessa.

E invero, in pendenza del procedimento di condono edilizio, il comune sarebbe tenuto a garantire il mantenimento della destinazione e dell'uso dell'immobile, in atto alla data di presentazione della richiesta di sanatoria, con l’obbligo del proprietario di non apportare modificazioni rispetto alla condizione di fatto preesistente.

Nella fattispecie, come emerge dalle domande di condono, i locali di che trattasi avrebbero già avuto destinazione commerciale al momento di presentazione delle stesse, per cui il Tribunale avrebbe dovuto riconoscere il dovere del comune appellato di garantire la prosecuzione di tale uso, ciò che gli avrebbe impedito di adottare l’avversata ordinanza inibitoria.

Le doglianze così sinteticamente riassunte, tutte infondate, si prestano a una trattazione congiunta.

Come correttamente rilevato dal giudice di prime cure, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, a cui il Collegio intende dare continuità, il legittimo esercizio di un’attività commerciale deve essere ancorato alla regolarità urbanistico-edilizia dei locali in cui essa viene svolta (Cons. Stato, Sez. V, 7/11/2022, n. 9786; 17/7/2014, n. 3793; 8/7/2008, n. 3398).

Nel caso di specie, come si ricava sia dalla comunicazione di cui all’art. 10- bis della L. n. 241/1990, sia dall’impugnata ordinanza inibitoria, tale conformità era insussistente.

In tali atti si afferma, infatti, espressamente che l’attività oggetto di SCIA non può essere esercitata “ per assenza del requisito di regolarità urbanistico-edilizia dei locali oggetto di richiesta … ”

Né l’esercizio della detta attività poteva essere legittimamente intrapreso ai sensi dell’art. 44 della L. 28/2/1985, n. 47, applicabile alla fattispecie in virtù del rinvio a esso operato dall’art. 32 del D.L. 30/9/2003, n. 269.

Il citato art. 44, al primo comma, stabilisce che: “ Dalla data di entrata in vigore della presente legge e fino alla scadenza dei termini fissati dall'art. 35, sono sospesi i procedimenti amministrativi e giurisdizionali e la loro esecuzione, quelli penali nonché quelli connessi all'applicazione dell'articolo 15 della legge 6 agosto 1967, n. 765, attinenti al presente capo ”.

La norma depone, quindi, nel senso che ogni rapporto sussistente con il proprietario deve restare immutato rispetto alla situazione dell'immobile alla data di entrata in vigore della legge: la situazione di fatto non può né “regredire”, mediante iniziative dell'amministrazione, in senso riduttivo delle facoltà di utilizzazione in essere, né “avanzare” attraverso delle attività del privato che accrescano le facoltà in esercizio (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 31/5/2023, n. 5390).

Nel caso di specie, le domande di condono edilizio hanno a oggetto: una la “ realizzazione di un manufatto in ferro e lamiere adibito ad attività commerciale ”; l’altra, la “ realizzazione di strutture metalliche con teloni di copertura per ricovero barche ”.

Quindi, in relazione al manufatto in ferro e lamiere non c’è alcuna indicazione in ordine al tipo di attività ivi esercitata; con riguardo all’altro manufatto si afferma, soltanto, che il locale è destinato al ricovero di barche, senza specificare se fosse in corso anche la correlativa attività imprenditoriale.

In ogni caso, ciò che più rileva ai fini di causa, è che non è stato dimostrato che l’attività concernente il parcheggio di natanti fosse in corso al momento della presentazione della SCIA, anzi proprio tale presentazione induce a ritenere che la stessa non fosse già in atto, con la conseguenza, ben rilevata tanto dal comune appellato, quanto dal Tribunale, che, stante l’assenza di conformità urbanistico-edilizia dei due locali insistenti sull’area d’interesse, da utilizzare, in base alla segnalazione, nell’esercizio dell’attività, quest’ultima non avrebbe potuto essere legittimamente intrapresa.

Nel descritto contesto l’adottata ordinanza inibitoria assumeva natura di atto dovuto e vincolato, con conseguente insussistenza del dedotto difetto di motivazione, posto che dalla stessa emergono, con sufficiente chiarezza, le ragioni che l’anno determinata, ovvero l’abusività dei manufatti che l’odierna appellante aveva dichiarato di voler utilizzare per l’esercizio dell’attività oggetto della SCIA presentata.

La circostanza che l’amministrazione abbia usato, anche, l’espressione “ente urbano” per indicare l’illiceità dei manufatti di che trattasi e che tale espressione, in ambito catastale, abbia, come l’appellante deduce, un significato differente da quello attribuitogli dall’amministrazione, è del tutto irrilevante ai fini di causa.

Infatti, che nella specie i manufatti presenti nell’area fossero abusivi, è chiaramente specificato sia nella comunicazione ex art. 10 bis della L. n. 241/1990, sia nell’ordinanza inibitoria, posto che in entrambi si afferma che i detti manufatti sono privi “ del requisito di regolarità urbanistico-edilizia ”.

E tanto basta, ad un tempo, a rendere palesi le ragioni poste a sostegno del provvedere e quelle a base del mancato accoglimento delle osservazioni formulate in sede procedimentale dalla società richiedente.

Quest’ultima, del resto, era ben consapevole dei motivi ostativi all’esercizio dell’attività, dato che, nelle dette osservazioni, aveva espressamente dichiarato, tramite il proprio tecnico di fiducia: “ è vero che l’immobile dove insiste l’attività è riportato come ente urbano, ma è pur vero che tale immobile è oggetto di domanda di condono edilizio presentata presso il comune di Pozzuoli ”.

Del tutto fuori centro risulta l’obiezione secondo cui il Tribunale, col riferimento alle controdeduzioni procedimentali prodotte dall’appellante, puntualmente menzionate nell’ordinanza n. 271/2020, avrebbe erroneamente ammesso una non consentita integrazione postuma della motivazione.

E invero, come più sopra rilevato, nel caso di specie l’avversata ordinanza era già, di per sé, sufficientemente motivata, indipendentemente dal riferimento alle osservazioni svolte in sede procedimentale dalla società segnalante.

In ogni caso, giova rilevare che in relazione agli atti di natura vincolata, non è esclusa la possibilità di integrazione postuma della motivazione, anche in sede giudiziale, come si ricava dalla norma di cui all’art. 21- octies della L. n. 241/1990 (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 4/12/2020, n. 7681; Sez. IV, 22/5/2023, n. 5046; 10/2/2023, n. 1459).

E’, altresì, da escludere che l’amministrazione fosse tenuta a confutare espressamente le argomentazioni introdotte, in sede procedimentale, dall’appellante.

In base a un consolidato e condivisibile orientamento giurisprudenziale, le norme che assicurano la partecipazione del privato al procedimento, non impongono all’amministrazione una formale e analitica confutazione di ogni argomento dal medesimo introdotto nel contraddittorio procedimentale, essendo sufficiente, alla luce dell’art. 3 della L. n. 241/1990, che la motivazione posta a sostegno dell’atto renda, nella sostanza, percepibili le ragioni del mancato adeguamento dell’azione amministrativa alle pretese dell’interessato (Cons. Stato, Sez. II, 26/3/2021, n. 2566; 20/2/2020, n. 1306; Sez. VI, 8/8/2019, n. 5630).

Nella specie, come più sopra rilevato, l’amministrazione ha ben evidenziato come l’attività oggetto di SCIA non potesse ottenere il titolo legittimante per l’illeceità dei manufatti da utilizzare.

In ogni caso, come correttamente rilevato dal Tribunale, la SCIA non configura un provvedimento amministrativo, bensì una dichiarazione di volontà privata di intraprendere una determinata attività ammessa direttamente dalla legge, per cui non sono ad essa applicabili le norme della L. n. 241/1990 sulla partecipazione procedimentale (Cons. Stato, Sez. V, 18/2/2019, n. 1111; Sez. VI, 26/10/2022, n. 9125).

La circostanza, poi, che il comune avesse, spontaneamente, deciso di comunicare alla società segnalante le ragioni ostative all’esercizio dell’attività, non faceva automaticamente sorgere l’obbligo di prendere analiticamente in considerazione le osservazioni da quest’ultima addotte.

Col quarto motivo si critica, l’appellata sentenza nella parte in cui non ha condiviso la censura con cui era stato dedotto che il comune avrebbe potuto, al più, inibire l’utilizzo dei manufatti oggetto di condono - occupanti, peraltro, una ridotta porzione dell’area d’interesse – consentendo l’esercizio dell’attività nella restante parte dell’area.

Infatti, diversamente da quanto ritenuto dal giudice di prime cure, l’utilizzo dei due manufatti non sarebbe essenziale per l’esercizio dell’attività oggetto di SCIA.

La censura è infondata.

Al riguardo è sufficiente osservare che, come più sopra rilevato, la SCIA si sostanzia in una dichiarazione di volontà privata di intraprendere una determinata attività ammessa direttamente dalla legge, cosicché, per un verso, spetta al privato interessato delinearne oggetto e contenuti, per altro verso non è consentito al comune introdurre, sua sponte , modificazioni, alla segnalazione, che alterino, unilateralmente, la volontà manifestata dal segnalante.

Con due ulteriori censure l’odierna appellante, riproponendo i primi due motivi di primo grado assorbiti dal Tribunale, deduce che la gravata ordinanza inibitoria sarebbe illegittima in quanto:

a) la destinazione agricola dell’area non sarebbe ostativa all’esercizio dell’attività commerciale oggetto della SCIA, poiché tale destinazione ne impedirebbe unicamente l’uso residenziale;

b) il vincolo archeologico presente sull’area non potrebbe giustificare l’adozione dell’avversata ordinanza, sia perché, attraverso appositi saggi, sarebbe stata esclusa la presenza nel terreno di emergenze archeologiche, sia perché, comunque, il Comune di Pozzuoli avrebbe dovuto coinvolgere nel procedimento la competente Sovrintendenza, al fine di appurare la compatibilità del vincolo in questione con l’esercizio dell’attività oggetto di segnalazione.

La reiezione dei motivi d’appello più sopra esaminati rende superflua la trattazione delle due doglianze riproposte, atteso che il rilievo ostativo, concernente l’abusività dei locali insistenti sull’area, ritenuto esente da vizi è di per sé idoneo a sorreggere l’avversato provvedimento inibitorio.

Difatti, quando, come nella fattispecie, la determinazione amministrativa gravata si basa su una pluralità di motivi autonomi e indipendenti gli uni dagli altri, è sufficiente, ai fini del rigetto dell’impugnazione proposta contro la stessa, che uno soltanto di essi risulti esente dai vizi dedotti (cfr., fra le tante, Cons. Stato, Sez. V, 13/2/2025, n. 1215; 2/10/2024, n. 7911; Sez. VI, 28/11/2023, n. 10240; 17/11/2022, n. 10109; 20/4/2021, n. 3208; Sez. IV, 1/4/2025, n. 2753; Sez. III, 19/2/2024, n. 10219; Sez. II, 21/3/2025, n. 2373).

L’appello va, in definitiva, respinto.

Spese e onorari di giudizio, liquidati come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese processuali in favore della parte appellata, liquidandole, forfettariamente, in complessivi € 5.000/00 (cinquemila), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere, Estensore

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessandro Maggio	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO